Puhemiesneuvoston ehdotus liittyy eduskunnan käsiteltävänä olevaan laajaan tiedustelulainsäädäntökokonaisuuteen. Nyt arvioitavan ehdotuksen lisäksi siihen sisältyvät siviilitiedusteluesitys (HE 202/2017 vp, PeVL 35/2018 vp), sotilastiedusteluesitys (HE 203/2017 vp, PeVL 36/2018 vp) ja tiedustelun laillisuusvalvontaa koskeva esitys (HE 199/2017 vp).
Eduskunta on hyväksynyt hallituksen esityksen HE 198/2017 vp perusteella lain Suomen perustuslain 10 §:n muuttamisesta. Muutetun perustuslain 10 §:n 4 momentin mukaan lailla voidaan säätää välttämättömistä rajoituksista viestin salaisuuteen yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta taikka kotirauhaa vaarantavien rikosten tutkinnassa, oikeudenkäynnissä, turvallisuustarkastuksessa ja vapaudenmenetyksen aikana sekä tiedon hankkimiseksi sotilaallisesta toiminnasta taikka sellaisesta muusta toiminnasta, joka vakavasti uhkaa kansallista turvallisuutta.
Perustuslakivaliokunta on perustuslain muutoksen yhteydessä pitänyt erityisen olennaisena, että tiedustelun toimintaympäristössä huolehditaan riittävistä oikeusturva- ja valvontajärjestelyistä. Kysymys tiedustelutoiminnan valvontajärjestelmästä (laillisuusvalvonta ja parlamentaarinen valvonta) muodostuu siten valiokunnan mukaan hyvin tärkeäksi ehdotettujen siviili- ja sotilastiedustelun toimivaltuuksien kannalta. Perustuslakivaliokunnan mukaan on välttämätöntä, että tiedustelutoimintaan liittyy tehokas ja kattava valvontajärjestelmä (PeVM 4/2018 vp, s. 9, ks. myös PeVL 35/2018 vp, s. 30 ja PeVL 36/2018 vp, s. 35)
Tiedustelutoimivaltuuksien valvontaa on käsitelty myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä. Tiedusteluun liittyvien oikeusturva- ja valvontajärjestelyiden merkitystä, kuten valvontatoimielinten riippumattomuutta ja valvonnan tehokkuutta on korostettu oikeuskäytännössä (ks. tarkemmin PeVL 35/2018 vp, s. 5—13 ja PeVL 36/2018 vp, s. 6—13 ja niissä mainitut tapaukset).
Nyt arvioitavalla säädösehdotuksella pyritään yhdessä tiedustelun laillisuusvalvontaa koskevan ehdotuksen kanssa täyttämään valvontaa koskevat perustuslaista, ihmisoikeusvelvoitteista ja EU-oikeudesta seuraavat vaatimukset. Tiedustelun parlamentaarinen valvonta on osa tiedustelutoiminnan valvontakokonaisuutta, johon kuuluvat sen lisäksi viranomaisten sisäinen valvonta, tiedustelutoimivaltuuksien tuomioistuinkäsittely ja ehdotettu tiedusteluvalvontavaltuutetun jälkikäteinen laillisuusvalvonta.
Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan ilman tehokasta valvontaa ei viranomaisille voida antaa niin pitkälle perusoikeuksiin puuttuvia toimivaltuuksia kuin siviili- ja sotilastiedustelua koskevissa hallituksen esityksissä ehdotetaan. Lisäksi valiokunnan mukaan ehdotetusta tiedustelutoiminnasta säätäminen tavallisella lailla edellyttää, että myös valvontaa ja parlamentaarista valvontaa koskevat riittävät säännökset on jo hyväksytty, kun päätetään lopullisesti siviili- ja sotilastiedustelua koskevien lakien hyväksymisestä eduskunnan täysistunnossa (PeVL 35/2018 vp, s. 31 ja PeVL 36/2018 vp, s. 35).
Puhemiesneuvoston ehdotuksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella perustuslakivaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunnan mielestä ehdotetut säännökset ovat yleisesti asianmukaisia myös perustuslain näkökulmasta. Valiokunta puoltaa säädösehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Valiokunnan asettaminen
Eduskunta asettaa eduskunnan työjärjestyksen 17 §:n mukaan pysyvät valiokunnat viipymättä kokoonnuttuaan vaalikauden ensimmäisille valtiopäiville. Tiedusteluvalvontavaliokunta asetetaan pykälän ehdotetun 2 momentin mukaan kuitenkin vasta sen jälkeen, kun valtioneuvosto on eduskuntavaalien jälkeen tullut nimitetyksi, jollei eduskunta puhemiesneuvoston ehdotuksesta toisin päätä.
Ehdotusta tiedusteluvalvontavaliokunnan poikkeavasta asettamisajankohdasta perustellaan valiokunnan työn luottamuksellisella luonteella ja valiokunnan tehtävien edellyttämällä perehtyneisyydellä sekä sillä, ettei valiokunta valmistele kiireellisiä päätösasioita täysistunnolle. Perustuslakivaliokunta pitää asettamisajankohtaa koskevaa ehdotusta perusteltuna. Valiokunta kuitenkin kiinnittää huomiota siihen, että tiedustelutoiminnan valvonnan tehokkuuden turvaamiseksi tiedustelun parlamentaariseen valvontaan ei tule muodostua pitkiä katkoksia. Valiokunta pitää perusteltuna, että eduskunta käyttää säännöksen tarkoittamaa mahdollisuutta asettaa valiokunta jo ennen valtioneuvoston nimittämistä, jos valtioneuvoston muodostaminen viivästyy merkittävästi.
Perustuslakivaliokunta pitää puhemiesneuvoston tavoin periaatteellisesti tärkeänä, että eduskuntaryhmät ovat laajasti edustettuina tiedusteluvalvontavaliokunnassa. Valiokunta toteaa, että eduskuntaryhmät valitsevat ehdokkaansa eri valiokuntiin. Valiokunta korostaa, että päätös kansanedustajan valinnasta valiokuntaan tehdään viime kädessä eduskunnan täysistunnossa.
Ennen tiedusteluvalvontavaliokunnan asettamista puhemies hankkisi eduskunnan työjärjestykseen ehdotetun 17 §:n 2 momentin mukaan tiedusteluvalvontavaliokunnan jäseniksi ehdotetuista edustajista turvallisuusselvityslaissa tarkoitetun laajan turvallisuusselvityksen. Asianomaisilta kansanedustajilta pyydettäisiin turvallisuusselvityslain 5 §:n 1 momentin mukainen kirjallinen suostumus selvityksen hankkimista varten. Saatuaan turvallisuusselvitykset eduskunnan puhemies keskustelisi puhemiesneuvoston ehdotuksen perustelujen (s. 32) mukaan tarvittaessa jäseneksi ehdotetun kanssa selvitysten mahdollisesti aiheuttamista toimenpiteistä.
Säännösehdotuksen suhdetta perustuslakiin koskevissa perusteluissa (s. 40) korostetaan, että ehdotettu menettely jättää jäsenten valinnan edelleen eduskunnan poliittisen harkinnan varaan ja ettei henkilöturvallisuusselvitykseen saa sisällyttää viranomaisen arviota selvityksen kohteena olevan henkilön nuhteettomuudesta, luotettavuudesta tai sopivuudesta virkaan tai tehtävään. Saatu selvitys ei myöskään sido eduskuntaa.
Perustuslakivaliokunta on katsonut, että turvallisuusselvitysmenettelyllä yleensä on perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävä ja painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatima peruste (PeVL 3/2014 vp, s. 3/I). Perustuslakivaliokunnan mielestä tiedusteluvalvontavaliokunnan erityistehtävät sekä tiedonsaantioikeuden kohteen erityispiirteet ja laajuus huomioon ottaen valiokunnan jäsenten luotettavuuteen ja integriteettiin saattaa käytännössä kohdistua erityisiä vaatimuksia. Ehdotettu henkilöturvallisuusselvityksen hakemiseen perustuva menettely ei kuitenkaan sovi hyvin eduskunnan asemaan kansan valitsemana ylimpänä valtioelimenä (perustuslain 2 §:n 1 momentti) eikä kansanedustajan perustuslain 29 §:n mukaiseen riippumattomaan valtiosääntöiseen asemaan. Riippumattomuutta korostaa myös kansanedustajan perustuslain 30 §:ssä säädetty koskemattomuus, joka sisältää muun ohella kiellon estää kansanedustajaa hoitamasta edustajantointaan.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että valiokuntatyöhön osallistuminen on keskeinen osa kansanedustajan työtä. Rajoituksesta kansanedustajan oikeuteen tulla valituksi valiokunnan jäseneksi säädetään perustuslain 48 §:n 1 momentissa, jonka mukaan ministeri ei voi olla jäsenenä eduskunnan valiokunnassa. Kansanedustaja voidaan eduskunnan työjärjestyksen 9 §:n mukaan vapauttaa valiokunnan jäsenyydestä vain hänen omasta pyynnöstään. Lisäksi edustajalla, joka on jo valittu kahden valiokunnan jäseneksi, on oikeus kieltäytyä useamman valiokunnan jäsenyydestä.
Turvallisuusselvityksen laatisi turvallisuusselvityslain mukaan suojelupoliisi, mikä merkitsee, että tiedusteluvalvonnan kohteena oleva viranomainen itsenäisesti selvittäisi ennakoivasti valvovan toimielimen jäsenten luotettavuuteen vaikuttavia tietoja. Tällaista asetelmaa ei perustuslakivaliokunnan mielestä voida pitää täysin ongelmattomana eduskunnan päätöksenteon itsenäisyyden ja valvontatoiminnan riippumattomuuden kannalta, vaikka saatu selvitys ei sidokaan eduskuntaa.
Perustuslakivaliokunta ei pidä ehdotettua sääntelyä kokonaisuutena arvioituna eduskunnan toiminnan luonne huomioiden täysin tarkoituksenmukaisena. Tiedusteluvalvontavaliokunnan tehtävät ja tiedonsaantioikeus huomioon ottaen valiokunnan jäsenten luotettavuuteen ja integriteettiin mahdollisesti vaikuttavien tekijöiden selvittäminen on perustuslakivaliokunnan mukaan kuitenkin perusteltua, jotta eduskunta voi valita tiedusteluvalvontavaliokunnan jäseniksi riippumattomina pitämänsä edustajat. Tiedusteluvalvontavaliokunnan valvontatehtävän riippumattomuuden turvaamisen ja valiokunnan jäsenten valintaan kohdistuvan päätösvallan itsenäisyyden takaamisen kannalta on siten tarpeen luoda menettely, jossa tiedusteluvalvontavaliokunnan jäseneksi tai varajäseneksi halukkaan kansanedustajan tiedustelutoiminnan kannalta merkitykselliset kytkökset voidaan selvittää.
Perustuslakivaliokunta katsoo, että puhemiesneuvoston ehdotuksen tavoitteet voidaan saavuttaa turvallisuusselvityksen sijasta eduskunnan toimintaan paremmin soveltuvalla mekanismilla, joka ei rakennu turvallisuusselvityslain mukaisen selvityksen varaan. Valiokunnan mielestä voimassa oleva lainsäädäntö sisältää elementtejä, joiden varaan tämä mekanismi voidaan rakentaa.
Turvallisuusselvitys perustuu turvallisuusselvityslaissa määriteltyihin rekistereihin, joita ovat muun muassa poliisiasiain tietojärjestelmä, rikosrekisteri, liiketoimintakieltorekisteri, väestötietojärjestelmä, oikeushallinnon eri tietojärjestelmät, Rajavartiolaitoksen ja Tullin tietojärjestelmät, viisumirekisteri, tietyt Pääesikunnan rekisterit, Keskusrikospoliisin epäiltyjen rekisteri sekä suojelupoliisin toiminnallinen tietojärjestelmä. Lisäksi laajaa turvallisuusselvitystä varten selvitetään kohteen taloudellinen tilanne, perhe- ja sukulaissuhteet sekä ulkomaansidonnaisuudet. Myös selvityksen kohteen läheisestä voidaan tehdä perusmuotoinen turvallisuusselvitys. Perustuslakivaliokunnan mielestä kansanedustajan erityisasemasta seuraa, että rekisterien tarkastus tulee rajata vain välttämättömään. Menettelyssä on myös kaikissa vaiheissa tärkeää välttää kansanedustajan perusteeton leimautuminen.
Henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 5 § koskee suojelupoliisin toiminnallista tietojärjestelmää, joka on suojelupoliisin käyttöön tarkoitettu pysyvä automaattisen tietojenkäsittelyn avulla ylläpidettävä henkilörekisteri. Pykälän 2 momentin mukaan suojelupoliisin toiminnallinen tietojärjestelmä voi sisältää tietoja, joita on tarpeen käsitellä oikeus- ja yhteiskuntajärjestystä tai valtion turvallisuutta vaarantavien hankkeiden tai rikosten estämiseksi tai selvittämiseksi. Lisäksi pykälän 3 momentissa säädetään niistä henkilön henkilöllisyyttä koskevista tiedoista, joita tietojärjestelmään saadaan tallettaa.
Henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 5 §:ää ehdotetaan siviilitiedustelua koskevassa esityksessä (HE 202/2017 vp, 4. lakiehdotus) muutettavaksi siten, että järjestelmään voidaan tallettaa tietoja, joita on tarpeen käsitellä kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi taikka oikeus- ja yhteiskuntajärjestystä tai valtion turvallisuutta vaarantavien hankkeiden tai rikosten estämiseksi, paljastamiseksi tai selvittämiseksi. Myös uusilla toimivaltuuksilla saatavat tiedot talletettaisiin tähän suojelupoliisin toiminnalliseen tietojärjestelmään.
Tietosuojalain 18 § koskee tietosuojavaltuutetun tiedonsaanti- ja tarkastusoikeutta. Sen mukaan tietosuojavaltuutetulla on oikeus salassapitosäännösten estämättä saada maksutta tehtäviensä hoidon kannalta tarpeelliset tiedot. Henkilötietojen käsittelystä rikosasioissa ja kansallisen turvallisuuden ylläpitämisen yhteydessä annetun lain 29 §:n mukaan rekisteröidyllä on oikeus pyytää tietosuojavaltuutettua tarkastamaan henkilötietojen ja niiden käsittelyn lainmukaisuus, jos lain nojalla rekisteröidyn tarkastusoikeutta on lykätty, rajoitettu tai evätty. Henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 45 §:n 2 momentin mukaan tietosuojavaltuutettu voi rekisteröidyn pyynnöstä tarkastaa suojelupoliisin toiminnallisen tietojärjestelmän rekisteröityä koskevien tietojen lainmukaisuuden. Perustuslakivaliokunnassa on lausuntoasiana käsiteltävänä esitys uudeksi laiksi henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa (HE 242/2018 vp).
Perustuslakivaliokunta pitää tarkoituksenmukaisena, että tiedusteluvalvontavaliokunnan jäseneksi aiotusta kansanedustajasta tehtävä laaja turvallisuusselvitys korvataan menettelyllä, joka perustuu tietosuojavaltuutetun tarkastusoikeuden ja eduskunnan pääsihteerin, asianomaisen kansanedustajan ja hänen edustamansa eduskuntaryhmän puheenjohtajan rajatun tiedonsaannin sekä tämän jälkeen mahdollisesti käytävän keskustelun varaan. Menettelyssä on kyse sen selvittämisestä, onko kansanedustajasta suojelupoliisin toiminnallisessa tietojärjestelmässä merkityksellisiä tietoja. Menettely perustuu siihen, että tiedusteluvalvontavaliokuntaan jäseneksi tai varajäseneksi aiottu kansanedustaja pyytää tietosuojavaltuutettua tarkastamaan, onko suojelupoliisin toiminnallisessa tietojärjestelmässä tietoja asianomaisesta kansanedustajasta.
Kyseessä olisi tietosuojavaltuutetun tarkastusoikeuteen nähden erityislaatuinen menettely. Tarkastusoikeus kohdistuu suojelupoliisin toiminnallisen tietojärjestelmän tietoihin. Suojelupoliisi ei siten tee arviota tietojen merkityksellisyydestä tiedusteluvalvontavaliokunnan toiminnan kannalta. Myöskään tietosuojavaltuutetun tehtävänä ei olisi arvioida henkilön nuhteettomuutta, luotettavuutta tai sopivuutta valiokunnan jäseneksi. Ehdotettu menettely ei myöskään sido eduskunnan päätöksentekoa valiokunnan kokoonpanosta, eikä siinä aseteta edellytyksiä kansanedustajan valinnalle valiokunnan jäseneksi.
Menettelyn aloittaminen edellyttää ehdotuksen mukaan tiedusteluvalvontavaliokunnan jäseneksi tai varajäseneksi aiotun edustajan pyyntöä. Tehty pyyntö velvoittaa tietosuojavaltuutettua. Tarkoitus on, että tarkastus tehdään viivytyksettä. Tietosuojavaltuutetun toiminnan viivytyksettömyyttä koskevasta velvollisuudesta ei kuitenkaan voida perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan säätää valtiopäivillä noudatettavaa menettelyä sekä eduskunnan toimielimiä ja eduskuntatyötä koskevassa eduskunnan työjärjestyksessä. Siksi valiokunta ehdottaa, että tietosuojavaltuutetun tarkastusoikeudesta ja tarkastuksen suorittamisen viivytyksettömyydestä säädetään henkilötietojen käsittelystä rikosasioissa ja kansallisen turvallisuuden ylläpitämisen yhteydessä annetussa laissa.
Tarkastuksen tekemisen jälkeen tietosuojavaltuutettu saattaa pyynnön tehneen kansanedustajan, hänen edustamansa eduskuntaryhmän puheenjohtajan ja eduskunnan pääsihteerin tietoon havaintonsa tietojärjestelmän sisältämien kansanedustajaa koskevien tietojen olemassaolosta. Tieto annettaisiin ensin henkilökohtaisesti asianomaiselle edustajalle ja vasta sen jälkeen pääsihteerille ja eduskuntaryhmän puheenjohtajalle. Tämän jälkeen eduskunnan pääsihteeri, asianomainen kansanedustaja ja hänen edustamansa eduskuntaryhmän puheenjohtaja voivat tarvittaessa keskustella myös tietosuojavaltuutetun läsnäollessa suojelupoliisin toiminnallisen tietojärjestelmän sisältämien merkintöjen vaikutuksesta kansanedustajan ehdokkuudelle tiedusteluvalvontavaliokunnan jäseneksi tai varajäseneksi. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan tällainen keskustelu käydään vain tarvittaessa eikä se ole tarpeen, ellei ole käynyt ilmi huomioon otettavia seikkoja.
Eduskunnan työjärjestyksen sääntely siitä, että tietosuojavaltuutettu saattaa eduskunnan pääsihteerin, asianomaisen kansanedustajan ja hänen edustamansa eduskuntaryhmän puheenjohtajan tietoon havaintonsa tietojärjestelmän sisältämien kansanedustajaa koskevien tietojen olemassaolosta, syrjäyttäisi säännöksessä tarkoitettuihin tietoihin muutoin kohdistuvan salassapitovelvollisuuden. Tietoon saattaminen kohdistuisi kuitenkin vain tietojen olemassaoloon tietojärjestelmässä, ei niiden sisältöön. Samassa yhteydessä on tarpeen säätää salassapidosta, jota koskeva säännös lisättäisiin työjärjestykseen.
Valiokunnan tehtävät
Tiedusteluvalvontavaliokunnan tehtävänä on ehdotetun eduskunnan työjärjestyksen 31 b §:n 1 momentin mukaan toimia siviili- ja sotilastiedustelutoiminnan parlamentaarisena valvojana. Pykälän 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi valiokunnan tehtävästä tarkemmin.
Valiokunnan tehtävä kohdistuisi siviili- ja sotilastiedustelutoimintaan. Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että siviilitiedustelulainsäädännön myötä suojelupoliisin tehtävät lisääntyvät ja myös muuttuvat merkittävästi. Lainsäädännön voimaantulon myötä suojelupoliisin asema muuttuu yhdistetyksi kotimaan turvallisuuspalveluksi ja ulkomaan tiedustelupalveluksi, jonka tehtävänä on hankkia tietoa kansalliseen turvallisuuteen kohdistuvista uhkista siihen katsomatta, onko uhkissa kyse rikoksista vai ei. Siviilitiedustelua koskevan lainsäädäntökokonaisuuden yhteydessä suojelupoliisilta ehdotetaan poistettavaksi sille nykyisin kuuluvat esitutkintatehtävät. Valtion turvallisuutta vaarantavien rikosten estämis- ja paljastamistehtävä säilyy kuitenkin suojelupoliisilla. Samoin suojelupoliisilla on vastaisuudessakin turvallisuusselvityslakiin perustuvia tehtäviä. Uusien koti- ja ulkomaantehtävien ja -toimivaltuuksien osoittamisesta suojelupoliisille ja samanaikaisesta olemassa olevien tehtävien ja toimivaltuuksien laajasta säilymisestä suojelupoliisilla seuraa siviilitiedustelua koskevan edotuksen perustelujen mukaan, että viraston tehtäväkenttä ja sen velvoitteet muodostuvat kansainvälisessäkin vertailussa ainutlaatuisen laajoiksi (HE 202/2017 vp, s. 136).
Perustuslakivaliokunnan mielestä valvonnan kattavuus edellyttää myös sitä, että riittävät valvontajärjestelyt ulotetaan suojelupoliisin toimintaan kokonaisuudessaan. Laillisuusvalvonnan osalta perustuslakivaliokunta ehdottaa tiedusteluvalvontavaltuutetun tehtävän laajentamista (PeVM 9/2018 vp). Valiokunta pitää kuitenkin välttämättömänä, että myös parlamentaarinen valvonta koskee suojelupoliisin muutakin toimintaa kuin tiedustelutoimintaa. Tiedusteluvalvontavaliokuntaa koskevaa sääntelyä 31 b §:ssä ehdotetaan muutettavaksi tämän mukaisesti. Valiokunta kiinnittää tältä osin erityisesti huomiota siviilitiedustelulakiesitykseen sisältyvään ehdotukseen poliisilain 5 a luvun 5 §:ksi. Sen mukaan siviilitiedustelussa tehtävää tiedonhankintaa voidaan tietyin edellytyksin jatkaa myös rikosten estämiseksi ja paljastamiseksi (ks. myös PeVM 9/2018 vp, PuVL 8/2018 vp, s. 6).
Tiedusteluvalvontavaliokunnan tulee ehdotetun 31 b §:n 2 momentin 4 kohdan mukaan käsitellä valmistelevasti tiedusteluvalvontavaltuutetun kertomukset. Perustuslakivaliokunta yhtyy siihen säännöksen perusteluissa (s. 34) esitettyyn käsitykseen, että valtuutetun vuosikertomuksen käsittely ja sitä koskevan mietinnön valmisteleminen täysistunnon käsiteltäväksi on tärkeä osa valiokunnan työtä. Vuosikertomuksen lisäksi tiedusteluvalvontavaltuutettu voi antaa eduskunnalle myös erilliskertomuksia.
Perustuslakivaliokunta on pitänyt selvänä, että sisäministeriön ja puolustusministeriön eduskunnan oikeusasiamiehelle ja tiedusteluvalvontavaltuutetulle vuosittain annettavat tiedustelua koskevat kertomukset on annettava myös tiedusteluvalvontavaliokunnalle (PeVL 35/2018 vp, s. 30 ja PeVL 36/2018 vp, s. 35). Perustuslakivaliokunnan mielestä nämä ministeriöiden kertomukset eroavat kuitenkin merkitykseltään selvästi tiedusteluvalvontavaltuutetun kertomuksista. Ministeriöiden kertomuksia voidaan valiokunnassa käsitellä osana valiokunnan 31 b §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettua tiedustelutoiminnan asianmukaisuuden ja tarkoituksenmukaisuuden valvontaa. Tiedusteluvalvontavaliokunnalla on 31 b §:n 3 momentin nojalla myös oikeus laatia toimialaansa kuuluvasta asiasta mietintö täysistunnolle, jos valiokunta katsoo asian merkityksen sitä vaativan.
Perustuslakivaliokunta ehdottaa tiedustelun laillisuusvalvontaa koskevassa mietinnössä (PeVM 9/2018 vp), että valtioneuvoston on ennen tiedusteluvalvontavaltuutetun nimitysasian ratkaisemista varattava tiedusteluvalvontavaliokunnalle tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta. Perustuslakivaliokunta pitää eduskunnan kytkemistä nimittämismenettelyyn tärkeänä paitsi tiedusteluvalvontavaltuutetun riippumattomuuteen, myös viran arvovaltaan ja tehtävien luonteeseen liittyvistä syistä. Valiokunta ehdottaa nimittämismenettelyyn osallistumista koskevan informatiivisen säännöksen lisäämistä tiedusteluvalvontavaliokunnan tehtäviä koskevaan 31 b §:ään.
Jollei tiedusteluvalvontavaliokuntaa ole asetettu tiedusteluvalvontavaltuutettua ensimmäistä kertaa nimitettäessä, valtioneuvosto varaisi tiedusteluvalvontavaliokunnan sijasta perustuslakivaliokunnalle tilaisuuden lausua asiasta. Tätä tarkoittava siirtymäsäännös ehdotetaan otettavaksi tiedustelutoiminnan valvonnasta annettavaan lakiin.
Salassapitovelvollisuus ja vaitiolovelvollisuus
Eduskunnan työjärjestyksen valiokunnan asiakirjojen julkisuutta koskevaa 43 a §:ää ehdotetaan muutettavaksi. Lisäksi työjärjestykseen ehdotetaan lisättäväksi uusi salassapitovelvollisuutta tiedusteluvalvontavaliokunnan toiminnassa koskeva 43 b § ja vaitiolovelvollisuutta ja hyväksikäyttökieltoa koskeva 43 c §. Perustuslakivaliokunta pitää ehdotettua sääntelyä perusteltuna.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota ehdotettuun 43 c §:ään. Sen mukaan valiokunnan jäsen tai virkamies ei saa paljastaa asiakirjan salassa pidettävää sisältöä tai tietoa, joka asiakirjaan merkittynä olisi salassa pidettävä, taikka seikkaa, josta valiokunta on tehnyt perustuslain 50 §:n 3 momentin mukaisen vaitiolopäätöksen. Valiokunnan jäsen tai virkamies ei saa käyttää salassa pidettäviä tietoja omaksi taikka toisen hyödyksi tai toisen vahingoksi. Säännösehdotus sisältää lisäksi viittaussäännöksen, jonka mukaan rangaistus salassapitorikoksesta ja salassapitorikkomuksesta säädetään rikoslain 38 luvun 1 ja 2 §:ssä.
Eduskunnan työjärjestyksen 43 a §:n 1 momentin sisältämän yleissäännöksen mukaan asian käsittelyasiakirjat tulevat julkisiksi, kun asia on valiokunnassa loppuun käsitelty. Säännöksen taustalla on perustuslain 50 §:n 2 momentti, jonka mukaan valiokunnan pöytäkirjat ja niihin liittyvät muut asiakirjat ovat julkisia, jollei välttämättömien syiden vuoksi eduskunnan työjärjestyksessä toisin säädetä tai valiokunta jonkin asian osalta toisin päätä. Valiokunnan asiakirjojen julkisuutta koskevan eduskunnan työjärjestyksen säännöksen perustelujen mukaan pöytäkirjasta ja asiakirjasta, joka ei ole vielä julkinen, saa antaa tiedon vain, jos on ilmeistä, ettei tiedon antamisella aiheuteta haittaa valiokunnan päätöksenteolle (PNE 1/1999 vp, s. 25/I).
Vaitiolovelvollisuutta koskevan 43 c §:n tarkoituksena ei ole kriminalisoida tiedon paljastamista sellaisesta asiakirjasta, joka ei ole vielä julkinen, tai sellaisen tiedon paljastamista, joka asiakirjaan merkittynä olisi sanotulla tavalla harkinnanvaraisesti julkinen. Vaitiolovelvollisuus ja hyväksikäyttökielto ehdotetaan rajattavaksi salassapidettäviin tietoihin sekä seikkaan, josta valiokunta on nimenomaisesti ja asiakohtaisesti erikseen tehnyt perustuslain 50 §:n 3 momentin mukaisen vaitiolopäätöksen.
Ehdotettuun vaitiolovelvollisuuden ja hyväksikäyttökiellon sääntelyyn työjärjestyksen 43 c §:ssä sisältyvä viittaus rikoslakiin on luonteeltaan informatiivinen, eikä sillä ole itsenäisiä oikeusvaikutuksia. Rikoslain 38 luvun 1 §:ssä rangaistavaksi säädetään tiedon paljastaminen salassapitovelvollisuuden vastaisesti. Ei-julkisten valmisteluasiakirjojen paljastamista koskeva rikosoikeudellinen rangaistavuus rikoslain 40 luvun 6 §:ssä kumottiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain säätämisen yhteydessä. Tarkoituksena oli julkisuusperiaatteen ja erityisesti valmistelun julkisuuden turvaaminen.
Ehdotetussa työjärjestyksen 43 c §:ssä ei edellä sanotun johdosta siten laajenneta kriminalisointia kattamaan tiedon oikeudetonta antamista sellaisista asiakirjoista, jotka eivät ole vielä julkisia, tai seikoista, jotka eivät olisi asiakirjaan merkittyinä vielä julkisia. Perustuslakivaliokunta pitää myös tarpeellisena korostaa, ettei esimerkiksi yhteiskuntapoliittinen keskustelu tai keskustelu eduskuntaryhmän piirissä muutu sääntelyn johdosta periaatteellisesti nykyisestä. Salassapitovelvoitetta on tullut noudattaa aiemminkin, mutta se ei ole estänyt keskustelun käymistä sellaisella tasolla, jolla ei rikota salassapitovelvollisuutta. Ei-julkista asiaa koskeva keskustelu eduskuntaryhmän puitteissa ei myöskään merkitse salassapitovelvollisuuden rikkomista.
Perustuslakivaliokunta korostaa sitä puhemiesneuvoston ehdotuksessakin mainittua seikkaa, että käsiteltäessä vaitiolovelvollisuuden rikkomiseen liittyviä kysymyksiä tulee ottaa huomioon ehdotuksen perusteluissa esitettyjen valtiopäivätoimintaan liittyvien näkökohtien ohella myös kansanedustajan parlamentaarista koskemattomuutta koskevat perustuslain 30 §:n säännökset, joilla turvataan kansanedustajan oikeutta hoitaa edustajantointaan. Perustuslakivaliokunta on katsonut kansanedustajan asemasta annettujen perustuslain säännösten edellyttävän edustajan puhe- ja toimintavapauden turvaamista kaikissa edustajantehtäviin kuuluvissa toimissa, kuitenkin siten, että edustajaa ei ole perustuslain säännöksillä vapautettu vastaamasta lailla rangaistaviksi säädetyistä teoista (ks. PeVM 54/1982 vp, s. 4/I). Valiokunta ei ole katsonut perustuslaista johtuvan esteitä säätää edustajantoimen hoitamisen kannalta moitittavia kansanedustajan tekoja rangaistaviksi, jos sääntely muutoin täyttää perustuslaista johtuvat vaatimukset eikä asiattomasti vaaranna kansanedustajan tehtävien vapaata ja häiriötöntä hoitamista (PeVL 68/2010 vp, s. 4, PeVL 29/2001 vp, s. 2—3).