Yleistä
Esityksen tavoitteena on pääministeri Petteri Orpon hallituksen hallitusohjelman linjausten mukaisesti yksinkertaistaa työttömyysturvajärjestelmää ja lisätä työllisyyttä parantamalla työllistymiseen liittyviä kannustimia. Työllisyyden lisäämisellä pyritään vahvistamaan julkista taloutta. Esityksen (s. 6) mukaan viimeisen noin viidentoista vuoden aikana julkisen talouden velkasuhde on noussut huomattavasti ja velkaantumiskehityksen pysäyttäminen edellyttää julkisen talouden vahvistamista.
Esityksessä palkansaajan työssäoloehtoa ehdotetaan muutettavaksi siten, että työssäoloehto määräytyy jatkossa työtuntien sijaan (aikaperusteisuus) palkkatyöstä saatujen vakuutuksenalaisten tulojen perusteella (tuloperusteisuus). Lisäksi työssäoloehto ehdotetaan pidennettäväksi nykyisestä noin kuudesta kuukaudesta 12 kuukauteen. Työttömyysetuuden sovittelusta ehdotetaan poistettavaksi niin kutsuttu suojaosa (n. 300 e) eli se osa tuloa, jota ei huomioida sovitellun työttömyysetuuden määrän laskennassa. Etuusoikeuden alkamista edeltävää omavastuuaikaa ehdotetaan pidennettäväksi viiden päivän työttömyyttä vastaavasta ajasta seitsemään työttömyyspäivään. Lisäksi ehdotetaan, että yli kaksi viikkoa kestävän kokoaikatyön päättyessä maksettava lomakorvaus estää työttömyysetuuden maksamisen ajalta, jolle lomakorvaus jaksotetaan. Myös työttömyysetuuden lapsikorotukset ehdotetaan poistettavaksi.
Muutosten soveltaminen on porrastettu niin, että 1.1.2024 alkaen sovelletaan omavastuuajan pidentämistä ja lomakorvauksen vaikutusta koskevia ehdotuksia, 1.4.2024 alkaen sovelletaan lapsikorotuksen ja sovittelun suojaosan poistamista koskevia ehdotuksia ja 2.9.2024 alkaen sovelletaan työssäoloehtoa koskevia ehdotuksia.
Esityksessä ehdotettujen muutosten arvioidaan lieventävän kannustinloukkuja ja lisäävän työllisyyttä. Esityksessä ehdotetuilla muutoksilla työttömyysetuusmenon arvioidaan vähenevän noin 500 milj. eurolla, mikä vahvistaa julkista taloutta nettomääräisesti noin 250 milj. eurolla. Esityksessä ehdotettujen muutosten arvioitu työllisyysvaikutus on noin 20 400 henkilöä, minkä arvioidaan vahvistavan julkista taloutta noin 550 milj. eurolla. Esityksen mukaan muutoksilla on yhteensä mahdollista saavuttaa noin 800 milj. euron julkista taloutta vahvistava vaikutus.
Ehdotettujen muutosten arvioidaan heikentävän kuntien taloutta noin 55 milj. eurolla, mikä johtuu verokertymän pienenemisestä sekä toimeentulotukimenojen kasvusta. Arvioitujen työllisyysvaikutusten myötä vaikutukset olisivat kuitenkin kokonaisuutena positiivisia myös kuntataloudelle.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää esityksen tavoitteita työttömyysturvajärjestelmän kannustavuuden lisäämisestä ja tukijärjestelmän yksinkertaistamisesta perusteltuina ja puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä. Kannustinloukkujen vähentäminen ja työllisyyden lisääminen turvaavat myös sosiaaliturvajärjestelmän kestävyyttä pitkällä aikavälillä ja lisäävät työvoiman saatavuutta. Myös työelämä- ja tasa-arvovaliokunta kannattaa lausunnossaan (TyVL 4/2023 vp) kannustinloukkujen vähentämistä ja puoltaa ehdotettuja muutoksia.
Kannustinloukkujen lieventämisen lisäksi ehdotetut muutokset selkeyttävät ja yksinkertaistavat työttömyyspäivärahan määräytymisperusteita. Lisäksi työttömyysetuuden sovittelun suojaosan ja lapsikorotusten poistaminen lisäävät työttömyysturvan lineaarisuutta sekä poistavat työttömyysetuuksien ja esimerkiksi sairausvakuutuslain (1224/2014) perusteella maksettavien etuuksien eroja, mikä tukee hallitusohjelman tavoitteita sosiaaliturvan uudistamisesta ja niin sanottuun yleistukeen siirtymistä.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa selkeyden vuoksi, että nyt käsiteltävänä olevaan esitykseen ei sisälly ehdotuksia työttömyysturvan porrastamisesta tai palkkatuetun työn huomioon ottamatta jättämisestä työssäoloehtoa kerryttävänä työnä. Näitä koskevat muutosehdotukset on valiokunnan saaman selvityksen mukaan tarkoitus antaa eduskunnalle erillisellä esityksellä kevätkaudella 2024.
Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan (PeVL 16/2023 vp, kappale 3) ehdotettu sääntely on merkityksellistä erityisesti perustuslain perustoimeentulon turvaa koskevan 19 §:n 2 momentin kannalta. Työttömyysetuuden lapsikorotusten poistamisen voidaan katsoa olevan merkityksellisiä myös suhteessa perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaiseen julkisen vallan velvollisuuteen tukea perheen mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu. Ottaen huomioon hallituksen esityksessä esitetyt arviot työllisyyden vahvistumisesta, lakiesityksellä voidaan katsoa olevan merkitystä perustuslain 18 §:n 2 momentin mukaisen työllisyyden edistämisvelvoitteen kannalta (ks. PeVL 32/2022 vp, kappale 3).
Perustuslakivaliokunnan (kappale 6) mukaan sosiaalisten oikeuksien mitoituksessa lainsäätäjälle asetetun toimintavelvoitteen luonteen mukaista on, että sosiaaliturvaa suunnataan ja kehitetään yhteiskunnan taloudellisten voimavarojen mukaisesti ja että kansantalouden ja julkisen talouden tila voidaan ottaa huomioon mitoitettaessa sellaisia etuuksia, jotka julkinen valta välittömästi rahoittaa. Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen kannan mukaan valtiontalouden säästötavoitteet taloudellisen laskusuhdanteen aikana voivat muodostaa hyväksyttävän perusteen puuttua jossain määrin myös perustuslaissa turvattujen oikeuksien tasoon (ks. PeVM 25/1994 vp ja esim. PeVL 25/2012 vp ja PeVL 44/2014 vp). Perustuslakivaliokunnan mukaan (kappale 13) nyt käsiteltävien ehdotettujen muutosten ei kaikilta osin voida katsoa olevan vähäisiä, mutta ne eivät perustuslakivaliokunnan mielestä heikennä niin olennaisesti perustuslain 19 §:ssä turvattuja oikeuksia, että ehdotettua sääntelyä olisi pidettävä perustuslain vastaisena.
Palkansaajan työssäoloehtoa koskevat muutokset
Työttömyyspäivärahan myöntämisen edellytyksenä olevaa palkansaajan työssäoloehtoa ehdotetaan esityksessä pidennettäväksi nykyisestä noin kuudesta kuukaudesta 12 kuukauteen, mikä tarkoittaa sitä, että henkilön on työskenneltävä jatkossa työssäoloehtoa kartuttavassa työssä noin kuusi kuukautta pidempään kuin aikaisemmin. Muutoksen arvioidaan lisäävän työllisyyttä noin 5 700 henkilöllä.
Työssäoloehdon ei tarvitse edelleenkään kertyä yhdenjaksoisesta työstä, vaan työssäoloehdon täyttyminen voi tapahtua jatkossakin 28 kuukauden tarkastelujaksolla. Tarkastelujaksoa voidaan jatkossakin pidentää, jos henkilö on ollut työmarkkinoilta pois esimerkiksi päätoimisen opiskelun, perhevapaan tai työkyvyttömyyden takia.
Työelämä ja tasa-arvovaliokunnan tavoin sosiaali- ja terveysvaliokunta yhtyy hallituksen esityksen (s. 15) näkemykseen siitä, että nykyinen kuuden kuukauden työssäoloehto on ollut verrattain lyhyt suhteessa sen täyttämisestä seuraavaan etuusoikeuteen, vaikka merkittävä osa työttömyyspäivärahakausista päättyy jo ennen enimmäismäärän täyttymistä. Työnhakijalla on työssäoloehdon täytettyään oikeus 300, 400 tai joissakin tapauksissa 500 päivän mittaiseen perus- tai ansiopäivärahaan. Työssäoloehdon pidentäminen tuo myös Suomen sääntelyn lähemmäksi vertailumaiden tilannetta.
Esityksen (s. 27) mukaan työssäoloehdon pidentäminen vähentää ansiopäivärahan saajia noin 17 prosentilla (noin 18 000 henkilöllä) ja lisää työmarkkinatuen saajia. Työssäoloehdon pidentäminen vaikuttaa esityksen mukaan (s. 30) paitsi lyhytkestoisissa työsuhteissa työllistyvien tilanteeseen myös palkansaajiin aloilla, joilla alle vuoden mittaiset määräaikaisuudet ovat tavanomaisia, kuten esimerkiksi opetusalalla.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että työssäoloehdon pidentäminen vaikeuttaa ansiopäivärahalle pääsemistä erityisesti niillä työntekijöillä, joilla on vaikeuksia kiinnittyä työmarkkinoille. Tässä joukossa on paljon nuoria, matalasti koulutettuja, ikääntyneitä ja pitkäaikaistyöttömiä. Erityisesti vaikeassa suhdannetilanteessa työmarkkinoille vakiintumattoman henkilön voi olla haastavaa täyttää työssäoloehtoa, koska jatkossa ansio- ja peruspäivärahalle pääseminen edellyttää, että etuudenhakija on työskennellyt keskimäärin noin joka toinen kuukausi edellisen 28 kuukauden tarkastelujakson aikana. Näiden ryhmien osalta työssäoloehdon pidentäminen voi työelämä- ja tasa-arviovaliokunnan lausunnon (s. 3) mukaan heikentää järjestelmän kannustavuutta ja työllistymistä, vaikka esityksen arvioidaan kokonaisuudessaan lisäävän työllisyyttä.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää tärkeänä, että työssäoloehdon pidentämisen vaikutuksia eri työntekijäryhmiin seurataan.
Työssäoloehdon pidentämisen lisäksi palkansaajan työssäoloehtoa ehdotetaan muutettavaksi siten, että työssäoloehto määräytyy jatkossa palkkatyöstä saatujen vakuutuksenalaisten tulojen perusteella. Nykyisin työssäoloehtoa kerryttää jokainen sellainen kalenteriviikko, jonka aikana palkansaaja on tehnyt työtä 18 tuntia tai enemmän. Työssäolokuukausiksi lasketaan esityksen mukaan jatkossa kalenterikuukaudet, joiden aikana maksettu palkkatulo on vähintään 930 euroa vuoden 2023 tasossa. Lisäksi työssäoloehto voi kertyä myös puolikkaista työkuukausista eli 465 euron tulo kerryttää puolet työssäoloehtokuukaudesta, ja kaksi puolikasta työssäoloehtokuukautta vastaa yhtä kokonaista. Muutoksen arvioidaan lisäävän työllisyyttä 1 500 henkilöllä.
Valiokunta pitää työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan (TyVL 4/2023 vp, s. 3) tavoin tuloperusteisuutta myönteisenä ja kannatettavana uudistuksena. Uudistus mahdollistaa nykyistä laajemman tulorekisterin hyödyntämisen ja siten edistää etuuspäätöksien automatisointia ja digitalisaation hyödyntämistä, mikä vähentää työnantajien hallinnollista taakkaa työssäoloehtoon liittyvien tietojen selvittämisessä. Lisäksi ehdotus poistaa joitakin nykyiseen työaikaan perustuvan karttumaperusteen ongelmia. Nykysäännökset voivat johtaa tilanteisiin, joissa henkilöt, joiden työttömyyttä edeltäneet kuukausiansiot olivat samat, voivat saada erisuuruista ansiopäivärahaa sen mukaan, miten työaika kohdentui eri kalenteriviikoille. Tuloperusteisuus sopii paremmin myös tilanteisiin, joissa ansioita kertyy useammasta työsuhteesta tai työaika vaihtelee merkittävästi yli ajan. Osa-aikatyötä ja lyhytkestoista keikkatyötä tekevillä tulojen kohdentaminen kalenterikuukausille kannustaa ottamaan vastaan myös lyhytaikaista työtä, kun alle 18 viikkotyötunninkin työ kerryttää jatkossa työssäoloehtoa silloin, kun palkka täyttää tulovaatimuksen.
Esityksen mukaan tuloperusteisuus helpottaa ansiopäivärahalle pääsemistä, mutta pienentää joidenkin kohdalla ansiopäivärahan tasoa. Henkilöitä, joihin muutos kohdistuu, on arviolta 37 prosenttia ansiopäivärahan saajista. Tässä ryhmässä päivärahat laskevat keskimäärin noin 6 prosenttia.
Suojaosan poisto
Esityksessä ehdotetaan, että työttömyysetuuden sovittelusta poistetaan niin kutsuttu 300 euron suojaosa eli se osa tuloa, jota ei huomioida sovitellun työttömyysetuuden määrän laskennassa. Esityksen (s. 126) mukaan suojaosan poisto purkaa kannustinloukkuja kannustamalla osa-aikatyötä ja niin kutsuttua keikkatyötä tekeviä ottamaan vastaan lisätyötunteja, kokoaikatyötä tai muutoin tekemään ratkaisuja, joiden myötä työtulojen määrä kasvaa. Suojaosan poistolla arvioidaan olevan vähäisiä vaikutuksia työllisyyteen (HE s. 60), koska kokoaikatyön vastaanottamisen kannusteet voivat parantua, mutta osa-aikaisen työn vastaanottamisen kannusteet voivat heikentyä.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan (TyVL 4/2023 vp, s. 4) tavoin tavoitetta kokoaikatyön kannusteiden lisäämisestä myönteisenä. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta toteaa lausunnossaan, että kokoaikaisen työn on aina oltava selvästi kannattavampaa suhteessa osa-aikaisen työn ja sosiaaliturvan yhdistelmään ja pitää tärkeänä, että kokoaikaisen työn ja osa-aikaisen työn välille muodostunut kannustinloukku puretaan.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota hallituksen esityksessäkin tunnistettuun ongelmaan siitä, että kokoaikatyö ei aina ole työkyvyn tai muutoin elämäntilanteen vuoksi mahdollista. Osalle työntekijöistä osa-aikatyö antaa mahdollisuuden osallistua työmarkkinoille, vaikka kokoaikatyö ei työkyvyn, vammaisuuden tai esimerkiksi perhetilanteen, kuten yksinhuoltajuuden, vuoksi ole mahdollista. Tilanteessa, jossa säännöllistä kokoaikatyötä ei ole tarjolla tai sitä ei pystytä tekemään, osa-aikainen työ tai lyhytkestoinen työ voi auttaa ylläpitämään ja kehittämään ammattitaitoa sekä kytköksiä työelämään. Työttömyyden aikainen työskentely voi siten parantaa työttömän mahdollisuuksia työllistyä kokoaikaisesti myöhemmin.
Hallituksen esityksen antamisen jälkeen on julkaistu Valtion taloudellisen tutkimuskeskuksen tutkimus (Salla Kalin, Tomi Kyyrä ja Tuomas Matikka (2023) Combining Part-time Work and Social Benefits: Empirical Evidence from Finland. VATT Working papers 159), jonka mukaan työttömyysturvan ja asumistuen suojaosien käyttöönotto lisäsi huomattavasti satunnaista ja osa-aikaista työtä tekevien työttömien osuutta. Yksittäisillä aloilla, kuten palvelualoilla ja terveydenhuollossa, työttömyyden aikainen työskentely yleistyi selvästi. Suojaosilla ei kuitenkaan ole ollut merkittävää vaikutusta työllistymiseen kokoaikaisesti. Toisaalta tutkimuksessa ei havaita, että lisääntynyt satunnainen ja osa-aikainen työskentely olisi vähentänyt siirtymiä kokoaikaisiin töihin.
Valiokunta korostaa, että kannustimet osa-aikaisen työn tekemiseen säilyvät varsinkin ansiopäivärahan saajilla kohtuullisina vielä suojaosan poiston jälkeenkin, sillä normaalin 50 prosentin tulojen sovittelun jälkeen käteen jää vielä huomattava osa ansaituista työtuloista. Valiokunta korostaa, että kannustinongelmien lieventämiseksi soviteltujen etuuksien määräytyminen tulisi olla mahdollisimman selkeää ja etuuspäätökset tulisi tehdä viiveettä. Epävarmuus soviteltujen etuuksien maksujen ajoituksesta työtulojen muuttuessa voi olla suurempi este osittaiselle työllistymiselle kuin sovitellun etuuden taso. Valiokunta pitää tärkeänä, että työttömyysetuuden sovittelua koskevaa sääntelyä kehitetään edelleen mahdollisimman sujuvan toimeenpanon mahdollistamiseksi ja maksuviiveiden vähentämiseksi.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää tärkeänä, että sovittelun suojaosan poistamisen vaikutuksia osa-aikatyön tekemiseen, lisätyötuntien vastaanottamiseen ja lisätulojen hankkimiseen sekä siirtymiin osa-aikatyöstä kokoaikatyöhön eri työntekijäryhmissä seurataan. Lisäksi sosiaali- ja terveysvaliokunta yhtyy työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan näkemykseen (s. 4) siitä, että kannustinloukkuja purettaessa ja työttömyysturvaa uudistettaessa tulisi kehittää ja varmistaa tapoja ja keinoja tunnistaa työllisyyden edistämisen palveluissa ne työnhakijat, jotka tosiasiallisesti eivät pysty siirtymään täysipainoisesti työmarkkinoille, ja turvata heidän työkykyään ja osaamisen kehittämistään tukevat palvelut.
Omavastuuajan pidentäminen ja lomakorvauksen jaksotus
Esityksessä ehdotetaan, että työttömyysetuusoikeuden alkamista edeltävää omavastuuaikaa pidennetään viidestä päivästä seitsemään päivään. Omavastuuaikaa lyhennettiin niin sanotun aktiivimallin käyttöönoton yhteydessä seitsemästä päivästä viiteen päivään, mutta sitä ei pidennetty takaisin seitsemään päivään aktiivimallia koskevien säännösten kumoamisen yhteydessä. Omavastuuajan pidentäminen seitsemään päivään vaikuttaa lähes kaikkiin ansiopäivärahan saajiin. Muutoksen työllisyysvaikutukseksi on arvioitu 1 000 työllistä.
Esityksessä ehdotetaan myös, että yli kaksi viikkoa kestäneen kokoaikatyön päättyessä tai päättymiseen liittyen maksettavan lomakorvauksen niin kutsuttu jaksotus palautetaan. Jaksottaminen tarkoittaa lomakorvauksen jakamista työsuhteen päättymisestä alkaen ajalle, jolta ei maksettaisi työttömyysetuutta. Muutokset koskevat paitsi perus- ja ansiopäivärahaa myös työmarkkinatukea, ja ne vaikuttavat työttömyyden alkaessa. Lomakorvauksen jaksotuksen palauttamisen vaikutus riippuu siitä, kuinka paljon pitämättömiä lomia henkilöllä on. Kuukauden pitämätön loma vähentäisi bruttotuloja keskimääräisellä ansiopäivärahan tasolla noin 1 600 euroa.
Lapsikorotusten poisto
Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että kaikkien työttömyysetuuksien eli työmarkkinatuen, peruspäivärahan ja ansiopäivärahan lapsikorotukset poistetaan 1.4.2024 lähtien. Hallituksen esityksessä (s. 20) työttömyysetuuksien lapsikorotusten poistamista perustellaan sillä, että lapsikorotukset heikentävät työteon kannustimia nostamalla työttömyysetuuden määrää, ja se voi ohjata henkilön tilanteeseensa nähden väärälle etuudelle, koska lapsikorotukset nostavat etuuden tasoa suhteessa muihin sosiaaliturvaetuuksiin. Esityksen tavoitteissa (s. 22) todetaan myös, että lapsikorotuksen poistaminen osaltaan lisää työttömyysturvan lineaarisuutta.
Vuoden 2022 aikana lapsikorotusta maksettiin noin 188 000 henkilölle. Lapsikorotuksen poistaminen vähentää työttömyysetuuden määrää vuoden 2023 tasossa yhden lapsen perheessä noin 125 euroa kuukaudessa, kahden lapsen perheessä noin 184 euroa kuukaudessa ja vähintään kolmen lapsen perheessä noin 238 euroa kuukaudessa, kun vuoden 2023 ylimääräinen indeksikorotus jätetään huomioon ottamatta. Kahden työttömän vanhemman perheissä vähennys on kaksinkertainen. Soviteltua päivärahaa saavilla vähennykset voivat olla pienempiä. Lapsikorotusten poistolla on suhteellisesti suurin vaikutus työttömän perusturvassa, jossa yhden lapsen perheessä lapsikorotus on 13 prosenttia perusturvaetuudesta ja kolmen tai useamman lapsen perheessä 22 prosenttia.
Lapsikorotuksen poisto vaikuttaa myös elatusvelvollisuuden toteutumiseen. Lasten elatusavun elatusapusopimuksissa määräksi on useissa tapauksissa vahvistettu työttömyysturvan lapsikorotuksen määrä. Esityksen (s. 47) mukaan lapsikorotusten maksamisen ja niiden perinnän poistuessa tilanteet, joissa elatusvelvollinen ei pysty maksamaan elatusapua elatussopimuksen tai -päätöksen mukaisesti todennäköisesti lisääntyvät.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on nostettu esille työttömyysetuuden lapsikorotuksen merkitys lapsiperheköyhyyden vähentämisessä. Lapsiperheköyhyys koskettaa nykyisin noin 10 prosenttia lapsista. Köyhyysriskissä ovat erityisesti pienten lasten perheet, monilapsiset perheet ja yhden aikuisen kotitaloudet. Lapsiperheiden köyhyydellä on tutkimusten mukaan pitkäaikaisia kielteisiä vaikutuksia lapsen kehitykseen. Suomi on asettanut Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilarin tavoitteiden toteuttamiseksi kansalliseksi tavoitteekseen vähentää köyhyys- tai syrjäytymisriskissä olevien henkilöiden määrää vuoteen 2030 mennessä 100 000 henkilöllä, joista vähintään kolmasosan tulisi olla alle 18-vuotiaita.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää lausunnossaan erityisesti lapsikorotusten poiston osalta huomiota siihen, että hallituksen esityksessä (s. 124) on vain hyvin suppeasti tehty selkoa YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksesta ja sen valvontaelimen, YK:n lapsen oikeuksien komitean, Suomea koskevista kannanotoista ja muusta tulkintakäytännöstä. YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan talouskriisien aikana taantumuksellisia toimia voidaan harkita ainoastaan silloin, kun kaikki muut vaihtoehdot on arvioitu ja on varmistettu, että vaikutukset kohdistuvat viimeisenä lapsiin ja erityisesti haavoittuvassa asemassa oleviin lapsiin. YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen täytäntöönpanoa valvova lapsen oikeuksien komitea on tuoreissa Suomea koskevissa suosituksissaan suositellut välttämään sellaista sosiaaliturvaetuuksien leikkaamista, joka vaikuttaa köyhyys- ja syrjäytymisvaarassa oleviin lapsiin (2.6.2023, CRC/C/FIN/CO/5-6).
Esityksen mukaan lapsikorotusten poistolla ei ole vaikutusta kaikkein pienituloisimpien, toimeentulotukeen oikeutettujen työttömyysetuuksien saajiin, koska heillä toimeentulotuki kompensoi lapsikorotusten poiston. Lapsikorotusten poisto lisää paitsi maksettavan toimeentulotuen määrää myös toimeentulotuen saajia. Valiokunta kiinnittää huomiota pitkäaikaisen toimeentulotuen saannin yhteyksiin kannustinongelmiin, terveyden ja hyvinvoinnin ongelmiin sekä ylisukupolviseen huono-osaisuuteen. Lapsuuden perheen pitkäaikainen toimeentulotuen saanti yhdistyy myös suurempaan riskiin jäädä ilman toisen asteen tutkintoa sekä työelämän ja koulutuksen ulkopuolelle.
Esityksen (s. 125) mukaan erillisellä hallituksen esityksellä (HE 75/2023 vp) tullaan toteuttamaan lapsiperheiden toimeentulon parannuksia nostamalla alle kolmevuotiaiden lapsilisää, lisäämällä lapsilisien yksinhuoltajakorotusta, kehittämällä opiskelijoiden huoltajakorotusta ja korottamalla lapsilisää monilapsisille perheille. Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää muiden perhe-etuuksien korotusta sinänsä kannatettavana, mutta toteaa, että lapsilisien korotukset eivät kohdennu vain niille, joihin nyt ehdotetut työttömyysturvan muutokset kohdistuvat. Ehdotetut lapsilisien korotukset (10—26 e) eivät myöskään määrällisesti kompensoi työttömyysturvan lapsikorotusten poistamista.
Perustuslakivaliokunta (kappale 12) pitää valitettavana, ettei esityksessä ole lapsikorotusten poiston osalta lainkaan tehty selkoa muista toteuttamisvaihtoehdoista vaan ainoastaan viitattu hallitusohjelmaan (s. 79). Perustuslakivaliokunnan lausunnon (kappale 13) mukaan ei kuitenkaan ole 19 §:n 3 momenttiin kiinnittyvää valtiosääntöoikeudellista estettä poistaa lapsikorotuksia, kun otetaan huomioon olemassa olevat tukijärjestelmät. Vaikka ehdotettujen muutosten ei kaikilta osin voida katsoa olevan vähäisiä, eivät nyt ehdotetut työttömyysturvalain muutokset perustuslakivaliokunnan mielestä myöskään muilta osin heikennä niin olennaisesti perustuslain 19 §:n 2 momentissa tarkoitettua perustoimeentulon turvaa, että sääntely ei vastaisi perustuslain 19 §:n 2 momentin vaatimuksia. Perustuslakivaliokunta pitää kuitenkin lausunnossaan perheiden kohtuuttomien tilanteiden estämiseksi tärkeänä, että sosiaali- ja terveysvaliokunta vielä selvittää, olisiko ehdotettuja siirtymäsäännöksiä edelleen kehittämällä muutosten voimaantuloa mahdollista porrastaa siten, että niille, joihin perhekorotusten poistaminen kohdistuu, jäisi ehdotettua enemmän aikaa sopeutua uuteen tilanteeseen.
Sosiaali- ja terveysvaliokunnan saaman selvityksen mukaan lapsikorotuksen poiston siirtäminen myöhempään ajankohtaan pienentää etuusmenosta syntyvää säästöä. Jos lapsikorotuksen poisto tulisi voimaan esimerkiksi 2.9.2024, jolloin kaikki työttömyysturvaan suunnitellut muutokset olisivat voimassa, työttömyysetuuksiin arvioitu säästö vähenisi 30 milj. euroa. Selvityksen mukaan lapsikorotusten poistosta arvioitu 70 milj. euron julkisen talouden säästö on tarkoitus kohdentaa uudelleen lapsiperheille hallituksen esityksen HE 75/2023 vp yhteydessä lapsilisien korotuksina, joiden on tarkoitus tulla voimaan samaan aikaan lapsikorotusten poistamista koskevien muutosten kanssa 1.4.2024 alkaen.
Valiokunta yhtyy hallituksen esityksessä (s. 67) esitettyyn näkemykseen siitä, että vanhempien työllisyyttä tukemalla voidaan vähentää lapsiköyhyyttä, koska lapsiköyhyys on usein kytköksissä vanhempien vajaatyöllisyyteen. Valiokunta kuitenkin kiinnittää huomiota siihen, että esityksen työllisyysarvioiden toteutuessakin osa lapsiperheiden vanhemmista ei kuitenkaan työllisty ja pysty työllistymällä parantamaan toimeentuloaan. Valiokunta edellyttää, että esityksessä ehdotettujen muutosten, erityisesti lapsikorotuksen poiston, vaikutuksia lapsiperheiden asemaan ja lapsiköyhyyteen seurataan. Seurannan ja arvioinnin perusteella on toteutettava tarvittavat korjaavat toimet. Lisäksi valiokunta pitää tärkeänä, että lapsiperheiden palveluja ja työelämää kehitetään tukemaan lapsiperheiden vanhempien työllistymistä.
Kokonaisvaikutukset
Esitykseen sisältyville uudistuksille on arvioitu työllisyyttä lisääviä vaikutuksia lukuun ottamatta suojaosan poistoa, jonka osalta työllisyysvaikutuksen arvioidaan olevan vähäinen. Yhteensä hallituksen esityksessä muutosten arvioidaan lisäävän työllisyyttä 20 400 työllisellä.
Esityksen työllisyysvaikutusarvioinnit ovat suuntaa antavia, sillä eri ryhmät voivat reagoida eri tavalla taloudellisiin kannustimiin. Ansioturvan saajien taloudellinen tilanne on keskimäärin parempi kuin perusturvan saajien ja heistä valtaosa työllistyy avoimille työmarkkinoille kohtuullisen nopeasti, minkä lisäksi ansioturvan saajat reagoivat voimakkaammin työttömyysetuuksien tasoon kuin työmarkkinatuen saajat. Koska perusturvan varassa olevien työttömien työllistymisen esteenä on usein myös muita kuin taloudellisia tekijöitä, etuusleikkausten työllisyysvaikutukset heidän kohdallaan voivat olla pienempiä.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta yhtyy työelämä ja tasa-arvovaliokunnan näkemykseen (s. 5) siitä, että muutosten arviointi on tehty huolellisesti käytettävissä olevaa tietoa ja menetelmiä hyödyntäen. Valiokunta pitää tärkeänä, että vaikutuksia seurataan huolellisesti ja eri keinojen työllisyysvaikutuksia selvitetään.
Hallituksen esityksen kotitalouksien toimeentuloa koskevassa vaikutusarvioinnissa ei ole huomioitu etuusmuutosten vaikutuksia työnhakijoiden käyttäytymiseen ja työllistymiseen. Näin ollen arviot kuvaavat lainsäädäntömuutosten vaikutuksia kotitalouksien käytettävissä oleviin tuloihin sellaisessa tilanteessa, jossa kotitaloudet eivät lisäisi työntekoaan.
Esityksen mukaan ehdotetut muutokset vaikuttavat käytössä oleviin tuloihin suhteellisesti eniten tulojakauman alimpiin tulokymmenyksiin sijoittuvissa kotitalouksissa. Ehdotetut muutokset vaikuttaisivat vuoden 2019 rekisteriaineistoilla arvioituna noin 280 000 kotitalouden käytettävissä oleviin tuloihin. Useimmissa tapauksissa käytettävissä olevien tulojen pudotus on enimmillään muutaman prosentin luokkaa. Yli 15 prosentin pudotuksia esiintyy noin 3 000 kotitaloudella.
Ehdotettujen muutosten johdosta pienituloisiksi luokiteltavien määrä kasvaa noin 7 200 henkilöllä, joista 3 700 on lapsia (HE s. 47—48), mikä vastaa valiokunnan saaman selvityksen mukaan noin viidesosaa vuodelle 2024 arvioidusta lapsiköyhyyden lisäyksestä. Kaikista pienituloisimpien työttömyysetuuksien saajilla toimeentulotuki ja yleinen asumistuki kompensoivat osittain nyt käsiteltävänä olevassa ehdotuksessa ehdotettujen muutosten vaikutuksia. Toimeentulotuen menojen arvioidaan lisääntyvän noin 60 milj. eurolla ja yleisen asumistuen menon noin 38 milj. eurolla.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta toistaa aikaisemman näkemyksensä (mm. StVM 8/2019 vp, StVM 30/2022 vp, StVM 13/2023 vp, StVM 14/2023 vp) siitä, että viimesijaisen ja tarveharkintaisen toimeentulotuen käyttöä ei ole sosiaaliturvan järjestelmän kokonaisuuden ja työn teon kannustimien kannalta tarkoituksenmukaista lisätä ensisijaisten etuuksien muutoksilla. Pitkäaikaisella toimeentulotuen saannilla on todettu olevan yhteys hyvinvoinnin ja terveyden ongelmiin sekä ylisukupolviseen huono-osaisuuteen. Myös perustuslakivaliokunta viittaa lausunnossaan (kappale 14) aikaisempaan tulkintakäytäntöönsä, jossa se on pitänyt huolestuttavana lainsäädäntöä, jonka on arvioitu ohjaavan etuudensaajia viimesijaiseksi tarkoitetun toimeentulotuen saajiksi (ks. myös PeVL 47/2017 vp, PeVL 51/2017 vp, PeVL 40/2018 vp). Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että toimeentulotukeen liittyy muusta sosiaaliturvajärjestelmästä poikkeava tarveharkinta ja menokontrolli (ks. myös PeVL 14/2023 vp, kappale 16).
Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa, että toimeentulotuen määrän ja saajien lisääminen ensisijaisia etuuksia pienentämällä voi vaikeuttaa myös hallitusohjelmassa toimeentulotukilain kokonaisuudistukselle asetettujen tavoitteiden toteuttamista. Hallitusohjelman mukaan hallitus toteuttaa toimeentulotuen kokonaisuudistuksen, joka vahvistaa henkilön itsenäistä selviytymistä, vähentää pitkäaikaista toimeentulotukiriippuvuutta ja selkiyttää toimeentulotuen roolia viimesijaisena harkintaa vaativana perusturvaan kuuluvana rahaetuutena. Hallitusohjelman mukaan tavoitteena on vähintään toimeentulotukea tarvitsevien määrän puolittaminen.
Esityksen sukupuolivaikutusten arvioista (s. 66—67) käy ilmi, että monet uudistuksista vaikuttavat useammin naisiin kuin miehiin. Tällaisia uudistuksia ovat työttömyysturvan työssäoloehdon pidentäminen, työttömyysturvan suojaosan poistaminen soviteltua työttömyysetuutta saavilta sekä työttömyysturvan lapsikorotusten poistaminen. Vaikutusarvioinnin mukaan erilaiset vaikutukset naisiin ja miehiin ovat kytköksissä työmarkkinoiden sukupuolittuneisuuteen ja hoivavastuun jakautumiseen. Naiset työskentelevät miehiä useammin määrä- ja osa-aikaisissa työsuhteissa. Naiset saavat myös miehiä useammin työttömyysturvan lapsikorotuksia. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan (s. 5) tavoin sosiaali- ja terveysvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että muutosten yhteisvaikutukset esimerkiksi naisiin ja naisten toimeentuloon sekä lapsiperheisiin voimistuvat, koska esityksessä ehdotetut toimenpiteet voivat kohdistua samanaikaisesti samoihin henkilöihin.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta yhtyy työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan (s. 5) näkemykseen siitä, että työmarkkinoiden eriytyminen naisten ja miesten töihin on Suomessa sitkeä ongelma, jonka purkamiseen tulee pyrkiä määrätietoisesti. Hallitusohjelmassaan hallitus on sitoutunut selvittämään toimia ammattialojen sukupuolen mukaisen eriytymisen vähentämiseksi.
Sosiaali- ja terveysvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on myös kiinnitetty huomiota ehdotettujen muutosten vaikutuksiin epätyypillisissä työsuhteissa työllistyvien työntekijöiden asemaan. Ehdotettujen muutosten ei katsota kaikilta osin tukevan epätyypillisten työsuhteiden ja erityisesti luovien alojen työttömyysturvan kehittämistä. Valiokunta pitää tärkeänä, että nyt käsiteltävänä olevassa esityksessä ehdotettujen muutosten vaikutuksia epätyypillisissä työsuhteissa työskentelevien henkilöiden työttömyysturvaan seurataan ja ryhdytään tarvittaessa toimenpiteisiin epäkohtien poistamiseksi. Hallitusohjelman mukaan kulttuurialan ja luovien alojen tekijöiden sosiaali- ja työttömyysturvaan liittyviä ongelmia on tarkoitus ratkaista osana sosiaaliturvauudistusta. Erityistä huomiota kiinnitetään freelancereiden asemaan. Hallitusohjelman mukaan on tarkoitus huolehtia taiteen vapaudesta, tekijöiden hyvinvoinnista, osaajien riittävyydestä ja työmarkkinan toimivuudesta.
Yhteisvaikutukset ja seuranta
Työttömyysetuuksien saajien toimeentuloon vaikuttaa nyt käsiteltävänä olevan esityksen lisäksi muut samanaikaisesti voimaantulevat sosiaaliturvaa koskevat muutokset, kuten yleisen asumistuen tason laskeminen (HE 74/2023 vp), etuuksien indeksijäädytys ja lapsilisien korotukset (HE 75/2023 vp) sekä toimeentulotukilain asumismenojen sääntelyn kiristäminen (HE 58/2023 vp). Työttömyysturvaan ehdotetut muutokset lisäävät yleisen asumistuen ja toimeentulotuen tarvetta. Yleisen asumistuen tason laskeminen, toimeentulotuen asumismenoja koskevan sääntelyn kiristäminen ja etuuksien indeksijäädytys puolestaan vaikuttavat työttömyysetuuksia saavien toimeentuloon.
Sosiaali- ja terveysministeriö on julkaissut asumistuen ja työttömyysturvan muutoksia ja etuuksien indeksijäädytysten yhteisvaikutuksista erillisen selvityksen (Vuoden 2024 sosiaaliturvamuutosten yhteisvaikutusten arviointi, sosiaali- ja terveysministeriö 2023). Selvityksen mukaan pienituloisuus tulee kasvamaan ja sosiaaliturvan muutokset kohdistuvat voimakkaimmin kahteen pienituloisimpaan tulokymmenykseen. Etuudensaajaryhmien välisessä tarkastelussa suhteellisesti suurimmat vaikutukset kohdistuvat opiskelijoihin ja työttömiin ansioturvan saajiin. Työttömyysetuuksia saavissa kahden vanhemman perheissä vaikutukset ovat suhteellisesti selvästi pienempiä kuin yhden aikuisen perheissä. Perhetyypeittäin tarkasteltaessa havaittiin, että selvästi suurimmat vaikutukset kohdistuvat nuoriin yhden hengen talouksiin ja nuoriin lapsettomiin pareihin. Lapsiperheisiin kohdistuvat vaikutukset ovat kokonaisuudessa pienempiä kuin työikäisiin lapsettomiin kotitalouksiin. Yksinhuoltajissa häviäjiä on myös suuri osuus, mutta käytettävissä olevien tulojen pieneneminen yli 10 prosentilla on harvinaisempaa kuin työikäisissä yhden hengen talouksissa. Selvitys ei sisällä arviota toimeentulotuen muutosten vaikutuksista.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta kiinnittää perustuslakivaliokunnan (kappale 18) tavoin valtioneuvoston huomiota eduskunnan käsiteltävinä olevien esitysten yhteisvaikutusten arviointien puutteisiin erityisesti niiden perus- ja ihmisoikeusvaikutuksien osalta. Sosiaali- ja terveysvaliokunta yhtyy myös perustuslakivaliokunnan näkemykseen siitä, että valtioneuvoston on välttämätöntä seurata tarkasti esityksen vaikutuksia erityisesti perustuslain 19 §:ssä turvattujen oikeuksien kannalta ja ryhtyä tarvittaessa havaittujen ongelmien korjaamiseen.
Esityksessä ehdotetaan merkittäviä muutoksia soviteltuun työttömyysetuuteen, lapsikorotuksiin, työttömyyspäivärahaoikeuden syntymiseen ja päivärahan suuruuden määräytymiseen ja muutosten vaikutuksia on välttämätöntä seurata ja arvioida jälkikäteen. Esityksen (s. 116) mukaan lapsikorotuksien poiston vaikutuksia lapsiperheiden asemaan ja lapsiköyhyyteen ja sovittelun suojaosan poistamisen vaikutuksia osa-aikatyön tekemiseen, lisätyötuntien vastaanottamiseen, lisätulojen hankkimiseen sekä siirtymiin osa-aikatyöstä kokoaikatyöhön tullaan selvittämään. Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää tärkeänä, että tilastollisen seurannan lisäksi vaikutuksia selvitetään seurantatutkimuksella, koska esimerkiksi työllisyyden kannusteisiin vaikuttaa erityisesti talouden suhdannetilanne eikä muutosten vaikutuksia ole siten mahdollista suoraan arvioida tilastojen perusteella. Seurantatutkimukseen tulee yhdistää myös perustuslakivaliokunnan edellyttämä perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointi.
Hallituksen esityksessä ehdotetun esitettyjä muutoksia koskevan jälkiseurannan ja -arvioinnin lisäksi perusturvan riittävyyttä arvioidaan kattavasti neljän vuoden välein perusturvan riittävyyden arviointiraportissa kansaneläkeindeksistä annetun lain 4 a §:n mukaisesti. Perusturvan riittävyyttä arvioitaessa otetaan huomioon henkilön tai kotitalouden saamat Kansaneläkelaitoksen toimeenpanemat etuudet sekä toimeentulotuki.
Seurantaa tapahtuu myös ihmisoikeussopimuksiin liittyvien määräaikaisraportointien muodossa. Suomi on sitoutunut sekä YK:n että Euroopan neuvoston (EN) piirissä tehtyihin ihmisoikeussopimuksiin. Näistä sosiaaliturvan kannalta tärkeimpiä ovat EN:n Uudistettu sosiaalinen peruskirja sekä YK:n taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskeva yleissopimus. Ihmisoikeussopimusten toimeenpanon valvontamekanismit määritellään sopimuksissa. Käytännössä valvonta tapahtuu valtioiden toimittamien määräaikaisraporttien kautta.