1. Laki tilastokeskuksesta annetun lain muuttamisesta
2 a §.
Lisättäväksi ehdotetun pykälän 1 momentissa säädetään tilastokeskukselle uudesta tutkija- ja aineistopalveluun liittyvästä tehtävästä. Esityksessä ehdotetun momentin sanamuodosta saa sellaisen käsityksen, että tietopalvelu on tieteellisen tutkimuksen osalta tarkoitettu tieteellisen tutkimuksen edistämisen asemesta tieteellistä tutkimusta kuvaavien tilastollisten selvitysten tuottamiseen. Valiokunta katsoo, ettei tämä ole ollut sääntelyn tarkoitus. Hallintovaliokunta ehdottaa momentin sanamuotoa korjattavaksi vastaamaan sen tarkoitusta. Samalla valiokunta ehdottaa poistettavaksi tarpeettoman viittauksen sosiaali- ja terveystietojen toissijaisesta käytöstä annettuun lakiin (552/2019).
Valiokunta ehdottaa esityksen 2 a §:n 2 momentin siirtämistä selkeyden vuoksi 3 momentiksi. Esityksessä ehdotettu 2 a §:n 3 momentti tulee näin ollen 2 momentiksi. Esityksen mukaan tilastokeskuksen tilastointitarkoituksiin varten keräämät tiedot tulisi luovuttaa tutkijoiden käyttöön ilman aiheetonta viivytystä jo ennen kuin niistä on julkaistu tilasto. Esityksen mukaan jatkossa muilta viranomaisilta kerätyt tiedot tulisi luovuttaa tutkijoiden käyttöön ilman aiheetonta viivytystä eli mahdollisimman nopeasti sen jälkeen, kun aineistosta tai sen osasta on tehty julkistus. Aineistojen luovutus tutkimuskäyttöön on näin ollen sidottu julkistukseen. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tutkimustyö on hidasta ja aineiston analyysi vie tyypillisesti useita kuukausia ennen kuin sen perusteella voidaan julkaista ensimmäisiä tutkimustuloksia. Valiokunta tukee esityksen tavoitetta saattaa tilastoaineistoja ja muita aineistoja nykyistä laajemmin ja nopeammin tutkimuskäyttöön. Tästä syystä valiokunta ehdottaa säännöksen muotoilua uudelleen siten, että aineistot saadaan tutkimuskäyttöön mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Valiokunta ehdottaa, että tilastointitarkoitukseen kerätyn hallinnollisen rekisterin tiedot luovutetaan tutkija- ja aineistopalveluun ilman aiheetonta viivytystä jo ennen kuin tilasto on julkaistu. Valiokunta pitää tärkeänä kuitenkin esityksen 5 momentin säännöstä siitä, että tilastointitarkoitukseen kerätyt tiedot tulee luovuttaa ilman aiheetonta viivytystä jo ennen kuin tilasto on julkaistu. Valiokunta ehdottaa kuitenkin säännöksen muuttamista siten, että luovutetuista tiedoista saatuja tuloksia ei saa ilman aineiston tilastokeskukselle luovuttaneen viranomaisen suostumusta julkaista ennen kuin aineiston luovuttanut viranomainen itse on julkaissut tietoja aineistosta, ja säännöksen sijoittamista puheena olevan pykälän 2 momenttiin. Tietojen luovuttaminen tutkimuskäyttöön jo ennen kuin tilastoa on julkaistu mahdollistaa nopeamman tutkimustiedon hyödyntämisen tutkimustyöhön ja nopeuttaa samalla tutkimustulosten saamista käyttöön. Sääntelyllä parannetaan valiokunnan käsityksen mukaan myös esityksessä kuvatun Datahuoneen toimintaedellytyksiä.
Valiokunnan 3 momentiksi siirtämä esityksen 2 momentti koskee valtioneuvoston tai sen ministeriön kiireelliseksi ilmoittaman käyttölupahakemuksen asettamista valtioneuvoston alaisen hallinnon viranomaisen käyttölupahakemuksen edelle ja sen toteuttamista ilman aiheetonta viivytystä. Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, että valtioneuvoston tai ministeriön tekemän käyttölupahakemuksen kiireellinen käsittely, josta ehdotetaan säädettäväksi 2 a §:n 2 momentissa, voi perustuslakivaliokunnan mielestä olla sille esitetyt perustelut huomioiden sinänsä perusteltua. Tarkoituksena lienee kuitenkin ollut säätää hakemuksen kiireellisen toteuttamisen asemesta hakemuksen kiireellisestä käsittelystä ja mahdollisen myönteisen lupapäätöksen joutuisasta toimeenpanosta. Hallintovaliokunta katsoo, että koska lupahakemuksen hyväksyminen edellyttää erityisiä lakisääteisiä perusteita ja niiden lainmukaista arviointia, ei ole asianmukaista edellyttää kategorisesti, että näiden tahojen lupahakemus on toteutettava ilman aiheetonta viivytystä. Hallintovaliokunta toteaa, että hakemuksen toteuttamisen sijasta sääntelyllä tarkoitetaankin hakemuksen johdosta tehdyn myönteisen lupapäätöksen toimeenpanoa. Sääntelyä on tämän vuoksi täsmennettävä näiltä osin. Samalla hallintovaliokunta ehdottaa poistetavaksi viivytyksettömyyden vaatimuksen, koska se seuraa jo suoraan hallintolaista (434/2003).
Samalla hallintovaliokunta ehdottaa sen vuoksi, että se jäljempänä 2 b §:n 3 momentissa ehdottaa käyttöoikeuden alan rajaamista vain valmisaineistoihin, että valtioneuvoston ja ministeriöiden kiireelliseksi arvioituun tietoaineistotarpeeseen liittyvä käyttöoikeutta koskeva hakemus voi koskea laajemmin sekä tämän lain 2 b §:n 3 momentin tarkoittamaa valmisaineistoja koskevaa hakemusta että tilastolain 13 §:n salassa pidettävien tietojen luovuttamista koskevaa hakemusta taikka viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 28 §:n tarkoittamaa lupahakemusta salassa pidettävän asiakirjan saamiseen. Valiokunnan käsityksen mukaan täydentämällä säännöstä tällä tavoin varmistetaan valtioneuvoston ja ministeriöiden hakemusten priorisoinnille se, mitä esityksessä on tavoiteltu.
Hallintovaliokunta ehdottaa jäljempänä valmisaineistoja koskevan sääntelyn kokoamista 2 b §:ään. Esityksen 2 a §:n 4—6 momenttien sisältämää sääntelyä on tästä syystä pääosin siirretty 2 b §:ään.
2 b §.
Valiokunta ehdottaa, että valmisaineistoista ja niiden käyttöoikeuksista säädetään selkeyden vuoksi kokonaisuudessaan 2 b §:ssä. Tämän vuoksi esityksessä ehdotettu 2 a §:n 4 momentti, jossa säädetään mm. tilastokeskuksen tietojen saannista, ehdotetaan siirrettäväksi 2 b §:n 1 momentiksi. Esityksen momentin alussa oleva viittaus siihen, että tilastokeskuksen tilastointitarkoituksiin kerättyjen tietojen luovuttamisesta säädetään tilastolain 13 §:ssä, on hallintovaliokunnan näkemyksen mukaan tarpeeton tässä yhteydessä ja valiokunta ehdottaa sen poistamista.
Esityksen 2 a §:stä siirrettävän 4 momentin mukaan tilastokeskus voi lisäksi salassapitosäännösten estämättä ottaa vastaan, koostaa ja säilyttää tutkija- ja aineistopalvelua varten sellaisia välttämättömiä tietoja, joita luovutetaan julkisuuslain 28 §:n perusteella valmisaineistojen muodostamiseen, tieteelliseen tutkimukseen tai yhteiskuntaoloja kuvaavien tilastollisten selvitysten tekemiseen. Tutkija- ja aineistopalvelua varten vastaanotetut tiedot luovutetaan aineiston omistajan tai rekisterinpitäjän päätöksellä. Lisäksi 4 momentissa on viittaus 2 a §:n 1 momentin tarkoittamaan käyttölupahakemukseen ja siihen, että käyttölupahakemus voidaan evätä painavasta syystä.
Valiokunta ehdottaa 1 momentissa tiedonsaantioikeuden laajentamista siten, että tilastokeskus voi salassapitosäännösten ja muiden tiedon luovuttamista koskevien rajoitusten estämättä ottaa vastaan, koostaa ja säilyttää tutkija- ja aineistopalvelua varten sellaisia tietoja, jotka ovat välttämättömiä valmisaineistojen muodostamiseen ja joita luovutetaan tieteelliseen tutkimustarkoitukseen tai yhteiskuntaoloja kuvaavien tilastollisten selvitysten tekemiseen. Rajausta julkisuuslain 28 §:n perusteella luovutettuihin tietoihin ei ole, mutta edelleen tilastokeskus voi ottaa vastaan vain valmisaineistojen muodostamiseen välttämättömiä tietoja. Valiokunnan ehdotuksen mukaan tilastokeskus voi muodostaa valmisaineistoja tilastolaissa säädettyyn tilastointitarkoitukseen keräämistään sekä tässä pykälässä tarkoitetuista tutkija- ja aineistopalvelua varten vastaanottamistaan tiedoista. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan valmisaineistot parantavat tutkijoiden mahdollisuuksia löytää ja saavuttaa tutkimukseen tarvittavia aineistoja. Valiokunta pitää kokonaisuuden kannalta tärkeänä, että jäljempänä ehdotetun mukaisesti lain 2 b §:n 3 momentissa säädetään täsmällisesti siitä, miten tilastokeskus luovuttaa valmisaineistoja eteenpäin.
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan todennut, että esityksen 2 a §:n 3 ja 4 momentissa ehdotettu sääntely on sisällöllisesti päällekkäistä tilastolain 4 luvussa tilastotarkoituksiin kerättyjen tietojen luovuttamista koskevan sääntelyn kanssa, mikä on omiaan aiheuttamaan epäselvyyttä sääntelyn sisällöstä. Hallintovaliokunnan 1 momentin ehdotuksen tarkoituksena on selventää, että tilastokeskuksen vastaanottamat tiedot ovat muita tietoja kuin tilastolain 4 luvussa tilastotarkoituksiin kerättäviä tietoja. Selvyyden vuoksi säännöksessä myös todetaan, että lain tarkoittamat valmisaineistot muodostuvat tilastolaissa säädetyistä tilastointitarkoitukseen kerätyistä sekä edellä tarkoitetuista tutkija- ja aineistopalvelua varten tilastokeskuksen vastaanottamista tiedoista. Täsmentämisen tarkoitus on myös osoittaa, että kun tilastokeskus saa valmisaineistojen muodostamiseen liittyviä tietoja, muodostaa niistä valmisaineistoja ja luovuttaa niitä tietyin laissa säädetyin edellytyksin — toisin sanoen määrittelee, mihin tarkoitukseen ja millä tavalla henkilötietoja käsitellään — tilastokeskuksesta tulee näiden tietojen osalta yksiselitteisesti rekisterinpitäjä.
Esityksen 2 a §:n 4 momentin mukaan tutkija- ja aineistopalvelua varten vastaanotetut tiedot luovutetaan aineiston omistajan tai rekisterinpitäjän päätöksellä. Hallintovaliokunta toteaa, että kyseessä on viranomaisen tallenne ja tilastoaineisto, joten myös niiden luovuttamisesta päättää viranomainen julkisuuslaissa ja tilastolaissa säädetyin edellytyksin. Perustuslakivaliokuntakin toteaa, että säännösehdotuksen merkitys on epäselvä eikä esimerkiksi aineiston omistajaa määritellä laissa. Säännös vaikuttaa merkitsevän viranomaisen hallussa olevan asiakirjan tai tallenteen julkisuuden perustuslain 12 §:n 2 momentissa tarkoitettua rajoitusta. Perustuslakivaliokunta toteaa, että säännös on joko syytä poistaa tai säännöstä sille esitettyine perusteluineen on täydennettävä ja täsmennettävä vastaamaan paremmin perustuslain 12 §:n 2 momentissa julkisuuden rajoitukselle asetettuja vaatimuksia.
Hallintovaliokunta toteaa, että ulkopuoliselle ei yleensä voida luovuttaa viranomaisen toimivaltaa soveltaa julkisuus- tai tilastolakia. Tämä lähtökohta käy ilmi tilastolain 13 §:n 4 momentista, jonka mukaan tilastoviranomainen päättää yksittäistapauksessa tietojen luovuttamisesta ja käyttöoikeuden antamisesta. Hallintovaliokunta toteaa, että esitykseen ei myöskään sisälly sääntelyä siitä, millä perusteella aineiston omistajuus määräytyy. Hallintovaliokunnan käsityksen mukaan muiden kuin viranomaisten osalta henkilötietojen käsittely on mahdollista määritellä esimerkiksi sopimuksella. Hallintovaliokunta ehdottaa poistettavaksi aineiston omistajaa koskevan säännöksen.
Lisäksi hallintovaliokunta ehdottaa jäljempänä, että valmisaineistojen luovuttamisesta säädetään erikseen pykälän 3 ja 4 momentissa, joten esityksen 2 a §:n 4 momentin sisältämä säännös tietojen luovuttamisesta ja käyttölupaa koskevan hakemuksen epäämisestä voidaan poistaa.
Valiokunta ehdottaa myös, että valmisaineistojen muodostamiseen luovutetut tiedot ja niistä muodostetut valmisaineistot ovat tilastokeskuksessa salassa pidettäviä. Salassapito perustuu siihen, että tilastokeskukselle voidaan luovuttaa salassapitosäännösten ja muiden tiedon luovuttamista koskevien rajoitusten estämättä tietoja. On myös tärkeää varmistua siitä, että tietoja luovuttavat tahot voivat jatkossakin luottaa siihen, että heidän toimittamansa tiedot pysyvät salassa ja ovat vain niihin oikeutettujen saatavilla. Valiokunnan jäljempänä ehdottaman 2 b §:n 4 momentin mukaan tilastokeskus antaa valmisaineistoihin käyttöoikeuden siten, ettei luonnollisen henkilön tai muun tilastoyksikön suora tunnistaminen ole mahdollista. Välillinen tunnistaminen on kuitenkin mahdollista, joten ehdotettuun 1 momenttiin on tarpeen säätää aineistojen ja luovutettujen tietojen salassapidosta.
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan todennut myös, että sääntelyä on perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaisesti syytä täydentää erityisesti arkaluonteisten henkilötietojen säilytysaikoja koskevalla sääntelyllä. Hallintovaliokunta pitää tärkeänä säilytysaikoja koskevan sääntelyn täsmentämistä. Tästä syystä valiokunta ehdottaa, että esityksen säilytysaikoja koskeva 2 a §:n 6 momentti siirretään 2 b §:n 2 momentiksi ja että sääntelyä täsmennetään siten, että tilastokeskus voi säilyttää muodostamansa valmisaineistot niin kauan kuin ne ovat tarpeen tutkimuksen tekemiseksi ja sen tulosten asianmukaisuuden varmistamiseksi. Tilastokeskuksen on kuitenkin poistettava edellä 1 momentin nojalla saamansa tiedot yhden vuoden kuluttua valmisaineistojen muodostamisesta.
Valiokunta ehdottaa varsinaiseksi valmisaineistojen käyttöoikeussääntelyksi pykälään uutta 3 momenttia. Vastaava sääntely sisältyy tilastolain 13 §:ään, jonka perusteella tilastoviranomainen voi luovuttaa tilastoviranomaisen tilastotarkoituksiin saamia salassa pidettäviä tietoja. Valiokunnan ehdotuksen mukaan riippumatta siitä, mitä viranomaisten velvollisuudesta luovuttaa salassa pidettäviä tietoja muulla lailla säädetään, tilastokeskus voi salassapitosäännösten ja muiden tiedon luovuttamista koskevien rajoitusten estämättä antaa ulkopuolisille käyttöoikeuden edellä 1 momentissa tarkoitettuihin tutkija- ja aineistopalvelua varten vastaanottamistaan tiedoista muodostettuihin valmisaineistoihin tässä laissa säädetyin perustein. Käyttöoikeus voidaan antaa ainoastaan tieteelliseen tutkimustarkoitukseen tai yhteiskuntaoloja kuvaavien tilastollisten selvitysten tekemiseen. Käyttöoikeuden saaja ei saa luovuttaa valmisaineistoja tai tietoja niistä edelleen, jollei tilastokeskus anna tähän lupaa. Lisäksi valiokunta ehdottaa, että säännökseen lisätään viittaus viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 28 §:ään, jossa säädetään muutoin käyttöoikeuden edellytyksistä.
Valiokunta tähdentää, että tilastolain perusteella tilastotarkoitukseen saadut tiedot luovutetaan edelleen tilastolain 13 §:n perusteella. Muihin tietoihin, joita ei oteta vastaan tilastolain perusteella tai niistä ei ole vielä muodostettu valmisaineistoja, tutkija hakee käyttöluvan julkisuuslain 28 §:n mukaan suoraan alkuperäiseltä rekisterinpitäjältä tai tilastokeskukselta, josta on tullut ko. tietojen osalta myös rekisterinpitäjä. Valiokunnan käsityksen mukaan ehdotettu sääntely parantaa tutkijan tiedonsaantia, kun tutkija voi pyytää tiedot suoraan tilastokeskukselta. Valiokunta pitää myös parannuksena sitä, että tutkija voi pyytää tilastokeskukselta julkisuuslain 28 §:n nojalla niitä tietoja, joista tilastokeskus ei ole vielä muodostanut valmisaineistoja. Tutkija saa tiedot käyttöönsä siitä huolimatta, onko tilastokeskus vielä ehtinyt tuottamaan valmisaineistoa ko. tiedosta. Käyttöoikeuksia koskevalla sääntelyllä onkin tarkoitus turvata tieteellisen tutkimuksen vapaus.
Esityksessä ehdotetaan, että tilastokeskus saa tietoja salassapitosäännösten estämättä. Valiokunta ehdottaa säännökseen lisättäväksi, että tilastokeskus saa tietoja myös muiden tiedon luovuttamista koskevien rajoitusten estämättä. Valiokunta arvioi, että säännös on tarpeen sen vuoksi, että julkisuuslain 16 §:n 3 momentti rajoittaa julkisten henkilötietojen luovuttamista sähköisessä muodossa. Erityisesti tässä yhteydessä, kun säädetään valmisaineiston luovuttamisesta, valiokunnan mukaan tulee olla selvää, että valmisaineistoon kuuluvia henkilötietoja voidaan luovuttaa myös sähköisesti.
Valiokunta ehdottaa lain 2 b §:n 4 momenttiin säädettäväksi siitä, missä muodossa ja miten tilastokeskuksen tulee valmisaineistot luovuttaa. Tätä koskeva sääntely sisältyy esityksen 2 b §:n 1 momenttiin. Esityksessä tilastokeskuksen tehtäväksi säädetään mm. anonymisoida myöntämässään käyttöluvassa määritely aineisto luvansaajan käsiteltäväksi. Valiokunta toteaa, että jos aineisto anonymisoidaan, ei kyse ole enää salassa pidettävästä tiedosta, jota käyttölupa voi koskea. Tästä syystä valiokunta ehdottaa, ettei säännös sisällä anonymisointiin liittyvää tehtävää. Valiokunta ehdottaa säädettäväksi, että tilastokeskuksen tulee luovuttaa valmisaineistot siten, ettei luonnollisen henkilön tai muun tilastoyksikön suora tunnistaminen ole mahdollista. Käytännössä tilastokeskus antaa aineistolle tietyn koodin, jolla tutkimusta varten eri valmisaineistoja voidaan liittää yhteen. Välillinen tunnistaminen aineistosta on näin ollen mahdollista. Tästä syystä valmisaineistot ja niitä varten saadut tiedot ovat valiokunnan ehdotuksen mukaan salassa pidettäviä. Valiokunnan ehdotuksen mukaan tilastokeskus avaa käyttöoikeuden mukaisesti pääsyn valmisaineistoihin tai poimii valmisaineistosta tiedot, joihin käyttöoikeus on myönnetty.
Esityksen 2 b §:n 2 ja 3 momentissa on ehdotettu tilastokeskuksen tietoaineistojen tietoturvallisuuteen liittyviä toimenpiteitä. Hallintovaliokunta ehdottaa momenttien yhdistämistä ja samalla muuttamista siten, että säännökset koskevat valmisaineistoja. Tästä säädetään valiokunnan ehdottamassa 5 momentissa.
Esityksen 2 b §:n 4 momentin sisällön valiokunta ehdottaa siirrettäväksi tarvittavilta osin 2 b §:n 1 momenttiin ja 3 momenttiin.
2. Laki tilastolain muuttamisesta
18 §. Yrityksiä ja yhteisöjä koskevien tietojen julkisuus.
Esityksen tilastolakia koskeva ehdotuksen julkisuutta sääntelevässä 18 §:ssä ehdotetaan säilytettäväksi viittaussäännös rekisteröidyn oikeudesta kieltää itseään koskevien tietojen käsittely. Koska viittaussäännös sijaitsee nimenomaan julkisuutta sääntelevässä pykälässä, se voidaan ymmärtää oikeusperustaksi kieltää itseään koskevien julkisten tietojen luovuttaminen viranomaisen tallenteesta ja tilastoaineistosta.
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota viittaussäännöksen ongelmallisuuteen julkisuusperiaatteen kannalta. Valiokunnan mielestä myös nyt ehdotettua viittaussäännöstä on täsmennettävä ja selkeytettävä EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen sallimissa rajoissa siten, että siitä käy selkeästi ilmi, että säännöksellä ei ole tarkoitettu perustaa perustuslain 12 §:n 2 momentissa tarkoitettua julkisuuden rajoitusta.
Hallintovaliokunta toteaa, että lähtökohtana lainsäädännössä on tietosuoja-asetuksen 86 artiklan määrittelemän kansallisen liikkumavaran perusteella ja puitteissa, että viranomaisen asiakirjojen julkisuus ja siten myös viranomaisen toimivalta luovuttaa asiakirjassa olevia henkilötietoja määräytyy julkisuuslain mukaan. Tämä lähtökohta käy ilmi tietosuojalain 28 §:stä, jonka mukaan oikeus saada tieto ja muu henkilötietojen luovuttaminen viranomaisen henkilörekisteristä määräytyy julkisuuslain mukaan. Tietosuojalakiehdotusta koskevaa hallituksen esitystä arvioidessaan perustuslakivaliokunta on pitänyt olennaisena, että tietosuoja-asetuksen 86 artiklaan on sisällytetty nimenomainen virallisten asiakirjojen julkisuutta koskeva artikla (PeVL 14/2018 vp, s. 15).
Tietojen luovuttamista sääntelevä julkisuuslaki ei sisällä oikeusperustaa, jonka nojalla henkilö voisi kieltää itseään koskevan julkisen henkilötiedon luovuttamisen. Myöskään tilastolakiin ei sisälly tällaista säännöstä. Esityksessä ehdotettu viittaussäännös kohdistaa kielto-oikeuden myös julkisten henkilötietojen luovuttamiseen, mikä rajoittaisi julkisuusperiaatetta. Tällaiselle rajoitukselle ei kuitenkaan ole esitetty välttämättömiä syitä, eikä valiokunnna käsityksen mukaan pelkkä viittaussäännös tietosuoja-asetukseen myöskään täytä perustuslaissa edellytettyä lailla erikseen säätämisen vaatimusta.
Hallintovaliokunta katsoo, että säännöstä tulee selkeyttää muuttamalla viittaussäännöstä siten, että se kohdistuu tietosuojalain (1050/2018) 28 §:ään. Kyseisen tietosuojalain 28 §:n mukaan oikeus saada tieto ja muu henkilötietojen luovuttaminen viranomaisen henkilörekisteristä määräytyy viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain mukaan. Ehdotetulla tavalla muotoillusta viittaussäännöksestä käy siten ilmi, että siinä ei ole tarkoitus määritellä perustuslaissa tarkoitettua julkisuuden rajoitusta.