Yleistä
Lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annettu laki (361/1983, jäljempänä lapsenhuoltolaki) on tullut voimaan noin 35 vuotta sitten. Laki on lasten ja perheiden kannalta keskeinen. Eräät lain säännökset ovat yleisiä koskien lapsia ja huoltajia kaikissa tilanteissa, kun taas osa säännöksistä tulee sovellettavaksi vanhempien erotilanteessa.
Lapsenhuoltolakiin on sen voimassaolon aikana tehty suhteellisen vähän muutoksia, mikä osoittaa, että yleisluontoinen lainsäädäntö on kestänyt aikaa varsin hyvin. Lain uudistaminen on kuitenkin tullut ajankohtaiseksi yhteiskunnassa ja perherakenteissa tapahtuneiden muutosten vuoksi. Samassa yhteydessä lakiin voidaan kirjata oikeuskäytännössä hyväksyttyjä tulkintoja.
Hallituksen esityksestä ilmenevän ja saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena sekä puoltaa siihen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomioin ja muutosehdotuksin.
Lapsen etu
Hallituksen esityksen keskeisin tavoite on parantaa lapsen edun toteutumista lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevissa asioissa. Lapsen etu mainitaan ehdotetussa lapsenhuoltolaissa nimenomaisesti vain lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevan sopimuksen vahvistamista ja näiden asioiden ratkaisemisesta koskevissa säännöksissä (1. lakiehdotuksen 8 ja 10 §), mutta sitä ei mainita lain yleisissä säännöksissä, jotka koskevat kaikkia tilanteita ja lasta koskevia toimintoja yleisesti. Tavoite vahvistaa lapsen edun toteutumista ilmenee kuitenkin paitsi lain yleisiin myös muihin säännöksiin ehdotetuissa lukuisissa täsmennyksissä ja täydennyksissä. Tällaisia ovat muun muassa lapsen huollon ja tapaamisoikeuden tarkoitusta määritteleviin säännöksiin (1. lakiehdotuksen 1 ja 2 §), huoltajien velvollisuuksiin (1. lakiehdotuksen 4 §) sekä edellä mainittuun 10 §:ään ehdotetut täydennykset. Lapsen etuun liittyvät myös jäljempänä tarkemmin selvitettävät säännösehdotukset lapsen osallisuuden vahvistamisesta (mm. 1. lakiehdotuksen 4, 8 ja 15 a §). Valiokunta katsoo, että ehdotetut täydennykset ja täsmennykset konkretisoivat ja selkeyttävät nykyistä sääntelyä siitä, mitä on lapsen edun mukainen toiminta lapsen huollossa, tapaamisoikeudessa ja huoltajien tehtävissä, sekä korostavat sitä, että näitä seikkoja koskeva asia on ratkaistava ennen kaikkea lapsen edun mukaisesti.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta katsoo esityksestä lakivaliokunnalle antamassaan lausunnossa, että lapsen edun tulee olla ensisijainen ja keskeisin harkintaperuste kaikessa lasta koskevassa päätöksenteossa ja toiminnassa ja että lapsen edun tulee olla läpileikkaava, kaikkea lapsenhuoltolain päätöksentekoa ja toimintaa ohjaava tulkintaperiaate, jota on arvioitava aina tilanne- ja tapauskohtaisesti kunkin lapsen kohdalla (StVL 6/2018 vp). Lakivaliokunta yhtyy tähän näkemykseen ja pitää tärkeänä, että lapsen edun merkitys ymmärretään näin myös käytännössä. Tämän vuoksi lakivaliokunta ehdottaa sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausuntoon viitaten lausumaa siitä, että valtioneuvoston tulee uudistuksen toimeenpanossa antaa ohjeistusta lapsen edun merkityksestä kaikessa lasta koskevassa päätöksenteossa ja toiminnassa (Valiokunnan lausumaehdotus 1).
Terminologia
Lapsenhuoltolain uudistuksessa on päädytty käyttämään nykyisiä käsitteitä, kuten lapsen tapaamisoikeus. Tapaamisoikeus ehdotetaan kuitenkin määriteltäväksi nykyistä laajemmin niin, että siihen kuuluu myös se, että lapsi saa ajoittain olla sen vanhemman luona, jonka kanssa hän ei asu (1. lakiehdotuksen 2 §). Valiokunta pitää määritelmän laajentamista kannatettavana, koska muutos ilmentää nykyistä selvemmin kummankin vanhemman tärkeyttä lapselle. Toisaalta valiokunnan mielestä estettä ei ole sille, että määritelmän laajentuminen heijastuisi myös itse käsitteeseen. Tällaista muutosta ei kuitenkaan ole perusteltua tehdä nyt käsillä olevan esityksen eduskuntakäsittelyssä, koska lapsenhuoltolaissa käytetyt käsitteet ovat vakiintuneita ja niitä käytetään laajasti myös muussa lainsäädännössä. Asiaa tulisi siten arvioida myöhemmin sopivassa yhteydessä.
Lapsen suojeleminen väkivallalta
Huoltajien velvollisuuksien täsmentämiseksi ehdotetaan uutta säännöstä huoltajien velvollisuudesta suojella lasta kaikenlaiselta ruumiilliselta ja henkiseltä väkivallalta, huonolta kohtelulta ja hyväksikäytöltä (1. lakiehdotuksen 1 §:n 2 mom.). Säännösehdotuksella pyritään toteuttamaan YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen velvoitteita. Lakivaliokunta pitää säännöksen lisäämistä lapsenhuoltolakiin tärkeänä, sillä näin lainsäätäjä voi antaa vahvan signaalin kaikenlaisen väkivallan tuomittavuudesta. Ehdotettu säännös myös täydentää jo nykyisessä lapsenhuoltolaissa olevaa nimenomaista kieltoa siitä, ettei lasta saa alistaa, kurittaa ruumiillisesti eikä kohdella muulla tavoin loukkaavasti (1 §:n 3 mom.). Lakivaliokunta korostaa, että uudessa säännöksessä tarkoitettu "kaikenlainen väkivalta" tulee ymmärtää laajasti. Säännös kattaa siten siinä mainitun ruumiillisen ja henkisen väkivallan samoin kuin paitsi lapseen suoraan kohdistetun myös esimerkiksi puolisoiden tai vanhempien välisen, lapseen suoraan kohdistumattoman väkivallan.
Lapsen suojeleminen väkivallalta on otettu huomioon myös muissa lapsenhuoltolain säännöksissä, sillä samalla ehdotetaan täydennyksiä niihin seikkoihin, jotka tuomioistuimen ja sosiaalilautakunnan on otettava huomioon lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevan asian ratkaisemisessa (1. lakiehdotuksen 10 §). Yksi täydennyksistä liittyy sen huomioon ottamiseen, miten 1 ja 2 §:ssä säädetyt huollon ja tapaamisoikeuden tavoitteet parhaiten toteutuvat vastaisuudessa, ja tällä tarkoitetaan hallituksen esityksen perustelujen mukaan muun ohella 1 §:n 2 momentissa säädettyä velvollisuutta suojella lasta väkivallalta (s. 56). Niin ikään väkivalta on otettava huomioon vahvistettaessa tapaamisoikeus erityisen läheiselle henkilölle (1. lakiehdotuksen 9 c §:n 2 mom.). Pyrkimyksenä on edellä mainituin muutoksin vahvistaa Istanbulin sopimuksen 31 artiklan velvoitetta ottaa perheväkivalta huomioon määrättäessä lasten huoltajuudesta ja tapaamisoikeudesta (HE, s.18 ja 35) Myös lakiin ehdotetut säännökset lapsen ja vanhemman välisten tapaamisten toteuttamisesta tuettuina tai valvottuina (1. lakiehdotuksen 9 b §) toteuttavat kyseisen artiklan velvoitetta varmistaa, ettei tapaamis- tai huoltajuusoikeuksien käyttäminen vaaranna perheväkivallan uhrin tai lasten oikeuksia ja turvallisuutta.
Valiokunta pitää mainittuja säännöksiä väkivallan huomioon ottamisesta ja merkityksestä lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevissa asioissa yksiselitteisinä. Niiden perusteella on selvää, että 1 §:n 2 momentissa tarkoitettu "kaikenlainen väkivalta" on otettava huomioon ratkaistaessa lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevaa asiaa 10 §:n nojalla. Asian tärkeyden vuoksi valiokunta kuitenkin ehdottaa jäljempänä tarkemmin selvitettävällä tavalla tämän mainitsemista nimenomaisesti 10 §:ssä.
Edellä mainittujen säännösten soveltamisen kannalta on myös tärkeää, että perheessä esiintynyt väkivalta tunnistetaan käytännössä. Tämän vuoksi keskeistä on muun muassa, että mahdolliseen väkivaltaan kiinnitetään huomiota sosiaalitoimen tehdessä tuomioistuimelle olosuhdeselvitystä perheen tilanteesta. Väkivallan tunnistaminen on tarpeen huomioida myös sosiaalitoimen ja tuomareiden koulutuksessa.
Sosiaalilautakunnan ja tuomioistuimen toimivalta
Lakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan lapsen huollosta, asumisesta ja tapaamisoikeudesta tehtiin vuonna 2017 yhteensä 48 419 sosiaalilautakunnan vahvistamaa sopimusta. Vuosina 2015—2017 käräjäoikeuksissa ratkaistiin vuorostaan vuosittain keskimäärin 3 200 lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevaa asiaa, joista riitaisia oli noin 1 300. Tuomioistuinsovittelussa ratkaistiin riitaisista asioista noin kolmasosa. Valtaosa lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevista asioista ratkaistaan siten nykyisin vanhempien sopimalla tavalla.
Esityksessä ehdotetaan, että sosiaalilautakunnan toimivaltaa entisestään laajennetaan lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevien sopimusten vahvistamisessa. Nykyisin vain tuomioistuin voi päättää huoltajien välisestä tehtävien jaosta sekä oheishuoltajasta. Uudistuksen myötä sosiaalitoimessa tehtävät sopimukset tulevat siten entisestään lisääntymään ja tuomioistuimissa käsiteltävät asiat vähentymään. Lakivaliokunta puoltaa ehdotusta, koska on lähtökohtaisesti perusteltua sekä asianosaisten että tuomioistuinten kannalta, ettei riidattomia asioita ole tarpeen viedä tuomioistuimeen. Näin menettelyjä voidaan keventää ja nopeuttaa ja tuomioistuimet voivat kohdistaa voimavarojaan entistä paremmin riitaisten asioiden ratkaisemiseen.
Ehdotus merkitsee sitä, että vanhemmat voivat jatkossa sopia muun muassa lapsen huollosta ja asumisesta myös muun henkilön kanssa. Oheishuoltoa koskevat sopimukset liittyvät käytännössä sateenkaariperheiden ja uusperheiden järjestelyihin sekä lastensuojelullisiin tilanteisiin, joissa oheishuoltajan avulla voidaan tukea lapsen kasvuolosuhteita niin, että vältytään huostaanotolta. Valiokunnalla ei ole huomauttamista siihen, että oheishuoltoa koskeva sopimus voidaan riidattomissa tapauksissa vahvistaa sosiaalilautakunnassa. Oheishuoltoasioita käsitellään jo nykyisin tuomioistuimessa usein kirjallisessa menettelyssä, mikä osoittaa, ettei asiassa ole osapuolten kesken erimielisyyttä. Tuomioistuin tarvitsee usein kuitenkin tällöinkin sosiaalilautakunnan olosuhdeselvityksen voidakseen saada totuudenmukaisen kuvan oheishuoltojärjestelyn tarpeellisuudesta.
Uudistuksen myötä erityisesti lastenvalvojien tehtävät lisääntyvät ja monimutkaistuvat. Tämä edellyttää, että lastenvalvojien riittävästä koulutuksesta, ohjeistuksesta ja resursseista huolehditaan.
Tuomioistuimen yksinomaiseen toimivaltaan ehdotetaan kuitenkin jäävän tilanteet, joissa lapsen huolto uskotaan vanhemman tai vanhempien sijasta yhdelle tai useammalle henkilölle. Tällaisessa tilanteessa lapsen edun toteutuminen tulee arvioida erityisen huolellisesti, koska kyse onlapsen ja vanhempien kannalta erityisen merkittävästä ratkaisusta. Valiokunta katsoo tämän puoltavan sitä, että päätöksen asiasta tekee tuomioistuin.
Niin ikään esityksessä ehdotetaan, että vain tuomioistuin on toimivaltainen vahvistamaan tapaamisoikeuden lapsen ja lapselle erityisen läheisen henkilön välillä (1. lakiehdotuksen 9 c §). Kyse on nykytilaan nähden uudesta sääntelystä, sillä se mahdollistaa oikeudellisesti sitovan ja täytäntöönpanokelpoisen tapaamisoikeuden vahvistamisen muulle kuin lapsen vanhemmalle. Ehdotetun säännöksen soveltamisalaan kuuluu varsin eri tyyppisiä tilanteita, sillä kyse voi olla lapsen suhteesta esimerkiksi sosiaaliseen vanhempaan, sijaisvanhempaan tai isovanhempaan.
Jo nykyisen lapsenhuoltolain mukaan lapsen huollon tulee turvata myönteiset ja läheiset ihmissuhteet erityisesti lapsen ja hänen vanhempiensa välillä (1 §:n 1 mom.), mutta nyt säännökseen ehdotetaan kirjattavaksi se, että myös muita lapselle tärkeitä ihmissuhteita on vaalittava. Tällainen lisäys on kannatettava, ja erityisesti vanhempien erotessa on tärkeää, että lapsen suhde hänelle läheisiin henkilöihin säilyy. Lakivaliokunta katsoo, että lapselle läheisten ihmissuhteiden vaalimisen tulisi lähtökohtaisesti toteutua tavanomaisin yhteydenpitokeinoin, joita lapsen vanhemmat käytännössä tukevat. Käytännössä näin ei kuitenkaan aina tapahdu, minkä vuoksi ehdotettua uutta säännöstä tapaamisoikeuden vahvistamisesta voidaan pitää tarpeellisena. Säännöksen soveltamiselle voidaan kuitenkin arvioida olevan käytännössä tarvetta lähinnä riitaisissa tapauksissa eli tilanteissa, joissa vanhemmat eivät myötävaikuta lapsen ja hänelle erityisen läheisen henkilön välisen suhteen säilymiseen. Uuteen sääntelyyn voi siten liittyä riski siitä, että riitaisuudet lapsen ympärillä lisääntyvät. Myös lapsen elämä voi pirstaloitua ja kuormittua aikataulujen vuoksi.
Edellä mainituista syistä tapaamisoikeuden vahvistaminen erityisen läheiselle henkilölle edellyttää lakivaliokunnan mukaan erittäin huolellista yhtäältä lapsen ja hänen kanssaan asuvan henkilön sekä toisaalta lapsen ja hänelle erityisen läheisen henkilön etujen ja suojan punnintaa. Lakivaliokunta yhtyy sosiaali- ja terveysvaliokunnan näkemykseen siitä, että lapsen etu on tässä punninnassa läheisten ihmissuhteiden vaalimista ja tapaamisoikeuteen myötävaikuttamisen edistämistä painavampi (ks. StVL 6/2018 vp). Lapsen ja tälle erityisen läheisen henkilön tapaamisoikeus tulee siksi vahvistaa vain silloin, kun sen harkitaan olevan yksittäisessä tapauksessa tarpeen ja perusteltua lapsen edun kannalta.
Edellä esitettyä kokonaisuutena arvioituaan lakivaliokunta on päätynyt tukemaan hallituksen esityksessä ehdotettua ratkaisua siitä, että tapaamisoikeuden vahvistamisen muuhun kuin vanhempaan nähden ratkaisee tuomioistuin. Estettä ei kuitenkaan ole sille, että mahdollisuutta tapaamisoikeuden vahvistamiseen sosiaalitoimessa harkitaan myöhemmin, jos käytännössä osoittautuu tarvetta vahvistaa tällaisia tapaamisoikeuksia myös sovinnollisissa tilanteissa. Ennen tällaista arviointia on kuitenkin tärkeää, että uudesta sääntelystä ja sen toimivuudesta hankitaan kokemuksia.
Edellä mainitut seikat on valiokunnan mukaan otettava huomioon myös arvioitaessa sitä, ketä voidaan pitää säännöksessä tarkoitettuna erityisen läheisenä henkilönä, jolle tapaamisoikeus voidaan vahvistaa. Tätä määritelmää käsitellään tarkemmin jäljempänä asianomaisen säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa.
Vuoroasuminen
Lakivaliokunta pitää kannatettavana sitä, että lapsenhuoltolakiin sisällytetään mahdollisuus siihen, että lapsi asuu vuorotellen kummankin vanhempansa luona. Vuoroasumisen tunnustaminen lapsenhuoltolaissa selkeyttää nykytilaa, sillä vaikka vuoroasumista käytetään järjestelynä jo nykyisin, se toteutetaan tapaamisoikeutta koskevia säännöksiä soveltaen. Vuoroasuminen voi parhaimmillaan tukea lapsen suhteen ja yhteydenpidon säilymistä molempiin vanhempiin sekä antaa molemmille vanhemmille mahdollisuuden osallistua lapsen kasvatukseen ja huolenpitoon tasaveroisesti ja yhteisvastuullisesti. Näin vuoroasuminen voi tukea lapsen kehitystä ja hyvinvointia. Voidaan myös arvioida, että vuoroasuminen edistää ja vahvistaa etenkin isien osallisuutta lasten kasvuun ja arkeen.
Vuoroasumiseen liittyy edellä todetuin tavoin merkittäviä etuja, mutta se ei välttämättä sovi kaikille lapsille eikä kaikkiin perhetilanteisiin. Lapsen asumisjärjestelyjen lähtökohtana onkin aina lapsen etu, minkä vuoksi lapsen asumisjärjestelyt tulee arvioida tapauskohtaisesti lapsen edun mukaisesti ottaen huomioon erityisesti lapsen ikä ja kehitystaso, lapsen luonne ja taipumukset, lapsen mahdolliset erityistarpeet, vanhempien asuinpaikkojen välinen etäisyys sekä vanhempien kyky ottaa yhdessä vastuu lasta koskevista asioista (10 §). Valiokunta painottaakin, ettei vanhempien etu saa arvioinnissa ohittaa lapsen etua.
Keskeisiä vuoroasumisjärjestelyn käytännön onnistumisen kannalta ovat lapsen vanhempien asuinpaikkojen läheisyys sekä se, että vanhemmat kykenevät sopimaan käytännön järjestelyistä ja toimimaan yhteistyössä lapsen asioita järjestettäessä. Olennaista on ottaa huomioon myös lapsen ikä ja kehitystaso. Vaikka lapsen kehittyminen on yksilöllistä, rutiinien toistuminen ja ennakoitavuus on lakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan pienen lapsen kehittymisen kannalta tärkeää, sillä alle 3-vuotiailla lapsilla on kehityksellinen tarve saada samanlaisena toistuvaa hoitoa samalta vanhemmalta ja säästyä erokokemuksilta. Myös sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunnosta (StVL 6/2018 vp, s. 4) ilmenee, että viikoittain vaihtuva vuoroasuminen voi erityisesti pienillä lapsilla vaarantaa lapsen tarpeeseen perustuvaa ennakoitavuutta, toistuvuutta sekä kiintymyssuhteita, jotka takaavat lapsen turvallisuuden. Isompien lasten kohdalla vuorostaan vuoroasumiseen liittyvien jatkuvien muutosten aiheuttaman kuormituksen on arvioitu voivan johtaa lapsen liiallisten suojautumiskeinojen käyttöön, mikä voi vaikeuttaa lapsen kasvua ja kehitystä. Edellä esitetyn valossa lakivaliokunta korostaa sen tärkeyttä, että vuoroasuminen valitaan lapsen asumisjärjestelyksi silloin, kun se arvioidaan lapsen edun mukaiseksi. Asumisjärjestelyjä tulee myös voida muuttaa, jos tämä osoittautuu myöhemmin lapsen edun kannalta tarpeelliseksi.
Ehdotettujen säännösten mukaan tieto vuoroasumisesta merkitään väestötietojärjestelmään huollon sisältöä koskevana tietona. Vuoroasumisessa lapsella voi kuitenkin olla vain yksi kotikuntalain (201/1994) perusteella määräytyvä virallinen asuinpaikka, vaikka lapsi tosiasiassa asuu vuorotellen vanhempien luona. Lapsen virallisen asuinpaikan määräytyminen on perheille merkityksellinen asia, koska monet yhteiskunnan palvelut ja etuudet, kuten asumistuki ja koulukuljetukset, suoritetaan lapsen virallisen asuinpaikan mukaan. Esitys ei kuitenkaan sisällä muutoksia erityislainsäädännössä säädettyjen etuuksien ja oikeuksien määräytymisperusteisiin.
Lakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan nykyinen lainsäädäntö ei pääosin aseta esteitä lasten vuoroasumiselle, mutta vuoroasumista ei ole lainsäädännössä eikä soveltamiskäytännössä huomioitu kattavasti. Sosiaali- ja terveysministeriön asettaman työryhmän raportista ilmenee, että asia edellyttää lisäselvityksiä ja lainsäädäntömuutoksia (Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistioita 18/2018).
Lakivaliokunta pitää tärkeänä, että vuoroasuminen otetaan huomioon yhteiskunnan palveluissa ja etuuksissa, jotta ne osaltaan tukevat tällaisen asumisjärjestelyn käyttöä. Vuoroasumisen vaikutukset ja muutostarpeet etuuksia ja palveluja koskevaan lainsäädäntöön tulee siksi selvittää ja arvioida mahdollisimman pian sekä tämän jälkeen viipymättä valmistella tarvittavat lainsäädäntömuutokset annettaviksi eduskunnalle. Lakivaliokunta ehdottaa asiasta lausuman hyväksymistä (Valiokunnan lausumaehdotus 2). On myös tärkeää, että jo nykyisiä säännöksiä pyritään käytännössä tulkitsemaan ja soveltamaan vuoroasumisjärjestelyjä tukevasti.
Vieraannuttaminen ja muu tapaamisoikeuden estäminen
Esityksessä ehdotetaan useita lainsäädäntötoimenpiteitä, joilla pyritään nykyistä tehokkaammin ehkäisemään niin kutsutusta vieraannuttamisesta tai muusta syystä johtuvia tapaamisoikeuden toteutumisen ongelmatilanteita ja antamaan keinoja puuttua niihin. Vieraannuttamista ei ehdoteta määriteltäväksi lain tasolla, mutta esityksen perustelujen mukaan sillä tarkoitetaan usein vanhemman käyttäytymistä tavalla, joka vaikeuttaa lapsen ja toisen vanhemman tai muun henkilön välistä vuorovaikutussuhdetta ja johtaa joissakin tapauksissa sen katkeamiseen kokonaan (s. 22).
Lapsenhuoltolakiin ehdotetaan ensinnäkin säännöksiä, joiden tarkoituksena on korostaa tapaamisoikeuden tärkeyttä ja sen estämisen haitallisuutta lapsen kannalta. Tällaisia ovat säännökset, joissa korostetaan lapselle läheisten ihmissuhteiden merkitystä ja molempien vanhempien velvollisuutta huolehtia lapsen suhteen säilymisestä molempiin vanhempiin (1. lakiehdotuksen 1 §:n 1 mom.), sekä säännökset siitä, että vanhemman on omalta osaltaan myötävaikutettava tapaamisoikeuden toteutumiseen ja kasvatustehtävässään vältettävä kaikkea, mikä on omiaan aiheuttamaan haittaa lapsen ja toisen vanhemman väliselle suhteelle (1. lakiehdotuksen 2 §:n 2 mom.). Tarkoituksena on kieltää kaikenlainen manipulointi ja muu epäasiallinen vaikuttaminen lapseen. Näillä ehdotuksilla pyritään tukemaan vanhempien ymmärrystä siitä, että lapsen tapaamisoikeus on lapselle tärkeä asia ja että sen estäminen on lapselle haitallista.
Tapaamisoikeuden ja lapselle läheisten ihmissuhteiden merkitystä korostetaan myös sosiaalilautakunnan ja tuomioistuimen harkinnassa, sillä lapsen huollosta, asumisesta ja tapaamisoikeudesta päätettäessä on otettava huomioon, miten 1 ja 2 §:ssä säädetyt huollon ja tapaamisoikeuden tavoitteet parhaiten toteutuvat vastaisuudessa sekä vanhemman kyky asettaa lapsen tarpeet vanhempien välisten ristiriitojen edelle (1. lakiehdotuksen 10 §:n 1 ja 2 mom.).
Niin ikään tapaamisoikeuden toteutumista pyritään turvaamaan uudella mahdollisuudella asettaa uhkasakko jo tapaamisoikeudesta tuomioistuimessa päätettäessä, jos lapsen kanssa asuvan henkilön aiemman käyttäytymisen perusteella on aihetta epäillä, että hän ei tulisi noudattamaan tapaamisoikeutta koskevaa päätöstä (1. lakiehdotuksen 9 d §). Tämän voidaan arvioida tehostavan tapaamisoikeuden toteutumista ja nopeuttavan varsinaista täytäntöönpanomenettelyä. On kuitenkin perusteltua, että mahdollisuus on käytettävissä vain edellä mainituin edellytyksin.
Lakivaliokunta pitää tärkeänä, että vieraannuttamiseen ja muuhun tapaamisoikeuden estämiseen kiinnitetään huomiota, koska tällainen toiminta voi vaikuttaa kielteisesti lapsen kehitykseen ja kasvuun sekä lapsen ja hänen perheensä hyvinvointiin. Keskeistä on, että vieraannuttaminen tunnistetaan käytännössä ja se otetaan sosiaalitoimessa ja tuomioistuimessa huomioon, sillä vieraannuttajan ei tule voida hyötyä toiminnastaan.
Edellä esitetyn valossa valiokunta pitää lapsenhuoltolakiin nyt ehdotettuja uusia keinoja sinällään kannatettavina. Lisäksi on tärkeää, että vieraannuttamiseen puuttuva lainsäädäntö on huolellisesti harkittua, tasapainoista ja suhteellista, koska kyse on lapsen ja hänen vanhempiensa välisistä herkistä suhteista ja lapsen edusta. Valiokunnan mielestä ehdotettu lainsäädäntö on tässä suhteessa asianmukaista. Ehdotettujen keinojen toimivuutta ja tehokkuutta käytännössä tulee kuitenkin jatkossa seurata.
On myös syytä huomata, että vieraannuttamiseen voidaan puuttua jo voimassa olevan sosiaalihuollon lainsäädännön nojalla, sillä lastensuojelulaki (417/2007) velvoittaa viranomaisia ilmoittamaan lapseen kohdistuvasta psyykkisestä tai fyysisestä kaltoinkohtelusta lastensuojeluun ja lastensuojelulla on velvollisuus arvioida lapsen tilanne ja lapsen ja perheen tuen ja palvelujen tarve. Lapsi ja perhe voivat saada tukea ja apua myös ilman lastensuojelun asiakkuutta varhaisessa vaiheessa sosiaalihuoltolain ja lastensuojelulain perusteella. Sosiaalihuollon kokonaisvaltaisella arviolla ja tuella pystytään nopeasti ja tehokkaasti puuttumaan vieraannuttamiseen.
Lainsäädännöllisten keinojen ohella vieraannuttamista tulee pyrkiä estämään ennalta ja puuttumaan siihen mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Vanhemmille tulee siksi jakaa nykyistä enemmän tietoa vieraannuttamisesta ja sen haitallisuudesta lapselle muun muassa erilaisissa lasten ja perheiden palveluissa ja olosuhdeselvitystä tehtäessä. On myös tärkeää, että viranomaiset tunnistavat mahdollisimman aikaisin ja entistä paremmin vieraannuttamistilanteet ja tekevät vieraannuttamisen estämiseksi ja selvittämiseksi tiivistä yhteistyötä, minkä vuoksi asiaan tulee kiinnittää huomiota koulutuksessa ja ohjeistuksessa. Vaikeissa tilanteissa perheillä tulee myös olla mahdollisuus saada sosiaalitoimesta tukea ja moniammatillista apua. Edellä esitetyn valossa lakivaliokunta edellyttää, että valtioneuvosto vahvistaa ja kehittää vanhemmuuden ja parisuhteen tukea ja erotilanteiden palveluja, jotta pitkittyneitä ja vaikeita huolto- ja tapaamisoikeusriitoja voidaan ehkäistä ja ratkaista sekä korostaa edellä esitetyn huomioon ottamista vireillä olevassa Lapsi- ja perhepalvelujen muutoshankkeessa (LAPE) sekä sosiaali- ja terveyspalveluiden uudistuksessa. Valiokunta ehdottaa asiasta lausuman hyväksymistä (Valiokunnan lausumaehdotus 3).
Lapsen osallisuuden vahvistaminen
Esityksessä ehdotetaan useita lainsäädäntötoimenpiteitä, joilla pyritään parantamaan lapsen oikeutta tulla kuulluksi ja osallistua häntä koskevien asioiden käsittelyyn. Ehdotuksissa on kiinnitetty huomiota YK:n lapsen oikeuksien sopimukseen, Euroopan neuvoston lapsiystävällisen oikeuden suuntaviivoihin ja Euroopan neuvoston lapsen oikeuksien käyttöä koskevaan sopimukseen. Lakivaliokunta pitää lapsen osallistumisoikeuksien vahvistamista tärkeänä, koska se osaltaan vahvistaa lapsen etua koskevan periaatteen toteutumista.
Lapsen osallistumisoikeuksien vahvistamista ilmentää ensinnäkin ehdotettu nimenomainen säännös huoltajien velvollisuudesta selvittää lapsen mielipide ja ottaa se huomioon lasta koskevia päätöksiä tehtäessä (1. lakiehdotuksen 4 §:n 2 mom.). Lisäksi lakiin ehdotetaan nimenomaista säännöstä huoltajien velvollisuudesta kertoa lapselle häntä koskevista päätöksistä ja muista lapsen elämään vaikuttavista asioista lapsen ikään ja kehitystasoon nähden sopivalla tavalla (1. lakiehdotuksen 4 §:n 3 mom.).
Riidattomissa lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevissa asioissa lapsen mielipiteen selvittäminen ja informointi ovat esityksen mukaan ensisijaisesti huoltajien tehtäviä, kuten nykyisin. Lastenvalvojan tulee kuitenkin varmistua siitä, että vanhemmat ovat keskustelleet lapsen kanssa ja ottaneet lapsen mielipiteen huomioon ennen kuin sopimus lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta vahvistetaan (HE, s. 23). Lisäksi lastenvalvojalle säädetään velvollisuus keskustella lapsen kanssa henkilökohtaisesti, jos se on tarpeen lapsen mielipiteen selvittämiseksi (1. lakiehdotuksen 8 §:n 3 mom.). Niin ikään ehdotetuista muutoksista seuraa, että tuomioistuimen on myös riidattomissa asioissa varmistuttava siitä, että huoltajat ovat selvittäneet lapsen mielipiteen.
Jos taas vanhemmat ovat erimielisiä lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta ja asiaa käsitellään tuomioistuimessa riita-asiana, ehdotettu uudistus lähtee voimassa olevan lain mukaisesti siitä, että lapsi ei ole riita-asian osapuoli eikä asianosainen, vaan kyse on vanhempien välisestä riita-asiasta, jonka kielteisiltä vaikutuksilta lasta tulee pyrkiä suojaamaan. Vaikka lapsi ei ole riidan osapuoli, hänen mielipiteensä tulee ottaa asian ratkaisussa huomioon lapsen iän ja kehitystason mukaisesti.
Lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevien riita-asioiden osalta ehdotetaan, että lapsen mielipiteen selvittäminen tapahtuu jatkossakin ensisijaisesti tuomioistuimen sijasta sosiaalitoimessa olosuhdeselvitysten yhteydessä. Olosuhdeselvityksen tarkoituksena on antaa tuomioistuimelle tietoa perheen tilanteesta, lapsen elinolosuhteista ja muista asian ratkaisemiseen vaikuttavista seikoista (1. lakiehdotuksen 16 §:n 2 mom.). Lakivaliokunta pitää nykytilan säilyttämistä tältä osin lapsen kannalta perusteltuna, koska sosiaalitoimessa on mahdollisuus tavata ja keskustella lapsen kanssa riittävän useasti lapselle luonnollisessa ympäristössä. On kuitenkin aiheellista, että lasta voidaan ehdotetuin tavoin kuulla sosiaalitoimen lisäksi tai sen sijasta myös tuomioistuimessa, jos se on asian ratkaisemiseksi tarpeen (1. lakiehdotuksen 15 a §), sillä lapsen näkemyksellä on keskeinen merkitys lapsen etua arvioitaessa ja kuuleminen tuomioistuimessa mahdollistaa sen, että lapsi voi ilmaista näkemyksensä suoraan tuomarille. Lapsen kuulemisen kynnyksen madaltaminen ehdotetulla tavalla on siten valiokunnan mielestä kannatettavaa. Arvioitaessa lapsen kuulemisen tarpeellisuutta tuomioistuimessa on kuitenkin tärkeää ottaa huomioon, että lasta on voitu kuulla jo useasti aiemmissa prosessin vaiheissa ja voidaan arvioida, että kuuleminen vanhempien välisessä riita-asiassa on lähtökohtaisesti lapselle kuormittavaa. Onkin perusteltua edellyttää ehdotetuin tavoin, että lapsi pyytää kuulemista tai hän suostuu kuulemiseen (1. lakiehdotuksen 15 a §). Näin ollen lapsella on myös oikeus olla ottamatta kantaa asiaan.
Kun lapsen kuulemisen kynnystä tuomioistuimessa madalletaan, on tärkeää samalla edistää sitä, että kuuleminen tuomioistuimessa voi tapahtua mahdollisimman lapsiystävällisesti. Tähän nähden valiokunta pitää myönteisenä sitä, että ehdotetut säännökset lapsen kuulemisen tavasta ja paikasta ovat hyvin joustavat ja jättävät kuulemisen käytännön järjestämiseen runsaasti liikkumavaraa. Useissa tuomioistuimissa on käytössä lapsiystävällisiä tiloja, jolloin lasta ei tarvitse kuulla istunnossa oikeussalissa. Kuuleminen voidaan järjestää myös tuomarin työhuoneessa tai tuomioistuimen ulkopuolella lapsen kannalta epämuodollisissa tiloissa.
Ottaen huomioon lapsen kuulemisen kynnyksen madaltaminen on myös kannatettavaa, että tuomioistuimella on jatkossa mahdollisuus saada asiantuntija-apua lapsen kohtaamiseen ja lapsen kuulemiseen mahdollisimman lapsiystävällisesti. Voimassa olevan lainsäädännön nojalla tuomioistuin voi käyttää asiantuntija-avustajaa lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevan riidan sovittelussa. Asiantuntija-avustajan tehtävä huoltoriidan sovittelussa poikkeaa kuitenkin nyt ehdotetusta tuomioistuimen avustamisesta riita-asiassa, sillä sovittelussa pyritään avustamaan vanhempia saavuttamaan lapsen edun mukainen sovinto, ja lapsen kuuleminen sovittelussa on käytännössä harvinaista. Ehdotettu sääntely merkitsee siten tuomioistuimille ja asiantuntija-avustajille uudenlaista toimintamallia, minkä vuoksi asiaan tulee kiinnittää sekä tuomareiden että asiantuntija-avustajien koulutuksessa erityistä huomiota.
Useat valiokunnan kuulemat asiantuntijat ovat tuoneet esiin, että lapsen kuulemista tuomioistuimessa tulisi vielä ehdotetusta kehittää niin, että lapsella voisi olla oma tukihenkilö lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevan riita-asian käsittelyssä. Tällainen tukihenkilö voisi kertoa lapselle etukäteen, mistä kuulemisessa on kyse ja mitä kuulemisessa tapahtuu, sekä olla lapsen mukana kuulemisessa. Lisäksi on muun muassa esitetty, että edellä tarkoitettu asiantuntija-avustaja voisi toimia tällaisena tukihenkilönä.
Valiokunta toteaa, että hallituksen esityksessä ehdotetun valossa asiantuntija-avustajan tehtävänä ei ole lapsen avustaminen tai tukeminen kuulemisessa. Toisaalta tälle ei valiokunnan näkemyksen mukaan ole tarvetta, koska jo nykyinen lainsäädäntö mahdollistaa sen, että lapselle voidaan nimetä tukihenkilö, joka voi tukea lasta paitsi lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevan asian oikeudenkäyntivaiheessa myös vanhempien eron aiemmissa vaiheissa ja kokonaisvaltaisesti. Tällainen tukihenkilö voidaan määrätä lapselle esimerkiksi sosiaalihuoltolain (1301/2014) 28 §:n nojalla. Tukihenkilön tarve voi tulla esiin esimerkiksi silloin, kun sosiaalilautakunta tekee tuomioistuimen pyynnöstä olosuhdeselvitystä. Selvityksen tekijän on tällöin ohjattava lapsi ja perhe tarvittaessa sosiaalihuoltolain mukaisiin palveluihin. Vanhempien erotilanteessa lapselle ja tämän perheelle voidaan järjestää tukea myös lastensuojelulain 36 §:n mukaisena avohuollon tukitoimena. Lakivaliokunta pitää tärkeänä, että perheiden tietoisuutta tällaisista jo voimassa olevan lain mahdollisuuksista lisätään ja asiaan kiinnitetään sosiaalitoimen koulutuksessa huomiota.
Lapsen näkökulman tuomista tuomioistuimen tietoisuuteen edistää myös ehdotus siitä, että sosiaalilautakunnan olosuhdeselvitystä tekevän virkamiehen asema oikeudenkäynnissä muutetaan todistajasta kuultavaksi (1. lakiehdotuksen 16 a §). Tämä korostaa selvityksen tekijän roolin puolueettomuutta ja tehtävää valvoa lapsen etua.
Asian käsittelyn kesto
On lapsen edun mukaista, että huoltoa, asumista ja tapaamisoikeutta koskeva asia käsitellään mahdollisimman joutuisasti. Nykytilassa on tässä suhteessa parannettavaa, sillä esimerkiksi eduskunnan oikeusasiamies on säännöllisesti kiinnittänyt huomiota lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevien asioiden viipymiseen tuomioistuimissa.
Yksi keskeinen tekijä, joka vaikuttaa tuomioistuimessa käsiteltävän huoltoriidan kestoon, on sosiaalilautakunnan olosuhdeselvityksen viipyminen. Tämän vuoksi on kannatettavaa lisätä tuomioistuimen harkintavaltaa siitä, milloin sosiaalilautakunnalta pyydetään olosuhdeselvitys (1. lakiehdotuksen 16 §). Myös edellytykset siitä, että tuomioistuin yksilöi ne seikat, joista selvitystä tarvitaan, ja asettaa selvityksen toimittamiselle määräajan, ovat perusteltuja. Kannatettavaa on myös se, että tuomioistuimelle säädetään nimenomainen velvollisuus käsitellä lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskeva asia joutuisasti (1. lakiehdotuksen 14 b §).
Asian käsittelyn kestoon vaikuttavat kuitenkin muutkin tekijät, kuten sosiaalitoimen ja tuomioistuinlaitoksen resurssit. Valiokunta korostaakin asianmukaisista ja riittävistä resursseista huolehtimisen tärkeyttä.
Tässä yhteydessä lakivaliokunta kiinnittää huomiota myös olosuhdeselvitysten tekemiseen, sillä valiokunnan saaman selvityksen mukaan olosuhdeselvitykset ja niitä koskevat käytännöt vaihtelevat huomattavasti eri kuntien välillä. Taustalla on ilmeisesti se, että säädöstasolla ei ole kirjausta siitä, millä kelpoisuudella tai koulutuksella lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta tuomioistuimelle annettavat lausunnot valmistellaan. Kunnat voivat siten vapaasti harkita, mitä ammattitaitoa tehtävässä tarvitaan, ja osoittaa tehtävät sen mukaisesti henkilöstölleen. Olosuhdeselvitystyötä on myös ostettu joko kokonaan tai osittain yksityisiltä palvelun tuottajilta.
Ottaen huomioon, että olosuhdeselvityksen tekeminen vaatii tekijöiltä erityistä ammatillisuutta ja osaamista ja kyse on sekä perheiden että tuomioistuimen kannalta olennaisesta palvelusta, lakivaliokunta pitää tilannetta epätyydyttävänä ja epäselvänä. Valiokunta pitääkin tärkeänä, että olosuhdeselvityksen tekemisestä annetaan valtakunnallista ohjeistusta ja koulutusta sekä arvioidaan tarve säätää selvityksen tekemiselle kelpoisuusvaatimukset. Valiokunta ehdottaa asiasta lausuman hyväksymistä (Valiokunnan lausumaehdotus 4).
Koulutus, tiedotus, voimaantulo ja seuranta
Lakivaliokunta korostaa lapsenhuoltolain uudistuksesta järjestettävän koulutuksen tärkeyttä. Koulutuksessa on syytä kiinnittää erityistä huomiota lapsen edun huomioimiseen sekä lapsen kuulemiseen. Asianmukaista ja riittävää koulutusta on tarpeen järjestää erityisesti lastenvalvojille, joiden tehtävät ja toimivaltuudet laajenevat merkittävästi. Valiokunnan mielestä käsikirjan laatiminen uudistuksesta olisi lastenvalvojien sekä sosiaalitoimen kannalta laajemminkin tarpeen ja hyödyllinen. Koulutusta on tarpeen järjestää myös tuomareille, oikeusavustajille sekä lapsen kuulemiseen osallistuville ammattilaisille. Lisäksi uudistuksesta tulee tiedottaa riittävästi hyvissä ajoin ennen sen voimaantuloa.
Hallituksen esityksen mukaan lait on tarkoitettu tulemaan voimaan aikaisintaan 1.4.2019, jolloin äitiyslaki (253/2018) tulee voimaan. Lakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan uudistuksen edellyttämiä muutoksia väestörekisterikeskuksen ja kuntien tietojärjestelmiin ei kuitenkaan ehditä tehdä 1.4.2019 mennessä. Väestörekisterikeskuksen mukaan voimaantulo voi siksi olla aikaisintaan 1.10.2019. Lakivaliokunta katsoo, että uudistuksen voimaantulon ajankohdassa tulee ottaa huomioon tietojärjestelmämuutosten vaatima aika samoin kuin se, että uudistus edellyttää lomakkeiden uusimista, ohjeistuksen antamista sekä riittävää kouluttamista.
Kyse on merkittävästä lapsia ja perheitä monin tavoin koskettavasta sekä viranomaisten ja tuomioistuinten tehtäviin vaikuttavasta uudistuksesta. Tämän vuoksi on tärkeää, että sen toimeenpanoa ja vaikutuksia seurataan tarkoin. Keskeistä on muun muassa seurata nykyistä laajempien lapsen huoltoa, asumista ja tapaamista koskevien sopimismahdollisuuksien ja sosiaaliviranomaisten toimivaltuuksien käyttöä, vuoroasumisen toimivuutta sekä vieraannuttamisen estämiseen tulevien keinojen tehokkuutta. Valiokunta ehdottaa asiasta lausuman hyväksymistä (Valiokunnan lausumaehdotus 5).