Yleistä
Ruokapolitiikasta annetussa valtioneuvoston selonteossa Ruoka2030 (MmVM 7/2017 vp — VNS 2/2017 vp) asetettiin tavoitteeksi varmistaa, että Suomen viranomaisjärjestelmä kykenee vastaamaan valvonnallisiin haasteisiin ja että meillä on valmius tehokkaasti tunnistaa, hoitaa, ehkäistä ennalta ja torjua sekä uusia että jo tunnettuja elintarviketurvallisuuteen liittyviä uhkia. Lisäksi tavoitteena oli muun ohella siitä huolehtiminen, että Suomen hyvä elintarviketurvallisuus tunnistetaan tärkeäksi vientivaltiksemme ja että viranomaistoiminta tukee vientiä. Selontekomietintöön viitaten valiokunta korostaa nytkin myös alkutuotannon merkitystä kotimaiselle ruokajärjestelmälle todeten, että alkutuotannon säilyminen Suomessa on ensiarvoisen tärkeää myös kotimaiselle elintarviketeollisuudelle ja huoltovarmuudelle.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että vuoden 2019 hallitusohjelmassa yksi strateginen kokonaisuus on elinvoimainen Suomi, jonka yksi osakokonaisuus on elinvoimainen ja kannattava elintarviketalous. Hallitusohjelman mukaisesti valiokunta pitää tärkeänä, että tavoitteen saavuttamiseksi jatketaan elintarvikealan sääntelyn ja valvonnan sujuvoittamista.
Viitaten esityksessä mainittuihin viranomaisvalvonnan ja -tutkimusten tuloksiin vuodelta 2019 valiokunta toteaa, että elintarviketurvallisuus on Suomessa hyvällä tasolla. Kotimaiset elintarvikealan toimijat täyttävät hyvin elintarviketurvallisuudelle asetettavat vaatimukset. Valiokunta korostaa kuitenkin sitä, että mm. mikrobiologisen elintarviketurvallisuuden hyvän tilanteen säilyttäminen edellyttää jatkuvaa tilanteen seurantaa. Suomen hyvää salmonellatilannetta haastavat sekä tuontirehujen salmonellalöydösten lisääntyminen että heikommat mahdollisuudet hävittää salmonellaa rehuista formaldehydin käyttökiellon seurauksena.
Valiokunta pitää tärkeänä, että elintarviketaloutta koskevan sääntelyn lähtökohtana on maamme elintarviketurvallisuuden korkean tason säilyttäminen. Samalla valvonnassa tulee ottaa huomioon EU:nkin elintarvikesääntelyn perustana oleva riskiperusteisuus ja toimijoiden suorittama oma valvonta. Valvonnalla tulee olla yhdenmukainen tavoite, elintarviketurvallisuus, mutta tavoite tulee voida toiminnan luonteesta riippuen saavuttaa erilaisilla keinoilla. Valvontaa tulee kohdistaa sinne, missä sillä on eniten tarvetta, ja valvontaa tulee yhtenäistää.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että elintarvikevalvonnan hallinnollinen organisointi ja valvonnan järjestämistapa on EU-lainsäädännössä jätetty kansallisesti päätettäväksi. Voimassa olevassa elintarvikelaissa viitataan kuitenkin elintarvikevalvonnan yleisten vaatimusten osalta EU:n elintarvikelainsäädäntöön. Esityksessä informatiiviset viittaukset poistetaan laista, koska EU-asetuksia sovelletaan sellaisenaan.
Valiokunta korostaa tasapainoa elintarviketurvallisuuden varmistamisen ja elintarvikealan toimintaedellytysten turvaamisen kesken. Virallisen valvonnan kehittämisessä keskeistä tulee olla valvonnan vaikuttavuuden ja tehokkuuden kehittäminen. Viranomaisvalvonta on nähtävä laajempana kokonaisuutena eikä pelkästään valvontakäynteinä. Valvonnan rajalliset resurssit on kyettävä kohdentamaan niin, että pystytään valvomaan toimijoita mahdollisimman hyvin. Viranomaisten paremmilla mahdollisuuksilla puuttua esimerkiksi epäiltyihin elintarvikepetoksiin ja -väärennöksiin luodaan luottamusta ja parannetaan markkinoiden toimintaa. Uusi nopea hallinnollinen sanktio, elintarvikevalvonnan seuraamusmaksu, edesauttaa tämän tavoitteen saavuttamista. Elintarvikelain uudistamisen yhteydessä on tärkeää arvioida myös lain alemman asteiset säädökset. Tavoitteena tulee olla, että jatkossa asetuksia on selkeästi nykyistä vähemmän.
Yleishuomiona valiokunta toteaa, että esityksessä ei ehdoteta voimassa olevaan elintarvikkeita ja niiden valvontaa koskevaan sääntelyyn merkittäviä toiminnallisia muutoksia. Esityksen tavoitteena on sujuvoittaa sääntelyä ja valvontaa vaarantamatta elintarviketurvallisuutta.
Erityiskysymyksiä
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että omavalvontavelvoitetta on vuosien kuluessa kehitetty elintarviketoimintaa ja kuluttajaa paremmin palvelevaksi kokonaisuudeksi. Vaatimukset omavalvontasuunnitelman hyväksymisestä sekä valvontaviranomaisen velvollisuudesta määrätä omavalvontaan kuuluvista tutkimuksista ja vaatimus erillisenä asiakirjana laadittavasta kirjallisesta omavalvontasuunnitelmasta on jo aikaisemmin poistettu laista.
Valvonnan kannalta valiokunta pitää tärkeänä, että elintarvikealan toimijan on julkistettava kunnan valvontaviranomaisen antama elintarvikehuoneiston tarkastuksesta kertova asiakirja, ns. Oiva-raportti, yrityksen verkkosivuilla ja yrityksessä näkyvällä paikalla. Myös kunnan valvontaviranomaisten on julkaistava elintarvikevalvonnan tulokset. Valvonnan tulosten näkyvyys motivoi elintarvikealan toimijoita elintarvikelainsäädännön vaatimusten aiempaa parempaan noudattamiseen ja siten parantaa elintarvikevalvonnan vaikuttavuutta.
Valiokunta toteaa, että Ruokavirasto on käynnistämässä hankkeen, jossa yhteistyössä elintarvikealan toimijoiden kanssa käydään läpi sitä, miten yksityiset laadunvarmistusjärjestelmät voidaan parhaiten ottaa huomioon virallisessa valvonnassa. Kysymys Oiva-tulosten huomioon ottamisesta otetaan esille hankkeessa. Valiokunta pitää tärkeänä, että valvontahenkilöstön osaamistasoa toimijoiden laadunvarmistusohjelmien arvioinnissa kehitetään. Nyt säädettävästä vuosimaksusta saatavia kuntavalvonnan lisäresursseja on mahdollista käyttää myös tähän tarkoitukseen esimerkiksi järjestämällä toimijoille ja valvojille yhteisiä koulutustilaisuuksia.
Valiokunta korostaa, että jo nyt lainsäädännössämme on toteutettu EU:n elintarvikelainsäädäntöön kirjattu periaate, jonka mukaan elintarvikealan toimija vastaa elintarvikeketjun kaikissa vaiheissa elintarvikkeiden turvallisuudesta ja siitä, että toiminta täyttää elintarvikelainsäädännön vaatimukset. Keskeistä on, että tämä koskee myös eläinperäisten elintarvikkeiden ensisaapumisvalvonnan liittämistä osaksi muuta riskiperusteista elintarvikevalvontaa. Harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjunnan strategian toimenpideohjelmaan kytkeytyvät myös säännökset toimijan luotettavuudesta eli valvontaviranomaisten oikeudesta saada luotettavuuden selvittämiseksi tietoja toimijan julkisoikeudellisten velvoitteiden, kuten verojen ja muiden lakisääteisten maksujen hoitamisesta.
Valiokunta toteaa, että elintarvikkeista annettavia tietoja koskeva EU-lainsäädäntö uudistettiin Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 1169/2011 elintarviketietojen antamisesta kuluttajille. Asetuksella säädetään sekä yleisistä merkinnöistä että ravintoarvomerkinnöistä. Elintarviketietojen antamiseen sovelletaan samoja periaatteita siitä riippumatta, millä tavalla elintarvikkeita markkinoidaan. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että myös etämyynnin kautta markkinoitavista elintarvikkeista on annettava samat tiedot kuin perinteisillä tavoilla markkinoitavista ja myös niissä alkuperämerkinnät ovat välttämättömiä. Elintarvikealan toimija vastaa siitä, että elintarvikkeista annetaan lainsäädännön edellyttämät tiedot. Vaikka Suomi on antanut myös kansallisia säädöksiä kuluttajainformaation parantamiseksi, valiokunta katsoo, että elintarvikkeiden alkuperästä mm. valmistusmaasta on annettava nykyistä kattavampia ja myös oikeampia tietoja. Nyt alkuperästä esitetään mm. harhaanjohtavia mielikuvia esimerkiksi kansallissymboleja käyttäen.
Valiokunta edellyttää, että maa- ja metsätalousministeriö tiukentaa elintarvikkeiden merkitsemisvaatimuksia, jotka koskevat alkuperämerkintöjä, ja tehostaa valvontaa sekä sanktioita valiokunnan mietinnössä esitetyn mukaisesti ja tuo tarvittavat säädösmuutokset eduskunnan käsiteltäväksi vuoden 2022 aikana. Suomen on haettava poikkeamista EU-lainsäädännöstä, mikäli säädösten muuttaminen ei muutoin ole mahdollista. (Lausumaehdotus 1)
Valiokunta toteaa, että viranomaisvalvonnassa alkuperämerkintöjä, kuten muitakin pakollisia elintarviketietoja, valvotaan osana normaalia riskiperusteista elintarvikevalvontaa kunnan elintarvikevalvontaviranomaisten toimesta Oiva-tarkastusten yhteydessä. Jos valvonnassa havaitaan puutteellisia tai määräysten vastaisia merkintöjä, valvontaviranomainen käyttää nykyisinkin elintarvikelaissa (23/2006) säädettyjä hallinnollisia pakkokeinoja. Valiokunta korostaa, että elintarvikkeiden alkuperäväärennökset ovat osa ruokaketjun petoksellista toimintaa ja myös niissä alkuperämerkintäväittämän totuudenmukaisuutta rikotaan. Niihin puuttumiseen tarvitaan tehokkaampia viranomaistoimia sekä rangaistuksia.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että esityksessä lakiin esitetään lisättäväksi uusi hallinnollinen sanktio, elintarvikevalvonnan seuraamusmaksu (67 §). Valvontaviranomainen voi siten yhtenä toimenpiteenä määrätä seuraamusmaksun, jos elintarvikealan toimija harjoittaa elintarvikkeiden markkinointia elintarvikesäännösten vastaisella tavalla.
Valiokunta toteaa, että alkuperämerkintöjä koskevaa EU-lainsäädäntöä ei ole kehitetty tilanteen vaatimalla tavalla. Komissio julkaisi toukokuussa 2020 Pellolta pöytään -strategian ja toimenpideohjelman. Toimenpideohjelmassa todetaan, että komissio ehdottaa pakollisten alkuperämerkintöjen laajentamista tiettyihin tuotteisiin. Valiokunta pitää välttämättömänä, että Suomi osallistuu aktiivisesti aloitteen käsittelyyn ja vaatii alkuperämerkintöjen saamista kattavammiksi väärinkäytösten estämiseksi.
Valiokunta korostaa erityisesti pienimuotoisen ja paikallisen elintarviketuotannon merkitystä mm. työllisyyden ja yrittäjyyden kannalta pitäen erittäin tärkeänä tämän tuotannon joustavaa erityisolosuhteet huomioivaa sääntelyä ja valvontaa byrokratiaa välttäen sekä opastusta tarjoten. Tärkeää on mm. mahdollistaa alkutuotteiden mahdollisimman laaja suoramyynti, esim. kalan myynti suoraan ravintoloille. Muun ohella pienteurastamoiden toimintaa tulee helpottaa ja tukea. Alueellisesti kohdennettu lampaiden pienimuotoinen teurastus ja suoramyynti on mahdollistettava. Isoja teurastamoja silmällä pitäen luotu lainsäädäntö ei saa muodostua pienille teurastamoille ongelmaksi. Lisäksi valiokunta pitää tältäkin osin välttämättömänä, että Suomi toimii aloitteellisesti EU-lainsäädännön muuttamiseksi siten, että pienteurastamojen toimintaedellytyksiä ja lihan lähijalostuksen (ml. nautojen laidunteurastus) edellytyksiä parannetaan. Ante mortem -tarkastusten suorittamista digitaalisilla menetelmillä tulee laajentaa, ja eläinlääkäreiden tarkastusoikeudet on säilytettävä ennallaan.
Valiokunta edellyttää, että maa- ja metsätalousministeriö helpottaa ja parantaa pienteurastamojen toimintaedellytyksiä sekä tilateurastusta valiokunnan mietinnössä esitetyn mukaisesti ja tuo tarvittavat säädösmuutokset eduskunnan käsiteltäväksi vuoden 2022 aikana. Suomen on haettava poikkeamista EU-lainsäädännöstä, mikäli säädösten muuttaminen ei muutoin ole mahdollista. (Lausumaehdotus 2)
Valiokunta toteaa, että nyt ehdotettu sääntely nostaa pienten yritysten keskimääräistä valvontamaksujen tasoa pakollisen vuosittaisen 150 euron perusmaksun vuoksi. Talousvaliokunnan lausuntoonkin viitaten valiokunta pitää tärkeänä, että perusmaksun vastapainona pienet toimijat saavat entistä enemmän hyötyä viranomaisvalvonnasta muun muassa ohjauksen ja neuvonnan kautta. Lisäksi valvonnan kohdentamisella on parannettava valvonnan vaikuttavuutta vähentämällä tarkastuksia vähäriskisissä kohteissa.
Valiokunta korostaa sitä, että elintarvikeviennin edistäminen myös viranomaistoimissa on Suomen kilpailukyvyn kannalta tärkeä painopistealue. Lisääntyvä elintarvikkeiden vienti EU-alueen ulkopuolelle edellyttää viranomaisyhteistyötä viennin kohdemaan viranomaisten kanssa. Ilman tätä yhteistyötä vientilupia on hankalaa tai mahdotonta saada. Viranomaisten rooli viennin edistämisessä kasvaa edelleen, kun viennin kohdemaiden vaatimukset viejämaille, vientiyrityksille ja tuotteille lisääntyvät.
Esityksestä käy ilmi, että elintarvikepetosten määrä kansainvälisesti katsoen kasvaa ja myös Suomessa havaitaan petoksellista toimintaa. Tyypillisiä petoksen kohteita Suomessa ovat edellä esillä olleet alkuperämerkinnät, päiväysmerkinnät tai elintarvikkeen ilmoitetusta poikkeava sisältö. Petosten torjunnassa elintarvikkeen ja sen raaka-aineiden jäljitettävyys on keskeistä. Elintarvikepetosten torjumisen tehostamiseksi valiokunta pitää tärkeänä, että edelleen tiivistetään viranomaisten välistä yhteistyötä elintarvikevalvontaviranomaisten, poliisin talousrikostutkijoiden, syyttäjäviranomaisten, verottajan sekä Tullin talousrikostutkijoiden kesken.
Valiokunta katsoo esityksen perustelujen mukaisesti, että viranomaistoiminnan tulevaisuuden haasteet liittyvät erityisesti elintarvikkeiden raaka-ainetuotannon, valmistuksen ja myynnin ylikansallisuuteen, alan yritysten verkottumiseen ja ketjuuntumiseen, monikanavaiseen myyntiin ja markkinointiin, uusiin tuotantomuotoihin, teknologian kehittymiseen, kuluttajien eriytyviin ja monimuotoistuviin tarpeisiin, kaupungistumisen vaikutuksiin elintarvikkeiden kulutuksessa ja tuotannossa, väestön ikääntymisen vaikutuksiin, vaarojen sietokykyyn, kiertotalouteen ja ilmastonmuutokseen. Elintarvikepetosten ja etämyynnin valvonta tuovat uudenlaisia haasteita viranomaisvalvontaan.