Yleistä
Sivistysvaliokunta pitää kannatettavana hallituksen esityksen sisältämiä muutosehdotuksia jatkuvan oppimisen mahdollisuuksien parantamiseksi ja korkeakoulutukseen pääsyn helpottamiseksi. Esityksellä luodaan korkeakouluille uusia keinoja vastata entistä paremmin tuleviin osaamistarpeisiin sekä mahdollisuuksia keventää hallinnollista työtä ja suunnata resursseja perustehtävien hoitamiseen.
Ehdotus ei velvoita korkeakouluja tietynlaisen koulutuksen järjestämiseen, vaan korostaa korkeakoulujen keskeistä roolia jatkuvan oppimisen edellytysten tarjoamisessa. Korkeakoulut voivat harkintansa mukaan hyödyntää olemassa olevia rakenteita ja tarjontaa sekä kehittää uusia toimintamalleja. Valiokunnan saaman asiantuntijalausunnon mukaan työssä olevien ammattilaisten kouluttaminen haastaa opettajat kehittämään kurssien sisältöä sekä opetusmenetelmiä, mikä voi antaa virikkeitä korkeakoulujen perusopetuksen kehittämiseen. Harkittu ja tarvelähtöinen tutkintojen osien hyödyntäminen edistää lisäksi korkeakoulujen yhteyttä työelämän eri toimijoihin.
Esitys antaa uusia keinoja myös korkeakoulujen kansainvälistä toimintaa koskeviin kehittämistarpeisiin. Valiokunta toteaa, että tämä näkökulma on tärkeä ottaa huomioon korkeakouluja koskevien uudistusten valmistelussa suomalaisen korkeakoulutuksen maailmanlaajuisesta kilpailukykyisyydestä huolehtimiseksi.
Kehitettäessä korkeakoulujen ja yritysten sekä muiden organisaatioiden kanssa tehtävää yhteistyötä on hyvä ottaa huomioon se, että yritysten ja organisaatioiden haasteet vaativat usein monitieteistä tarkastelua. Tieteenalojen yhteistyön lisäksi myös korkeakoulujen ulkopuolelle menevät kansalliset ja kansainväliset yhteistyöverkostot ovat tulevaisuudessa osaamisen kehittämisessä entistä tärkeämpiä.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella sivistysvaliokunta pitää hallituksen esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä muuttamattomina seuraavin huomautuksin.
Jatkuva oppiminen
Yleistä.
Esityksellä vahvistetaan jatkuvan oppimisen roolia korkeakoulujen toiminnassa. Jatkuvan oppimisen mahdollisuuksien laajentamiseen tähtäävät korkeakoulujen tehtäviä, niissä annettavaa opetusta ja tilauskoulutusta koskevat muutosehdotukset. Valiokunta pitää perusteltuna, että korkeakoulut vastaavat osaltaan kasvavaan yhteiskunnalliseen koulutustarpeeseen ja tarjoavat nykyistä enemmän keinoja jatkuvaan oppimiseen osaavan työvoiman saatavuuden vahvistamiseksi. Jatkuva oppiminen tulee nähdä laaja-alaisena kokonaisuutena, johon vaikuttaa koulutuspolitiikan lisäksi myös työvoima- ja elinkeinopolitiikka.
Osaamisen tarpeet muuttuvat koko ajan työelämän ja laajemminkin yhteiskunnan muutoksissa. Useimpien ammattien ydinosaamiset pysyvät ennallaan, mutta ammatissa toimiminen vaatii yhä enemmän uusia osaamisia. Tulevaisuudessakin monella ammattialalla toimiminen edellyttää muodollista pätevyyttä. Myös työikäisellä aikuisella tulee olla mahdollisuus osaamisensa vahvistamiseen esimerkiksi tutkinto tai sen osa suorittamalla.
Täydennyskoulutuksena tarjottavat tutkinnon osat.
Sääntelyä ehdotetaan selkeytettäväksi siten, että jatkossa on yksiselitteistä, että myös tutkinnon osia sisältävää koulutusta on mahdollista tarjota samoin edellytyksin kuin muuta täydennyskoulutusta. Valiokunta toteaa, että läheskään aina ei ole tarvetta tähdätä uuteen tutkintoon osaamisen päivittämiseksi, sillä usein siihen riittää jonkin osakokonaisuuden, moduulin, suorittaminen.
Tutkinnon osat tarjoavat myös pohjan koulutuksen kansainväliseen tarjontaan. Kansainvälinen toiminta vaatii korkeakouluilta osaamista, jota jo kertyneen lisäksi on hyvä kehittää edelleen.
Tilauskoulutus.
Esityksen mukaan tilauskoulutuksen järjestäminen ehdotetaan säädettäväksi korkeakoulujen mahdollisuudeksi, ei lakisääteiseksi velvollisuudeksi. Korkeakoulujen tutkintoon johtavan tilauskoulutuksen väylä avataan EU-/ETA-valtion kansalaisille mukaan lukien suomalaiset. Ratkaisu varmistaa suomalaisten ja muiden EU-/ETA-valtion kansalaisten sekä EU-/ETA-valtioiden ulkopuolisten maiden kansalaisten yhdenmukaiset mahdollisuudet osallistua tilaajan maksamaan koulutukseen.
Valiokunta katsoo, että tilauskoulutuksen kohderyhmän laajentaminen tuo uusia mahdollisuuksia tilaajan tarpeisiin sopivan tutkinnon hankkimiseen ja laajentaa tutkintoon johtavan koulutuksen rahoituspohjaa. Tilauskoulutuksen eri muodot kehittävät niin yksilön, elinkeinoelämän kuin korkeakoulunkin osaamista sen henkilöstön työtä rikastuttaen.
Valiokunta painottaa, että tilauskoulutusta ei voi järjestää opiskelijavalinnan kiertämiseksi, eikä sen järjestäminen saa vaarantaa korkeakoulun perustehtävien toteutumista. Jos korkeakoulun henkilöstö- ja muut resurssit eivät riitä tilauskoulutuksen järjestämiseen heikentämättä maksutonta tutkintokoulutusta, tilauskoulutusta ei voi tarjota. On pidettävä kiinni siitä, että tilauskoulutuksesta ei muodostu päänavausta, jolla voi olla nyt ehdotettua laajempia seuraamuksia koulutusjärjestelmällemme esim. siten, että tulevaisuudessa yksittäinen henkilö voisi ostaa itselleen koulutuksen. Tilauskoulutus on julkisesti rahoitetusta tutkintokoulutuksesta erillistä toimintaa. Suomalaiselle ja muun EU-/ETA-valtion kansalaiselle korkeakoulututkinnon suorittaminen olisi edelleen kaikissa tapauksissa maksutonta.
Asiantuntijakuulemisessa tuotiin esille tilauskoulutukseen osallistuvan opiskelijan oikeusturva verrattuna muun tutkintokoulutuksen opiskelijaan. Saamaansa selvitykseen viitaten valiokunta toteaa, että tilauskoulutuksesta alun perin säädettäessä säädettiin erikseen, mitä yliopistolain ja ammattikorkeakoululain säännöksiä sovelletaan tilauskoulutuksen opiskelijoihin. Perusratkaisu oli, että he eivät ole normaalin tutkintokoulutuksen opiskelijan asemassa, vaan heihin sovelletaan vain sellaisia säännöksiä, jotka ovat yhteensovitettavissa tilauskoulutukseen huomioon ottaen sen erityisluonne maksuttomaan tutkintokoulutukseen verrattuna. Samaa periaatetta noudatetaan nyt käsiteltävänä olevassa esityksessä, mitä valiokunta pitää perusteltuna.
Opiskelemaan hakeutumisessa käytettävän ns. ensikertalaisstatuksen menettää, kun ottaa vastaan korkeakoulututkintoon johtavan opiskelupaikan. Opiskelupaikan vastaanottamista koskevaa säännöstä ei sovelleta tilauskoulutuksen osallistujiin, koska heihin ei sovelleta opiskelijavalintaa koskevia säännöksiä. Opiskelupaikan vastaanottamissäännös on samalla ns. yhden paikan sääntö. Tätä ja ensikertalaisstatuksen menettämistä koskevia sääntöjä ei ole tarkoituksenmukaista soveltaa tilauskoulutuksen osallistujiin, koska heidän opiskelunsa tilauskoulutuksessa ei vie maksuttoman tutkintokoulutuksen resursseja. Opiskelupaikkojen varaaminen ensikertalaisille hakijoille ja yhden paikan sääntö perustuvat molemmat tarpeeseen saattaa yhteiskunnan tarjoama ja kustantama korkeakoulutus mahdollisimman monen ulottuville. Vastaavaa tarvetta ei ole silloin, kun osallistutaan koulutukseen, jota yhteiskunta ei kustanna. Kyseessä ei ole tilauskoulutuksen osallistujien suosiminen, vaan tilauskoulutuksen erityispiirteiden huomioon ottaminen. Vastaavista syistä tilauskoulutuksen opiskelijaan ei sovelleta opiskelijalle etuja ja oikeuksia suovia säännöksiä, kuten opiskelun enimmäisaikoja, vaan tilaaja ja korkeakoulu sopivat näistä keskenään.
Tilauskoulutus perustuu olennaisesti sopimussuhteeseen yhtäältä tilaajan ja korkeakoulun sekä toisaalta tilaajan ja koulutukseen osallistujan välillä. Tämän vuoksi valiokunta pitää perusteltuna olla säätämättä tilauskoulutukseen osallistujien asemasta tilaajan maksukyvyttömyyden varalta. Tilauskoulutukseen osallistumisen mahdollisuus työnantajan tai muun tahon kustantamana ei heikennä kenenkään muun mahdollisuutta päästä maksuttomaan tutkintokoulutukseen. Valiokunta muistuttaa, että lain mukaan korkeakoulun on perittävä koulutuksen tilaajalta tilauskoulutuksen järjestämisestä vähintään siitä aiheutuvat kustannukset kattava maksu.
Tilaaja ja tilauskoulutukseen osallistuja sopivat keskenään tilauskoulutukseen osallistumisen ehdoista ja myös tilaajan vastuusta opiskelevan tilauskoulutuksen aikaisesta toimeentulosta. Tilaajana voi olla muukin kuin työnantaja, esimerkiksi yleishyödyllinen yhteisö, joten mahdollisuus opintotukeen sitä koskevan lainsäädännön mukaisesti on tarkoituksenmukaista. Käytännössä työsuhteessa oleva tilauskoulutukseen osallistuja voi tulorajojen takia saada opintotukea vain, mikäli hän opiskelee päätoimisesti eikä tee varsinaista työtään.
Tilauskoulutuksen osallistujien on täytettävä samat kelpoisuusehdot kuin maksuttoman tutkintokoulutuksen osallistujien. Varsinaisessa opiskelijavalinnassa opiskelupaikan saavat siinä parhaiten menestyvät, joten erityisesti hakupainealoilla opiskelijoiden lähtötaso on pelkkää kelpoisuutta korkeampi. Korkeakouluissa on myös em. vähäisemmän hakupaineen aloja, joten nykyäänkin opetukseen osallistuvien lähtötaso vaihtelee. Vastaavia opintoja on tarjolla myös avoimessa korkeakouluopetuksessa, jossa osallistujien ei tarvitse täyttää mitään kelpoisuusehtoa. Siten valiokunta katsoo, että tilauskoulutukseen osallistumisen mahdollisuus normaalista tutkintokoulutuksesta poikkeavasti ei ole eriarvoistavaa.
Valiokunta korostaa, että lähtökohtaisesti on voitava luottaa korkeakoulujen kykyyn huolehtia laadunvarmistuksesta ja toiminnan korkeasta eettisestä tasosta mukaan lukien opiskelijavalinnan kiertämiskiellon noudattaminen. Opetus- ja kulttuuriministeriöllä on lakiin perustuva oikeus saada korkeakouluilta määräämänsä koulutuksen ja tutkimuksen arvioinnin, kehittämisen, tilastoinnin ja muut seurannan ja ohjauksen edellyttämät tiedot myös tilauskoulutuksen osalta, joten ministeriö pystyy myös oma-aloitteisesti seuraamaan tilauskoulutusta ja tarvittaessa antamaan ohjausta lain soveltamisessa. Valiokunta edellyttää, että valtioneuvosto seuraa tilauskoulutusta koskevan uudistuksen vaikutuksia tilauskoulutuksen laatuun, korkeakoulujen perustoimintaan sekä jatkuvan oppimisen mahdollisuuksien kehittymiseen ja raportoi seurantatulokset. (Valiokunnan lausumaehdotus 1)
Opiskelijavalinta
Opiskelijavalintaa koskevia säännöksiä (yliopistolaki 36 § ja ammattikorkeakoulu laki 28 §) ehdotetaan muutettavaksi siirto-opiskelijoiden valinnan sujuvoittamiseksi. Valiokunta pitää tätä tarpeellisena muutoksena, koska sujuvalla siirto-opiskelun mahdollisuudella voidaan ehkäistä tarvetta päällekkäisten tutkintojen suorittamiseen ja nopeuttaa opiskelijan opintojen loppuun saattamista.
Esityksellä ehdotetaan laajennettavaksi erillisvalintojen käyttöalaa vähäisessä määrin: yhteishaussa täyttämättä jääneisiin opiskelupaikkoihin sekä ensimmäisen syklin koulutuksiin (yliopiston alemmat tutkinnot ja ammattikorkeakoulututkinnot) silloin, kun opiskelijat valitaan samanaikaisesti suomen- ja ruotsinkieliseen koulutukseen ja vastaavaan vieraskieliseen koulutukseen (yliopistolaki 36 a § ja ammattikorkeakoululaki 28 a §). Muutoksilla pyritään selkeyttämään opiskelijavalintaa siten, että erillisvalintaa voidaan korkeakoulun harkinnan mukaan soveltaa sellaisiin valintatyyppeihin, joihin yhteishaku ei parhaiten sovellu. Yhteishaku säilyy opiskelijavalinnan pääväylänä. Valiokunta pitää ehdotusta tarpeellisena.
Lakiehdotuksiin ehdotetut joustavan valinnan säännökset koskevat vain valintaa ja ovat luonteeltaan mahdollistavia, joten korkeakoulu voi harkita joustavan valinnan käyttöönoton tarkoituksenmukaisuutta ja esimerkiksi päättää olla käyttämättä sitä lainkaan tai käyttää sitä vain otettaessa opiskelijoita yhteishaussa täyttämättä jääneille opiskelupaikoille. Valiokunta painottaa, että jos joustavaa valintaa käytetään siten, että siinä valituilla opiskelijoilla myös opiskelun aloitusajankohta vaihtelee, tulee korkeakoulun huolehtia myös näiden opiskelijoiden integroimisesta korkeakouluyhteisöön ja opintoihin.
Valiokunta korostaa valintaprosessin läpinäkyvyyden ja selkeyden varmistamista. Tämä edellyttää, että korkeakoulut valmistelevat valintaperusteensa huolella siten, että ne ovat selkeät, hakijan tiedossa jo hakuvaiheessa ja hakijoihin yhdenmukaisesti sovellettavat. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan joustava valinta ei vaaranna hakijoiden yhdenvertaista kohtelua, sillä hakija voi itse päättää hakemisensa ajankohdan ja siten vaikuttaa mahdollisuuksiinsa tulla valituksi. Korkeakoulujen intressissä on järjestää valinnat siten, että ne saavat valituksi parhaat hakijat.
Tutkintojen tavoitteellisten suoritusaikojen joustot kansainvälisen yhteistyön koulutuksissa
Lakiesityksessä luodaan yliopistojen kansainvälisenä yhteistyönä järjestettävän ylemmän korkeakoulututkinnon laajuutta koskeva jouston mahdollisuus. Se koskee vain niitä tutkintoja, joiden laajuudesta ei ole säädetty tutkintokohtaisesti. Muutos antaa yliopistolle mahdollisuuden päättää, että tutkinnon tavoitteellinen suoritusaika on kahden lukuvuoden sijasta yksi lukuvuosi tai puolitoista lukuvuotta. Vastaavasti ammattikorkeakoululakiin ehdotetaan muutos, joka mahdollistaa sen, että ammattikorkeakoulu voi päättää, että ylemmän ammattikorkeakoulututkinnon opintojen pituus vastaa säädetyn vähintään yhden tai enintään puolentoista lukuvuoden sijasta kahden lukuvuoden opintoja.
Ehdotettua jouston mahdollisuutta ei uloteta muihin kuin kansainvälisenä yhteistyönä järjestettäviin yhteis- ja kaksoistutkintoihin. Vuonna 2017 Suomessa suoritettiin 2 753 ylempää ammattikorkeakoulututkintoa, joista 15 yhteis- tai kaksoistutkintona, ja 14 911 ylempää korkeakoulututkintoa, joista 183 yhteis- tai kaksoistutkintona. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ei ole todennäköistä, että nyt ehdotettu käyttöalaltaan varsin suppea poikkeus tulee johtamaan laajaan paineeseen myöhemmin supistaa kaikkien ylempien korkeakoulututkintojen laajuutta. Kansainvälisenä yhteistyönä järjestettävissä koulutuksissa suoritetaan vain vähän tutkintoja, joten niiden ei myöskään arvioida vaarantavan tutkintojärjestelmän kokonaisuuden hahmottamista ja selkeyttä. Valiokunta pitää ylempiä korkeakoulututkintoja koskevaa joustomahdollisuutta hyvänä kansainvälisen koulutustoiminnan mahdollisuuksien turvaamiseksi ja painottaa, että joustot kohdistuvat vain laissa rajattuun tarkoitukseen. Suoritettava tutkinto ja tutkintonimikkeet tulee määritellä huolella, jotta erilaiset tutkinnot eivät tule aiheuttamaan väärinymmärryksiä työmarkkinoilla.
Jatkotutkintoihin on edelleen kelpoisuusvaatimuksena soveltuva ylempi korkeakoulututkinto tai soveltuva ylempi ammattikorkeakoulututkinto. Korkeakoulu vastaa siitä, että tutkinnolle säädetyt tavoitteet niin jatko-opintojen kuin työelämänkin suhteen täyttyvät, vaikka tutkinnon laajuuteen olisi sovellettu joustoa.
Rahoitus
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa tuli esille huoli korkeakoulujen riittävästä rahoituksesta lisääntyvien ja laajentuvien tehtävien, esimerkiksi jatkuvan oppimisen vahvistamisen, hoitamisen mahdollistamiseksi. Asiantuntijalausunnoissa kiinnitettiin huomiota myös siihen, että uudet velvollisuudet eivät saa johtaa siihen, että tutkintokoulutuksen resursseja joudutaan vähentämään. Valiokunta tunnistaa em. huolet ja toteaa, että jatkuvan oppimisen haasteeseen vastaaminen tulee vaikuttamaan jatkossa korkeakoulujen rahoitukseen ja rahoitusmalliin. Sitä valmistellaan erikseen opetus- ja kulttuuriministeriössä osana korkeakoulutuksen ja tutkimuksen vision toimeenpanotyötä. Vision valmisteluryhmä esittää raportissaan (Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja 35/2018) korkeakoulujen rahoitusmallin uudistamista mm. siten, että jatkuvan oppimisen osuus rahoitusmalleissa lisääntyisi. Muutokset edellyttävät valtioneuvoston ja opetus- ja kulttuuriministeriön asetusten muuttamista. Valmisteluryhmän raportin mukaan uudistetut rahoitusmallit ja ohjausprosessit voitaisiin ottaa käyttöön ammattikorkeakoulujen ja yliopistojen seuraavalla sopimuskaudella vuodesta 2021 alkaen.
Sivistysvaliokunta painottaa, että yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen valtionrahoituksen tulee tukea riittävästi niille lakisääteisesti annettujen tehtävien ja velvollisuuksien hoitamista. (Valiokunnan lausumaehdotus 2)Sivistysvaliokunta uudistaa mietinnössään (SiVM 8/2015 vp) todetun, että valiokunta korostaa korkeakoulujen rahoituspohjan laajentamishankkeita. Tärkeää on pohtia myös, miten valtion, kuntien ja muun julkisen sektorin, yritysten ja muiden yhteisöjen sekä yksilöiden vastuut jatkuvan oppimisen taloudellisten edellytysten turvaamiseksi olisi mahdollista toteuttaa.
Muita huomioita
Valiokunta pitää perusteltuna muutosehdotusta, että ylempään ammattikorkeakoulututkintoon johtaviin opintoihin vaaditaan vähintään kahden vuoden työkokemus nykyisen kolmen vuoden sijasta. Muutosesitys helpottaa työikäisten mahdollisuuksia kouluttautua ja kehittää osaamistaan muuttuvan työelämän tarpeisiin.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa esitettiin huoli korkeakoulujen velvollisuudesta huolehtia yhteistyöstään toisen asteen koulutuksen järjestäjien kanssa. Valiokunta korostaa yhteistyön merkittävyyttä ja toteaa, että opetus-ja kulttuuriministeriön ja korkeakoulujen välisiin tulossopimuksiin vuosille 2017—2020 sisältyy kirjaus, jonka mukaan korkeakoulut lisäävät yhteistyötään toisen asteen koulutuksen järjestäjien kanssa korkeakouluopintoihin siirtymisen nopeuttamiseksi. Valiokunta katsoo, että nykyinen menettely on tarkoituksenmukainen, ja pitää tärkeänä, että yhteistyön jatkuvuus varmistetaan myös tulevissa tulossopimuksissa.
Asiantuntijakuulemisessa tuotiin esille, että esityksen valmistelussa ei ole juurikaan tehty henkilöstövaikutusten arviointia. Valiokunta korostaa, että ehdotettujen uudistusten toteuttaminen edellyttää myös korkeakoulujen henkilöstön ammatillisen osaamisen kehittämistä ja työhyvinvoinnin ylläpitämistä.
Lopuksi
Suomessa on käyty laajaa keskustelua jatkuvan oppimisen tarpeesta, joka valiokunnan saaman asiantuntijalausunnon mukaan ulottuu jopa miljoonaan aikuiseen 2020-luvun aikana. Näköpiirissä on eritasoisen täydennyskoulutuksen ja avoimen korkeakouluopetuksen volyymin vahvistuminen entisestään. On tärkeää, että koulutusta kehitetään vastaamaan toimintaympäristön tarpeita, ja tässä tulee varmistaa, että tutkintokoulutuksessa opiskelevien asema ja tutkintokoulutuksen laatu eivät kärsi. Valiokunta toteaa, että nyt esitetyt ja myös tulevat koulutusta koskevat uudistukset edellyttävät korkeakoulujen laatujärjestelmien kehittämistä. Kun koulutuksen joustavuus lisääntyy, laadunhallinnan menettelyjä on kehitettävä siten, että niillä voidaan varmistaa eri oppimisväylien tasalaatuisuus.
Korkeakoulutukseen pääsyä ja joustavia kouluttautumismuotoja tulee kokonaisuudessaan kehittää, koska se on työntekijöiden, elinkeinoelämän ja koko suomalaisen yhteiskunnan etu. Tärkeää on kiinnittää huomiota siihen, että kouluttautumiseen kannustetaan myös heitä, joilla opiskelun aloittamisen kynnys on korkealla. Myös ammatillisen koulutuksen tutkinnon suorittaneiden mahdollisuuksia hyödyntää korkeakoulujen koulutuskokonaisuuksia tulee vahvistaa.
Valiokunta toteaa, että vaikka käsiteltävänä oleva esitys ei sinällään hetkessä lisää jatkuvan oppimisen mahdollisuuksia, antaa se vahvan viestin, että jatkuvalla oppimisella on tulevaisuudessa nykyistä merkittävämpi rooli ja korkeakoulujen tulee ottaa tämä toiminnassaan huomioon. Lisäksi sen sisällöllistä kehittämistä on tarpeen jatkaa, jotta korkeakoulujen osaaminen saadaan monipuolisesti työelämän hyödyksi.