Nyt käsittelyssä olevan hallituksen esityksen (HE 253/2018 vp) valmistelu pohjautuu pääministeri Juha Sipilän hallitusohjelmaan. Hallitusohjelmassa todetaan seuraavaa: "Kasvavat riskit ja uudet uhat edellyttävät koko yhteiskunnalta uudenlaista valmiutta ja varautumista. Hallitus vahvistaa kokonaisturvallisuusajattelua kansallisesti, EU:ssa ja kansainvälisessä yhteistyössä. Tämä koskee erityisesti uusien ja laaja-alaisten uhkien kuten hybridivaikuttamisen, kyberhyökkäysten ja terrorismin torjuntaa. Hallitus vahvistaa ulkoisen turvallisuuden sisäisiä edellytyksiä. Hallitus esittää säädösperustaa ulkomaantiedustelulle ja tietoliikennetiedustelulle sekä tarkentaa kokonaisturvallisuuden kannalta merkittävien maa-alueiden ja kiinteistöjen hankintaan sekä kaksoiskansalaisuuteen liittyvää lainsäädäntöä. Niiden valmistelun yhteydessä kiinnitetään huomiota perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen."
Valiokunta toteaa, että maanomistus on yksi valtion kokonaisturvallisuuteen vaikuttava tekijä. Suomessa ei ole tällä hetkellä sääntelyä, joka kohdistuu ulkomaalaisten kiinteistöomistuksen seurantaan. Hallituksen esityksessä todetaan (s. 28), että Suomen 2,7 miljoonasta kiinteistöstä on tällä hetkellä ulkomaalaisessa välittömässä omistuksessa alle yksi prosentti, eikä ulkomaalaisen kiinteistönomistuksen voida yleisellä tasolla katsoa muodostavan uhkaa kansalliselle turvallisuudelle tai muille yleisille eduille. Perusteluissa tuodaan toisaalta esiin, että huolestuttavana kehityspiirteenä on pidettävä strategisesti merkittävien kohteiden läheisyydessä tapahtuvia yksittäisiä kiinteistönluovutuksia, joissa tosiasiallisesti määräysvaltaa käyttävä taho pyritään häivyttämään erilaisten välikäsijärjestelyjen avulla. Huolta aiheuttavat myös tapaukset, joissa kiinteistönomistajan tavoittaminen osoittautuu mahdottomaksi tai jossa hankitun kiinteistön käyttö poikkeaa tavanomaisena pidetystä.
Hallituksen esitykseen sisältyy 8 lakiehdotusta. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ehdotetun lainsäädäntökokonaisuuden tarkoituksena on mahdollistaa se, että valtio voi puuttua Suomen kansallista turvallisuutta vaarantavaan kiinteistönomistukseen. Lakimuutosten tavoitteena on luoda viranomaiselle keinoja, joilla kansallista turvallisuutta voidaan parantaa turvallisuusviranomaisten tehtävien kannalta keskeisten toimipaikkojen ja yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen läheisyydessä sijaitsevan kiinteän omaisuuden omistuksen ja hallintaoikeuden siirroissa sekä merkittävissä investointihankkeissa. Lisäksi lunastuslainsäädäntöä kehittämällä halutaan tehostaa viranomaisen mahdollisuuksia puuttua myös olemassa olevaan kiinteistönomistukseen sellaisissa erityisissä tapauksissa, joissa tämä on tarpeen kansallisen turvallisuuden vuoksi.
Ehdotetun sääntelyn lähtökohtana on myönteinen suhtautuminen ulkomaalaisomistukseen ja ulkomaisiin investointeihin. Suomen, EU:n ja ETA-alueen kansalaisilla on oikeus hankkia kiinteistöjä asumista tai muuta tarkoitusta varten ilman kansalaisuuteen perustuvia omistusrajoituksia. Hallinnollista lupamenettelyä edellytetään ainoastaan EU:n ja ETA-alueen ulkopuolella asuvilta kansalaisilta ja yhteisöiltä. Sääntelyn vaikutukset kohdistuvat vain hyvin pieneen osaan kiinteistöistä.
Kansallisen turvallisuuden huomioiminen alueiden käytössä ja kiinteistöomistuksissa saadaan aikaan käyttämällä hallinnollisesti keveintä ja vähiten muun yhteiskunnan toimintaan tai yksityiseen etuun vaikuttavaa toimenpidettä tai niiden yhdistelmää. Ennalta ehkäiseviä ja suunnittelua koskevia säädöksiä, joiden vaikutukset kiinteistövaihdantajärjestelmän toimivuuteen ovat vähäisimpiä, käytetään laajimmin. Tilanteissa, joissa olemassa olevan kiinteistö- ja rakennuskannan vaihdantaan on tarvetta vaikuttaa, pyritään kauppoja valvomaan ennakolta lupajärjestelmän sekä etuosto-oikeusmenettelyn avulla. Sellaisissa harvinaisissa tilanteissa, joissa on tarvetta puuttua olemassa olevaan kiinteistönomistukseen tai sellaiseen kauppaan, johon muilla keinoilla ei voida puuttua, viimesijaisena keinona valtio voi oikeudellisten edellytysten täyttyessä lunastaa kiinteistön.
Puolustusvaliokunta pitää edellä kuvattua mallia hyvänä, eri lakien keinovalikoimat täydentävät toisiaan. Valiokunta painottaa tässä yhteydessä jo hallitusohjelmassakin todettua päämäärää turvata uusissa kansallista turvallisuutta parantavissa lakihankkeissa perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen.
Puolustusvaliokunta pitää kaavoitusprosessin sujuvuuden kannalta hyvänä etuosto-oikeuden voimassaolon rajaamista 3. lakiehdotuksen (Laki valtion etuosto-oikeudesta eräillä alueilla) 2 §:n mukaisesti joko 500 metrin tai 1 000 metrin suojavyöhykkeeseen alueesta riippuen, sillä tätä laajempi etuosto-oikeus aiheuttaa todennäköisesti huomattavaa haittaa kiinteistökaupan ja kaavoituksen sujuvuudelle. Etuosto-oikeuden piirissä olisi noin 500 kauppaa vuosittain. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan myös etuostolaissa on ensisijaisesti kyse kauppojen seurannasta etuosto-oikeuden käytön ollessa harvinaista.
Esityksen taloudellisten vaikutusten osalta todetaan (s. 33—37), että tavoitteena ei ole lisätä valtion kiinteistöomistusta. Valtiolla ei ole mahdollisuutta hankkia hallintaansa kaikkia niitä alueita, kiinteistöjä, rakennuksia tai rakenteita, jotka voivat potentiaalisesti muodostua uhaksi kansalliselle turvallisuudelle. Lisäksi ehdotetun lunastussääntelyn osalta tulee ensisijaisesti pyrkiä lunastamaan esimerkiksi käyttöoikeuksia eikä kiinteää omaisuutta. Esityksessä todetaan, että taloudellisten vaikutusten määrällinen arviointi on vaikeaa, mutta lunastus- ja etuostotoimet voisivat vuositasolla olla muutamasta sadasta tuhannesta eurosta muutamaan miljoonaan euroon. Perusteluissa tuodaan esiin, että koska lunastus on viimesijainen keino, tätä menettelyä ei käytetä vuosittain. Esityksellä on lisäksi vaikutuksia viranomaisten toimintaan 4—5 henkilötyövuoden verran (s. 40—41). Lisärahoitustarve esitetään vuoden 2019 lisätalousarvioon ja vuosien 2020—2023 julkisen talouden suunnitelmaan.
Hallituksen esityksessä on käsitelty ehdotetun lupalain suhdetta EU-oikeuteen, erityisesti pääomien vapaan liikkuvuuden periaatteeseen ja sijoittamisvapauteen (s. 25—26). Puolustusvaliokunta toteaa, että perustuslakivaliokunta ei lausunnossaan ottanut kantaa esityksen EU-oikeudelliseen ulottuvuuteen.
Asiantuntijakuulemisissa nousi esiin valtion ja kunnan etuostolakien suhde toisiinsa. Valiokunta toteaa, että hallituksen esityksen lähtökohta on, että jos kunta on hankkimassa kiinteistöä, valtion tarve käyttää omaa etuosto-oikeuttaan poistuu. Kunnan etuosto-oikeus on siis aina ensijainen, puolustusvaliokunta ei näe tarvetta säätää asiasta erikseen.
Hallituksen esityksen ja saamansa selvityksen perusteella puolustusvaliokunta puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä tästä mietinnöstä ilmenevin huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Perustuslakivaliokunnan ja muiden erikoisvaliokuntien huomioita esityksestä
Hallituksen esitys lähetettiin perustuslakivaliokunnan lisäksi lausunnolle myös talousvaliokuntaan, ympäristövaliokuntaan sekä liikenne- ja viestintävaliokuntaan. Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan (PeVL 57/2018 vp), että hallituksen esityksessä on varsin laajat ja asianmukaiset säätämisjärjestysperustelut. Perustuslakivaliokunta keskittyi lausunnossaan arvioimaan vain kiinteistöhankintojen luvanvaraisuutta koskevaa lakiehdotusta (4. lakiehdotus) nostaen esiin muutamia täsmennystarpeita. Näitä säännösmuutostarpeita on käyty läpi tämän mietinnön yksityiskohtaisissa perusteluissa. Perustuslakivaliokunnan kokonaisarvio hallituksen esityksestä kuitenkin oli, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Talousvaliokunta toteaa lausunnossaan (TaVL 62/2018 vp), että ehdotettu sääntely vastaa samankaltaiseen turvallisuusuhkaan kuin laki ulkomaalaisten yritysostojen seurannasta (172/2012). Lainsäädännön toimivuuden kannalta talousvaliokunnan mielestä keskeistä on se, että viranomaiset onnistuvat havaitsemaan kiinteistöluovutuksissa ne tapaukset, joissa luovutukseen on välttämätöntä puuttua. Ulkomaalaisten tekemiä hankintoja on kokonaisuutena arvioiden varsin rajallinen määrä, eikä niiden seuranta edellyttäne viranomaistoimien laajamittaista uudelleenjärjestelyä. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että menettelyt mahdollisia lunastustilanteita varten suunnitellaan sujuviksi siten, että viranomaisen väliintulo ei aiheuta kohtuuttoman pitkiä epävarmuusaikoja kiinteistökauppoihin ja että tämän lainsäädännön vaikutuksia seurataan myös markkinoiden toimivuuden näkökulmasta. Puolustusvaliokunta yhtyy talousvaliokunnan edellä kuvattuihin kantoihin.
Ympäristövaliokunta tuo lausunnossaan (YmVL 44/2018 vp) esiin, että hallituksen esitys selkeyttää lainsäädäntöä maankäytön suunnittelun osalta, mutta ei varsinaisesti muuta suunnittelujärjestelmän sisältöä. Muutosehdotus korostaa kuitenkin velvollisuutta ottaa kansalliseen turvallisuuteen liittyvät seikat kaavoitusprosessissa huomioon. Käytännössä tämä edellyttää sitä, että kaavoituksesta vastaava viranomainen saa puolustus- ja rajavalvonnan vastuuviranomaisilta riittävän selkeät, kattavat ja ajankohtaiset selvitysaineistot ja pohjatiedot suunnittelutyön pohjaksi. Ympäristövaliokunta korostaa olevan ensiarvoisen tärkeää, että eri viranomaisilla ja ministeriöillä on tilanteesta yhteinen näkemys. Puolustusvaliokunta painottaa ympäristövaliokunnan tavoin tarvetta sujuvaan ja kattavaan viranomaisyhteistyöhön eri tasoilla lakimuutosten astuttua voimaan.
Liikenne- ja viestintävaliokunta toteaa lausunnossaan (LiVL 39/2018 vp) pitävänsä valmisteltua kokonaisuutta hyvänä, mutta kiinnittää samalla huomiota siihen, että sääntelyn haasteena on järjestelmän aukottomuus. Toteutusta on seurattava ja mahdollisiin järjestelmän aukkoihin tulee puuttua välittömästi Suomen kansallisten etujen ja turvallisuuden turvaamiseksi.
Liikenne- ja viestintävaliokunta esittää lausunnossaan puolustusvaliokunnan harkittavaksi lunastuslain 1 §:n mukaista soveltamisalaa käytettäväksi myös maankäyttö- ja rakennuslain 4 a §:n yhteydessä. Lisäksi liikenne- ja viestintävaliokunta ehdottaa myös maankäyttö- ja rakennuslain 33 §:n 1 momentin soveltamisalan laajentamista koskemaan huoltovarmuuden kannalta merkittäviä alueita, jolloin maakuntakaavoihin olisi mahdollista sisällyttää ehdollinen rakentamisrajoitus alueille, joita pidetään huoltovarmuuden kannalta merkittävinä.
Puolustusvaliokunnan saaman selvityksen mukaan lunastuslailla on täysin eri tarkoitus ja soveltajat maankäyttö- ja rakennuslain kanssa, eikä yhtenäinen soveltamisala ole siksi tarpeen. Lisäksi Kuntaliitto on katsonut, että jo ehdotettu muotoilu voi aiheuttaa haasteita kaavoitusprosesseissa. Huoltovarmuutta koskevan huomion osalta puolustusvaliokunta toteaa, että kyseisiä alueita on todella paljon eikä asiaa voida ratkaista tässä esityksessä.
Puolustusvaliokunta toteaa, että molemmat liikenne- ja viestintävaliokunnan esiin nostamat säännöshuomiot ovat tärkeitä, ja niiden jatkoselvittäminen on tärkeää vastuuministeriön eli ympäristöministeriön johdolla. Tässä yhteydessä valiokunta toteaa, että uuden sääntelyn toimivuutta on kokonaisuutena syytä arvioida 2 vuoden kuluessa lakiehdotusten voimaan tulosta. Puolustusvaliokunta esittää, että puolustusministeriö antaa asiasta selvityksen puolustusvaliokunnalle vuoden 2021 loppuun mennessä. Tässä selvityksessä on arvioitava uuden sääntelyn toimivuutta erityisesti viranomaisyhteistyön näkökulmasta — erityisesti valtio- ja kuntakentän toimijoiden kesken, hallituksen esityksessä arvioitujen henkilötyömäärien riittävyyttä sekä valiokunnan ehdottaman uuden bulvaanisäännöksen toimivuutta. (Valiokunnan lausumaehdotus)