Aloitteen sisältö ja yleistä kansalaisaloitteista
Kansalaisaloitteessa ehdotetaan lainvalmisteluun ryhtymistä ja/tai ulkomaalaislain muuttamista sen varmistamiseksi, että seksuaalirikokseen Suomessa syyllistynyt ulkomaalainen menettäisi automaattisesti oleskelulupansa ja että hänet voitaisiin karkottaa välittömästi. Lisäksi aloitteen perusteluissa esitetään, että rikoksesta tuomittu on otettava välittömästi säilöön mahdollisen pakenemisen estämiseksi ja että tuomittu ei saisi hakea Suomen kansalaisuutta riippumatta siitä, missä maassa rikos on tehty. Aloitetta perustellaan seksuaalirikosten kansalaisissa aiheuttamalla turvattomuuden tunteella, näiden rikosten vakavuudella ja ulkomaalaisten tekemien seksuaalirikosten osuudella kaikista seksuaalirikoksista. Nykyistä lainsäädäntöä pidetään aloitteessa riittämättömänä.
Hallintovaliokunta on aiemmin käsitellyt kansalaisaloitteen, jossa on ehdotettu vakaviin rikoksiin syyllistyneen ulkomaalaisen karkottamista vankeusrangaistuksen pituudesta riippumatta. Eduskunta on hallintovaliokunnan mietintöön perustuen hylännyt kansalaisaloitteen (HaVM 8/2016 vp — KAA 4/2015 vp). Valiokunta on tuolloin antamassaan mietinnössä selostanut perusteellisesti voimassa olevaa lainsäädäntöä ja todennut, että kansalaisaloitteeseen sisältyvän ehdotuksen hyväksyminen olisi lieventänyt Suomen voimassa olevaa rikosperusteista maasta poistamista koskevaa lainsäädäntöä päinvastoin kuin aloitteessa on tarkoitettu. Nyt käsiteltävänä olevassa kansalaisaloitteessa on paljon samoja piirteitä kuin aiemmassa kansalaisaloitteessa. Käsiteltävänä olevassa aloitteessa huomiota kiinnitetään kuitenkin nimenomaisesti ja ainoastaan seksuaalirikoksiin sekä niihin syyllistyneiden ulkomaalaisten mahdollisimman nopeaan maasta poistamiseen.
Valiokunta toteaa, että kansalaisaloite on välineenä tarkoitettu edistämään kansalaisten suoria vaikutusmahdollisuuksia. Kansalaisaloite on luonteeltaan ensisijaisena pidettyä edustuksellista järjestelmää täydentävä. Eduskunnan lainsäädäntötyö perustuu pääasiallisesti hallituksen esityksiin ja kansanedustajien lakialoitteisiin (PeVM 9/2010 vp ja PeVM 6/2011 vp). Käytännössä lakiehdotukset valmistellaan lainvalmistelun vaativuudesta johtuen eräitä poikkeuksia lukuun ottamatta hallituksen johdolla ministeriöiden virkamiesvalmistelussa. Valiokunta on edellä mainittua aiempaa kansalaisaloitetta käsitellessään todennut, että ollakseen hyväksyttävää ja legitiimiä lainsäädännön on riippumatta siitä, perustuuko se hallituksen esitykseen, kansanedustajien aloitteeseen tai kansalaisaloitteeseen, täytettävä tietyt oikeudelliset reunaehdot, jotka seuraavat perustuslaista, kansainvälisistä velvoitteista, lainsäädännön perusperiaatteista sekä oikeudenalakohtaisesta sääntelytraditiosta. Toimenpidealoitteen luonteisen aloitteen perustelujen ei tarvitse kuitenkaan valiokunnan mielestä sisällön ja täsmällisyyden suhteen täyttää täysin samoja edellytyksiä kuin varsinaisen lainsäädäntöehdotuksen. Aloitteen tekijöiden perehtyneisyys asiaa koskevan voimassa olevan lainsäädännön perusteisiin vaihtelee aloitteittain.
Voimassa oleva ulkomaalaisen maasta poistamista koskeva lainsäädäntö ja sen soveltaminen
Yleistä maahantulon edellytyksistä ja maasta poistamisesta
Ulkomaalaislain (301/2004) 11 §:ssä säädetään maahantulon edellytykseksi muun ohella se, ettei ulkomaalaisen katsota vaarantavan yleistä järjestystä ja turvallisuutta. Maasta poistamista koskevat säännökset sisältyvät pääosin ulkomaalaislain 9 lukuun. Euroopan unionin kansalaisen ja häneen rinnastettavan oleskeluoikeudesta ja maasta poistamisesta säädetään ulkomaalaislain 10 luvussa.
Karkottamisella tarkoitetaan sellaisen ulkomaalaisen maasta poistamista, joka on oleskellut maassa oleskeluluvalla ja hänelle ei ole myönnetty uutta oleskelulupaa tai hänen aikaisempi oleskelulupansa on peruutettu. Rikosperusteisen karkottamisen yhteydessä voimassa oleva oleskelupa raukeaa automaattisesti, eikä sitä tarvitse erikseen peruuttaa.
Käännyttäminen tarkoittaa tiivistetysti maasta poistamista tilanteissa, joissa ulkomaalaiselle ei ole myönnetty oleskelulupaa. Suomesta kansainvälistä suojelua hakeneella henkilöllä ei yleensä ole vielä tässä vaiheessa oleskelulupaa. Jos kolmannen maan kansalaisen maahantulo estetään Schengenin rajasäännöstön 13 artiklan mukaisesti, puhutaan pääsyn epäämisestä.
Rikosperusteinen maasta poistaminen
Ulkomaalainen voidaan ulkomaalaislain 148 §:n mukaan käännyttää esimerkiksi, jos hän ei täytä lain 11 §:n 1 momentissa säädettyjä maahantulon edellytyksiä, tai jos hänen voidaan tuomitun vankeusrangaistuksen perusteella tai muutoin perustellusta syystä epäillä syyllistyvän rikokseen, josta on Suomessa säädetty vankeusrangaistus, tai epäillä syyllistyvän toistuvasti rikoksiin taikka hänet on tuomittu rikoksesta rangaistukseen Suomessa oleskelunsa aikana.
Maasta voidaan ulkomaalaislain 149 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan karkottaa oleskeluluvalla oleskellut tai Suomen kansalaisuuden menettänyt ulkomaalainen, jonka on todettu syyllistyneen rikokseen, josta on säädetty enimmäisrangaistuksena vähintään yksi vuosi vankeutta taikka jonka on todettu syyllistyneen toistuvasti rikoksiin. Rikosperusteinen karkottaminen tulee kysymykseen myös tilanteissa, joissa ulkomaalainen on jätetty syyntakeettomana rangaistukseen tuomitsematta rikoslain (39/1889) 3 luvun 4 §:n nojalla.
Lisäksi ulkomaalaislain 149 §:n 1 momentin 3 kohdan nojalla maasta voidaan karkottaa oleskeluluvalla oleskellut ulkomaalainen, joka on käyttäytymisellään osoittanut olevansa vaaraksi toisten turvallisuudelle. Tällöin kysymys voi olla esimerkiksi toistuvista väkivallanteoista muita kohtaan (HE 28/2003 vp).
Myös pakolainen voidaan karkottaa edellä mainituilla perusteilla. Pakolaista ei kuitenkaan saa ulkomaalaislain 149 §:n 3 momentin mukaan karkottaa kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa, johon nähden hän on edelleen kansainvälisen suojelun tarpeessa. Pakolaisen saa karkottaa vain valtioon, joka suostuu ottamaan hänet vastaan.
Ulkomaalaista, jolle on Suomessa myönnetty pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupa, koskevat edellä lausuttua tiukemmat karkottamisen edellytykset (ulkomaalaislain 149 §:n 4 momentti). Unionin kansalaisen ja hänen perheenjäsenensä maasta karkottamisen perusteista säädetään ulkomaalaislain 168 §:ssä ja Pohjoismaan kansalaisen 169 §:ssä.
Rikosperusteinen karkottaminen edellyttää edellä mainituin syyntakeettomuutta koskevin poikkeuksin, että ulkomaalainen henkilö on tuomittu rikoksesta rangaistukseen. Valiokunta tähdentää, että tuomion ei sen sijaan tarvitse olla lainvoimainen (HE 28/2003 vp). Ulkomaalaislain 149 §:n 1 momentin 2 kohdan sääntely on yksittäisen rikoksen osalta sidottu rikoksesta säädetyn enimmäisrangaistuksen kestoon, joka on vähintään yksi vuosi vankeutta. Henkilölle tuomitun rangaistuksen ei kuitenkaan tarvitse tätä edellytystä ylittää, vaan karkottaminen voi perustua alle vuoden ehdottomaan tai ehdolliseen vankeusrangaistukseen, yhdyskuntapalvelurangaistukseen, valvontarangaistukseen tai sakkorangaistukseen, kunhan se on langetettu rikoksesta, josta laissa säädetty enimmäisrangaistus on vähintään yksi vuosi vankeutta.
Ulkomaalaislain 149 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun toistuvan rikoksiin syyllistymisen osalta ei edellytetä rikoksilta lainkaan niiden vakavuuteen liittyvää vaatimusta, vaan mitkä tahansa rikokset voivat periaatteessa tulla kysymykseen. Käytännössä kysymys saattaa olla esimerkiksi useampiin omaisuus- tai pahoinpitelyrikoksiin syyllistymisestä lyhyehkön ajan kuluessa.
Tässä yhteydessä valiokunta kiinnittää huomiota saamansa selvityksen perusteella myös siihen, että oleskelulupaa koskeva sääntely mahdollistaa oleskeluluvan myöntämättä jättämisen rikokseen syyllistyneelle. Maahantulon edellytyksiin kuuluu ulkomaalaislain 11 §:n 1 momentin 5 kohdan nojalla, ettei ulkomaalaisen katsota vaarantavan yleistä järjestystä ja turvallisuutta. Kyseisen sääntelyn tarkoituksena on torjua rikoksia (HE 28/2003 vp).
Kun ulkomaalainen on epäiltynä rikoksesta, poliisi aloittaa maassaolon edellytysten selvittämisen. Poliisin tai rajatarkastusviranomaisen on ulkomaalaislain 151 §:n 1 momentin mukaan ryhdyttävä toimenpiteisiin ulkomaalaisen käännyttämiseksi tai karkottamiseksi, jos hän ei täytä maahantulon tai maassa oleskelun edellytyksiä. Poliisi tai rajatarkastusviranomainen voi päättää käännyttämisestä kolmen kuukauden kuluessa ulkomaalaisen maahantulosta. Jos ulkomaalaisen maahantulosta on kulunut pidempään kuin kolme kuukautta, käännyttämispäätöksen tekee mainittujen viranomaisten esityksestä tai omasta aloitteestaan Maahanmuuttovirasto, joka tekee myös kaikki karkottamispäätökset.
Saadun selvityksen mukaan poliisi tekee käännyttämis- tai karkottamisesityksen käytännössä aina, kun ulkomaalaislaissa säädetyt perusteet esityksen tekemiselle täyttyvät. Vuonna 2019 Suomessa on tullut vireille kaikkiaan 276 rikosperusteista karkotusasiaa poliisin, rajatarkastusviranomaisen tai Maahanmuuttoviraston omasta aloitteesta. Maahanmuuttovirasto on esitysten pohjalta tehnyt yhteensä 124 päätöstä rikosperusteisesta karkottamisesta. Vuonna 2018 on tehty 173 karkottamista koskevaa esitystä, joista 95 tapauksessa on päädytty karkottamiseen. Vastaavat luvut ovat vuonna 2017 olleet 160 ja 100. Kuluvana vuonna on 17.9.2020 mennessä tehty yhteensä 151 päätöstä, joista 91 tapauksessa on päädytty karkottamiseen. Valiokunta pitää aloitteen käsittelyn kannalta valitettavana, ettei karkottamisasioita tilastoida rikosnimikkeen perusteella eikä tilastoista näin ollen käy ilmi, kuinka monessa karkottamisasiassa on ollut taustalla seksuaalirikokseen syyllistyminen. Valiokunta korostaa tässä yhteydessä muutoinkin kattavan ja ajantasaisen tilastoinnin merkitystä tietoon perustuvan päätöksenteon tukena.
Kun ulkomaalainen päätetään karkottaa, hänelle määrätään rikosperusteisessa karkottamisasiassa pääsääntöisesti koko Schengen-aluetta koskeva maahantulokielto, jonka pituus voi olla 1—5 vuotta tai se määrätään toistaiseksi. EU-kansalaiselle määrätään maahantulokielto vain Suomea koskevana (1—15 vuotta). Käännyttämisasiassa maahantulokielto määrätään usein pidempänä kuin karkottamisasiassa.
Maastapoistamisprosessin kesto vaihtelee huomattavasti asioittain. Käännyttämisprosessi saattaa lyhimmillään kestää vain joitakin päiviä, kun taas karkottamismenettely muutoksenhakuineen voi kestää jopa vuosia. Rikosperusteisten karkottamisasioiden keskimääräinen kokonaiskäsittelyaika on tällä hetkellä 481 vuorokautta. Asian käsittely saattaa pitkittyä esimerkiksi silloin, jos esitystä tehtäessä ulkomaalaista vasta epäillään rikoksiin syyllistymisestä ja ennen päätöksen tekemistä jäädään odottamaan rikoksesta annettavaa tuomiota.
Valiokunnan käsityksen mukaan vankeusrangaistukseen tuomittu ulkomaalainen suorittaa tuomionsa pääsääntöisesti Suomessa. Saadun selvityksen mukaan karkottamisen edellytysten olemassaolo selvitetään vankeustuomion aikana, ja tällaisessa tapauksessa maastapoistamispäätös pyritään panemaan täytäntöön heti tuomion päätyttyä. Valiokunta pitää tärkeänä varmistaa, että maasta poistaminen saadaan myös mahdollisimman tehokkaasti toteutettua eikä viranomaisten välisessä tiedonkulussa ole puutteita.
Hallintovaliokunta toteaa, että Suomen voimassa oleva lainsäädäntö sisältää laajat mahdollisuudet rikoksiin syyllistyneiden ulkomaalaisten karkottamiseen. Rikosperusteisen karkottamisen soveltamiskynnys on verraten matalalla, koska sen perusteena olevat rikokset eivät ole välttämättä vakavia rikoksia. Lisäksi on huomattava, että pelkästään tuomittu sakkorangaistus voi toimia rikosperusteisen karkottamispäätöksen perusteena. Samalla on muistettava, että ulkomaalaislain 146 §:ssä säädetty kokonaisharkinta koskee myös rikosperusteista karkottamista. Jos pääsyn epääminen, käännyttäminen tai maasta karkottaminen perustuu ulkomaalaisen rikolliseen toimintaan, on otettava huomioon teon vakavuus sekä yleiselle tai yksityiselle turvallisuudelle turvallisuudelle aiheutunut haitta, vahinko tai vaara (ulkomaalaislain 146 §:n 1 momentin viimeinen virke).
Maastapoistamispäätöksen täytäntöönpano
Käännyttämispäätökset voidaan ulkomaalaislain 201 §:n mukaisesti panna pääsääntöisesti täytäntöön muutoksenhausta huolimatta. Poikkeuksen muodostaa käännyttämispäätös, joka liittyy kielteiseen kansainvälistä suojelua koskevaan päätökseen. Tällöin pääsääntönä on, että käännyttämispäätöstä, johon saa hakea muutosta valittamalla, ei saa panna täytäntöön ennen kuin asia on lainvoimaisesti ratkaistu. Poikkeukset tähän lainvoimaa vailla olevien käännytyspäätösten täytäntöönpanokieltoon liittyvät tilanteisiin, joissa kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on jätetty tutkittavaksi ottamatta tai se on käsitelty nopeutetussa menettelyssä. Tällaisissa tapauksissa käännyttämispäätökset voidaan panna täytäntöön joko välittömästi tai lyhyen määräajan kuluessa siitä, kun päätös on annettu hakijalle tiedoksi.
Valiokunta toteaa, että edellä todettu käännytyspäätöksen täytäntöönpanoa rajoittava sääntely perustuu EU-lainsäädäntöön. Oikeudesta jäädä maahan odottamaan muutoksenhaun tulosta, kun henkilö on hakenut kansainvälistä suojelua, säädetään 26.6.2013 annetussa EU:n menettelydirektiivissä (2013/32/EU). Esimerkiksi niin sanotussa normaalimenettelyssä käsiteltyjen hakemuksiin liitettyjen käännyttämispäätösten osalta jäsenvaltioiden on direktiivin 46 artiklan 5 kohdan mukaan sallittava hakijoiden jäädä alueelleen odottamaan muutoksenhaun tulosta. Direktiivin säännöksistä ei voida poiketa kansallisella lainsäädännöllä.
Karkottamista koskevan päätöksen täytäntöönpano edellyttää pääsääntöisesti, että päätös on lainvoimainen. Tästä huolimatta ulkomaalaislain 200 ja 201 a §:n säännökset mahdollistavat tiettyjen yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen liittyvien karkottamispäätösten täytäntöönpanon 30 päivän kuluttua päätöksen tiedoksiannosta, ellei hallinto-oikeus ole kieltänyt täytäntöönpanoa. Päätöstä ei kuitenkaan saa panna täytäntöön, ennen kuin hallinto-oikeus on ratkaissut mahdollisen täytäntöönpanokieltoa koskevan hakemuksen. Säännöksiä sovelletaan sekä kolmansien maiden, EU:n jäsenvaltioiden että Pohjoismaiden kansalaisia koskeviin karkottamispäätöksiin. Näin ollen esimerkiksi ulkomaalaislain 149 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla tehty päätös ulkomaalaisen karkottamisesta rikokseen syyllistymisen perusteella voidaan lähtökohtaisesti panna täytäntöön jo ennen lainvoimaisuutta.
Käsiteltävänä olevan kansalaisaloitteen kannalta on olennaista, millä edellytyksillä kansainvälistä suojelua saavat henkilöt voidaan karkottaa rikoksiin syyllistymisen perusteella. Valiokunta kiinnittää huomiota karkottamispäätöksen täytäntöönpanoa koskevaan erityissäännökseen, jonka mukaan tilanteissa, joissa päätös maasta karkottamisesta on tehty ulkomaalaiselle, jonka pakolaisasema tai toissijainen suojeluasema on lakkautettu, päätöstä, johon saa hakea muutosta valittamalla, ei saa panna täytäntöön ennen kuin asia on lainvoimaisesti ratkaistu. Tämä tarkoittaa sitä, että jos Maahanmuuttoviraston tekemästä karkottamispäätöksestä valitetaan, sitä ei voida panna täytäntöön ennen kuin hallinto-oikeus on ratkaissut valituksen. Karkottamispäätös tehdään käytännössä aina pakolaisaseman lakkauttamisen yhteydessä.
Hallinto-oikeuden on käsiteltävä kiireellisenä valitus, joka koskee rikosperusteista karkottamispäätöstä. Kiireellisenä on käsiteltävä myös turvapaikanhakijan turvapaikkaa ja käännyttämistä koskeva valitus. Valitusten käsittelemiselle ei kuitenkaan ole säädetty erillisiä määräaikoja.
Myös rikokseen syyllistyneellä maastapoistamispäätöksen saaneella on oikeus poistua maasta omaehtoisesti. Jos poistettavan henkilön arvioidaan aiheuttavan vaaraa paluumatkan aikana itselleen tai muille matkustajille, maasta poistaminen toteutetaan saatettuna. Jos maasta poistamisen turvaamiseksi on välttämätöntä, voidaan ulkomaalaiseen kohdistaa ulkomaalaislain 7 luvun mukaisia turvaamistoimia eli esimerkiksi ottaa säilöön maastapoistamispäätöksen valmistelun tai täytäntöönpanon turvaamiseksi.
Kokonaisharkinta
Ulkomaalaislain 146 §:ssä säädetään kokonaisharkinnasta pääsyn epäämistä, käännyttämistä ja maasta karkottamista sekä maahantulokiellon määräämistä ja pituutta harkittaessa. Tässä harkinnassa on otettava huomioon päätöksen perusteena olevat seikat sekä asiaan muutoin vaikuttavat seikat ja olot kokonaisuudessaan. Harkinnassa on erityisesti kiinnitettävä huomiota lapsen etuun ja perhe-elämän suojaan.
Harkinnassa muutoin huomioon otettavia seikkoja ovat ainakin ulkomaalaisen maassa oleskelun pituus ja tarkoitus sekä ulkomaalaiselle myönnetyn oleskeluluvan luonne, hänen siteensä Suomeen sekä hänen perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan. Jos pääsyn epääminen, käännyttäminen tai maasta karkottaminen taikka siihen liittyvä maahantulokielto perustuu ulkomaalaisen rikolliseen toimintaan, on otettava huomioon teon vakavuus sekä yleiselle tai yksityiselle turvallisuudelle aiheutunut haitta, vahinko tai vaara.
Kokonaisharkinta tarkoittaa yksittäistapauksellista punnintaa, jossa otetaan yhtäältä huomioon ne seikat ja olosuhteet, jotka puoltavat maasta poistamista ja toisaalta ulkomaalaisen maasta poistamista vastaan puhuvat seikat. Karkottaminen tapahtuu, toisin kuin käännyttäminen, yleensä tilanteessa, jossa ulkomaalainen on voinut oleskella Suomessa pitkäänkin ja hänelle on voinut muodostua läheisiä siteitä Suomeen (PeVL 47/2014 vp). Kokonaisharkinnan käytännön merkitys vaihtelee suuresti ja on sitä painavampi, mitä pidempään ulkomaalainen on oleskellut Suomessa ja mitä vahvemmat siteet hänellä maahan on. Oikeuskäytännössä on painotettu, että kokonaisharkinnassa on otettava huomioon yhtäältä rikoksen laatu ja toisaalta päätöksen kohteena olevan ulkomaalaisen henkilökohtaiset olosuhteet ja punnittu, onko karkottamispäätös linjassa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa (esim. KHO 2017:121 ja KHO 2008:91). Valiokunta korostaa, että karkottaminen on mahdollista myös tilanteissa, joissa henkilön siteet Suomeen arvioidaan vahvoiksi, jos kyseessä ovat riittävän vakavat rikokset tai niihin on syyllistytty toistuvasti. Valiokunta pitää perusteltuna, että seksuaalirikoksia pidetään tässäkin harkinnassa lähtökohtaisesti vakavina ja ainakin yksityistä turvallisuutta vaarantavina rikoksina.
Palautuskielto
Ulkomaalaista ei saa perustuslain 9 §:n 4 momentin mukaan karkottaa, luovuttaa tai palauttaa, jos häntä tämän vuoksi uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu. Palautuskielto tavallisessa laissa ilmenee ulkomaalaislain 147 §:stä, jonka mukaan ketään ei saa käännyttää, karkottaa tai pääsyn epäämisen seurauksena palauttaa alueelle, jolla hän voi joutua kuolemanrangaistuksen, kidutuksen, vainon tai muun ihmisarvoa loukkaavan kohtelun kohteeksi, eikä alueelle, jolta hänet voitaisiin lähettää sellaiselle alueelle.
Palautuskielto on ehdoton, ja se koskee sekä päätöksentekoa, jossa harkitaan maasta poistamista, että maastapoistamispäätöksen täytäntöönpanoa. Ulkomaalaislain 202 §:n 1 momentin mukaan lainvoimaista päätöstä tai päätöstä, joka ulkomaalaislain mukaan on muutoin pantavissa täytäntöön, ei saa panna täytäntöön, jos on syytä epäillä, että ulkomaalaisen palauttaminen alkuperämaahan tai muuhun maahan saattaa hänet 147 §:ssä tarkoitettuun vaaraan.
Palautuskielto perustuu myös Suomea sitoviin kansainvälisiin sopimuksiin. Palauttamista koskevassa päätöksenteossa on noudatettava palautuskieltoa EU-oikeuden ja kansainvälisen oikeuden velvoitteiden mukaisesti.
Geneven pakolaisyleissopimuksen (SopS 77/1968) 33 artikla sisältää palautuskiellon. Palautuskielto on johdettavissa myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen (SopS 63/1999) 3 artiklasta, kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (SopS 8/1976) 7 artiklasta ja ns. kidutuksen vastaisen yleissopimuksen (SopS 60/1989) 3 artiklasta. EU:n paluudirektiivin (2008/115/EY) 9 artiklan mukaan maasta poistamista on lykättävä eli maasta poistamista ei voida panna täytäntöön silloin, kun se loukkaa palautuskiellon periaatetta.
Geneven pakolaisyleissopimuksen 33 artiklan 1 kohdan palautuskiellosta poiketen artiklan 2 kohdan mukaan palautus on kuitenkin mahdollinen, jos on perusteltua aihetta olettaa, että pakolainen on vaaraksi oleskelumaansa turvallisuudelle, tai hänet on lainvoiman saaneella tuomiolla tuomittu erityisen törkeästä rikoksesta ja hän on yhteiskunnalle vaarallinen sanotussa maassa. Perustuslain 9 §:n 4 momentin sisältämä kansallinen palautuskielto on kuitenkin tältä osin tiukempi kuin pakolaisyleissopimuksen 33 artiklan 2 kohdan kielto (HaVM 4/2004 vp — HE 28/2003 vp).
Ehdoton palautuskielto voi estää myös rikokseen syyllistyneiden ulkomaalaisten maasta poistamisen, koska myöskään tällaista henkilöä ei voida poistaa Suomesta maahan, jossa hän on vaarassa joutua ulkomaalaislain 147 §:n mukaisiin olosuhteisiin.
Seksuaalirikoksista
Seksuaalirikoksista säädetään rikoslain 20 luvussa. Näistä seksuaalirikoksista raiskauksesta, törkeästä raiskauksesta, pakottamisesta seksuaaliseen tekoon, seksuaalisesta hyväksikäytöstä, lapsen seksuaalisesta hyväksikäytöstä, törkeästä lapsen seksuaalisesta hyväksikäytöstä, törkeästä lapsenraiskauksesta, seksuaalipalvelujen ostamisesta nuorelta, lapsen houkuttelemisesta seksuaalisiin tarkoituksiin, sukupuolisiveellisyyttä loukkaavan lasta koskevan esityksen seuraamisesta, parituksesta ja törkeästä parituksesta on säädetty enimmäisrangaistuksena vähintään yksi vuosi vankeutta. Esimerkiksi raiskauksen enimmäisrangaistus on kuusi (RL 20:1) ja törkeän raiskauksen kymmenen vuotta vankeutta (RL 20:2).
Seksuaalirikoksista ainoastaan seksuaalisesta ahdistelusta ja seksikaupan kohteena olevan henkilön hyväksikäytöstä on säädetty enimmäisrangaistuksena vähemmän kuin yksi vuosi vankeutta. Tästä huolimatta syyllistyminen myös näihin seksuaalirikoksiin voi johtaa henkilön karkottamiseen esimerkiksi, jos hän syyllistyy rikoksiin toistuvasti.
Rikoslain 17 luvussa rikoksista yleistä järjestystä vastaan on säädetty eräistä seksuaalirikoksista. Sukupuolisiveellisyyttä loukkaavan kuvan levittämisen rangaistavuudesta säädetään luvun 18 §:ssä, törkeästä sukupuolisiveellisyyttä loukkaavan lasta esittävän kuvan levittämisestä 18 a §:ssä ja sukupuolisiveellisyyttä loukkaavan lasta esittävän kuvan hallussapidosta 19 §:ssä. Näiden rikosten enimmäisrangaistus on yksi vuosi vankeutta tai enemmän.
Valiokunnalle asiantuntijakuulemisessa esitetyn selvityksen mukaan seksuaalirikoksista tehtyjen rikosilmoitusten määrä on lisääntynyt viime vuosina. Esimerkiksi vuonna 2019 kirjattiin yhteensä noin 4 400 seksuaalirikosta. Poliisin tilastojen mukaan ulkomaalaisten tekemiksi epäiltyjen rikosten osuus on suuri esimerkiksi eräissä seksuaalirikoksissa sekä viranomaisten erehdyttämisrikoksissa. Ulkomaan kansalaisten osuus kaikista seksuaalirikoksiin epäillyistä on näiden tilastojen mukaan ollut 22,9 % vuonna 2019 ja 26,1 % vuonna 2018. Tilastokeskuksen tilastojen mukaan näiden rikosten epäiltyjen tekijöiden ja niistä tuomittujen määrässä korostuvat niiden maiden kansalaiset, joista on viime vuosina tullut Suomeen eniten turvapaikanhakijoita.
Saadun selvityksen mukaan oikeusministeriössä on käynnissä rikoslain 20 luvun uudistustyö. Hankkeessa on tarkoitus muun muassa varmistaa, että rangaistukset ovat oikealla tasolla. Rangaistusjärjestelmän on oltava sellainen, että rikoksen uhrit saavat oikeutta ja tekijät saatetaan rikosoikeudelliseen vastuuseen. Valiokunta tähdentää myös seksuaalirikosten ennaltaehkäisyyn panostamisen merkitystä.
Kansainvälisen suojeluaseman lakkauttaminen ja peruuttaminen
Valiokunta toteaa, että kansainvälistä suojelua saaneen henkilön karkottaminen edellyttää, että suojeluasema ensin lakkautetaan tai peruutetaan. Pakolaisaseman ja toissijaisen suojeluaseman lakkauttamisesta säädetään ulkomaalaislain 107 §:ssä ja peruuttamisesta 108 §:ssä. Henkilön toissijainen suojeluasema lakkautetaan, jos tämän aseman myöntämiseen johtaneet olosuhteet ovat lakanneet olemasta tai muuttuneet siinä määrin, ettei suojelua enää tarvita. Suojeluaseman lakkauttaminen perustuu aina siihen, että henkilön ei enää voida katsoa olevan kansainvälisen suojelun tarpeessa, esimerkiksi aseman tunnustamisen jälkeen henkilön itsensä tai kotimaan tilanteessa tapahtuneiden olennaisten muutosten vuoksi. Peruuttaminen taas voi tulla kyseeseen ainoastaan silloin, kun asemaa ei olisi alun perin pitänyt lainkaan tunnustaa. Maahanmuuttovirasto tekee lakkauttamisesta tai peruuttamisesta päätöksen yksilöllisen tutkinnan ja kokonaisharkinnan suoritettuaan.
EU:n määritelmädirektiivi (2011/95/EU) on pantu Suomessa kansallisesti täytäntöön 1.7.2014 voimaan tulleella ulkomaalaislain muutoksella (422/2014). Saadun selvityksen mukaan voimassa oleva määritelmädirektiivi mahdollistaa kansainvälisen suojeluaseman poistamisen tietyissä tilanteissa rikos- ja turvallisuusperusteella. Suomessa ei ole kuitenkaan direktiivin kansallisen täytäntöönpanon yhteydessä otettu tätä mahdollisuutta osaksi kansallista lainsäädäntöä. Näin ollen kansainvälisen suojelun asemaa ei voida Suomen voimassa olevan lainsäädännön mukaan lakkauttaa tai peruuttaa sillä perusteella, että henkilö on syyllistynyt Suomessa oleskelunsa aikana rikokseen.
Määritelmädirektiivin 14 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat peruuttaa, lakkauttaa tai jättää uusimatta valtion elimen, tuomioistuimen tai lainkäyttöelimen pakolaiselle myöntämän aseman, kun a) on perusteltua olettaa, että hän on vaaraksi sen jäsenvaltion turvallisuudelle, jossa hän on; b) hän on yhteiskunnalle vaarallinen kyseisessä jäsenvaltiossa, koska hänet on lainvoiman saaneella tuomiolla tuomittu erityisen törkeästä rikoksesta. Mainittu direktiivin kohta on ollut saman sisältöinen myös aiemmassa direktiivissä. Jäsenvaltiot voivat direktiivin 14 artiklan 5 kohdan mukaan edellä kuvatuissa tilanteissa päättää olla myöntämättä asemaa pakolaiselle, jos tällaista päätöstä ei ole vielä tehty.
Aiemman määritelmädirektiivin kansallista voimaan saattamista koskevan hallituksen esityksen (HE 166/2007 vp) perustelujen mukaan direktiivin 14 artiklan 4—6 kohdat ovat ongelmallisia ja ristiriidassa pakolaissopimuksen määräysten kanssa. Mainitut kohdat eivät ole jäsenvaltioita velvoittavia, eikä ulkomaalaislakia ehdotettu tuolloin muutettavaksi näiltä osin.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan EU-tuomioistuin on käsitellyt määritelmädirektiivin 14 artiklan 4 kohdan mahdollista ristiriitaa Geneven yleissopimuksen kanssa 14.5.2019 antamassaan ratkaisussa (yhdistetyt asiat C-391/16, C-77/17 ja C-78/17). Unionin tuomioistuimen mukaan direktiivin 14 artiklan 4 kohta sallisi pakolaisaseman poistamisen tilanteissa, joissa pako-laisyleissopimus sallisi poiketa palauttamiskiellon periaatteesta. Unionin oikeus ei kuitenkaan poikkeamista mahdollista, vaan palauttamiskielto on ehdoton. Ns. menettelydirektiivin säännösten mukaan pakolaisen aseman poistaminen on tietyissä tilanteissa mahdollista. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että kyseinen henkilö voitaisiin karkottaa aseman lakkauttamisen johdosta, jos karkottaminen johtaisi palautuskiellon rikkomiseen.
Syyllistyminen törkeään rikokseen on yksi peruste olla myöntämättä toissijaisen suojelun asemaa (UlkL 88 §:n 2 momentin 2 kohta). Pakolaisen asemaa ei kuitenkaan voida tällä perusteella jättää antamatta. Peruuttaminen on mahdollista ainoastaan silloin, jos asema on myönnetty, vaikka se olisi pitänyt jättää poissuljentaperusteen nojalla myöntämättä. Saadun selvityksen mukaan voimassa olevan lainsäädännön mukaan toissijaisen suojelun asemaa ei voida mainitun lainkohdan perusteella peruuttaa, jos henkilö on syyllistynyt rikokseen sen jälkeen, kun asema on myönnetty.
Nuhteettomuus Suomen kansalaisuuden saamisen edellytyksenä ja Suomen kansalaisuuden menettämistä koskevat säännökset
Ulkomaalaiselle myönnetään hakemuksesta Suomen kansalaisuus vain, jos hän täyttää kansalaisuuslain (359/2003) 13 §:ssä säädetyt yleiset kansalaistamisen edellytykset.
Rikoksiin syyllistyminen on esteenä kansalaisuuden saamiselle. Nuhteettomuusedellytyksestä Suomen kansalaisuutta haettaessa säädetään kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin 3 kohdassa. Mainitun lainkohdan mukaan ulkomaalaiselle myönnetään hakemuksesta Suomen kansalaisuus, jos hakemusta ratkaistaessa hän ei ole syyllistynyt muulla kuin rikesakolla rangaistuun tekoon eikä häntä ole määrätty lähestymiskieltoon. Kansalaisuushakemusta käsiteltäessä viranomaisten eri tietojärjestelmistä tarkistetaan, onko kansalaisuuden hakijalla vireillä rikosasioita ja onko hänet tuomittu rikoksista. Myös ulkomailla annettu tuomio voidaan ottaa huomioon, jos se ei ole ristiriidassa Suomen oikeusjärjestelmän kanssa.
Nuhteettomuusedellytyksestä voidaan kansalaisuuslain 19 §:n mukaan poiketa, jos siihen on hakijan tilanteen kokonaisvaltaisen arvioinnin perusteella perusteltu syy. Tässä arvioinnissa otetaan huomioon rikoksesta tai rikoksista kulunut aika, teon laatu ja teosta tuomitun rangaistuksen ankaruus sekä se, onko hakija syyllistynyt toistuvasti rangaistaviin tekoihin. Jos henkilö on syyllistynyt sellaisiin rikoksiin, joiden vuoksi kansalaisuutta ei voida myöntää eikä poikkeamisperusteita ole, kansalaisuushakemukseen tehdään kielteinen päätös. Esimerkiksi seksuaalirikokseen syyllistyminen voi olla perusteena sille, että kansalaisuus jätetään myöntämättä.
Jos kansalaisuushakemus hylätään 13 §:n 1 momentin 3 kohdan perusteella, hakijalle voidaan määrätä odotusaika, jona häntä ei kansalaisteta ilman perusteltua syytä. Kansalaisuuden myöntäminen odotusajan kuluessa tai sen päätyttyä edellyttää uutta hakemusta, jolloin kansalaisuuden myöntämisen edellytysten täyttyminen arvioidaan uudelleen. Mainitun odotusajan pituus on sidottu siihen, onko teoista tuomittu sakkorangaistus vai ehdollista tai ehdotonta vankeutta. Saadun selvityksen mukaan seksuaalirikoksista saatu rangaistus johtaa vakiintuneen soveltamiskäytännön mukaan usein kielteiseen kansalaisuuspäätökseen, vaikka teosta saatu rangaistuksen mukainen odotusaika olisikin jo kulunut.
Valiokunta huomauttaa, että kansalaisuuslain 13 §:n 3 momentin mukaan henkilöä ei kansalaisteta, vaikka hän täyttäisi kansalaistamisen edellytykset, jos on perusteltua syytä epäillä, että kansalaistaminen vaarantaa valtion turvallisuutta tai yleistä järjestystä, tai jos kansalaisuuden saamisen pääasiallisena tarkoituksena on hyödyntää Suomen kansalaisuuteen liittyvää etuutta ilman tarkoitusta asettua asumaan Suomeen taikka jos kansalaistaminen muusta painavasta syystä hakijan tilanteen kokonaisvaltaisen tarkastelun perusteella on vastoin valtion etua.
Maahanmuuttovirasto tekee vuosittain useita kielteisiä päätöksiä kansalaisuushakemuksiin sillä perusteella, että laissa säädetty nuhteettomuusedellytys ei täyty. Tällaisia päätöksiä tehtiin 104 vuonna 2019, 154 vuonna 2018 ja 186 vuonna 2017. Vuonna 2020 on 17.9. mennessä tehty tällä perusteella 79 kielteistä päätöstä. Kansalaisuushakemuksiin tehtiin vuonna 2019 yhteensä 10 441 päätöstä, joista 1 440 oli kielteisiä.
Kansalaisuuslain 33 §:ssä säädetään kansalaisuuden menettämisestä väärien tietojen antamisen perusteella. Jos henkilö on antanut sellaisen henkilöään koskevan tai muun väärän tai harhaanjohtavan tiedon, jonka tunteminen olisi johtanut Suomen kansalaisuuden epäämiseen, taikka salannut sellaisen olennaisen seikan, joka olisi vaikuttanut samalla tavoin, voidaan päättää, että henkilö menettää hakemuksesta tai ilmoituksesta saadun Suomen kansalaisuuden. Tällaista päätöstä kansalaisuuden menettämisestä ei voida kuitenkaan tehdä, jos kansalaisuushakemuksen tai — ilmoituksen ratkaisusta on kulunut yli viisi vuotta.
Kansalaisuuslakiin on 1.5.2019 voimaan tulleella lailla lisätty säännökset kansalaisuuden menettämisestä maanpetos-, valtiopetos- tai terrorismirikokseen syyllistymisen perusteella (33 a ja 33 b §). Tällaisista rikoksista vähintään 5 vuoden pituiseen vankeus- tai yhdistelmärangaistukseen tuomitun henkilön kohdalla voidaan henkilön tilanteen kokonaisvaltaisen tarkastelun perusteella päättää, että henkilö menettää Suomen kansalaisuuden. Suomen kansalaisuuden voi näissäkin tilanteissa perustuslakiin ja kansainvälisiin sopimuksiin perustuen menettää vain, jos henkilöllä on jonkin toisen valtion kansalaisuus.
Kansalaisaloitteen arviointia
Seksuaalirikokset ovat vakavia rikoksia. Niiden selvittämiseen ja ennaltaehkäisyyn tulee panostaa kaikin käytettävissä olevin keinoin. Rikoksiin syyllistyneet on myös saatettava asianmukaiseen rikosvastuuseen. Valiokunta toteaa, että kansalaisaloitteessa on nostettu esiin tärkeä asia. Seksuaalirikokset ovat omiaan heikentämään kansalaisten turvallisuuden tunnetta.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa saaman selvityksen mukaan aloitteen taustalla on ajatus varmistaa yhtäältä se, että seksuaalirikoksiin syyllistyneet saavat rangaistuksen teostaan ja niihin syyllistyneet ulkomaalaiset poistetaan maasta mahdollisimman nopeasti, sekä toisaalta se, etteivät yksittäisten ulkomaalaisten tekemät rikokset leimaa kaikkia ulkomaalaisia ja lisää näin ollen osaltaan rasismia. Aloitteen taustalla on osaltaan myös Suomessa asuvien ulkomaalaisten läheisten huoli heidän joutumisestaan epäasiallisen kohtelun kohteiksi. Aloite on kerännyt huomattavan määrän kannattajia, yhteensä 118 374 kannatusilmoitusta.
Suomessa oleskeleva ulkomaalainen on normaalissa rikosoikeudellisessa vastuussa teoistaan. Hänet tuomitaan teoistaan rangaistukseen, kuten muutkin rikokseen syyllistyneet, minkä lisäksi hänet saatetaan poistaa maasta ulkomaalaislain nojalla.
Maasta voidaan karkottaa ulkomaalainen, jonka on todettu syyllistyneen rikokseen, josta on säädetty enimmäisrangaistuksena vähintään yksi vuosi vankeutta taikka jonka on todettu syyllistyneen toistuvasti rikoksiin. Lähes kaikista rikoslain 20 luvun mukaisista seksuaalirikoksista voidaan tuomita vähintään yhdeksi vuodeksi vankeuteen. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että tuomitun rangaistuksen ei tarvitse ylittää säädettyä yhden vuoden kynnystä enimmäisrangaistuksesta, vaan myös esimerkiksi sakkorangaistus voi täyttää karkottamisen edellytykset, jos se on tuomittu sellaisesta rikoksesta, josta voidaan tuomita vähintään vuosi vankeutta. Karkottamisen edellytykset voivat täyttyä myös lievemmistä rikoksista, jos henkilö on syyllistynyt niihin toistuvasti. Valiokunta pitää nykyisen lainsäädännön mukaisia karkottamisen edellytyksiä riittävinä. Lisäksi valiokunta toteaa, että voimassa olevat säännökset mahdollistavat eräiltä osin rikoksiin syyllistyneiden maasta poistamisen lievemmin perustein kuin kansalaisaloitteessa ehdotetaan.
Jos ulkomaalaislain 149 §:ssä säädetyt karkottamisen edellytykset täyttyvät, ulkomaalaisen maasta poistamista koskevassa asiassa on vielä suoritettava edellä todetuin tavoin lain 146 §:ssä säädetty kokonaisharkinta ja arvioitava lisäksi, onko karkottamiselle lain 147 §:ssä tarkoitetusta palautuskiellosta johtuvaa estettä. Valiokunta toteaa, että osittain tämän vuoksi karkottamista ei voida toteuttaa kansalaisaloitteessa ehdotetulla tavalla välittömästi. Lisäksi on otettava huomioon muut asian selvittämiseen ja käsittelyyn vaikuttavat hyvän hallinnon ja oikeusturvan vaatimukset.
Valiokunta korostaa, että rikoksiin syyllistyneiden maasta poistamisen tulee olla mahdollisimman sujuvaa ja nopeaa, minkä vuoksi myös prosessien tulee olla tehokkaita niiden eri vaiheissa. Tätä ne eivät kuitenkaan ole. Käännyttäminen voi lyhimmillään tosin kestää vain muutamia päiviä, mutta yleensä sekin kestään pidempään. Turvapaikanhakijoita ei myöskään käännytetä rikosperusteella kesken turvapaikkaprosessin, koska heillä on pääsääntöisesti oikeus oleskella maassa hakemuksensa käsittelyn ajan. Karkottamismenettely voi, kuten edellä on todettu, kestää jopa vuosia. Keskimäärin karkottamisasioiden kokonaiskäsittelyaika on saadun selvityksen mukaan tasolla 480 vuorokautta. Myös muutoksenhakutuomioistuinten käsittelyajat ovat pitkiä. Tällaiset käsittelyajat ovat valiokunnan käsityksen mukaan liian pitkiä, mikä aiheuttaa tyytymättömyyttä ja vastakkainasettelua. Valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota yleisemminkin Maahanmuuttoviraston ja muutoksenhakutuomioistuinten kokonaiskäsittelyaikoihin, joita voidaan pitää useissa tapauksissa kohtuuttoman pitkinä.
Vastakkainasettelua aiheuttaa ulkomaalaisia koskeva maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikka laajemminkin. Yli 20 vuotta EU:ssa tavoitteena ollutta yhteistä maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikkaa ei ole kyetty toteuttamaan. Yhteisten sääntöjen puuttuminen näkyy muun muassa palautuspolitiikassa, joka toimii huonosti. Merkittävä osa turvapaikanhakijoista ei täytä turvapaikan tai kansainvälisen suojelun saamisen edellytyksiä. Palauttaminen ei kuitenkaan toimi muun muassa sen vuoksi, etteivät valtiot ole välttämättä halukkaita ottamaan takaisin omia kansalaisiaan, jotka ovat hylänneet kotimaansa. Suomen kannalta on välttämätöntä jatkaa työtä takaisinottosopimusten aikaan saamiseksi niiden maiden kanssa, joihin Suomesta on palautettavia. EU:n tuki sopimusten aikaan saamiseksi on olennainen. Valiokunta kuitenkin toteaa, että rikosten perusteella palautettavia henkilöitä on kyetty palauttamaan esimerkiksi Irakiin. Saadun selvityksen mukaan myös muut maat ottavat vastaan rikosten perusteella palautettavia kansalaisiaan.
Aloitteessa ehdotetaan, että seksuaalirikokseen Suomessa syyllistynyt ulkomaalainen menettäisi automaattisesti oleskelulupansa. Valiokunta toteaa tältä osin, että ulkomaalaisen oleskelulupa raukeaa ulkomaalaislain 59 §:n mukaan automaattisesti, kun hänet karkotetaan maasta. Näin ollen oleskeluluvan peruuttamisesta ei tarvitse tehdä erikseen päätöstä, jos ulkomaalainen karkotetaan. Prosessin kokonaiskestoon tällä seikalla ei ole vaikutusta.
Palautuskielto merkitsee sitä, että seksuaalirikoksesta tuomitun henkilön välitön karkottaminen ei ole perustuslain eikä Suomea sitovien kansainvälisten sopimusten mukaan mahdollista, jos häntä karkotuksen seurauksena uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu. Maahanmuuttoviraston on karkottamista koskevaa päätösvaltaa käyttäessään arvioitava näiden perustuslaissa säädettyjen seurausten mahdollisuus. Tavallisella lailla ei ole mahdollista poiketa perustuslain 9 §:n 4 momenttiin sisältyvästä karkottamista rajoittavasta kiellosta. Tältä kannalta arvioituna Maahanmuuttoviraston toimivalta karkottaa henkilö aina välittömästi seksuaalirikostuomion perusteella ei takaisi myöskään riittävää oikeusturvaa ja asianmukaisia menettelytakeita, jotka suojaavat mielivaltaiselta karkottamiselta.
Kansalaisaloitteen perusteluissa viitataan turvapaikanhakijoiden tekemiin seksuaalirikoksiin ja niiden seuraamuksiin. Valiokunta toteaa, että syyllistyminen Suomessa rikokseen ei ole peruste olla myöntämättä turvapaikkaa. Sen sijaan oleskelulupa toissijaisen suojelun perusteella jätetään myöntämättä, jos on perusteltua aihetta epäillä, että turvapaikanhakija on tehnyt törkeän rikoksen. Törkeällä rikoksella ei tässä yhteydessä viitata törkeiksi luokiteltujen rikosten tunnusmerkistöön, vaan kuvataan teon vakavuutta yleisesti (HE 166/2017 vp). Valiokunta huomauttaa, että jo perusteltu aihe epäillä sitä, että henkilö on tehnyt tällaisen rikoksen, riittää ns. poissulkemislausekkeen soveltamiseksi ja aiheuttaa sen, että oleskelulupa jätetään myöntämättä. Tältä osin voimassa oleva lainsäädäntö mahdollistaa toissijaisen suojeluaseman myöntämättä jättämisen alhaisemmalla kynnyksellä kuin kansalaisaloitteessa on ehdotettu.
Suojeluaseman myöntämättä jättäminen edellä kuvatussa tilanteessa ei tarkoita automaattista mahdollisuutta poistaa turvapaikanhakija maasta. Ulkomaalaislain 89 §:n mukaan Suomessa olevalle ulkomaalaiselle, jolle ei myönnetä turvapaikkaa tai oleskelulupaa toissijaisen suojelun perusteella sen vuoksi, että hän on tehnyt tai on perusteltua aihetta epäillä hänen tehneen 87 §:n 2 momentissa tai 88 §:n 2 momentissa tarkoitetun teon, myönnetään tilapäinen oleskelulupa enintään yhdeksi vuodeksi kerrallaan, jos häntä ei voida poistaa maasta, koska häntä uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus, vaino tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu.
Valiokunta on edellä viitannut siihen, että EU:n määritelmädirektiivi mahdollistaa tiettyjen edellytysten täyttyessä pakolaisaseman peruuttamisen ja lakkauttamisen sillä perusteella, että hänet on tuomittu erityisen törkeästä rikoksesta. Direktiiviä ei ole aiemmin kuitenkaan tältä osin otettu osaksi Suomen lainsäädäntöä. Valiokunnalle asiantuntijakuulemisessa muodostuneen käsityksen mukaan riski siitä, että törkeään rikokseen syyllistyminen voi johtaa kansainvälisen suojelu-aseman menettämiseen ja tätä kautta mahdollisesti maasta poistamiseen, saattaa osaltaan ennaltaehkäistä tällaisia rikoksia. Valiokunta katsoo, että määritelmädirektiivi on syytä saattaa Suomessa voimaan tältäkin osin. Valiokunta toteaa, että myös EU:n maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan uudistamiskokonaisuuteen kuuluvan määritelmäasetusehdotukseen sisältyy tällainen säännös.
Valiokunta toteaa tässä yhteydessä, että hallintovaliokunta on käsitellyt vaalikaudella 2015—2019 useissa lausunnoissaan komission ehdotuksia, jotka ovat liittyneet toistaiseksi toteuttamatta jääneen EU:n yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistamiseen. Yhtenä osana tätä kuudesta asetusehdotuksesta ja yhdestä direktiiviehdotuksesta muodostunutta kokonaisuutta on ollut ehdotus uudeksi määritelmäasetukseksi, jonka on ollut tarkoitus korvata nykyinen määritelmädirektiivi (esim. HaVL 25/2017 vp). Komission tuolloisen asetusehdotuksen mukaan pakolaisasema tai toissijaisen suojelun asema poistetaan, jos henkilö on vaaraksi kansalliselle turvallisuudelle tai yhteiskunnalle. Pakolaisen osalta edellytyksenä on ehdotuksessa ollut, että hänet on tuomittu lainvoimaisella tuomiolla erityisen törkeästä rikoksesta. Nämä perusteet ovat samat kuin voimassa olevassa direktiivissä. Tuolloisessa asetusehdotuksessa on kuitenkin tarkennettu, että kyse on nimenomaan kansallisesta turvallisuudesta. Valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota siihen, että EU-asetukset ovat jäsenvaltioissa suoraan sovellettavia, eikä niitä erikseen saateta kansallisesti voimaan.
Komissio on nyttemmin 23.9.2020 antanut kokonaisvaltaisen tiedonannon maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan uudistamisesta (New Pact on Migration and Asylum, COM/2020/09 final). Tiedonannon liitteenä on viisi lainsäädäntöehdotusta, jotka ovat tulleet osin valiokunnan käsiteltäviksi syksyllä 2020 (esim. HaVL 25/2020 vp). Valiokunnan käsityksen mukaan esimerkiksi määritelmäasetusehdotuksen käsittelyä jatketaan aiemmin saavutetun yhteisymmärryksen pohjalta (E 125/2020 vp).
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on käynyt ilmi, että toimivaltaiset viranomaiset Maahanmuuttovirasto, poliisi ja Rajavartiolaitos eivät välttämättä ole kaikissa tilanteissa saaneet Rikosseuraamuslaitokselta tarvitsemaansa tietoa vankilassa olevan ulkomaalaisen sijoittamisesta. Hallintovaliokunta on kuluvan vuoden kevätistuntokaudella vankeusaikaisen rikollisuuden estämisen ja laitosturvallisuuden ylläpitämisen tehostamista koskevasta lainsäädäntöehdotuksesta antamassaan lausunnossa (HaVL 2/2020 vp) todennut, että lainsäädäntö on laitossijoitustiedon luovuttamisen osalta epäselvä ja puutteellinen. Laitossijoitustiedon luovuttaminen Maahanmuuttovirastolle on välttämätön useiden Maahanmuuttoviraston lakisääteisten tehtävien hoitamisen ja asiakkaiden oikeuksien toteutumisen kannalta. Maasta poistettavan henkilön laitossijoitustieto on välttämätön poliisille tehokkaan ja tarkoituksenmukaisen palauttamistoiminnan toteuttamiseksi. Valiokunta on kiinnittänyt samalla huomiota myös siihen, että tietoja tulee voida luovuttaa myös Rajavartiolaitokselle. Valiokunta pitää välttämättömänä, että keskeisten viranomaisten välinen tietojenvaihto on sujuvaa maasta poistamiseen liittyvissä asioissa. Valiokunta korostaa yleisemminkin viranomaisten välisen tiedonkulun merkitystä.
Kansalaisaloitteessa ehdotetaan, että laissa tulisi olla säännös siitä, että seksuaalirikollisen ei ole mahdollista hakea Suomen kansalaisuutta missään tilanteessa riippumatta siitä, missä maassa rikos on tehty. Valiokunta pitää tältä osin olennaisena, mitkä edellytykset ulkomaalaisen on täytettävä saadakseen Suomen kansalaisuuden ja millä perusteilla hakemukseen voidaan tehdä kielteinen päätös. Rikoksiin syyllistyminen estää jo nykyisin kansalaisuuden saamisen, jollei nuhteettomuusedellytyksestä poikkeamiseen katsota kokonaisarvioinnin perusteella olevan perusteltua syytä. Valiokunnan käsityksen mukaan seksuaalirikoksesta saatu rangaistus johtaa vakiintuneessa soveltamiskäytännössä usein kielteiseen kansalaisuuspäätökseen, vaikka esimerkiksi ehdottomana tuomitun vankeusrangaistuksen perusteella määräytyvä 3—7 vuoden odotusaika on jo päättynyt. Saadun selvityksen mukaan nuhteettomuusedellytyksen tulkintakäytäntö on nykyisellään varsin tiukka. Valiokunta toteaa, että myös ulkomailla annettu tuomio voidaan ottaa nuhteettomuusedellytyksen täyttymistä arvioitaessa tietyin edellytyksin huomioon. Valiokunta viittaa edellä mainittuihin kansalaisuuden menettämistä koskeviin säännöksiin ja pitää tärkeänä, että törkeistä rikoksista tuomittujen henkilöiden toimintaan puututaan erilaisin keinoin.
Rikoksesta tuomittu on aloitteen perustelujen mukaan otettava välittömästi säilöön mahdollisen pakenemisen estämiseksi. Voimassa olevan ulkomaalaislain mukaan ulkomaalainen voidaan viimesijaisena turvaamistoimena ottaa säilöön, jos tämä on syyllistynyt tai hänen epäillään syyllistyneen rikokseen ja säilöönotto on tarpeellinen maastapoistamispäätöksen valmistelun tai täytäntöönpanon turvaamiseksi. Karkotettava voidaan näin ollen ottaa edellytysten täyttyessä välittömästi säilöön sen jälkeen, kun häntä koskeva karkottamispäätös on täytäntöönpanokelpoinen ja henkilöllä on velvollisuus poistua maasta. Säilöön ottaminen ei kuitenkaan ole mahdollista ennen kuin hallinto-oikeus on ratkaissut karkottamista koskevan valituksen tai jos päätöksestä ei valiteta, ennen kuin päätös on tullut lainvoimaiseksi 30 päivän kuluttua päätöksen tiedoksiannosta.
Säilöönotto ei ole EU:n paluudirektiivin ja sitä koskevan oikeuskäytännön mukaan palauttamisen perusteella mahdollista niin kauan kuin palautettavalla on lupa jäädä maahan. Paluudirektiivissä annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus olla soveltamatta direktiiviä rikoksen perusteella palautettaviin henkilöihin. Suomessa tällaista rajausta ei ole tehty, mutta valiokunnan mielestä asiaan tulee kiinnittää huomiosta. Tällaisessakin tilanteessa on otettava huomioon Euroopan ihmisoikeussopimuksen säilöönottoa koskevat määräykset.
Seksuaalirikosten määrä näyttää ilmoitusten perusteella lisääntyneen viime vuosina. Vuonna 2019 poliisi on kirjannut yhteensä noin 4 400 rikosilmoitusta seksuaalirikoksista. Kuten valiokunta on edellä todennut, poliisin tilastojen mukaan ulkomaalaisten tekemiksi epäiltyjen rikosten osuus on seksuaalirikoksissa suuri.
Valiokunta tähdentää rikosten ennaltaehkäisyn merkitystä. Valiokunta viittaa tässä yhteydessä lisäksi tarkastusvaliokunnan mietintöön (TrVM 6/2018 vp), jossa on tuotu esiin Suomen kotoutumiskoulutuksen kielipainotteisuus muiden Pohjoismaiden kotoutumiskoulutuksiin verrattuna. Suomessa kotoutumiskoulutukseen osallistuvalla maahanmuuttajalla ei ole velvoitetta osoittaa kielikokeen suorittamisen avulla hankkineensa kotoutumiskoulutuksessa sellaisen kielitaidon tason, jonka viranomaiset ovat kieliopintojen tavoitteeksi asettaneet. Suomessa kotouttamistoimenpiteet ovat maahanmuuttajia vähemmän velvoittavia kuin esimerkiksi Tanskassa ja Norjassa. Valiokunta pitää perusteltuna, että myös Suomessa lisätään kotouttamistoimenpiteiden velvoittavuutta. Hallintovaliokunta pitää myös tärkeänä, että maahanmuuttajilta edellytetään suomalaisen yhteiskunnan toimintatapojen, sääntöjen sekä arvojen tuntemusta.
Valiokunnan johtopäätökset
Valiokunta ehdottaa voimassa oleva ulkomaalaisen maasta poistamista koskeva lainsäädäntö ja muu edellä lausuttu huomioon ottaen, että kansalaisaloite hylätään. Valiokunta pitää kuitenkin aloitteessa esiin nostettua asiaa tärkeänä.
Valiokunta pitää nykyisen lainsäädännön mukaisia karkottamisen edellytyksiä riittävinä. Valiokunta ei myöskään pidä tarkoituksenmukaisena, että maasta karkottamisessa noudatettaisiin erilaisia prosesseja riippuen siitä, minkälaisen rikoksen perusteella karkottamispäätös tehdään. Tästä huolimatta on syytä tähdentää, että maastapoistamispäätökset tulee myös voida panna riittävän tehokkaasti täytäntöön. Pitkittyneet käsittelyprosessit ovat kansalaisten turvallisuuden tunteen, yleisen oikeustajun, rikosten uhrien ja asianomaisen henkilön oikeusturvan kannalta ongelmallisia. Joissain tilanteissa täytäntöönpanokelpoista palautuspäätöstä ei saada lainkaan toteutettua esimerkiksi sen vuoksi, että palautettavan henkilön lähtömaa ei ota tätä vastaan. Toimiva palautusjärjestelmä on uskottavan maahanmuuttopolitiikan keskeinen osatekijä.
Käsiteltävänä oleva aloite on toinen eduskunnan täysistunnon hallintovaliokuntaan lähettämä kansalaisaloite. Molemmissa aloitteissa on sikäli samoja elementtejä, että kummassakin on kysymys rikoksiin syyllistyneen ulkomaalaisen karkottamisesta. Yhteistä aloitteissa on myös siltä osin, ettei ole ollut edellytyksiä hyväksyä niitä, mikä seikka on ollut nähtävissä jo ennen aloitteiden käsittelyyn ottamista valiokunnassa. Nyt puheena olevan kansalaisaloitteen käsittelyyn ottamiselle ja mietinnön laatimiselle on ollut valiokunnan mielestä perusteet, kun otetaan huomioon, että kansalaisaloite on tarkoitettu edustuksellista demokratiaa täydentämään ja edistämään kansalaisten suoria vaikutusmahdollisuuksia. Tässä yhteydessä on syytä kuitenkin todeta, että kansanedustajien lakialoitteet ja toimenpidealoitteet osana varsinaista edustuksellista demokratiaa tulevat suhteellisen harvoin valiokunnissa käsittelyyn.
Valiokunta tähdentää myös nyt käsiteltävänä olevan kansalaisaloitteen yhteydessä kansalaisaloitteen riittävän huolellisen ja perusteellisen valmistelun merkitystä muun muassa pidemmällä tähtäimellä aloitemenettelyn legitimiteetin kannalta. Kansalaisaloitemenettelyn toiminnasta vuosina 2012—2017 on laadittu arviomuistio (Oikeusministeriön julkaisu 45/2017). Valiokunnan mielestä on kansalaisaloitejärjestelmän uskottavuuden kannalta aiheellista edelleen selvittää niitä toimenpiteitä, joilla voidaan kehittää myös aloitteiden oikeudellista laatua.
Edellä todettuun viitaten valiokunta ehdottaa eduskunnan hyväksyttäväksi yhtä lausumaa, jossa eduskunta edellyttää, että hallitus huolehtii seksuaalirikoksiin ja törkeisiin rikoksiin syyllistyneiden ulkomaalaisten nopeasta ja tehokkaasta maasta poistamisesta sekä varmistaa muutoinkin kansalaisten turvallisuuden tunteen, rikosten uhrien ja asianosaisen itsensä oikeusturvan parantamiseksi entistä sujuvammat käsittelyprosessit rikosasioissa. Hallituksen tulee antaa hallintovaliokunnalle selvitys tehdyistä toimenpiteistä ja niiden tuloksista vuoden 2022 syysistuntokauden alkuun mennessä. (Valiokunnan lausumaehdotus)