Yleistä kansalaisaloitteesta
Kansalaisaloitteessa esitetään, että aloitteen pohjalta käynnistetään valmistelu sellaisen lainsäädännön luomiseksi, jolla estetään julkisomisteisten vesihuoltotoimintojen myyminen kaupallisille yksityisille toimijoille ja nykyinen omistus pidetään julkisen sektorin hallussa. Kansalaisaloitteessa korostetaan puhtaan juoma- ja talousveden merkitystä tavallisille ihmisille, terveydenhuollolle ja elinkeinoille ja katsotaan, että julkisen sektorin hallinnassa voidaan taata varmemmin järjestelmän toimivuus myös kriisitilanteissa.
Maa- ja metsätalousvaliokunta toteaa, että vesihuolto on yhteiskunnan toimivuuden ja huoltovarmuuden kannalta keskeinen toiminto. Terveysvaatimukset täyttävän talousveden saannin turvaaminen sekä jätevesien asianmukainen käsittely on elintärkeää niin väestölle ja elinkeinoelämälle kuin terveydenhuollolle ja maanpuolustuksellekin. Valiokunta pitää aloitetta tärkeänä ja ajankohtaisena ja katsoo, että siinä esille tuotuun ongelmaan tulee löytää vaikuttavat ja kestävät ratkaisut. Myös toimenpidealoitteissa TPA 3/2020 vp ja TPA 47/2021 vp on viitattu kansalaisaloitteeseen ja korostettu vesihuollon merkitystä välttämättömyyspalveluna. Valiokunta on käsitellyt nämä toimenpidealoitteet kansalaisaloitteen yhteydessä.
Kansalaisaloitteessa on kyse kansalaisaloitelain (12/2012) 4 §:ssä tarkoitetusta perustellusta ehdotuksesta lainvalmisteluun ryhtymisestä. Aloite ei siten sisällä vielä valmista lakiehdotusta, vaan siinä ehdotetaan lainvalmistelun käynnistämistä yksilöimättä tarkemmin lainvalmistelun kohteena olevaa säädöskokonaisuutta. Valiokunta toteaa, että voimassa olevassa vesihuoltolaissa (119/2001) säädetään vesihuollon kehittämisestä, vesihuoltopalvelujen järjestämisestä, niistä huolehtimisesta sekä vesihuoltolaitoksen ja sen asiakkaan välisestä suhteesta. Vesihuoltolaissa tarkoitettu vesihuolto kattaa sekä talousveden johtamisen, käsittelyn ja toimittamisen että jätevesien poisjohtamisen ja käsittelyn. Voimassa olevassa laissa ei ole säännöksiä vesihuollon eli vesihuolto-omaisuuden omistajuudesta. Keskeisiä vesihuollon toimijoita ovat kunta, vesihuoltolaitos ja kiinteistön omistaja tai haltija. Vesihuoltolaissa säädetään kunnan järjestämisvelvollisuudesta, mutta laki ei edellytä, että kunta itse tuottaisi vesihuoltopalvelut tai omistaisi palvelujen tuottamiseen tarvittavat rakenteet ja laitteet.
Valiokunta katsoo, että kansalaisaloitteessa ehdotettua uutta lainsäädäntöä on perusteltua tarkastella ensisijaisesti suhteessa voimassa olevan vesihuoltolain sääntelyyn ja tässä sääntelyssä mahdollisesti oleviin aukkoihin. Vesihuoltolain ja sen soveltamisalaan kuuluvien vesihuoltolaitosten toiminnan ja vesihuollosta perittävien maksujen lisäksi valiokunnan mietinnössä kuvataan myös yleisemmin vesivarojen käyttöä ja siihen liittyvää lainsäädäntöä. Mietinnössä nostetaan myös esiin eräitä kansainvälisiä kokemuksia vesihuollon omistusjärjestelyistä ja niiden sääntelystä. Kansalaisaloitteen käsittelyn yhteydessä on myös nostettu esiin siinä ehdotettujen lainsäädännön muutosten suhde kunnalliseen itsehallintoon ja sitä koskeviin periaatteisiin, mitä on tarkasteltu mietinnössä lopuksi.
Kansallisten vesivarojen ja vesihuollon turvaaminen
Valiokunta toteaa, että vesihuollon ja puhtaan juomaveden saatavuuden kannalta on keskeistä, että kansallisista vesivaroista ja niiden riittävyydestä ja laadusta pidetään huolta. Kansalaisaloitteessa todetaan, että vesi on ihmisoikeus ja perustava taloudellinen ja sosiaalinen oikeus, ja nostetaan esiin, että YK:n yleiskokous hyväksyi puhtaan veden yleiseksi ihmisoikeudeksi heinäkuussa 2010 (YK:n yleiskokouksen päätöslauselma A/63/292). Suomessa on katsottu, että veden saannin varmistaminen voisi liittyä perusoikeuksista erityisesti perustuslain 19 §:n mukaiseen oikeuteen sosiaaliturvaan, jonka perusteella esimerkiksi taataan jokaiselle oikeus perustoimeentulon turvaan tavallisella lailla. Tähän liittyy veden saatavuuden ohella vedestä perittävien maksujen kohtuullisuus. Perustuslain 20 §:n mukainen julkisen vallan velvollisuus pyrkiä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön tarkoittaa puolestaan esimerkiksi vesivarojen suojelua siten, että ne ovat tavanomaiseen vedenkäyttöön soveltuvia. Valiokunta katsoo, että edellä mainittujen ihmis- ja perusoikeuksien varmistamiseksi on tärkeää, että kansallinen lainsäädäntö takaa pinta- ja pohjavesien kestävän käytön.
Vesilain (587/2011) tavoitteena olevaan vesivarojen yhteiskunnallisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävään käyttöön sisältyy kansallisten vesivarojen ja kansalaisten riittävän vedensaannin turvaaminen. Vesilain mukaan itse veteen ei voi Suomessa saada omistusoikeutta, vaan vesilaissa säädetään niistä perusteista, joilla omalla tai toisen alueella olevaa vettä voi saada käyttöönsä. Maa-alueen omistaja ei omista alueellaan olevaa pinta- ja pohjavettä, vaan vain vallitsee sitä. Alueen omistajalla ei myöskään ole oikeutta saada korvausta alueelta otettavasta vedestä. Ulkomaalaiset tai kotimaisetkaan tahot eivät siten voi lain mukaan saada vesiluonnonvaroja omistukseensa. Vain luonnon kiertokulusta erilleen esimerkiksi kaivoon tai vedenottamoon otettu vesi on omistusoikeuden kohde. Valiokunta katsoo vesilain sääntelyn osoittavan, että vedellä on erityinen asema yksityisomistuksen ulkopuolelle jäävänä välttämättömyyshyödykkeenä.
Vesilaissa säädetään perusteista, joilla omalla tai toisen alueella olevaa vettä voi saada käyttöönsä. Vesilain 3 luvun 3 §:n mukaan veden ottaminen siirrettäväksi muualla käytettäväksi on aina luvanvaraista. Vesilain mukaisessa vedenottoluvassa määrätään, mihin tarkoitukseen vettä saa käyttää sekä kuinka paljon vettä voidaan ottaa. Vesihuoltolaitokselle myönnetyn luvan perusteella laitos voi ottaa vettä talousveden valmistamiseksi ja jakamiseksi verkostossaan yhdyskunnan tarpeisiin. Vesihuoltolaitos ei voi käyttää vettä muuhun tarkoitukseen. Valiokunta katsoo, että vesilain mukainen lupamenettely on keskeisessä asemassa vesihuollon edellytysten kannalta tarpeellisten pinta- ja pohjavesimuodostumien ja niihin liittyvien kansallisten ja paikallisten intressien turvaamisessa. Jos vedenottohanke uhkaa kansallisia vesivarantoja tai kansalaisten vedensaantia, ei sille voida vesilain nojalla myöntää lupaa. Lupaa ei saa missään tilanteessa myöntää, jos hanke esimerkiksi suuresti huonontaa paikkakunnan asutus- tai elinkeino-oloja.
Vesilaissa säädetään myös siitä, miten erilaiset vedenottamistarpeet sovitetaan yhteen. Jos vettä ei riitä käytettäväksi kaikkiin tarpeisiin, on veden ottaminen johdettavaksi tai kuljetettavaksi muualla kuin paikkakunnalla käytettäväksi muuta tarkoitusta kuin yhdyskunnan vesihuoltoa varten vesilain 4 luvun 5 §:n nojalla viimesijaista suhteessa muihin vedenkäyttötarpeisiin. Ensimmäisellä ja toisella sijalla vedenkäytön etusijajärjestyksessä ovat veden tavanomainen lähikäyttö ja veden ottaminen yhdyskunnan vesihuoltoa varten paikkakunnalla. Näiden tarpeiden täytyttyä voidaan myöntää lupa ottaa vettä muuhun käyttöön paikkakunnalla, esimerkiksi paikallista teollisuutta varten, sekä lupa yhdyskuntien vesihuoltoon paikkakunnan ulkopuolisilla alueilla. Etusijajärjestyksessä viimeisenä on veden ottaminen muualla käytettäväksi muuhun tarkoitukseen kuin yhdyskunnan vesihuoltoa varten, esimerkiksi teollisuuden tarpeisiin paikkakunnan ulkopuolella.
Valiokunta toteaa, että Suomessa on kansainvälisesti verrattuna erittäin runsaat ja hyvälaatuiset pinta- ja pohjavedet. Kansallinen vesilainsäädäntö turvaa nykyisin jo hyvin vesivarojen säilymisen laadultaan ja määrältään hyvällä tasolla. Vesilaissa säädetyn etusijajärjestyksen mukaisesti ensisijaisesti tulee huolehtia yhdyskuntien vesihuollosta ja veden lähikäytöstä. Kansalliset vesivarat ovat kuitenkin myös tärkeä raaka-aine kotimaiselle elintarvike- ja muulle teollisuudelle ja mahdollisuus uusille innovaatioille ja liiketoiminnan muodoille, eivätkä vesien erilaiset käyttömahdollisuudet sulje toisiaan pois. Valiokunta korostaa, että Suomen rikkaita vesivaroja ei tule pitää itsestäänselvyytenä, vaan työtä vesivarojen hyväksi ja vesilainsäädännön toimeenpanemiseksi on tärkeää jatkaa.
Vesihuolto ja vesihuoltotoiminnan omistus Suomessa
Kansalaisaloitteessa tavoitteena on estää nykyisin julkisessa omistuksessa olevien vesihuoltotoimintojen myyminen kaupallisille yksityisille toimijoille ja säilyttää nykyinen julkisen sektorin omistajuus. Valiokunta toteaa, että Suomessa on tällä hetkellä kaikkiaan noin 1 800 vesihuoltopalveluja tuottavaa organisaatiota. Niistä kansalaisaloitteessa tarkoitettuja julkisomisteisia eli kuntien omistamia laitoksia on noin 450 ja lähinnä käyttäjien tai asiakkaiden omistamia laitoksia noin 1 350. Käyttäjien tai asiakkaiden omistamista laitoksista suurin osa on osuuskuntamuotoisia, eli ne ovat käytännössä yksityisomisteisia, mutta voittoa tavoittelemattomia. Vesihuoltolain tarkoittamia, kunnan hyväksymällä toiminta-alueella toimivia vesihuoltolaitoksia on noin 1 100. Laitosten määrä vaihtelee kunnittain huomattavasti siten, että vesihuoltolaitosten ja vesiosuuskuntien lukumäärä on suurimmassa osassa kuntia (45 prosentissa kunnista) 2—5 kappaletta, mutta varsin useissa kunnissa (20 prosentissa kunnista) on yhteensä 11—16 vesihuoltolaitosta ja vesiosuuskuntaa.
Valiokunta toteaa edellä esitettyyn viitaten, että nykyisin siis noin 1 100 vesihuoltolain mukaisesta vesihuoltolaitoksesta noin 48 prosenttia on asiakkaiden omistamia vesiosuuskuntia. Noin 30 prosenttia toimijoista on kuntatoimijoita. Laskutettuun vesimäärään suhteutettuna kuntatoimijat vastaavat lähes 70 prosentista tuotetusta vesimäärästä osuuskuntien osuuden ollessa vain 3 prosenttia. Asiakasmäärillä mitattuna yli 90 prosenttia Suomen laitosmaisesta vesihuollosta on julkisessa eli kuntien omistuksessa. Loppua alle 10 prosenttia hoitavat lähinnä haja-asutusalueilla toimivat, asiakkaidensa omistamat ja hallinnoimat vesiosuuskunnat. Valiokunta pitää tärkeänä, että näiden asiakasomisteisten vesihuoltolaitosten tulee voida toimia jatkossakin. Tämän lisäksi Suomessa on joukko muita vesihuoltopalveluita, kuten veden toimittamista harjoittavia toimijoita, joilla ei ole kunnan päätöstä toiminta-alueesta. Näitä toimijoita eivät koske vesihuoltolain velvoitteet.
Vesihuolto on niin sanottu luonnollinen monopoli, eli asiakas ei voi valita alueellista palveluntarjoajaa, eikä palvelun tuottamisessa voi syntyä kilpailutilannetta, sillä rinnakkaisten verkostojen ja vedenkäsittelylaitosten rakentaminen samoille alueille on käytännössä mahdotonta. Vaikka kunnat vastaavat suurimmasta osasta maamme laitosmaisesta vesihuollosta, tukipalvelujen hankkiminen yksityisiltä yrityksiltä on Suomen vesihuoltolaitoksissa ollut laajaa. Vesilaitosyhdistyksen lausunnon mukaan jopa 60—80 prosenttia laitosten käyttömenoista on erilaista palveluiden ja tarvikkeiden ostoa. Valiokunta toteaa, että vesihuoltoala tukee näin omalta osaltaan yhteiskunnan taloudellista toimeliaisuutta ja luo hyvinvointia ja työpaikkoja alueille. Yksityisen sektorin osallistuminen vesihuollon palveluiden ja investointien toteuttamiseen on myös tärkeää esimerkiksi digitalisoitumiseen liittyvän toimialan kehityksen ja osaamisen parantamisen kannalta.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Suomessa on joitakin kymmeniä yhtiömuotoisia vesihuoltolaitoksia, joissa yksi tai useampi kunta omistaa enemmistön osakkeista ja joissa on lisäksi yksityistä vähemmistöomistusta. Yksityinen omistusosuus on useimmissa tapauksissa vain muutaman prosentin luokkaa, mutta joissakin yhtiöissä lähes 50 prosenttia. Yksityiset omistajat ovat yleisimmin yksityishenkilöitä, jotka ovat myös laitoksen asiakkaita, paikallisia pankkeja, osuuskauppoja tai muita paikallisia yrityksiä, ja joissakin tapauksissa teollisuuslaitoksia. Lisäksi vesihuoltolaitoksista ainakin parikymmentä on niin sanottuja monialayhtiöitä, jotka harjoittavat vesihuollon lisäksi muutakin liiketoimintaa, useimmiten osana energiayhtiötä. Tukkuvesiyhtiöissä ja erityisesti tukkujätevedenpuhdistamoissa voi olla merkittävää yksityistä omistusosuutta esimerkiksi teollisuusyritysten muodossa. Tällaisia ovat muun muassa teollisuuden ja yhdyskuntien jäteveden yhteispuhdistamot. Valiokunta katsoo, että erilaiset olemassa olevat vesihuollon omistusjärjestelyt on syytä käydä yksityiskohtaisesti lävitse ja selvittää, jotta kansalaisaloitteen tavoitteena olevan uuden sääntelyn merkityksestä erilaisille toimijoille saadaan tarkempaa tietoa.
Suomessa vesihuoltolaitoskentän haasteena on toimijoiden suuri lukumäärä ja erityisesti pienimpien laitosten vaikeat lähtökohdat laadukkaiden vesihuoltopalvelujen tuottamiseksi, kun laitosten tekniikan tuntevaa ja osaavaa henkilöstöä on vähän ja toiminta siten hyvin haavoittuvaa. Valiokunta toteaa, että vastaavasti kuin pienimmillä laitoksilla myös pienillä kunnilla voi olla vaikeuksia hoitaa vesihuoltolain mukaista järjestämisvastuutaan laadukkaasti omin voimin. Voimavaroja olisi monin paikoin tarpeen koota kuntasektorin sisällä ottamalla käyttöön esimerkiksi kuntalain mukaisia kuntien keskinäisen yhteistyön muotoja vesihuollon järjestämisessä ja tuottamisessa. Myös vesiosuuskuntakentällä on jo pitkään ollut haasteena saada jatkajia ikääntyvien vastuuhenkilöiden tilalle ja ylläpitää riittävää ammatillista osaamista.
Vesihuollon palveluista ja investoinneista aiheutuvien kustannusten kattaminen
Kansalaisaloitteessa on esitetty huoli siitä, että vesihuollon yksityistäminen voisi Suomessa johtaa vesihuollosta perittävien maksujen nousuun jopa samalla, kun vesihuollon palvelutaso heikkenisi. Aloitteessa on viitattu tältä osin sekä kansainvälisiin kokemuksiin vesihuollon yksityistämisestä muissa maissa että Suomessa sähkömarkkinoilta saatuihin kokemuksiin sähkönsiirtohintojen kehityksessä. Vesimaksuihin on kiinnitetty huomiota myös kansalaisaloitteen käsittelyyn yhdistetyissä toimenpidealoitteissa. Toimenpidealoitteessa TPA 47/2021 vp katsotaan lisäksi, että vesihuollon kustannuksia korkeampi vesimaksu olisi jo nykyisin Suomen kunnissa yleinen piiloverotuksen muoto.
Vesihuoltolaitoksen asiakkailta perimistä maksuista säädetään vesihuoltolaissa. Säännökset koskevat kaikkia vesihuoltolaitoksia niiden omistuspohjasta riippumatta. Säännöksissä on otettu huomioon vesihuollon välttämättömyyspalveluluonne, ja niillä pyritään varmistamaan maksujen kohtuullisuus. Vesihuoltolaissa (18 §) edellytetään, että maksujen tulee olla kohtuulliset ja tasapuoliset ja että niihin saa sisältyä enintään kohtuullinen tuotto pääomalle. Vesihuoltolaitosten on myös tiedotettava riittävästi maksujen muodostumisperusteista samoin kuin laitoksen toimittaman talousveden laadusta ja jäteveden puhdistuksen tasosta. Laitoksen taloudenpidon läpinäkyvyyden varmistamiseksi vesihuoltolaitoksen on laadittava toiminnastaan kirjanpitolain mukainen toimintakertomus ja esitettävä siinä ymmärrettävässä muodossa tilinpäätöstiedot sekä tiedot vesihuollon hintatasoa, tehokkuutta, laatua ja kannattavuutta kuvaavista tunnusluvuista (20 a §). Laitoksen on julkistettava nämä tiedot sekä vesihuoltopalvelujensa hinnat ja niiden määräytymisperusteet yleisesti tietoverkossa. Valiokunta katsoo, että vesihuoltolain säännökset vesihuollosta perittävien maksujen kohtuullisuudesta ja kustannusten kattamisen periaatteesta ovat lähtökohdiltaan asianmukaisia. Käytännössä kustannusten ja erityisesti maksuihin sisältyvän tuoton kohtuullisuuden määrittäminen ja valvonta on kuitenkin osoittautunut vaikeaksi.
Suomen vesihuoltoalalla ei monista muista Euroopan maista poiketen ole tahoa, joka valvoisi vesihuoltolaitosten palvelu- tai hintatasoa. Vesilaitosyhdistys julkaisee vuosittain taloudellisia tunnuslukuja sisältävän raportin, joka perustuu vesihuoltolaitosten itsensä vapaaehtoisesti ylläpitämään tunnuslukujärjestelmään. Vesilaitosyhdistys on myös selvittänyt talousveden hintaa eri puolilla Suomea, ja selvitysten perusteella hinta vaihtelee eri kunnissa suuresti. Hintaan vaikuttavat maantieteelliset erot, kuten maaperä ja asutuksen tiheys, mutta myös kunnallispolitiikka. Kunnasta riippuen vesihuollosta perittävät maksut voivat joko ylittää tai alittaa vesihuollon todelliset kustannukset. Valiokunta toteaa, että sillä ei käytettävissä olevan selvityksen perusteella ole mahdollisuuksia arvioida, sisältyykö vesimaksuihin tällä hetkellä mahdollisesti jonkinlaista piiloveroa, tai kuinka yleinen tällainen ilmiö on.
Vesihuoltolakia edellisen kerran uudistettaessa maa- ja metsätalousvaliokunta korosti mietinnössään (MmVM 6/2014 vp — HE 218/2013 vp) sitä, että vesihuoltoverkostojen puutteellinen ylläpito ja riittämätön peruskorjaus ovat muodostuneet viime vuosikymmenien aikana vähitellen vakavaksi ongelmaksi. Tilanne ei tältä osin ole viime vuosina kohentunut, vaan korjaustarve on verkostojen ikääntyessä ollut kasvussa. Rakennetun omaisuuden tilaa kuvaavassa niin sanotussa ROTI-raportissa vuodelta 2019 on arvioitu, että vesijohtoverkostosta noin 12 prosenttia on erittäin huonossa kunnossa. Nykyisin korjauksiin käytetään noin 120 miljoonaa euroa vuodessa, mutta korjausvelan poistamiseksi vuosittaisten korjausinvestointien pitäisi olla noin 2—3 kertaa suuremmat. Suomen ympäristökeskus on selvittänyt vesihuoltolaitosten kustannuskattavuutta (Vesihuoltolaitosten kustannuskattavuus 2018). Selvityksen perusteella vesihuoltolaitosten kulut olivat tarkastelujakson (2011—2018) aikana kasvaneet tuottoja enemmän ja siten kustannusten kattavuus oli heikentynyt. Tämä saattaa johtua siitä, että laitokset ovat investoineet verkostojen saneerauksiin, jolloin poistot ovat kasvaneet merkittävästi. Valiokunta toteaa, että käytössä olleiden tietojen ja kirjanpitokäytäntöjen perusteella selvityksestä ei kuitenkaan ole mahdollista tehdä varmoja johtopäätöksiä.
Vesilaitosyhdistys julkaisi vuonna 2020 selvityksen "Vesihuollon investointitarpeet vuoteen 2040", jossa on arvioitu koko vesihuolto-omaisuuden investointitarvetta Suomessa. Selvityksen tuloksena arvio kokonaisinvestointitarpeesta vuoteen 2040 asti on 777 miljoonaa euroa vuodessa. Investointitarpeen todettiin painottuvan voimakkaasti vesihuoltoverkostojen saneeraamiseen, sillä verkosto-omaisuus kattaa noin 80 prosenttia koko vesihuolto-omaisuuden arvosta. Verkostosaneerauksien osuus vastaa noin 60 prosenttia kokonaisinvestointitarpeesta. Valiokunta haluaa lisäksi nostaa esiin, että varautuminen vesihuollon turvaamiseen myös poikkeusoloissa ja esimerkiksi varavedenottamoiden rakentamiseen tulee investointitarpeita arvioitaessa ottaa riittävässä määrin huomioon.
Valiokunta pitää syntynyttä korjausvelkaa edelleen erittäin suurena ongelmana. Vesihuoltolain mukaan lähtökohtana on, että vesihuollosta aiheutuvat kustannukset katetaan vesihuoltopalveluista perittävillä maksuilla. Kustannusten kattavuuden varmistamiseksi vesihuoltolaitosten tulisi olla johtamiseltaan ja taloudenhoidoltaan itsenäisiä organisaatioita, joita kunnat omistajaohjauksella valvovat ja ohjaavat. Tällä hetkellä pienet laitokset ovat käytännössä kuitenkin usein riippuvaisia kunnan taloudellisesta tuesta ja isot laitokset saattavat tukea muuta kuntataloutta. Kuntien heikentyvä taloustilanne voi heijastua jatkossa vesihuoltosektorin ylläpito- ja korjausinvestointien tasoon sekä tulojen hankintaan myös asiakasmaksuilla rahoitettavan vesihuollon kautta. Valiokunta pitää tärkeänä, että löydetään ratkaisuja purkaa vesihuoltoinfrastruktuurin korjausvelkaa ja ohjata vesihuollon maksuja nykyistä paremmin tähän tarkoitukseen.
Kansainvälisiä kokemuksia vesihuollon omistusjärjestelyistä ja niiden sääntelystä
Kansalaisaloitteessa mainitaan, että maailmalla on paljon huonoja kokemuksia vesihuollon yksityistämisestä. Maailmanlaajuisesti monet valtiot ovat 1980- ja 1990-luvulta lähtien yksityistäneet osia kansallisesta vesihuollosta. Vesihuollon yksityistämisen seurauksena myös ulkomaiset sijoittajat ovat tulleet mukaan vesihuollon järjestämiseen. Kansainvälisen kaupan näkökulmasta vesihuoltoa voi tällöin koskea ulkomaisten sijoitusten suojaamiseksi luotu investointisuojajärjestelmä. Kansainvälinen investointisuojajärjestelmä antaa ulkomaiselle toimijalle mahdollisuuden viedä kiistat suoraan kansainväliseen välimiesmenettelyyn. Tunnetuimmat vesihuoltoon ja kansainväliseen investointisuojaan liittyvät kiistat ovat Etelä-Amerikasta (muun muassa Bolivian Cochabamban kaupungin vesihuoltoa ja Argentiinan Tucumanin provinssin vesihuoltoa koskeneet tapaukset 2000-luvun alussa).
Valiokunta katsoo, että kansalaisaloitteessa mainitut kansainväliset kokemukset ja niiden yhteys edellä mainittuun investointisuojajärjestelmään on syytä ottaa huomioon arvioitaessa tarvetta kehittää kansallista lainsäädäntöä. Suomalaisen vesihuollon kehittämisen näkökulmasta kiinnostavia ovat erityisesti kokemukset muista Euroopan maista ja etenkin Pohjoismaista. Maa- ja metsätalousministeriö asetti 16.1.2020 hankkeen kansallisen vesihuoltouudistuksen toteuttamiseen ja teetti osana hanketta keväällä 2020 selvityksen vesihuollon yksityistämiseen liittyvistä kokemuksista ja sääntelystä Euroopassa. Selvityksen "Vesihuollon regulaatio (valvonta ja ohjaus) Euroopassa" (Paul Silfverberg 8.6.2020) mukaan kokemukset vesihuoltotoiminnan yksityistämisestä muualla Euroopassa ovat pääosin kriittisiä.
Selvityksessä esitetyn jaottelun mukaan vesihuoltopalveluita toteutetaan Euroopassa neljän toimintamallin kautta eli suoraan kuntien, kuntaliittymien tai valtion tuottamana palveluna, kunta- tai alueomisteisten yhtiöiden tuottamana palveluna, kuten esimerkiksi Tanskassa, Hollannissa ja Irlannissa, ulkoistettuna operointipalveluna, jossa omistus säilyy kunnilla, tai täysin yksityistettyjen yhtiöiden toimesta. Haja-asutusalueen vesihuoltoa toteutetaan monissa maissa lisäksi vesiosuuskuntien kautta. Suurimmassa osassa Euroopan maita sovelletaan rinnan useaa näistä toimintamalleista.
Operoinnin ulkoistamista sovelletaan laajasti erityisesti Ranskassa, Tshekin tasavallassa, Saksassa, Italiassa ja Espanjassa. Esimerkiksi Ranskassa vastuu vesihuollon toteuttamisesta on kunnilla, ja kunnat omistavat vesihuollon infrastruktuurin yritysten vastatessa niiden kuntien kanssa tekemien sopimusten perusteella operoinnista ja, sopimusmallista riippuen, mahdollisesti myös ylläpitoinvestoinneista. 2000-luvun aikana on kuitenkin tapahtunut myös operoinnin palauttamista kunnan vastuulle, mistä merkittävin esimerkki on Pariisin vesihuolto. Valiokunta toteaa, että valitusta toimintamallista riippumatta lähes kaikissa Euroopan maissa järjestämisvastuu vesihuollosta on kunnalla tai aluehallinnolla. Poikkeuksina ovat Irlanti, jossa järjestämisvastuu on valtiolla, sekä Englanti ja Wales, joissa vesihuolto on yksityistetty siten, että järjestämisvastuukin on vesihuollosta vastaavilla yhtiöillä.
Valiokunta toteaa, että kansalaisaloitteen ja muutoinkin Suomen vesihuoltosektorin kannalta kiinnostavina esimerkkeinä Euroopan maista voidaan nostaa esiin erityisesti Ruotsi ja Norja. Ruotsissa vesihuollon järjestäminen on kuntien vastuulla vastaavasti kuin Suomessa. Ruotsin vesihuoltolakia vastaavan lain mukaan yhdyskuntien vesihuollosta huolehtivat kuitenkin aina kuntien määräysvallassa olevat vesihuoltolaitokset. Laissa on myös yksityiskohtaisemmin määritelty, milloin kunnalla voidaan katsoa olevan määräysvalta vesihuoltolaitoksessa (lag om allmänna vattentjänster, 2006:412, 3 §). Määräysvalta voi perustua muun muassa kunnan omaan tai yhdessä muiden kuntien kanssa omistamaan osuuteen laitoksesta taikka oikeuteen nimittää yli puolet vesihuoltolaitoksen hallituksen jäsenistä.
Norjassa sääntelyn kohteena on vesihuoltolaitoksen sijaan vesihuollon infrastruktuuri, jonka yksityistäminen on kielletty lailla. Norjan parlamentti hyväksyi vuonna 2012 lakimuutoksen, jonka mukaan vesihuollon infrastruktuurin on kuuluttava paikallishallinnolle. Norjassa kunnat myös hyväksyvät vesihuollosta perittävien maksujen tariffit ympäristöviraston määrittelemien laskentamallien mukaisesti. Vesiosuuskuntien osalta laissa on kuitenkin säädetty poikkeuksista infrastruktuurin omistuksen osalta. Lainsäädännön muutosta perusteltiin Norjassa sillä, että vesi- ja jätevesipalvelut ovat luonnollisia monopoleja, joiden julkinen omistus on välttämätöntä palvelujen laadun, turvallisuuden ja kohtuuhintaisuuden varmistamiseksi pitkällä aikavälillä. Valiokunta katsoo, että nämä perustelut vastaavat monelta osin nyt käsiteltävänä olevassa kansalaisaloitteessa esitettyjä perusteita uuden lainsäädännön valmistelulle Suomessa.
Kunnallinen itsehallinto ja rahoitusperiaatteen toteutuminen
Valiokunta toteaa, että kansalaisaloitteen taustalla on useissa kunnissa keskusteluissa esiin nostettu näkemys, jonka mukaan kuntien tulisi luopua vesihuoltolaitoksista ja käyttää myyntituloja kunnan muuhun kehittämiseen tai hankkia vähemmistöomistajien avulla uutta osaamista vesihuoltoliiketoimintaan. Julkinen keskustelu aiheesta vilkastui talvella 2020 ennen kaikkea Jyväskylän ja Ähtärin kaupunkien suunnitelmista myydä yksityiselle taholle kokonaan tai osa niiden omistamista monialayhtiöistä, joissa vesihuolto muodostaa osan yhtiön liiketoiminnasta. Tällä hetkellä kummankin yhtiön osalta myyntisuunnitelmat ovat toistaiseksi keskeytyneet.
Kunnan hallinto perustuu sen asukkaiden itsehallintoon. Valiokunta korostaa, että perustuslain suojaama kunnallinen itsehallinto sisältää kunnan talouden suojan, joka koskee laajemminkin kunnan oikeutta päättää taloudestaan. Itsehallintonsa nojalla kunta myös päättää järjestämisvastuullaan olevan palvelun tuotantotavan. Kuntien itsehallinnon varmistamiseksi Suomessa noudatetaan niin sanottua rahoitusperiaatetta, eli valtio takaa kunnille riittävät voimavarat antaessaan kunnille tehtäviä. Kuntien tehtäviä koskevissa lainsäädännön muutoshankkeissa tulee tarkastella rahoitusperiaatteen toteutumista (tästä tarkemmin esimerkiksi Ilmakunnas — Malmi —Riipinen — Vainio, Kuntien rahoitusperiaate, Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimussarjan julkaisusarja 2020:5). Valiokunta katsoo, että kansalaisaloitteessa esitetyn uuden lainsäädännön tarkoituksena on nimenomaan vaikuttaa kuntien mahdollisuuksiin päättää vesihuolto-omaisuutensa myynnistä, ja aloite kytkeytyy siten myös osaltaan kunnan oikeuteen päättää taloudestaan.
Perustuslakivaliokunta on kuntien itsehallintoa koskevassa käytännössään korostanut, että kuntien tehtävistä säädettäessä on huolehdittava rahoitusperiaatteen mukaisesti kuntien tosiasiallisista edellytyksistä suoriutua velvoitteistaan. Valiokunta on myös katsonut, että kunnille osoitettavat rahoitustehtävät eivät itsehallinnon perustuslain suojan takia saa suuruutensa puolesta heikentää kuntien toimintaedellytyksiä tavalla, joka vaarantaisi kuntien mahdollisuuksia päättää itsenäisesti taloudestaan ja siten myös omasta hallinnostaan (näin esim. PeVL 15/2020 vp — HE 4/2020 vp). Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön mukaan rahoitusperiaate tulee sovellettavaksi myös, jos kunnilla jo oleviin lakisääteisiin tehtäviin kohdistetaan uutta lainsäädäntöä, joka vaikuttaa kunnan edellytyksiin suoriutua näistä uusista velvoitteista. On myös huomattava, että perustuslain turvaaman rahoitusperiaatteen kannalta ei ole riittävää arvioida sen toteutumista koko kuntasektorin tasolla, vaan vaikutuksia on tarkasteltava myös yksittäisten kuntien osalta.
Valiokunnan saaman selvityksen perusteella Suomessa ei toistaiseksi ole ollut varsinaista kaupallista, tuottohakuista yksityistä omistusta vesihuoltolaitoksilla. Sekä kotimaiset että ulkomaiset pääomasijoitusyhtiöt tunnustelivat 1990-luvun loppupuolella aktiivisesti kuntien kiinnostusta myydä vesihuoltolaitostensa omistusta, mutta tuolloin ei yhtään merkittävää myyntiä tapahtunut. Viime aikoina vastaavanlaista kiinnostusta on herännyt uudelleen sekä kaupallisten että julkisomisteisten sijoitustoimijoiden taholta. Vastaavasti myös eräät kunnat ovat oma-aloitteisesti suunnitelleet ja valmistelleet vesihuoltotoimintansa myymistä kunnan talouden parantamiseksi. Myyntisuunnitelmat ovat koskeneet erityisesti monialayhtiöitä, joissa vesihuolto- ja energialiiketoiminnot ovat samassa yhtiössä.
Valiokunta toteaa, että kunnan halukkuuteen myydä omistamiaan vesihuoltolaitoksia kokonaan tai osittain yksityisille toimijoille vaikuttavat kunnan taloudellinen tilanne ja sen kehitysnäkymät. Kuntien menot ja tulot ovat nousseet voimakkaasti lähes koko 2000-luvun. Kuntien niin sanottujen vanhojen tehtävien osalta menoja on osaltaan kasvattanut muun muassa väestön ikärakenteen muutos. Menojen kasvua selittävät osaltaan myös kunnille annetut uudet tehtävät tai velvoitteet tai olemassa olevien tehtävien tai velvoitteiden laajentaminen. Kunnat ovat joutuneet kiristämään verotusta säilyttääkseen käyttötalouden tasapainon. Suuri osa kunnista ei ole kyennyt rahoittamaan investointeja verorahoituksellaan, vaan toiminnan ja investointien rahavirta on jäänyt negatiiviseksi. Tämän vuoksi kuntasektori on velkaantunut. Valiokunta katsoo, että erityisesti koronakriisin ja siihen liittyvän elvytysrahoituksen sekä kuntien tehtäviin liittyvien merkittävien muutosten vuoksi tällä hetkellä on hyvin vaikea arvioida, miten kuntatalous lähivuosina tai pidemmällä aikavälillä kehittyy. Valiokunta ei kuitenkaan pidä poissuljettuna kansalaisaloitteessa esitettyä huolta siitä, että huono taloustilanne voi tulevaisuudessakin joissakin kunnissa johtaa suunnitelmiin vesihuoltolaitoksen myymisestä vastaavasti kuin edellä mainituissa Jyväskylän ja Ähtärin tilanteissa.
Nykytilanteessa kunnan tehtävänä on vesihuoltolain mukaan kehittää vesihuoltoa alueellaan yhdyskuntakehitystä vastaavasti sekä ryhtyä toimenpiteisiin vesihuollon palveluiden saatavuuden turvaamiseksi, mikäli suurehkon asukasjoukon tarve tai terveydelliset tai ympäristönsuojelulliset syyt sitä vaativat. Vesihuollon järjestämisvastuun on katsottu sopivan kunnalle, koska vesihuolto on kiinteästi yhteydessä maankäytön suunnitteluun ja yhdyskuntarakenteen kehitykseen. Edellä esitetyn mukaisesti kunnat päättävät tällä hetkellä itsehallintoonsa perustuen myös vesihuoltolaitostensa omistamisesta. Valiokunta pitää tärkeänä ja kunnalle kuuluvan vesihuollon järjestämisvastuun käytännön toteuttamisen kannalta välttämättömänä, että kunnalla on mahdollisuus vaikuttaa sen alueella toimivien vesihuoltolaitosten päätöksentekoon. Tämä voi edellyttää myös puuttumista kunnalla tällä hetkellä olevaan vapauteen päättää sen järjestämisvastuulla olevan vesihuollon toteutustavasta. Uuden lainsäädännön valmistelussa tulee tällöin perustuslakivaliokunnan edellyttämällä tavalla arvioida säädösmuutosten vaikutuksia kuntien rahoitusperiaatteen kannalta.
Valiokunnan johtopäätökset
Valiokunta toteaa, että julkisen sektorin vahvuudet palveluiden tuottamisessa liittyvät erityisesti tilanteisiin, joissa voiton tavoittelu ei tuota optimaalista tulosta esimerkiksi kilpailun puutteen tai sen takia, että toiminnassa on syytä huomioida sellaisia yhteiskunnallisesti tärkeitä tavoitteita, jotka ovat ristiriidassa voiton maksimoimisen kanssa. Vesihuoltoverkosto muodostaa luonnollisen monopolin, mistä seuraa, että toiminta voidaan tehokkaimmin järjestää yhden toimijan tuottamana. Vesihuolto on yhteiskunnan välttämättömyyspalvelu, johon liittyy terveydensuojelun, yhdyskuntakehityksen ja ympäristönsuojelun näkökulmia. Lisäksi vesihuolto on osa kriittistä infrastruktuuria, joten siihen liittyy myös kansallisen huoltovarmuuden ja maanpuolustuksen turvallisuuspoliittinen näkökulma. Näiden vesihuollon ominaispiirteiden vuoksi valiokunta katsoo, että vesihuoltolaitosten ja vesihuoltoinfrastruktuurin tulee olla ensisijaisesti julkisessa omistuksessa.
Edellä on kuvattu vesihuollon omistusjärjestelyitä ja siihen liittyvää sääntelyä Suomessa ja eräissä Euroopan maissa. Näistä erityisen kiinnostavina kansalaisaloitteessa tarkoitetun lainsäädännön valmistelun kannalta voidaan valiokunnan näkemyksen mukaan pitää Ruotsin ja Norjan malleja, joissa lähestymistavat ovat jossain määrin erilaiset. Norjassa on säädetty vesihuoltoinfrastruktuurin julkisomistuksesta, kun taas Ruotsissa kuntien määräysvaltaa koskeva vaatimus kohdistuu vesihuoltolaitoksiin. Toisaalta niin Ruotsissa kuin Norjassakin yksityisen sektorin osallistuminen vesihuoltopalvelujen tuottamiseen on edelleen mahdollista.
Valiokunta toteaa, että Suomessa on sekä kunnalle vesihuoltolaissa säädetyn vesihuollon järjestämisvelvollisuuden että pitkällä tähtäimellä myös kuntien talouden kannalta perusteltua, että päätösvalta vesihuollosta säilyy kunnalla. Tämä on yleensä parhaiten turvattu silloin, kun myös omistus säilyy kunnalla, mutta lisäksi yhtiömuotoisten vesihuoltolaitosten osakassopimukset ovat kunnan määräysvallan kannalta keskeisessä asemassa. Uutta lainsäädäntöä valmisteltaessa tulee ottaa huomioon Suomessa jo nyt esiintyvät monet erilaiset omistusjärjestelyt. Tämä tarkoittaa pääsääntöisesti julkista eli kuntien omistusta, mutta myös asiakkaiden omistamien osuuskuntamuotoisten vesihuoltolaitosten malli on turvattava jatkossakin. Myös nykyistä tilannetta vastaava pienehkö yksityinen vähemmistöomistus on syytä mahdollistaa tulevaisuudessakin. Tässä yhteydessä on syytä tarkastella myös niin sanottujen monialayhtiöiden asemaa ja vesihuoltoa osana niiden toimintaa. Valiokunta katsoo, että eräänä vaihtoehtona kunnan omistuksen turvaamiselle tulee lisäksi olla kunnan etuosto-oikeus niissä tilanteissa, joissa vesiosuuskunta harkitsee vesihuoltotoimintojensa myyntiä. Erilaisia sääntelyvaihtoehtoja on perusteltua selvittää ja arvioida laaja-alaisesti.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa on esitetty, että kunnan omaisuuden myynnin ehdoton kielto saattaa olla ongelmallinen kunnan itsehallinnon suojan ja rahoitusperiaatteen kannalta. Valiokunta toteaa edellä Ruotsin ja Norjan malleista lausuttuun viitaten, että kansalaisaloitteen tavoitteena oleva vesihuollon omistuksen säilyttäminen kunnilla voidaan toteuttaa useilla eri tavoilla. Valiokunta pitää tärkeänä, että kansalaisaloitteen tavoitteita toteuttavien eri säädösvaihtoehtojen vaikutukset kuntiin selvitetään asianmukaisesti. Samalla tulee kuitenkin kiinnittää huomiota myös vaikutuksiin edellä mietinnössä mainittuihin muihin perustuslain turvaamiin perusoikeuksiin, kuten 19 §:n mukaiseen oikeuteen perustoimeentuloon ja 20 §:n mukaiseen oikeuteen terveelliseen ympäristöön. Valiokunnan ennakkoarvion mukaan on mahdollista löytää sellainen sääntelyratkaisu, joka täyttää kansalaisaloitteessa esitetyt tavoitteet vaarantamatta perustuslaissa turvattua kunnallista itsehallintoa ja rahoitusperiaatteen toteutumista.
Maa- ja metsätalousministeriö on tammikuussa 2020 asettanut edellä jo mainitun hankkeen kansallisen vesihuoltouudistuksen toteuttamiseksi. Osana hanketta ministeriön on tarkoitus asettaa vesihuoltolain tarkistamista valmisteleva työryhmä vuonna 2021. Koko hankkeen toimikausi päättyy 21.12.2022. Koska kansalaisaloitteen tavoitteiden mukainen uusi sääntely julkisomisteisten vesihuoltotoimintojen säilyttämiseksi kuntien määräysvallassa vaikuttaa koko vesihuollon sääntelyjärjestelmään, on tarvittavat lainsäädäntömuutokset perusteltua valmistella vesihuoltolainsäädännön uudistamisen puitteissa. Edellä kuvattuja eri sääntelyvaihtoehtoja, kuten Ruotsin kunnan määräysvaltaan ja Norjan vesihuoltoinfrastruktuurin omistukseen liittyviä malleja sekä kunnan etuosto-oikeuteen perustuvaa sääntelyä, tulee selvittää laajasti ja niiden vaikutusten arviointi tulee tehdä huolella. Tämä tarkoittaa, ettei tarvittavia lakiehdotuksia todennäköisesti enää ehditä antaa eduskunnan käsiteltäväksi kuluvan vaalikauden aikana. Tästä syystä maa- ja metsätalousvaliokunta edellyttää, että eduskunnalle toimitetaan selvitys vesihuoltolainsäädännön uudistuksen etenemisestä vuoden 2022 loppuun mennessä (valiokunnan lausumaehdotus).
Kansalaisaloitteen yhteydessä käsitellyissä toimenpidealoitteissa TPA 3/2020 vp ja TPA 47/2021 vp esitetään osin vastaavasti kuin kansalaisaloitteessa kunnan omistamien vesihuoltolaitosten myynnin rajoittamista. Lisäksi aloitteissa on nostettu esiin kuntien vesihuoltolaitosten kautta mahdollisesti harjoittama piiloverotus sekä vesimaksujen korotuksen hillitseminen. Näitä kysymyksiä on käsitelty edellä mietinnössä vesihuollon palveluista ja investoinneista aiheutuvien kustannusten kattamista koskevassa osiossa. Valiokunta pitää kysymystä vesimaksujen kohtuullisuuden varmistamisesta ja tehokkaasta valvonnasta tärkeänä ja aloitteita oikeansuuntaisina. Koska toimenpidealoitteet kuitenkin sisältävät useampia eri ehdotuksia ja valiokunta jo esittää kansalaisaloitteen hyväksymistä ja säädösvalmistelun käynnistämistä sen pohjalta, ehdottaa valiokunta toimenpidealoitteiden hylkäämistä.