Yleistä
Kansalaisaloitteessa ehdotetaan säädettäväksi äitiyslaki, joka sisältää säännökset kolmesta aihealueesta: äitiyden määräytymisestä synnyttämisen perusteella, äitiyden vahvistamisesta hedelmöityshoitoon annetun suostumuksen perusteella ja äitiyttä koskevista kansainvälisen yksityisoikeuden alaan kuuluvista säännöistä. Lisäksi ehdotetaan muutoksia eräisiin muihin lakeihin, kuten hedelmöityshoidoista annettuun lakiin (1237/2006, jäljempänä hedelmöityshoitolaki) ja lapsen elatuksesta annettuun lakiin (704/1975).
Kansalaisaloitteesta ilmenevän ja saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta pitää kansalaisaloitetta tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena sekä puoltaa siihen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomioin ja muutosehdotuksin.
Kansalaisaloitteen taustalla on oikeusministeriössä tehty lainvalmistelutyö, sillä aloite vastaa sanasta sanaan oikeusministeriössä 2.2.2015 valmistunutta hallituksen esitysluonnosta. Kyseinen esitysluonnos perustuu aiempaan oikeusministeriön työryhmän mietintöön (Mietintöjä ja lausuntoja 50/2014) ja siitä saatuun lausuntopalautteeseen (Mietintöjä ja lausuntoja 5/2015) sekä isyyslain uudistamistyöryhmän mietintöön (Mietintöjä ja lausuntoja 56/2013) ja siitä annettuun lausuntopalautteeseen (Mietintöjä ja lausuntoja 7/2014). Hallituksen esitysluonnokseen sisältyvät äitiyslain säännökset vastaavat pitkälti sekä rakenteeltaan että sisältöratkaisuiltaan eduskunnan hyväksymää esitystä uudeksi isyyslaiksi (11/2015, LaVM 16/2014 vp — HE 91/2014 vp). Mainittu valmisteluaineisto on aloitteen ehdotusten kannalta merkityksellistä.
Asianmukaisesta valmistelusta huolimatta kansalaisaloitteeseen sisältyviin lakiehdotuksiin on tarpeen tehdä eräitä teknisluonteisia tarkistuksia, koska asiaa koskevaa lainsäädäntöä on muutettu aloitteen perustana olevan valmistelutyön jälkeen. Esimerkiksi 1.3.2017 on tullut voimaan avioliittolain muutos (156/2015), jolla samaa sukupuolta olevien parien avioliitto on tullut mahdolliseksi. Aloitteeseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksyminen aiheuttaa myös eräille viranomaisille määrärahatarpeita, joista on huolehdittava. Määrärahatarpeet ovat kuitenkin vähäisiä, ja ne on voitu selvittää aloitteen valiokuntakäsittelyssä. Edellä olevan perusteella lakivaliokunta katsoo, että aloitteeseen sisältyvät lakiehdotukset voidaan hyväksyä valiokunnan ehdottamin muutoksin, eikä lakiehdotuksia ole tarpeen lähettää valtioneuvostoon jatkovalmisteltaviksi.
Asiantuntijakuulemiset
Valiokunnan kuulemat asiantuntijat ovat esittäneet kansalaisaloitteesta eri suuntaisia näkemyksiä. Pääosa asiantuntijoista on suhtautunut aloitteessa ehdotettuun äitiyslakiin myönteisesti katsoen sen edistävän lapsen etua, mutta osan mielestä se muun muassa määrittelee äitiyden ja vanhemmuuden käsitteet uudelleen ja on ristiriidassa lapsen edun kanssa.
Lakivaliokunta arvioi aloitteessa käytettyjä käsitteitä sekä sen vaikutuksia lapsen asemaan jäljempänä erikseen. Lapsivaikutusten selvittämiseksi valiokunta on kuullut laajasti muun muassa perhe- ja lapsioikeuden asiantuntijoita sekä lasten ja perheiden asioihin erikoistuneita viranomaisia ja järjestöjä. Lakivaliokunta on erikseen selvittänyt myös lakiehdotusten suhdetta perus- ja ihmisoikeuksiin sekä tarvetta pyytää niistä perustuslakivaliokunnan lausunto.
Sääntelytapa
Kansalaisaloitteessa ehdotetun äitiyslain säännökset äitiyden selvittämisestä, tunnustamisesta, vahvistamisesta ja kumoamisesta samoin kuin äitiyttä koskevista kansainvälisen yksityisoikeuden alaan kuuluvista kysymyksistä (1. lakiehdotus) vastaavat pitkälti uuden isyyslain säännöksiä. Yhdenmukainen sääntely on luontevaa, sillä äitiyden ja isyyden vahvistamiseen liittyy monia yhteisiä kysymyksiä. Yhtenäiset säännökset myös helpottavat asianosaisia samoin kuin neuvoloita, lastenvalvojia, maistraatteja ja muita lakeja soveltavia viranomaisia.
Aloitteen valiokuntakäsittelyssä on tuotu kuitenkin esiin, että uuden äitiyslain säätämisen sijasta aloitteen tavoitteet voitaisiin saavuttaa muullakin sääntelytavalla, kuten muuttamalla isyyslain säännöksiä sekä muita voimassa olevia lakeja. Toisaalta on myös esitetty, että äitiyslain sijasta tulisi säätää yhdestä vanhemmuutta koskevasta laista. Valiokunta kuitenkin katsoo, ettei isyyslain muuttaminen varsin pian sen säätämisen jälkeen ole aiheellista, sillä isyyslakiin tulisi tehdä sekä teknisesti että sisällöllisesti varsin huomattavia tarkistuksia. Aloitteesta myös ilmenee, että uusi isyyslaki oli jo eduskunnan käsiteltävänä, kun äitiyslakia valmisteltiin (KAA, s. 27). Tuolloin ei siten ollut mahdollista tarkemmin harkita lakien yhdistämistä vanhemmuuslaiksi. Nämä seikat huomioon ottaen lakivaliokunta pitää aloitteessa ehdotettua erillislakeihin perustuvaa sääntelytapaa tässä yhteydessä perusteltuna ja tarkoituksenmukaisena. Yhteisen vanhemmuuslain säätämistä on kuitenkin aiheellista arvioida, kun isyys- ja äitiyslakien soveltamisesta on saatu riittävästi kokemuksia.
Yleissäännös äitiyden määräytymisestä
Äitiyslakiehdotuksen mukaan lapsen äiti on se, joka on synnyttänyt lapsen (1. lakiehdotuksen 2 §). Säännös on yleinen, ja se koskee kaikkia Suomessa syntyviä lapsia. Säännös on uusi, sillä voimassa olevaan lainsäädäntöön ei sisälly perussäännöstä äitiyden määräytymisestä.
Lakivaliokunta toteaa, että ehdotettu säännös ei muuta oikeustilaa, sillä tavanomaisoikeudellisen periaatteen perusteella on pidetty selvänä, että lapsen synnyttänyt henkilö on lapsen äiti. Näin katsotaan olevan myös sellaisessa tapauksessa, jossa lapsi on saatettu alulle käyttämällä luovutettua munasolua ja lapsi ei geneettisesti polveudu synnyttäjästä. Lakivaliokunta kannattaa äitiyden määrittelemistä ehdotetulla tavalla lain tasolla, sillä vaikka nimenomaisen säännöksen puuttumisesta on aiheutunut erittäin harvoin ongelmia käytännössä (KAA, s. 22), ehdotuksen voidaan katsoa selkeyttävän oikeustilaa.
Tässä yhteydessä valiokunta kiinnittää huomiota myös ehdotetun säännöksen seuraaviin perusteluihin (KAA, s. 28): "Äitiyden toteaminen ei edellytä sitä, että lapsen synnyttänyt henkilö on sukupuoleltaan nainen. Sellaisissa harvoin esiintyvissä tilanteissa, joissa henkilön oikeudellinen sukupuoli on vahvistettu mieheksi, mutta hän on säilyttänyt anatomisen sukupuolensa mukaisen suvunjatkamiskyvyn naisena, on mahdollista, että lapsen synnyttänyt henkilö on oikeudelliselta sukupuoleltaan mies. Säännös mahdollistaa äitiyden toteamisen näissäkin tilanteissa."
Perusteluissa kuvattu tilanne on oikeusministeriöltä saadun selvityksen mukaan todella harvinainen, mutta mahdollinen. Tällaisissa tilanteissa lapsen äitinä pidettäisiin oikeusministeriön käsityksen mukaan nykyisinkin tavanomaisoikeudellisen periaatteen mukaisesti sitä, joka on synnyttänyt lapsen. Vastaavanlainen tulkintaohje on annettu isyyslain 3 §:n esitöissä siitä, että lapsen siittäneen henkilön isyyden vahvistaminen on mahdollista, vaikka hänen oikeudellinen sukupuolensa olisi vahvistettu naiseksi ennen lapsen syntymää (HE 91/2014 vp, s. 31).
Saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta toteaa, etteivät ehdotettu säännös ja edellä kuvatut perustelulausumat merkitse nykytilanteeseen muutosta, vaan tältäkin osin ne vastaavat asiallisesti nykytilaa. Valiokunnan mielestä ehdotettu säännös ja perustelut ovat myös lapsen edun mukaisia, sillä jos lapsen synnyttävää henkilöä ei perusteluissa kuvatussa tapauksessa pidettäisi lapsen äitinä, lapsen synnyttävän henkilön ja hänen lapsensa välille ei syntyisi minkäänlaista oikeudellista suhdetta. Tämä johtuu siitä, että lapsen synnyttänyttä miestä ei voitaisi pitää myöskään isyyslain mukaisena isänä, koska isyyslain mukaan isyys perustuu joko isyysolettamaan eli avioliittoon synnyttäjän kanssa (2 §) tai isyyden tunnustamiseen, mutta se ei perustu lapsen synnyttämiseen.
Selvyyden vuoksi lakivaliokunta myös toteaa, ettei käsillä oleva kansalaisaloite sisällä säännösehdotuksia transsukupuolisten henkilöiden vanhemmuudesta. Tähän liittyvät erityiskysymykset on perusteltua ja tarkoituksenmukaista ratkaista erikseen siinä yhteydessä, kun sosiaali- ja terveysministeriössä arvioidaan transseksuaalin sukupuolen vahvistamisesta annetun lain (563/2002) muutostarpeita.
Äitiyden vahvistaminen hedelmöityshoitoon annetun suostumuksen perusteella
Nykytila
Hedelmöityshoitolain 2 § sisältää "parin" ja "hoitoa saavan" määritelmät (1 ja 2 kohta). Niiden mukaan "parilla" tarkoitetaan naista ja miestä, jotka elävät keskenään avioliitossa tai avioliitonomaisissa olosuhteissa, ja "hoitoa saavalla" paria tai naista, joka ei elä avioliitossa tai avioliitonomaisissa olosuhteissa miehen kanssa. Säännös ei tunnista tilannetta, jossa hedelmöityshoitoa annetaan kahden naisen muodostamalle parille, mutta aloitteesta ilmenee, että ilmiö on käytännössä hyvin yleinen (s. 22).
Kun lapsi on saanut alkunsa hedelmöityshoidolla, lapsen synnyttäneen äidin naispuolisen kumppanin vanhemmuus voidaan vahvistaa perheen sisäisellä adoptiolla, jossa ei-synnyttänyt nainen adoptoi toisen osapuolen synnyttämän lapsen. Lapsen ja vanhemman väliset oikeusvaikutukset, kuten elatusvelvollisuus, perintöoikeus sekä tapaamisoikeus erotilanteessa, syntyvät vasta vanhemmuuden tultua vahvistetuksi perheen sisäisellä adoptiolla. Perheen sisäinen adoptio edellyttää adoptioneuvontaa sekä käräjäoikeuden vahvistusta. Lisäksi se edellyttää, että parisuhteen osapuolet ovat keskenään avioliitossa tai rekisteröidyssä parisuhteessa. Tämä vaatimus koskee sekä samaa että eri sukupuolta olevia pareja.
Naisen ja miehen muodostaman avioparin lapsen isyys määräytyy isyysolettaman perusteella. Isyysolettamaa sovelletaan myös, kun kyse on hedelmöityshoidolla alkunsa saaneesta lapsesta ja aviomies on antanut suostumuksensa hoitoon. Kun kyse on vuorostaan naisen ja miehen muodostamasta avoparista, jolle syntynyt lapsi on miehen suostumuksin saanut alkunsa hedelmöityshoidolla, miehen isyys voidaan vahvistaa tunnustamisen tai tuomioistuimen päätöksen perusteella. Edellä selvitetyt mahdollisuudet eivät koske samaa sukupuolta olevaa avio- ja avoparia.
Kansainvälinen vertailu
Äitiyttä koskevan sääntelyn kansainvälinen vertailu sisältyy isyyslain uudistamistyöryhmän mietintöön (KAA, s. 23 ja OM: Mietintöjä ja lausuntoja 56/2013, s. 15—19). Kyseisessä mietinnössä on kuvattu Pohjoismaiden sekä Viron, Venäjän, Saksan, Ranskan, Alankomaiden samoin kuin Englannin ja Walesin oikeustilaa. Työryhmän mietinnöstä ilmenee, että lapsen synnyttäneen äidin naispuolisen kumppanin vanhemmuuden toteaminen tai vahvistaminen oikeudelliseksi äidiksi on mahdollista Ruotsissa, Norjassa, Islannissa, Tanskassa sekä Englannissa ja Walesissa. Äitiyden vahvistaminen on sidottu hedelmöityshoitotilanteisiin ja äidin kumppanin antamaan suostumukseen hedelmöityshoitoon.
Eduskunnan sisäinen tietopalvelu on loka-marraskuussa 2017 tehnyt kyselyn Euroopan parlamenttien ECPRD-verkostolle samaa sukupuolta olevien oikeudellisesta vanhemmuudesta. Kyselyyn vastasi 22 maata (EU-maista Belgia, Itävalta, Kreikka, Kroatia, Latvia, Liettua, Luxemburg, Portugali, Ranska, Romania, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Slovenia, Tanka, Unkari, Viro ja Yhdistynyt kuningaskunta ja muista maista Islanti, Israel, Norja ja Sveitsi). Selvityksestä muun muassa ilmenee, että edellä mainittujen maiden lisäksi myös Belgiassa ja Itävallassa lainsäädäntöä on vuonna 2015 uudistettu siten, että lapsen synnyttäneen äidin naispuolisen kumppanin oikeudellinen vanhemmuus voidaan todeta tai vahvistaa. Toisin kuin Itävallassa ja edellä mainituissa muissa maissa, Belgiassa äitiyden vahvistamista ei ole kytketty hedelmöityshoitotilanteisiin. Lainsäädännön muuttaminen on myös Saksassa parhaillaan arvioitavana.
Ehdotukset
Aloitteessa ehdotetaan, että lapsen synnyttäneen naispuolinen kumppani voidaan vahvistaa lapsen synnyttäneen naisen ohella lapsen äidiksi, jos lapsi on hankittu yhteisymmärryksessä hedelmöityshoidon avulla (1. lakiehdotuksen 3 §:n 1 mom.). Lapsen synnyttäneen naispuolisen kumppanin äitiys perustuu tällöin hedelmöityshoitoon annettuun suostumukseen. Tällaisessa tapauksessa äitiys voidaan tunnustaa jo ennen lapsen syntymää joko äitiysneuvolassa tai lastenvalvojalla, ja äitiys vahvistetaan maistraatin tai tuomioistuimen päätöksellä. Menettely muistuttaa uudessa isyyslaissa säädettyä isyyden tunnustamista ja vahvistamista. Samalla hedelmöityshoitolain 2 §:ään sisältyvä "parin" määritelmä ehdotetaan laajennettavaksi miehen ja naisen muodostaman parin lisäksi koskemaan naispareja, mikä mahdollistaa hedelmöityshoidon antamisen naisparille parina.
Lapsen synnyttäneen äidin naispuolisen kumppanin äitiyttä ei kuitenkaan voida vahvistaa, jos isyys on todettu tai vahvistettu tai se voidaan todeta tai vahvistaa (1. lakiehdotuksen 3 §:n 2 mom.). Aloitteessa ehdotettu ei siten vaikuta isyyden määräytymiseen eikä myöskään mahdollista sitä, että lapsella voi olla useampi kuin kaksi oikeudellista vanhempaa.
Aloitteessa ei ehdoteta muutoksia voimassa olevan hedelmöityshoitolain 16 §:n 2 momenttiin, jossa säädetään siittiöiden luovuttajan mahdollisuudesta suostua isyyden vahvistamiseen, kun hedelmöityshoitoa on annettu muulle kuin parille. Kun hedelmöityshoitolain 2 §:n parin määritelmä laajennetaan aloitteessa ehdotetulla tavalla kattamaan miehen ja naisen muodostaman parin lisäksi naisparin, siittiöiden luovuttaja ei voi suostua isyyden vahvistamiseen, kun hedelmöityshoitoa on annettu naisparille.
Nykytilan ja ehdotusten arviointia
Aloitteen perusteluista ilmenee, että Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen arvion mukaan hedelmöityshoitoja annetaan vuosittain noin 160 naisparille (s. 25). Vaikka tapausten määrä ei käytännössä ole suuri, ehdotetut säännökset ovat kyseisissä tapauksissa hyvin merkityksellisiä. Uudistuksella on myös huomattavaa periaatteellisesta merkitystä.
Edellä kuvatusta nykytilasta ilmenee, että naisparin tilanne poikkeaa nykyisin lähtökohtaisesti ja oikeudellisesti naisen ja miehen muodostaman parin tilanteesta. Keskeinen ero on, että nykyinen lainsäädäntö mahdollistaa eri sukupuolia olevan parin perheeseen hedelmöityshoidolla syntyvälle lapselle kaksi oikeudellista vanhempaa jo lapsen syntyessä, mutta tätä mahdollisuutta ei ole vastaavalla tavalla alkunsa saaneen naisparin lapsella.
Saamansa selvityksen perusteella valiokunta katsoo, että sellaisessa tilanteessa, jossa naispari yhteistuumin hankkii lapsen hedelmöityshoidolla, perheen sisäinen adoptio ei ole kaikkein tarkoituksenmukaisin menettely parisuhteen toisen osapuolen vanhemmuuden vahvistamiseen. Se ei myöskään turvaa lapsen etua parhaiten, koska parhaimmillaankin perheen sisäinen adoptio voidaan vahvistaa vasta muutama viikko lapsen syntymän jälkeen (KAA, s. 25). Ongelmia lapsen edun turvaamisen kannalta voi tällöin aiheutua esimerkiksi, jos lapsen synnyttänyt äiti kuolee tai sairastuu vakavasti ennen kuin perheen sisäinen adoptio on vahvistettu. Adoption ja siten toisen elatusvelvollisen oikeudellisen vanhemman vahvistaminen lapselle voi myös estyä, jos adoptionhakija tai lapsen synnyttänyt äiti osapuolten välien rikkoutumisen vuoksi peruuttaa suostumuksensa adoptioon ennen adoption vahvistamista.
Valiokunta katsookin, että ehdotettua sääntelyä puoltaa erityisesti lapsen edun turvaaminen. Ehdotetun muutoksen myötä naisparin perheeseen hedelmöityshoidolla syntyvällä lapsella on kaksi oikeudellista vanhempaa jo syntyessään samalla tavalla kuin lapsella, jonka vanhemmat ovat eri sukupuolia. Se, että naisparin perheeseen hedelmöityshoidolla syntyvälle lapselle voidaan vahvistaa toinen oikeudellinen ja elatusvelvollinen vanhempi nykyistä aikaisemmassa vaiheessa nykyistä nopeammin ja yksinkertaisemmin, turvaa lapsen etua ja hänen yhdenvertaisuuttaan suhteessa muihin lapsiin nykytilaa paremmin. Ehdotettu sääntely vahvistaa myös naisparin vanhemmuutta ja yhdenvertaista asemaa suhteessa eri sukupuolta oleviin pareihin samoin kuin erilaisten naisparien keskinäistä yhdenvertaisuutta.
Ehdotetussa sääntelyssä säädetään äitiyden vahvistamisesta hedelmöityshoitoon annetun suostumuksen perusteella, jolloin se koskee lapsen synnyttävän naisen puolison asemaa. Sääntely ei siten kosketa miesparien asemaa. Tämä merkitsee sitä, että vaikka nyt käsillä oleva kansalaisaloite edellä todetuin tavoin edistää eri perhemuotojen välistä yhdenvertaisuutta, se ei ratkaise kaikkia parien välisiä yhdenvertaisuuskysymyksiä. Tämä ei kuitenkaan muodosta perustetta olla edistämättä naisparien ja heille hedelmöityshoidolla syntyvien lasten asemaa.
Valiokunta pitää perusteltuna, että ehdotukset äitiyden tunnustamisesta ja vahvistamisesta on kytketty hedelmöityshoitotilanteisiin. Tällaisissa tilanteissa on kyse asiantuntija-avusteisesta hoidosta, jossa voidaan huolehtia tarvittavasta todistelusta liittyen parin yhteisymmärrykseen saada yhteinen lapsi.
Hedelmöityshoitolain 2 §:ään ehdotetuista muutoksista ja siitä, että samalla ei muuteta kyseisen lain 16 §:n 2 momenttia, seuraa, että naisparille parina annettavassa hedelmöityshoidossa voidaan käyttää vain sellaisia siittiöitä, joiden luovuttaja ei ole suostunut siihen, että hänen isyytensä voidaan vahvistaa lapsen syntymän jälkeen. Aloitteen mukaan tämä vastaa nykytilannetta eri sukupuolta olevien parien osalta (KAA, s. 23).
Osa valiokunnan kuulemista asiantuntijoista on tuonut esiin, että naisparilla tulisi olla mahdollisuus valita, vahvistetaanko siittiöiden luovuttaja eli lapsen biologinen isä lapsen oikeudelliseksi isäksi vai vahvistetaanko lapsen synnyttäneen äidin kumppani oikeudelliseksi äidiksi. Tämä voitaisiin toteuttaa lisäämällä hedelmöityshoitolain 16 §:n 2 momenttiin säännös siitä, että siittiöiden luovuttaja voi antaa suostumuksensa isyyden vahvistamiseen paitsi naiselle yksin annettavassa hedelmöityshoidossa myös, jos hedelmöityshoitoa annetaan naisparille. Kyseisten asiantuntijoiden mukaan naispari voi nykyisin käytännössä valita, vahvistetaanko lapsen biologinen isä lapsen isäksi vai vahvistetaanko naisparin ei-synnyttävä osapuoli äidiksi. Aloitteesta kuitenkin seuraa, että isyyden vahvistaminen naisparille hedelmöityshoidon avulla alkunsa saaneelle lapselle ei jatkossa ole mahdollista, vaikka kaikki osapuolet olisivat tästä yksimielisiä.
Oikeusministeriö on jättänyt lakivaliokunnan harkittavaksi, pitääkö se kansalaisaloitteeseen ehdotettua edellä kuvattua muutosta perusteltuna. Kun hedelmöityshoitoa annetaan naisparille, hoidossa käytetään oikeusministeriön tietojen mukaan nykyisin pääsääntöisesti sukusoluja, joiden luovuttajan isyyttä ei voida vahvistaa. Naisparin hedelmöityshoitoon voidaan kuitenkin käyttää myös sellaisia sukusoluja, joiden luovuttaja on ennakkoon antanut suostumuksensa isyytensä vahvistamiselle, jolloin sukusoluja luovuttaneen miehen isyys voidaan vahvistaa. Käytännössä luovuttaja ja naispari tuntevat aina toisensa. Naisparin toisen osapuolen äitiyttä ei tällaisissa tilanteissa voida vahvistaa oikeudellisesti.
Jos hedelmöityshoitolain 16 §:n 2 momenttiin tehtäisiin kansalaisaloitteen käsittelyn yhteydessä nyt puheena oleva lisäys, valinta siitä, vahvistetaanko sukusoluja luovuttaneen isyys vai vahvistetaanko naisparin toinen osapuoli lapsen äidiksi synnyttävän naisen rinnalle, tehtäisiin oikeusministeriön käsityksen mukaan käytännössä naisparin päättäessä, millaisia sukusoluja hoidossa käytetään. Jos hoidossa käytetään sukusoluja, joiden luovuttajaa ei voida vahvistaa isäksi, naisparin toinen osapuoli voidaan vahvistaa lapsen äidiksi. Jos taas hoidossa käytetään sukusoluja, joiden luovuttaja voidaan vahvistaa isäksi, naisparin toista osapuolta ei voida vahvistaa lapsen äidiksi. Tämä johtuu äitiyslain 3 §:n 2 momentista, jonka mukaan äitiyttä ei voida vahvistaa, jos lapselle voidaan vahvistaa isä. Näin ollen kollisiota sukusoluja luovuttaneen biologisen isän ja naisparin toisen osapuolen vanhemmuuden välillä ei tule. Myöskään kolmannen vanhemman vahvistaminen lapselle ei olisi edelleenkään mahdollista. Oikeusministeriön arvion mukaan esitetylle muutokselle ei siten ole oikeudellista estettä.
Lakivaliokunta toteaa, että hedelmöityshoitolain 16 §:n 2 momenttiin esitettyä muutosta voidaan puoltaa sillä, että se mahdollistaisi naisparin perheessä elävälle lapselle oikeudellisen isän osapuolten niin halutessa. Se ei myöskään muuttaisi perheoikeudellisen lainsäädännön nykyistä lähtökohtaa siitä, että lapsella voi olla enintään kaksi oikeudellista vanhempaa.
Toisaalta kansalaisaloitteessa ehdotettu sääntelyratkaisu koskee samaa sukupuolta olevia pareja samalla tavalla kuin eri sukupuolta olevia pareja, mikä on sekä parien että hedelmöityshoitokäytäntöjen kannalta selkeää. Lisäksi se tukee ei-synnyttävän naisen vanhemmuutta ja suhdetta lapseen sekä naisparin yhteistä vanhemmuutta. Niin ikään painoarvoa on valiokunnan mukaan sillä, että hedelmöityshoitolain 16 §:n 2 momentin muutosta ei sisältynyt oikeusministeriössä alun perin valmisteltuun esitykseen, eikä tällaisen sääntelyn vaikutuksia näin ollen ole esityksen valmistelun yhteydessä erikseen arvioitu ja valmisteltu.
Edellä esitettyjä seikkoja kokonaisuutena arvioituaan lakivaliokunta on päätynyt tässä yhteydessä kannattamaan kansalaisaloitteessa ehdotettua sääntelyratkaisua, josta seuraa, että naisparille voidaan antaa hedelmöityshoitoa vain sellaisilla sukusoluilla, joiden luovuttaja ei ole antanut suostumustaan isyyden vahvistamiseen. On kuitenkin aiheellista, että oikeusministeriö erikseen selvittää hedelmöityshoitolain 16 §:n 2 momentin muuttamista ja arvioi tällaisen muutoksen vaikutukset.
Käsitteet
Kansalaisaloitteessa ehdotettu merkitsee sitä, että lapsella voi olla kaksi äitiä. Kyse on oikeudellisesta vanhemmuudesta, ei biologisesta tai geneettisestä vanhemmuudesta. Jo nykyisin samaa sukupuolta olevat vanhemmat, joista toinen on perheen sisäisesti adoptoinut toisen puolison lapsen, merkitään väestötietojärjestelmään äideiksi tai isiksi lapsen biologisen vanhemman tavoin. Lapsella voi siten jo nykyisin olla kaksi oikeudellista äitiä tai kaksi oikeudellista isää. Siitä, kumpi äideistä on lapsen biologinen äiti ja kumman äitiys perustuu hedelmöityshoitosuostumukseen, ei aiheudu sekaannuksen riskiä, sillä väestötietojärjestelmästä käy ilmi vanhemmuuden vahvistamisen ajankohta. Sen perusteella voidaan päätellä, kumpi vanhemmista on lapsen biologinen vanhempi ja kumman vanhemmuus perustuu adoptioon tai hedelmöityshoitosuostumukseen. Edellä esitetyn perusteella lakivaliokunnalla ei ole huomauttamista aloitteessa käytettyihin käsitteisiin.
On myös tärkeää huomata, että äitiyslakiehdotuksen 3 §:ää, joka mahdollistaa äitiyden vahvistamisen hedelmöityshoitoon annetun suostumuksen perusteella, on luettava yhdessä hedelmöityshoitolain 2 §:n kanssa. Hedelmöityshoitolain 2 §:stä seuraa sekä edellytys parisuhteesta (1 kohta) että edellytys siitä, että hoitoa saavia voi olla enintään kaksi (2 kohta).
Ikärajat
Aloitteen käsittelyssä valiokunta on kiinnittänyt huomiota hedelmöityshoidon ja äitiyden tunnustamisen ikärajoihin. Hedelmöityshoitolaissa ei nykyisin edellytetä, että hoitoa saava tai suostumuksen antaja olisi täysi-ikäinen. Lisäksi aloitteen perusteluista ilmenee, että alaikäinenkin voi tunnustaa äitiytensä ja että hänen huoltajiaan tai edustajiaan kuultaisiin asiasta (s. 35).
Ikärajojen asettamista hedelmöityshoitolakiin tulisi kuitenkin arvioida paitsi naisparien myös eri sukupuolta olevien parien kannalta, sillä muutos vaikuttaisi hedelmöityshoidon antamisen yleisiin edellytyksiin. Ikärajan asettamisessa äitiyden tunnustamiseen tulisi vuorostaan ottaa huomioon isyyslain isyyden tunnustamista koskevat säännökset. Ikärajojen asettaminen edellyttää siten laaja-alaista arviointia, joka on perusteltua tehdä erikseen sen jälkeen, kun isyys- ja äitiyslakien soveltamisesta on saatu kokemuksia.
Äitiyttä koskevat kansainvälisen yksityisoikeuden alaan kuuluvat säännökset
Kansainvälisen yksityisoikeuden alaan kuuluvilla säännöksillä määritellään viranomaisten kansainvälistä toimivaltaa, sovellettavaa lakia sekä vieraassa valtiossa annetun päätöksen tunnustamista ja täytäntöönpanoa Suomessa. Tällä hetkellä Suomessa ei ole äitiyttä koskevia tällaisia säännöksiä, joten nykytilaan nähden äitiyslakiehdotukseen sisältyvät säännökset (7 luku) ovat uusia. Ehdotetuissa säännöksissä on otettu huomioon uuden isyyslain vastaava sääntely.
Ottaen huomioon perherakenteissa tapahtuneet muutokset ja perheiden kansainvälistyminen lakivaliokunta pitää perusteltuna ja tarpeellisena säätää äitiyttä koskevista kansainvälisen yksityisoikeuden alan säännöksistä laissa. Ehdotetut säännökset selkeyttävät oikeustilaa rajat ylittävissä tapauksissa, joissa eri maiden äitiyttä koskevat säännökset saattavat poiketa toisistaan.
Ehdotetuissa säännöksissä on otettu huomioon tilanne, jossa ulkomailla on hankittu lapsi sijaissynnytysjärjestelyin ja lapsen äitiys pyritään saamaan tunnustettua Suomessa (45 §:n 3 mom.). Sijaissynnytysjärjestelyt ovat laillisia eräissä maissa, mutta Suomessa ne eivät ole sallittuja (hedelmöityshoitolain 8 §:n 6 kohta). Ehdotetun säännöksen mukaan päätös, jolla henkilö on vahvistettu äidiksi lapsen synnyttäneen sijasta, voidaan tunnustaa ainoastaan, jos päätös on annettu valtiossa, jossa sillä, joka on vahvistettu äidiksi, on lapsen syntymän aikaan asuinpaikka, tai jos päätös tunnustetaan siinä valtiossa, jossa sillä, joka on vahvistettu äidiksi, on lapsen syntymän aikaan asuinpaikka. Lisäksi edellytetään, että äidiksi vahvistetun on tullut asua asianomaisessa valtiossa keskeytyksettä vähintään vuoden ajan välittömästi ennen lapsen syntymää. Säännöksillä pyritään estämään sijaissynnytysjärjestelyjä koskevan sääntelyn kiertäminen edellyttämällä, että henkilöllä on riittävä yhteys valtioon, jossa päätös on annettu. Käytännössä sääntely tarkoittaa sitä, että äitiyttä koskeva päätös voidaan tunnustaa Suomessa esimerkiksi siinä tapauksessa, että henkilö muuttaa Suomeen sen jälkeen, kun hänet on vahvistettu äidiksi asuttuaan yli vuoden ajan välittömästi ennen lapsen syntymää sellaisessa valtiossa, jota voidaan pitää hänen asuinpaikkanaan ja jossa sijaissynnytysjärjestelyt ovat sallittuja (KAA, s. 45).
Ehdotettu sääntely johtaa siihen, että sijaissynnytysjärjestelyyn perustuva ulkomainen äitiyspäätös saattaa Suomessa jäädä vahvistamatta, jos vanhemmalla on lapsen syntymän aikaan ollut asuinpaikka Suomessa. Joissakin tapauksissa ehdotettu säännös voi johtaa siihen, että vakiintunutta äitiyssuhdetta ei voida tunnustaa, vaikka se olisi lapsen edun mukaista (KAA, s. 45). On kuitenkin huomattava, että lapsen ei tarvitse tällaisissa tapauksissa jäädä Suomessa ilman oikeudellisia vanhempia, koska Suomessa on muita vaihtoehtoja isyyden tai adoption vahvistamiseen. Vaihtoehtoiset mahdollisuudet oikeudellisen vanhemmuuden vahvistamiseen ovat Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa tarkoitetun yksityis- ja perhe-elämän kunnioituksen kannalta tärkeitä, sillä Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on katsonut tilanteen, jossa lapset ovat jääneet kokonaan ilman oikeudellisesti tunnustettuja vanhempia, loukkaavan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaan perustuvia oikeuksia (KAA, s. 52).
Oikeusgeneettiset tutkimukset
Lakiehdotusten valmistelussa on pohdittu oikeusgeneettisten tutkimusten ulottamista myös äitiyttä koskeviin asioihin, mutta valmistelussa on päädytty siihen, että kysymystä on syytä arvioida oikeusgeneettisestä isyystutkimuksesta annetun lain (378/2005) laajemman uudistuksen yhteydessä.
Käytännössä oikeusgeneettisen tutkimuksen tarve on koskenut maahanmuuttajia tapauksissa, joissa synnyttämiseen perustuvaa äitiyttä ei ole voitu merkitä väestötietojärjestelmään puuttuvan asiakirjanäytön vuoksi. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tällaiset tilanteet on kuitenkin lähes aina voitu ratkaista turvautumalla vaihtoehtoisiin todistelumenetelmiin, kuten oikeusgeneettiseen isyystutkimukseen, jonka yhteydessä saadaan tietoa lapsen sukulaisuussuhteesta suhteessa paitsi oletettuun isään myös oletettuun äitiin. Tällaisen tutkimuksen voi tilata lastenvalvoja, tuomioistuin, Maahanmuuttovirasto tai asianosaiset itse. Ottaen huomioon, että voimassa oleva lainsäädäntö antaa näin mahdollisuuden tutkia myös äitiyttä oikeusgeneettisten isyystutkimusten yhteydessä, valiokunta katsoo, ettei nyt käsillä olevan kansalaisaloitteen yhteydessä ole tarpeen arvioida erillissääntelyä äitiyden selvittämiseen ja vahvistamiseen liittyvistä oikeusgeneettisistä tutkimuksista. Asiaa on kuitenkin perusteltua arvioida oikeusgeneettisestä isyystutkimuksesta annettua lakia uudistettaessa.
Suhde perus- ja ihmisoikeuksiin
Lakivaliokunta on kuullut aloitteen perustuslainmukaisuudesta ja suhteesta ihmisoikeussopimuksiin valtiosääntöoikeuden asiantuntijaa sen selvittämiseksi, onko aloitteesta tarpeen pyytää perustuslakivaliokunnan lausunto.
Aloitteessa ehdotetun kannalta merkityksellisiä perus- ja ihmisoikeuksia ovat lausunnon mukaan yhdenvertaisuus ja siihen kuuluva sukupuolten tasa-arvoisuus (perustuslain 6 §), yksityiselämän suoja (perustuslain 10 §), oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämän kunnioitusta (Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artikla) sekä lapsille turvatut oikeudet (Lapsen oikeuksia koskeva yleissopimus ja perustuslain 5 §:n 3 mom. ja 19 §:n 3 mom.).
Lausunnossa katsotaan, etteivät ehdotetut lait ole ristiriidassa lasten oikeuksien tai lasten huollosta vastaavien velvollisuuksien kanssa. Niiden ei myöskään katsota sellaisenaan olevan ristiriidassa perustuslain 6 §:n 3 momentissa ja 19 §:n 3 momentissa tarkoitettujen lapsia koskevien julkisen vallan velvoitteiden kanssa.
Aloitteeseen sisältyviä ehdotuksia arvioidaan lausunnossa perustuslain yhdenvertaisuussäännöksen kannalta kahdessa suhteessa eli yhtäältä, loukkaavatko tai heikentävätkö ne yhdenvertaisuutta, ja toisaalta, vaatiiko tai puoltaako yhdenvertaisuuden saavuttaminen ehdotettua lainsäädäntöä. Edellisessä suhteessa on lausunnon mukaan mahdollista, että yhdenvertaisuuden heikentämistä koskevia näkökohtia halutaan liittää siihen, miten toisen naisen vahvistamisesta äidiksi synnyttäneen naisen ohella ja isyyden tunnustamisesta tehdään lakiehdotuksessa toisensa pois sulkevia mahdollisuuksia. Lausunnossa kuitenkin arvioidaan, ettei aloite tältä osin ole perustuslakivaliokunnan käytännön valossa ristiriidassa perustuslain yhdenvertaisuussäännöksen kanssa. Jälkimmäisen suhteen osalta perustuslain yhdenvertaisuussäännöksen voidaan lausunnon mukaan katsoa puoltavan ehdotettua sääntelyä, mutta sen ei voida katsoa edellyttävän sitä.
Lausunnon johtopäätös on, että perustuslakivaliokunnan käytännön valossa ei ole perusteita katsoa, että kansalaisaloitteeseen sisältyvät lakiehdotukset olisivat ristiriidassa perustuslain yhdenvertaisuusnormin kanssa. Tätä päätelmää pidetään lausunnossa sillä tavoin selvänä, että lakiehdotusten perustuslainmukaisuudesta ei tällä perusteella ole tarpeen pyytää perustuslakivaliokunnan lausuntoa. Lakiehdotuksiin ei katsota liittyvän muutakaan sellaista perusoikeuksiin liittyvää sisältöä, että perustuslakivaliokunnan lausunnon pyytäminen olisi aiheellista.
Lisäksi lausunnossa katsotaan, ettei perustuslakivaliokunnan lausunnon pyytäminen ole tarpeen myöskään ihmisoikeussopimukseen liittyvällä perusteella. Tältä osin lausunnossa kiinnitetään huomiota edellä käsiteltyihin sijaissynnytysjärjestelyjä koskeviin ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisuihin ja arvioidaan, että aloitteen perusteluissa esitetyt mahdollisuudet ihmisoikeustuomioistuimen päätöksissä tarkoitetun ihmisoikeussopimuksen loukkaamisen torjumiseksi ovat tässä kohden riittäviä.
Taloudelliset vaikutukset
Kansalaisaloitteeseen sisältyvien ehdotusten toteuttaminen edellyttää muutoksia Väestörekisterikeskuksen tietojärjestelmiin. Väestörekisterikeskuksen mukaan tästä aiheutuu 320 000 euron kustannukset, joita ei ole otettu huomioon Väestörekisterikeskuksen määrärahoissa.
Itä-Suomen aluehallintoviraston maistraattien ohjaus- ja kehittämisyksikön mukaan kansalaisaloitteessa tarkoitetut äitiyden tunnustamista koskevat asiat aiheuttavat myös maistraateille lisämäärärahojen tarvetta. Kyse on noin 200 000 euron kustannuksista, jotka pääosin liittyvät tietojärjestelmämuutoksiin. Lisäksi uuden tehtävän arvioidaan vaativan maistraateissa pysyvän 0,5 henkilötyövuoden (noin 30 000 euroa) resurssitarpeen.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan väestötietojärjestelmän muutokset aiheuttavat vähäisiä muutoksia myös Kansaneläkelaitoksen tietojärjestelmiin, mutta tästä aiheutuvat kustannukset ovat vähäisiä. Verohallinnolta saadun tiedon mukaan kansalaisaloitteeseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymisestä ei aiheudu Verohallinnolle tietojärjestelmien muutostarpeita.
Sosiaali- ja terveysministeriö on arvioinut hedelmöityshoitolakiin tehtävien muutosten vaikutusta naisparien oikeuteen saada hedelmöityshoitoja julkiselta sektorilta. Ministeriön mukaan kysymys naisparien hedelmöityshoidoista erityisesti luovutetuilla soluilla julkisella sektorilla on ollut kiistanalainen vuosien ajan, sillä naispareja on käytännössä suljettu hedelmöityshoitojen ulkopuolelle. Sosiaali- ja terveysministeriö on antamissaan hedelmöityshoitojen yhtenäisen hoidon perusteissa (STM 2010:31, 2. korjattu painos, STM 2014) katsonut, että hedelmöityshoitoa voidaan antaa, vaikka taustalla ei ole varsinainen hedelmättömyys, jos siihen on perusteet. Lisäksi ministeriö on ohjannut kuntasektoria todeten, että hedelmöityshoidon antamisessa ei saa syrjiä eri ryhmiä, kuten naispareja. Ministeriön mukaan hoitoa julkiselta sektorilta hakevien määrä todennäköisesti kasvaisi, jos kuntasektori muuttaisi nykyistä linjaustaan olla antamatta hoitoja luovutetuilla soluilla. Ministeriön käsityksen mukaan nyt käsittelyssä olevan hedelmöityshoitolain muutosehdotukset eivät kuitenkaan sinänsä muuta edellä kuvattua tilannetta ja siten suoraan vaikuta kuntien talouteen.
Sosiaali- ja terveysministeriön ja Kansaneläkelaitoksen arvion mukaan ehdotettu hedelmöityshoitolain muutos ei vaikuta sairausvakuutuslain (1224/2004) mukaisten sairaanhoidon korvausten kustannuksiin. Sairausvakuutuslain mukaan hedelmöityshoidoista maksetaan korvausta silloin, kun lapsettomuus on sairauden aiheuttama. Naisparille voidaan voimassa olevien säännösten ja korvauskäytäntöjen mukaan korvata hedelmöityshoidot, jos lapsettomuuden taustalla on sairaus.
Valtiovarainministeriön sekä sosiaali- ja terveysministeriön mukaan kuntien tehtävien kannalta äitiyden selvittäminen sekä siihen liittyvät toimenpiteet eivät olennaisesti poikkea kunnan nykyisistä tehtävistä isyyden selvittämisessä. Tehtävän arvioidaan olevan kuntasektorin kannalta erittäin pieni ja koskevan käytännössä vain pientä osaa kunnista. Ehdotetulla äitiyslailla ei siten arvioida olevan merkittävää vaikutusta verrattuna nykyiseen tilanteeseen.
Edellä esitetyn perusteella kansalaisaloitteeseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymisestä aiheutuu huomioon otettavia määrärahatarpeita Väestörekisterikeskukselle ja maistraateille. Tietojärjestelmämuutosten sekä muiden uudistuksen vaatimien toimeenpanotoimien vuoksi lainmuutokset voivat tulla aikaisintaan voimaan vuoden kuluttua niiden hyväksymisestä eli käytännössä keväällä 2019. Väestörekisterikeskus ja maistraatit tarvitsevat kuitenkin tietojärjestelmämuutosten tekemiseen lisämäärärahoja ainakin osittain jo vuonna 2018. Valtiovarainministeriöltä saadun tiedon mukaan maistraattien pysyvä 0,5 henkilötyövuoden resurssitarve pystytään sen sijaan kattamaan nykyisten kehysten puitteissa.
Lakivaliokunta edellyttää hallituksen huolehtivan siitä, että edellä selvitetyt viranomaisten tarvitsemat lisämäärärahat turvataan. Tietojärjestelmämuutosten tekemiseen tarvittavat kertaluonteiset määrärahat on näin ollen otettava huomioon jo vuoden 2018 lisätalousarviossa ja pysyvien lisäkustannusten rahoitus on varmistettava seuraavassa, vuosia 2019—2022 koskevassa julkisen talouden suunnitelmassa.
Voimaantulo ja toimeenpano
Äitiyslain säätäminen edellyttää muutoksia edellä mainittujen viranomaisten tietojärjestelmiin. Lisäksi on tarpeen antaa alemman asteista sääntelyä, laatia ohjeistusta ja asiaa koskevia lomakkeita sekä huolehtia koulutuksesta ja tiedottamisesta.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan toimeenpanoon on aiheellista varata aikaa vähintään vuosi siitä, kun aloitteeseen sisältyvät lakiehdotukset on hyväksytty. Käytännössä muutokset voivat tulla voimaan aikaisintaan keväällä 2019.
Kansalaisaloitteen käsittelystä valiokunnassa
Kansalaisaloitteen tekeminen on ollut mahdollista vuodesta 2012 lähtien, ja eduskunnalle on tähän mennessä toimitettu 19 kansalaisaloitetta. Kyse on vielä varsin uudesta vaikuttamisen muodosta, joten kansalaisaloitteiden eduskuntakäsittelyssä aika ajoin nousee esiin erilaisia menettelyyn liittyviä kysymyksiä.
Nyt käsiteltävänä olevan kansalaisaloitteen valiokuntakäsittelyssä on tullut esiin kysymys siitä, voivatko kansalaisaloitteen tekijöiden edustajat esittää valiokuntakäsittelyssä muutoksia aloitteen lakiehdotuksiin ja mitkä ovat valiokunnan muutosvallan rajat kansalaisaloitteen lakiehdotusten suhteen. Kysymyksillä on merkitystä paitsi nyt käsillä olevan kansalaisaloitteen kannalta myös yleisesti, joten lakivaliokunta on kuullut niistä eduskunnan lainsäädäntötyön asiantuntijoita. Valiokunnan saamasta selvityksestä ilmenee tiivistetysti seuraavaa.
Kansalaisaloitetta koskeva sääntelykokonaisuus muodostuu perustuslain, kansalaisaloitelain (12/2012) ja eduskunnan työjärjestyksen (40/1999) perusteella. Perustuslaissa säädetään kansalaisaloitejärjestelmän yleisistä perusteista eli aloiteoikeuden edellytyksistä ja aloiteoikeuden kohdentumisesta ja kansalaisaloitelaissa menettelystä, jota noudatetaan kansalaisaloitteen tekemisessä (1 §). Kansalaisaloitteen eduskuntakäsittelyä koskevat säännökset sisältyvät puolestaan eduskunnan työjärjestykseen. Lisäksi kansalaisaloitteiden käsittelyä valiokunnissa ohjataan puhemiesneuvoston hyväksymin yleisohjein ja suosituksin.
Kun eduskunnan työjärjestystä kansalaisaloitteen käyttöönoton vuoksi muutettiin, lähtökohdaksi otettiin, että aloitteen käsittely eduskunnassa noudattaa pääpiirteissään perustuslaissa säädettyjä käsittelymuotoja. Eduskunnan työjärjestyksen tarkistustarpeita luonnehdittiin pääosin teknisiksi (PNE 1/2011 vp, s. 2). Kansalaisaloitteeseen sisältyvän lakiehdotuksen käsittelyyn ja mahdollisiin muutoksiin suhtaudutaan siten samoin kuin esimerkiksi hallituksen esitykseen tai kansanedustajan lakialoitteeseen sisältyvään lakiehdotukseen. Perustuslakia koskevan hallituksen esityksen perusteluiden mukaan eduskunnalla on velvoite ottaa lainsäädännön mukaisesti tehty kansalaisaloite käsiteltäväkseen, mutta aloitteen hyväksyminen jää eduskunnan arvioitavaksi samoin kuin mahdolliset muutokset aloitteeseen (HE 60/2010 vp, s. 26, 29, 40).
Kansalaisaloitelain 5 §:n 3 momentin mukaan aloitetta ei saa muuttaa kannatusilmoitusten keräyksen alkamisen jälkeen. Säännöksen tarkoituksena on varmistaa se, että kaikki aloitetta tukevat allekirjoitukset kohdistuvat samaan aloitteeseen (HE 46/2011 vp, s. 29). Säännöksen sisältämä kielto muuttaa kansalaisaloitetta koskee kuitenkin eduskuntakäsittelyä edeltäneitä vaiheita, eikä se siten estä kansalaisaloitteen tekijöiden edustajia ehdottamasta aloitteen lakiehdotusten yksityiskohtiin muutoksia aloitteen valiokuntakäsittelyn aikana. Käsittelyn virallista pohjaa kansalaisaloitteen tekijöiden edustajat eivät kuitenkaan enää voi muuttaa siinä vaiheessa, kun aloite on toimitettu eduskunnan käsiteltäväksi.
Valiokunnan oikeudesta ehdottaa muutoksia käsiteltävinä oleviin lakiehdotuksiin ei ole säännöksiä, vaan valiokuntien muutosvallan ohjaaminen on jäänyt puhemiesneuvoston yleisohjeiden varaan. Niiden mukaan valiokunnalla on oikeus ehdottaa muutoksia sen käsiteltävänä olevaan laki- tai muuhun säädösehdotukseen. Tätä oikeutta kuitenkin rajoittaa asiayhteysvaatimus, joka tarkoittaa sitä, että valiokunnan ehdottamien muutosten tulee olla objektiivisin perustein arvioitaessa yhteydessä kulloinkin käsiteltävänä olevaan lainsäädäntöasiaan tai asiakokonaisuuteen. Asiayhteyttä arvioidaan asianomaisen hallituksen esityksen tai eduskunta-aloitteen taikka muun vireilletuloasiakirjan perustelujen sekä asiakirjaan sisältyvän säädösehdotuksen nimikkeen ja muun yksityiskohtaisen sisällön muodostamasta kokonaisuudesta käsin.
Mietintöön sisällytettävistä muutosehdotuksista päättää valiokunta. Sitä, millä tavoin asiaa käsittelevä valiokunta päätyy ehdotukseensa esimerkiksi lakiehdotuksen muuttamisesta, ei kuitenkaan ole säännelty. Valiokunnan muutosvallan kannalta sillä, kuka lakiehdotusta on ehdottanut valiokuntakäsittelyn aikana muutettavaksi, ei siten ole merkitystä.