Yleistä
Esityksessä ehdotetaan poistettavaksi työllistymistä edistävien palvelujen ajalta maksettava työttömyysturvalain (1290/2002) mukaisen peruspäivärahan ja työmarkkinatuen korotusosa sekä ansiopäivärahan korotettu ansio-osa. Työllistämistä edistäviä palveluja ovat työvoimakoulutus, työnhakijan omaehtoinen työttömyysetuudella tuettu opiskelu, työnhakijan omaehtoinen työttömyysetuudella tuettu kotoutumiskoulutus, työnhakuvalmennus, uravalmennus, työkokeilu, koulutuskokeilu ja kuntouttava työtoiminta. Lisäksi esityksessä ehdotetaan poistettavaksi mahdollisuus maksaa liikkuvuusavustusta korotettuna, jos henkilö ottaa työttömänä ollessaan vastaan työtä yli 200 kilometrin päästä asuinpaikastaan.
Esityksessä ehdotetaan myös alennettavaksi vanhempien luona asuvalle työnhakijalle maksettavan osittaisen työmarkkinatuen vähimmäismäärää niin, että se on jatkossa nykyisen 50 prosentin sijasta 35 prosenttia tuen hakijalle muutoin maksettavasta työmarkkinatuesta. Lisäksi esityksessä ehdotetaan työttömyysturvalakiin tehtäväksi joitakin teknisluonteisia muutoksia.
Esitys on osa pääministeri Petteri Orpon hallituksen hallitusohjelman mukaista perusturvauudistusta, jonka tavoitteena on parantaa työnteon kannattavuutta, sujuvoittaa sosiaaliturvaa ja yksinkertaistaa etuuksia. Perusturvauudistuksen päämääränä on yksi yleistuki. Yhteen perusturvaetuuteen siirrytään vaiheittain tukien määräytymisperusteita yhtenäistämällä. Hallitusohjelman mukaan osana määräytymisperusteiden yhtenäistämistä työmarkkinatuen, peruspäivärahan, sairauspäivärahan, Kansaneläkelaitoksen kuntoutusrahan ja vanhempainpäivärahojen vähimmäistaso yhtenäistetään ja lapsikorotukset, korotusosat ja suojaosat poistetaan.
Hallitus on kevään 2024 kehysriihessä osana julkisen talouden vahvistamista koskevaa kokonaisuutta päättänyt luopua työttömyysetuuden aktiiviajan korotusosista ja kiristää työmarkkinatuen tarveharkintaa vanhempien tulojen osalta. Käsiteltävänä olevan esityksen muutosten arvioidaan alentavan etuuskuluja yhteensä 36,9 milj. eurolla, mutta verotulot laskevat samalla arviolta noin 10,5 milj. eurolla, joten muutokset vähentävät julkisen talouden menoja yhteensä 26,4 milj. eurolla.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää esityksen tavoitteita julkisen talouden vahvistamisesta ja työttömyysetuusjärjestelmän yksinkertaistamisesta yleistukeen siirtymisen tukemiseksi tarkoituksenmukaisina ja kannattaa lakiehdotusten hyväksymistä muuttamattomina. Valiokunta kuitenkin kiinnittää jäljempänä tässä mietinnössä huomiota työttömyysturvaan ja muuhun sosiaaliturvaan lyhyen aikavälin sisällä tehtyihin useisiin muutoksiin ja niiden yhteisvaikutuksiin.
Korotusosien poistaminen
Työttömyysturvan korotusosien tavoitteena on ollut osaltaan taloudellisesti kannustaa työnhakijoita hakeutumaan työllistymistä edistäviin palveluihin. Korotusosien poistaminen pienentää työttömän etuutta palvelun ajalta. Korotusosia maksettiin vuonna 2023 ansioturvassa 26 149 henkilölle, peruspäivärahassa 10 893 henkilölle ja työmarkkinatuessa 50 183 henkilölle. Korotusosia maksetaan enintään 200 päivältä. Peruspäivärahassa ja työmarkkinatuessa korotusosan suuruus on noin 5,3 euroa päivässä eli noin 114 euroa kuukaudessa. Ansioturvan osalta korotusosa määräytyy työttömyyttä edeltävän palkan mukaan, joten 2 000 euron kuukausituloilla ansio-osan korotuksen poistaminen pienentää etuutta noin 112 eurolla ja 3 000 euron tuloilla noin 208 eurolla kuukaudessa.
Liikkuvuusavustus kompensoi työmatkasta tai muutosta aiheutuvia kuluja ja kannustaa työnhakijaa ottamaan työtä vastaan pidemmän matkan päästä. Liikkuvuusavustukseen maksettava korotusosa on suuruudeltaan yhtä suuri kuin peruspäivärahan korotusosa eli noin 5,30 euroa päivässä, joka tekee kuukaudessa keskimäärin noin 114 euroa. Liikkuvuusavustusta maksetaan enintään 60 päivältä. Yksittäiselle liikkuvuusavustuksen saajalle korotusosan poistaminen voi siten tarkoittaa enintään noin 317 euron menetystä. Tutkimuksissa taloudellisten kannusteiden vaikutus liikkuvuuteen ja sen merkitys työttömyyden hoitamisessa on arvioitu pieneksi. Valiokunta myös korostaa, että liikkuvuusavustuksen korotusosan poistamisen jälkeenkin työttömillä on mahdollisuus saada liikkuvuusavustusta peruspäivärahan suuruisena ilman korotusosaa. Liikkuvuusavustuksen lisäksi liikkuvuutta tuetaan verotuksen työmatkavähennyksen kautta.
Työttömyysetuuksien korotusosien poistaminen alentaa esityksen mukaan työttömyysetuusmenoa perusturvassa noin 28,6 milj. euroa vuodessa ja ansioturvassa noin 8,3 milj. euroa vuodessa. Liikkuvuusavustuksen korotusosien poistamisen vaikutus on noin 0,2 milj. euroa. Korotusosien poistaminen nostaa yleisen asumistuen menoja noin neljällä miljoonalla eurolla. Korotusosien poistamisella ei esityksen mukaan ole suoraa vaikutusta toimeentulotukimenoihin, koska korotusosat eivät vaikuta toimeentulotukeen.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan (TyVL 14/2024 vp) tavoin perusteltuna, että korotusosien poistaminen koskee lähtökohtaisesti vain työllistymistä edistäviä palveluita, jotka alkavat lain voimaantulon jälkeen. Tällä suojataan palveluihin osallistuvien työnhakijoiden odotuksia siitä, että palveluun osallistumisen vaikutukset etuusoikeuteen eivät muutu palvelun aikana.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että korotusosien poistaminen voi heikentää työntekijän kannusteita osallistua työllistämistä edistäviin palveluihin. Esityksen (s. 13) mukaan korotusosilla on todennäköisesti jonkinlainen vaikutus työntekijän osallistumisaktiivisuuteen. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan lausunnon mukaan kannustimien poistumisen oletetaan kuitenkin vähentävän erityisesti sellaisten palveluiden kysyntää, joihin osallistutaan lähinnä korotusosan vuoksi muun hyödyn jäädessä vähäiseksi, jolloin ne myös johtavat epätodennäköisesti työllistymiseen. Lisäksi, kuten hallituksen esityksessä (s. 19) ja työ- ja tasa-arvovaliokunnan lausunnossa todetaan, työvoimaviranomaisen järjestämät palvelut ovat jatkossakin työttömyysetuuden saajaa velvoittavia ja palveluista kieltäytymisestä tai muusta palvelun laiminlyönnistä voi aiheutua etuusseuraamuksia.
Esityksen (s. 13) mukaan korotusosien vaikutuksesta ei ole olemassa tutkimustietoa, ja kansainvälisesti tarkasteltuna on harvinaista, että velvoittavien julkisten työvoimapalvelujen ajalta maksetaan korkeampaa etuutta. Sosiaali- ja terveysvaliokunta yhtyy esityksen (s. 22) ja työ- ja tasa-arvovaliokunnan arvioon siitä, että todennäköisesti korotusosien ja liikkuvuusavustuksen korotusosan poistamisen vaikutus työllisyyteen on merkitykseltään vähäinen. Sosiaali- ja terveysvaliokunta kuitenkin toteaa, että korotusosien poistamisen vaikutuksia työttömien aktiivisuuteen ei pystytä jälkikäteenkään seuraamaan, koska työnhakijan kannusteisiin vaikuttaa useat muut työttömyysturvaan jo tehdyt muutokset ja korotusosat poistetaan kaikilta työttömiltä työnhakijoilta samanaikaisesti.
Osittaista työmarkkinatukea koskevat muutokset
Osittaisen työmarkkinatuen vähimmäismäärän alentaminen nykyisestä 50 prosentista 35 prosenttiin siitä työmarkkinatuesta, jota vanhempiensa taloudessa asuvalle muutoin työmarkkinatukena maksettaisiin, alentaa osittaisen työmarkkinatuen vähimmäismäärää 400 eurosta 280 euroon. Vuonna 2023 osittaista työmarkkinatukea on maksettu noin 10 400 henkilölle, ja 93 prosenttia osittaisen työmarkkinatuen saajista on alle 30-vuotiaita eli alentamisen vaikutukset, kohdentuvat siten pääosin vanhempien taloudessa asuviin nuoriin, jotka eivät kuitenkaan ole vanhempiensa elatusvelvollisuuden piirissä.
Valiokunta pitää myönteisenä, että esityksen mukaan omaishoitajan hoitopalkkiota tai perhehoitajan hoitopalkkiota ei enää oteta huomioon hakijan vanhempien tuloina osittaisen työmarkkinatuen tarveharkinnassa. Muilta osin sääntelyyn sisältyvään tarveharkintaan ei ehdoteta muutoksia eli jatkossakin työmarkkinatuki maksetaan täysimääräisenä, jos hakijan vanhempien tulot alittavat 1 781 euroa kuukaudessa. Jokainen vanhempien huollettavana oleva samassa taloudessa asuva alaikäinen lapsi nostaa tulorajaa 106 eurolla kuukaudessa. Tulorajan ylittävistä tuloista puolet vähennetään työmarkkinatuen määrästä. Kuten nykyisinkin, työmarkkinatuki maksetaan edelleen täysimääräisesti, jos vanhempiensa taloudessa asuva henkilö kykenee luotettavasti osoittamaan, etteivät vanhemmat tosiasiallisesti häntä taloudellisesti tue, vaikka vanhempien tulot ylittävät säädetyn tulorajan.
Osittaisena työmarkkinatukena maksettavan määrän korvausprosentin alentaminen vähentää hallituksen esityksen (s. 22) mukaan julkisen talouden menoja arviolta 3,3 milj. eurolla vuodessa. Osittaisen työmarkkinatuen määrän alentaminen voi lisätä ruokakunnalle maksettavan yleisen asumistuen määrää sekä osittaista työmarkkinatukea saavalle täysi-ikäiselle henkilölle maksettavan toimeentulotuen määrää. Esityksen mukaan tämä vaikutus on kuitenkin varsin maltillinen eli asumistukimenot kasvavat arviolta 0,2 milj. eurolla ja toimeentulotukimenot 0,4 milj. eurolla. Muutoksen ei arvioida lisäävän juurikaan uusia yleisen asumistuen ja toimeentulotuen saajia.
Valiokunta toteaa, että osittaisen työmarkkinatuen alentaminen kohdistuu erityisesti vanhempien kanssa samassa taloudessa asuviin nuoriin. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota siihen, että tässä ryhmässä on myös paljon vaikeasti työllistyviä työnhakijoita, joille osittaisen työmarkkinatuen vähimmäismäärän alentaminen voi merkitä pysyväisluonteista toimeentulon menetystä. Valiokunta pitää myönteisenä, että joidenkin etuudensaajien kohdalla osittaisen työmarkkinatuen määrän alentaminen voi lisätä kannusteita osallistua työllistymistä edistäviin toimenpiteisiin, koska aktiivisuusajalta työmarkkinatuki maksetaan edelleen täysimääräisenä. Toisaalta ehdotettu muutos voi myös kannustaa henkilöä muuttamaan pois vanhempiensa taloudesta, jolloin myös asumistuen ja toimeentulotuen menot voivat kasvaa.
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 45/2024 vp) tarkastellut osittaista työmarkkinatukea koskevaa sääntelyä perustuslain 19 §:n 2 momentin kannalta. Lausunnon mukaan hallituksen esityksessä mainituilla julkisen talouden tilanteeseen liittyvillä seikoilla voidaan sinänsä perustella nyt ehdotettua sääntelyä (PeVL 15/2023 vp, kappale 9; ks. myös PeVL 40/2018 vp), ja ottaen huomioon osittaista työmarkkinatukea koskevaan sääntelyyn liittyvä tarveharkintaisuus, nyt ehdotettu osittaisen työmarkkinatuen sääntely ei muodostu ongelmalliseksi perustuslain 19 §:n 2 momentin kannalta.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että muutoksen myötä osittaisen työmarkkinatuen vähimmäismäärä pienenee tuntuvasti ja ettei osittaisen työmarkkinatuen vähimmäismäärää (35 %) juurikaan perustella esityksessä. Lisäksi perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota tulorajaan, jonka alittavat vanhempien yhteenlasketut tulot eivät vaikuta työmarkkinatukea vähentävästi. Osittaista työmarkkinatukea koskeva sääntely on pysynyt asiallisesti saman sisältöisenä vuodesta 2002. Tulorajaa ei ole sidottu esimerkiksi palkkakertoimeen eikä sitä ole korotettu yleisen palkkatason noustessa. Tulorajan muuttumattomuus yleisen palkka- ja hintatason noustessa on johtanut vanhempien tulojen vaikutuksen kiristymiseen vuosien saatossa.
Sosiaali- ja terveysvaliokunnan sosiaali- ja terveysministeriöltä saaman tiedon mukaan käynnissä olevassa yleistuen valmistelua koskevassa hankkeessa arvioidaan uuden perusturvaetuuden myöntämisperusteita kokonaisuutena. Yleistuen ensimmäisessä vaiheessa on tarkoitus yhdistää työmarkkinatuki ja peruspäiväraha, jolloin joudutaan ottamaan kantaa muun muassa siihen, miten uuteen etuuteen sovelletaan osittamista koskevia säännöksiä. Valiokunta pitää perusteltuna, että vanhempien tulorajaa arvioidaan tässä yhteydessä, jos osittamista koskevia säännöksiä sovelletaan uuteen perusturvaetuuteen. Valiokunta kiinnittää kuitenkin yleisesti huomiota siihen, että yleistukea koskevan lainsäädännön on tarkoitus tulla voimaan jo vuoden 2026 alusta, joten nyt ehdotettavia osittaista työmarkkinatukea koskevia muutoksia saatetaan soveltaa vain vuoden ajan.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää lausunnossaan huomiota siihen, että osittaisen työmarkkinatuen vähimmäismäärän alentaminen voi lisätä viimesijaisen toimeentulotuen tarvetta. Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa, että muutoksen vaikutukset toimeentulotuen menoihin arvioidaan olevan maltilliset, mutta toistaa kuitenkin aikaisemman kantansa (mm. StVM 13/2023 vp, StVM 14/2023 vp, StVM 6/2024 vp, StVM 12/2024 vp, StVM 13/2024 vp) siitä, että sosiaaliturvajärjestelmän kokonaisuuden ja kannustavuuden kannalta ei ole tarkoituksenmukaista lisätä viimesijaisen toimeentulotuen tarvetta ensisijaisten etuuksien muutoksilla. Toimeentulotukiriippuvuudella on todettu olevan yhteys hyvinvoinnin ja terveyden ongelmiin sekä ylisukupolviseen huono-osaisuuteen. Lisäksi toimeentulotukiriippuvuuden kasvattaminen vaikeuttaa hallitusohjelmassa toimeentulotuen kokonaisuudistukselle asetettujen tavoitteiden saavuttamista.
Yhteisvaikutukset ja seuranta
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että vaikka nyt käsiteltävänä olevassa esityksessä ehdotetut muutokset kohdistuvat rajattuun työttömien työnhakijoiden joukkoon ja muutosten vaikutus työttömyysetuuden tasoon on maltillinen, työttömyysturvaan on lyhyen aikavälin sisällä tehty useita muita samoihin etuudensaajiin vaikuttavia muutoksia, joiden yhteisvaikutus työttömyysetuuden tasoon on merkittävä. Työttömyysturvan omavastuuaikaa on pidennetty, poistettu lapsikorotukset ja suojaosat, pidennetty työssäoloehtoa ja omavastuuaikaa (HE 73/2023 vp) sekä porrastettu ansiopäivärahan tasoa työttömyyden pituuden perusteella (HE 13/2023 vp).
Työttömyysturvaan tehtyjen muutosten tavoitteena on ollut lisätä työnteon kannusteita, vahvistaa julkista taloutta ja yksinkertaistaa etuusjärjestelmää. Muutosten on arvioitu vahvistavan työllisyyttä noin 40 000 työllisellä. Työllisyysvaikutusarvioinnit ovat kuitenkin suuntaa antavia, sillä erilaisten kohderyhmien reaktiot kannustimien muutoksiin voivat erota toisistaan ja arvioiden taustalla olevien tutkimustulosten asetelmat ovat voineet olla erilaiset kuin nyt käsillä oleva tilanne (HE 73/2023 vp, s. 60 ja HE 13/2024 vp, s. 82—83).
Lisäksi työttömyysturvan saajiin vaikuttaa muuhun sosiaaliturvaan ja palveluihin tehdyt muutokset, kuten yleisen asumistuen tason alentaminen ja saamisedellytysten tiukennukset, (HE 74/2023 vp ja HE 126/2024 vp), etuuksien indeksijäädytys (HE 75/2023 vp), toimeentulotukilain asumismenojen sääntelyn kiristäminen (HE 58/2023 vp), terveydenhuollon asiakasmaksujen korotukset (VNA 543/2024), lääkkeiden alkuomavastuun (HE 129/2024 vp) ja arvonlisäverokannan nostaminen.
Sosiaali- ja terveysministeriön syksyllä 2024 julkaisemissa muistioissa on arvioitu hallituksen vuosille 2024 ja 2025 toteuttamien tai valmistelussa olevien toimeentuloturvaa koskevien muutosten yhteisvaikutuksia kotitalouksien taloudelliseen asemaan (Vuosien 2024 ja 2025 sosiaaliturvamuutosten yhteisvaikutukset kotitalouksien taloudelliseen asemaan, STM 2024) sekä toimeentuloturvaa ja sosiaali- ja terveyspalveluita koskevien muutosten suhdetta perus- ja ihmisoikeusvelvoitteisiin (Vuosien 2024 ja 2025 toimeentuloturva- ja sosiaali- ja terveyspalvelulainsäädännön muutosten yhteisvaikutukset eri ihmisryhmien perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen, STM 2024).
Taloudellisia vaikutuksia koskevan muistion mukaan vuosien 2024—2025 muutokset kasvattavat väestön suhteellista pienituloisuusastetta ja tuloeroja, mutta muutokset selittyvät pääosin jo kuluvana vuonna voimaan tulleilla sosiaaliturvamuutoksilla ja vuonna 2025 voimaan tulevilla muutoksilla on pienempi vaikutus. Huomattavampia (vähintään 5 %:n muutos) tulonmenetyksiä kohdistuu muistion mukaan noin 7 prosenttiin väestöstä ja ne keskittyvät pääosin kolmeen pienituloisimpaan tulokymmenykseen. Suhteellisesti suurimmat käytettävissä olevien tulojen pienenemiset kohdistuvat opiskelijoiden lisäksi työttömiin ansioturvan saajiin ja työttömiin perusturvan saajiin. Ansiosidonnaista työttömyysetuutta saavista hieman yli 30 prosentilla tulot pienentyvät vähintään viidellä prosentilla. Kokonaistarkastelussa tuloihin suhteutettuna terveysmenot kasvavat eniten kolmessa pienituloisimmassa tulokymmenyksessä. Vaikutukset tuloihin ovat kuitenkin keskimäärin varsin maltillisia verrattuna sosiaaliturvan muutosten vaikutuksiin.
Valiokunta toteaa, että taloudellisia vaikutuksia koskevassa muistiossa ei ole huomioitu käyttäytymisvaikutuksia, kuten työllistymistä. Muistion mukaan työllisyysvaikutusten huomioiminen lieventäisi etuusmuutosten vaikutuksia. Valtiovarainministeriön huhtikuussa 2024 tekemän arvion perusteella vuoden 2024 aikana voimaan tulevien toimien arvioitiin vahvistavan keskipitkän aikavälin rakenteellista työllisyyttä noin 74 000 työllisellä. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että vallitseva vaikea suhdanne- ja työllisyystilanne vaikeuttaa työllisyystavoitteiden toteutumista lyhyellä aikavälillä (ks. myös StVL 10/2024 vp).
Perus- ja ihmisoikeusvaikutuksia koskevan muistion mukaan vuosien 2024 ja 2025 muutosten merkittävimmät vaikutukset kohdistuvat jo valmiiksi haavoittuvassa asemassa oleviin eli pienituloisiin ja julkisia palveluita paljon käyttäviin henkilöihin. Työikäisten ryhmästä haavoittuvassa asemassa olevien joukkoon lukeutuvat nuoret aikuiset, osatyökykyiset ja vaikeasti työllistyvät työttömät. Lapsiperheistä suurimmassa riskissä ovat yhden vanhemman perheet, joille etuuksien merkitys on suurempi. Toimeentulon heikentyminen voi johtaa ongelmien kasautumiseen, jolloin lasten ja nuorten syrjäytymisen riski voi kasvaa.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta korostaa, että työttömyysturvan riittävyyttä ja lukuisten eri etuusmuutosten yhteisvaikutuksia tulee seurata ja arvioida sekä tarvittaessa muuttaa sääntelyä. Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan aikaisempiin kannanottoihinsakin (PeVL 47/2017 vp, PeVL 40/2018 vp) viitaten, että Euroopan sosiaalisen peruskirjan voimaan saattaneet valtiot ovat sitoutuneet suojaamaan sopimuksessa määriteltyjä sosiaalisia ja taloudellisia oikeuksia. Suomi on lisäksi sitoutunut peruskirjan lisäpöytäkirjaan järjestökantelujen järjestelmästä. Perustuslakivaliokunta toistaa suhtautuvansa erittäin vakavasti sosiaalisen peruskirjan valvontakäytännössä esitettyihin huomioihin (ks. PeVL 40/2018 vp, PeVL 47/2017 vp, s. 5). Sosiaali- ja terveysvaliokunta yhtyy perustuslakivaliokunnan näkemykseen siitä, että valtioneuvoston tulee pikaisesti aloittaa asiaa koskeva perusteellinen tarkastelu.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan esityksessä ehdotettujen muutosten seuranta ja lainsäädännön yhteisvaikutusten jälkiarviointi kytkeytyvät perusturvan riittävyyden lakisääteiseen arviointitoimintaan. Perusturvan riittävyyden arviointia tullaan valiokunnan saadun selvityksen mukaan kehittämään tulevina vuosina, kun arvioidaan perusturvan riittävyyttä etuuksien tason, perusoikeuksien ja kansainvälisten velvoitteiden osalta. Valiokunta pitää tärkeänä, että perusturvan riittävyyden arvioinnissa otetaan huomioon eri sosiaaliturvaetuuksiin kohdistuvien muutosten yhteisvaikutukset.