Hallituksen esityksessä HE 309/2018 vp on kyse kalastuslain muuttamisesta. Tarkoituksena on tehostaa uhanalaisten ja taantuneiden kalalajien tai kantojen suojelua ja parantaa saamelaisten ja Ylä-Lapin asukkaiden kalastuskulttuurin harjoittamismahdollisuuksia. Esitetyt lakimuutokset ja niiden tavoitteet ovat kannatettavia.
Oikeus Ylä-Lapin kalastuslupaan 10 §
Ylä-Lapin kalastuslupaan hallituksen lakiesityksessä esitetty muutos parantaa kaikkien paikallisten asukkaiden kalastusmahdollisuuksia ja saamelaiseen kulttuuriin ja elinkeinoon kuuluvan kalastuksen harjoittamista Enontekiön, Inarin ja Utsjoen kuntien alueella. Saamelainen kalastus nauttii perustuslain turvaamaa saamelaiskulttuurin suojaa.
Laki saamelaiskäräjistä määrittelee 4 §:ssä saamelaisten kotiseutualueeksi Enontekiön, Inarin ja Utsjoen kuntien alueen sekä Sodankylän kunnassa sijaitsevan Lapin paliskunnan alueen. Asetuksessa tai sen liitteessä julkaistaan kartta kotiseutualueen rajoista. Saamelaiskäräjien asiantuntijalausunnon mukaan kalastuslain 10 §:n muutoksesta säädettäessä Lapin paliskunnan alueelle tulisi yhdenvertaisuusperiaatteen mukaisesti kuulua samanlaiset kalastusoikeudet kuin muualla saamelaisten kotiseutualueella. Saamelaiskäräjät ei esittänyt lain soveltamista Lapin paliskunnan alueella määriteltäväksi koskemaan vain saamelaisia, vaan hallituksen esitystä vastaavalla tavalla kaikkia saamelaisten kotiseutualueella asuvia kuntalaisia.
Saamelaiskäräjät katsoo asiantuntijalausunnossaan, että saamelaisten kotiseutualueen ulkopuolella asuvien saamelaisten oikeutta kulttuuriin kuuluvan kalastuksen harjoittamiseen perinnealueillaan ei voida rajoittaa. Saamelaiskäräjät vetoaa YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen artiklaan 27, jonka mukaan vähemmistöihin kuuluvalta henkilöltä ei saa kieltää oikeutta yhdessä muiden ryhmänsä jäsenten kanssa nauttia omasta kulttuuristaan.
Myös perustuslakivaliokunta viittaa lausunnossaan maa- ja metsätalousvaliokunnalle (PeVL 66/2018 vp – HE 309/2018 vp) YK:n yleissopimukseen (KP-sopimus), jonka 27 artiklan on valvontakäytännössä katsottu suojaavan alkuperäiskansojen oikeutta nauttia omasta kulttuuristaan. YK:n ihmisoikeuskomitean mukaan 27 artikla merkitsee muun muassa velvollisuutta taloudellisten toimenpiteiden suunnittelemiseen ja toteuttamiseen siten, että saamelaisten elinkeinojen taloudellinen kannattavuus säilyy (Länsman ja muut v. Suomi, 26.10.1994, valitus no. 511/1992).
Perustuslakivaliokunta toteaa tässä lakiesityksessä ehdotetun säännöksen parantavan saamelaisten perustuslain 17 §:n 3 momentin mukaisten oikeuksien toteutumista. Perustuslakivaliokunta viittaa lausunnossaan myös useisiin perustuslakivaliokunnan aikaisempiin lausuntoihin, joissa todetaan mm. että kalastus on poronhoidon ohella yksi saamelaisten kulttuurimuotoon kiinteästi kuuluvista elinkeinoista (ks. HE 309/1993 vp, s. 65/II ja esim. PeVL 3/1990 vp, s. 2—3, PeVL 29/2004 vp, s. 2 ja PeVL 40/2009 vp, s. 2). Perustuslakivaliokunta on myös todennut kalastamisen kuuluvan perinteiseen saamelaiseen elämänmuotoon ilman asuinpaikkaan liittyviä rajoituksia (ks. PeVL 27/1997 vp, s. 3 ja PeVL 29/2004 vp, s. 2). Sekä ihmisoikeuskomitea (ks. Länsman ja muut v. Suomi, 511/1992) että perustuslakivaliokunta ovat todenneet, että saamelaiskulttuuriin kuuluvat myös perinteisten elinkeinojen nykyaikaiset soveltamismuodot (Ks. PeVL 1/2016 vp, s. 4 ja PeVL 38/2004 vp, s. 4/II).
Vaikka esitetty lakimuutos kalastuslain 10 §:n osalta siis parantaa saamelaisten oikeuksia Ylä-Lapin kuntien alueella, on todettava tämän parannuksen kohdentuvan saamelaisiin valikoivalla tavalla. Parannuksen ulkopuolelle jäävät ne saamelaiset, joiden kotikunta ei ole Enontekiö, Inari tai Utsjoki. Lakiesitys ei paranna eikä toisaalta entisestään heikennä näiden Ylä-Lapin kuntien ulkopuolella asuvien saamelaisten asemaa. Lakimuutoksen tuoma parannus saamelaisten oikeuksiin ei kohdennu kuitenkaan edes koko saamelaisten kotiseutualueelle, johon voimassa olevan saamelaiskäräjälain 4 §:n mukaan kuuluu Ylä-Lapin kuntien ohella Sodankylän kunnan pohjoisosat, Lapin paliskunnan alue. Suomessa on noin 10 000 saamelaista. Heistä yli 60 prosenttia asuu kotiseutualueensa ulkopuolella.
Ratkaisumalli saamelaisten kotiseutualueen ulkopuolella asuvien saamelaisten oikeuksien toteuttamiseen voisi Saamelaiskäräjien asiantuntijalausunnon mukaan olla erityisperusteilla haettava lupa. Tällaisesta lupamenettelystä voitaisiin toteuttaa määräaikainen kokeilu, esimerkkinä soveltuvin osin meneillään oleva Metsähallituksen pilotti koskien perinteisen luonnonkäytön maastoliikennettä.
Maastoliikennettä koskevassa Metsähallituksen kokeiluhankkeessa pilotoidaan harkinnanvaraisia talviaikaisia maastoliikennelupia mahdollistamaan perinteisen luonnonkäytön harjoittaminen Enontekiöllä, Inarissa ja Utsjoella. Näistä kunnista pois muuttaneelle, alueella syntyneelle tai varttuneelle ja luonnonkäytön perinteen näissä kunnissa omaavalle on kokeiluhankkeessa voitu myöntää henkilökohtainen maastoliikennelupa mahdollistamaan kulku tarkoin määritellyille henkilön perinteisille kohteille.
Saamelaiskäräjät on asiantuntijalausuntonaan esittänyt, että vastaava kokeiluhanke voitaisiin toteuttaa mahdollistamaan yhteys alueen perinteiseen luonnonkäyttöön, kalastuslain 10 §:n tapauksessa siis kalastukseen. Tässä harkinnanvaraisessa henkilökohtaisessa luvassa voitaisiin identifioida ja määritellä hakijan sukujen käyttämät tai kiinteistöjen perusteella määräytyvät kalastusalueet ja lupa voisi koskea saamelaisten kotiseutualueella eli Enontekiön, Inarin ja Utsjoen kuntien alueella sekä Sodankylän kunnan pohjoisosissa Lapin paliskunnan alueella olevaa hakijan perinteistä kalastusaluetta.
Menettämisseuraamus 119 §
Menettämisseuraamuskokonaisuus on keskeinen osa kalastuslain toimeenpanon vahvistamista. Hallituksen esityksessä (HE 192/2014 vp) kalastuslain kokonaisuudistukseksi todettiin ”Kalastuslain kokonaisuudistuksesta erillisenä prosessina on tarkoitus myöhemmin vuonna 2014 aloittaa kalastukseen liittyvän seuraamusjärjestelmän kehittämistä koskeva selvitys.” Tätä selvitystä sidosryhmäkuulemisineen ei ilmeisesti kuitenkaan tehty, minkä vuoksi nyt käsittelyssä oleva lakiesitys ei ole menettämisseuraamuksen osalta vaikuttavuudeltaan riittävä.
Esitetyn lakimuutoksen 119 §:n osalta uhanalaisten ja taantuneiden lajien ohella asiantuntijalausunnoissa nousi esille menettämisseuraamusta koskevan soveltamisalan ulottaminen myös kuhaan. Valiokunta lausuu kuhan olevan hyvin arvokas saaliskala ja näin ollen altis salakalastukselle, mistä johtuen kuhakantojen kestävää käyttöä on seurattava tarkoin.
Vaikka kuha ei ole uhanalainen tai taantunut, sekä kalastusasetus että kalatalousviranomaisten päätökset sisältävät sitä koskevaa säätelyä. Kuhan kalastusta ohjataan kalastusasetuksessa määrätyllä alamitalla ja laji on erityissäädelty uhanalaisten kalojen ja ravun tavoin. Monet todetut kalastusrikkomukset liittyvät kuhaan sen suuren markkina-arvon takia. Kun lakiesitys pyrkii salakalastuksen kitkemiseen ja taloudellisesti hyvin arvokkaaseen kuhaan kohdistuu erittäin paljon salakalastusta, olisi menettämisseuraamusta koskevaan lajilistaan perusteltua lisätä myös kuha.
Luonnonvarakeskuksen joulukuussa 2018 julkaiseman Kalavarojen käyttö ja hoito -oppaan mukaan kuha on sekä vapaa-ajankalastajien että kaupallisten kalastajien tavoitelluimpia saaliskaloja ja samalla kalastuksen ohjauksen avainlaji. Ilman ohjausta kuhan pyynti voi tehostua liikaa, mikä vaarantaa kannan kestävän käytön.
Kuhakannat ovat elinvoimaisia ja laajalti levinneitä, mutta niiden pitämiseksi elinvoimaisina on maassamme tehty poikkeuksellisen paljon alueellista kalastuksen säätelyä, hoitotoimia ja tutkimusta. Kuhaan kohdistuvaa säätelyä tulee oletettavasti sisältymään runsaasti myös kalatalousalueiden tulevissa käyttö- ja hoitosuunnitelmissa.
Luonnonvarakeskus on määritellyt kalalajeillemme arvot, jotka lasketaan kunkin kalalajin taloudellisen (kauppahinta) ja suojelullisen arvon perusteella. Näin saadaan korvausarvo. Korvausarvoa nostaa myös kalalajin erityissäätely kalastusasetuksessa. Myös kuhalle on laskettu arvo, joka jää suojelullisen arvon osalta toki pienemmäksi kuin uhanalaisilla lajeilla.
Kuhan salakalastuksen rikostutkinnassa saaliin taloudellinen arvo lasketaan nyt korkeintaan kaupallisen kalastajan tuottajahinnan mukaan, joka on paljon alempi kuin Luonnonvarakeskuksen mallin mukaan laskettu arvo kuhalle (= kuhan kauppahinta + suojeluarvo + erityissäätely kalastusasetuksessa). Mikäli rikoksen tekijä ei ole saanut salakalastamastaan kuhasta taloudellista tuottoa (antanut pois, jättänyt mätänemään) vallitsevan käytännön mukaisesti salakalastuksesta ei katsota syntyneen lainkaan taloudellista tuottoa, jolloin rikos tai rikkomus herkästi jätetään kokonaan syyttämättä.
Menettämisseuraamuksen lisääminen lakiin on tärkeä lisä kalastuslainsäädäntöön. Se tehostaa kalastuksenvalvonnan toimivuutta. Tarkoitus on edistää uhanalaisten kalakantojen suojelua ja elvyttämistä sekä kitkeä ja ennaltaehkäistä salakalastusta. Suomen Vapaa-ajankalastajien Keskusjärjestö (SVK) on asiantuntijalausunnossaan esittänyt, että kuha lisättäisiin 119 §:n lajilistalle, jota menettämisseuraamus koskee. Myös Luonnovararakeskus esitti asiantuntijalausunnossaan, että tulisi selvittää, olisiko kuha lisättävä 119 §:n lajilistaan.
Maa- ja metsätalousministeriö valmisteli kalastuslain muuttamista alun perin huomattavasti laajempana kuin käsiteltävänä oleva hallituksen esityksen sisältö nyt on. Tornio-Muoniojokiseura ja Kalatalouden keskusliitto ovat kiinnittäneet asiantuntijalausunnossaan huomiota siihen, että kalastuslaki vaatisi pikaista korjausta hallituksen esitystä laajemmin myös siltä osin, että lakiin selvennettäisiin koskitilojen kalastusoikeuden haltijoiden oikeus osallistua kalastuslain 23 §:n mukaisten kalatalousalueiden toimintaan.
Tornio-Muoniojokiseura toi lausunnossaan esiin, että voimassa olevassa kalastuslaissa 4 §:n 10 kohdan määritelmä kalastusoikeudenhaltijasta ei kata koskitilojen osakaskuntia. Maa- ja metsätalousministeriö ei valiokunnalle toimitetussa vastineessaan vastusta kalastuslain 4 §:n 10 kohdan täsmentämistä a-kohdan osalta, jotta yhteisaluelain 3 §:n 2 momentissa tarkoitettu erityisen etuuden osakaskunta olisi yksiselitteisesti kalastusoikeuden haltija. Ministeriö tuo vastineessaan esille huomion siitä, että tämä muutos ei perusta kenellekään kalastusoikeutta, koska erityisen etuuden osakaskunnan syntyminen edellyttää sitä, että jollain muulla taholla on koskitilan alueella omistajan ohella kalastusoikeus.
Myös kalastuslain 5 §:ään tulee lisätä selkeä maininta yhteisaluelaissa säädetyn ”erityisen etuuden osakaskunnan” kalastusoikeudesta sekä siitä, että kyseinen erityisen etuuden osakaskunta on kalastuslain 4 §:ssä tarkoitettu kalastusoikeudenhaltija.
Asiantuntijalausunnoissa esille nousi myös kalastuslain 23 ja 25 §:n välisen ristiriidan ja epätäsmällisyyksien poistamisen tarve liittyen koskitilojen kalastusoikeudenhaltijoiden oikeuteen osallistua kalastusalueiden toimintaan. Kalastuslain 25 § on epäjohdonmukainen kalastuslain 23 §:n kanssa, jossa kalatalousalueen jäsenyys on säädetty kalastusoikeudenhaltijoille. Kalastuslain 25 §:n todettiin asiantuntijalausunnossa olevan ristiriitainen myös yhteisaluelain kanssa.
Nämä ristiriidat lainsäädännössä aiheuttavat tällä hetkellä joillakin kalastuslain 23 §:n mukaisilla, vuoden 2019 alusta perustettavilla kalatalousalueilla sen, että kalatalousalue ei voi järjestäytyä perustamiskokouksessaan rikkomatta jompaa kumpaa lakia. Valiokunta totesikin saamansa selvityksen perusteella pitävänsä tärkeänä, että oikeustilaa selvennetään tältä osin.
Valiokunta ehdottaa mietinnössään eduskunnan hyväksyttäväksi kuitenkin lausumaa, johon on selkeän ja kiistattoman koskitilojen kalatusoikeudenhaltijoiden oikeustilan korjaamisen ohella sisällytetty vaatimus arvioida lainmuutostarpeet Ylä-Lapin osakaskuntien vähemmistöosakkaiden oikeuksien vahvistamisesta. Jälkimmäinen on ristiriitoja herättänyt ja huomattavia epäselvyyksiä sisältävä asia, joka kuuluisi paremminkin siviilioikeudessa selvitettäväksi.