Yleistä
Esityksessä ehdotetaan täsmennettäväksi jo hyväksytyn vammaispalvelulain (675/2023) soveltamisalaa. Esityksen tavoitteena on turvata vammaisten henkilöiden oikeuksien toteutuminen ja palvelujen saatavuus yhdenvertaisesti eri alueilla, säilyttää laki vammaisille henkilöille tarjottavia palveluja koskevana erityislakina sekä varmistaa hyvinvointialueiden mahdollisuus rahoittaa uudistus.
Vammaispalvelulain voimaantuloa on siirretty lokakuun 2023 alusta vuoden 2025 alkuun (953/2023, HE 9/2023 vp). Hyväksytystä vammaispalvelulaista poistettiin eduskuntakäsittelyn aikana perustuslakivaliokunnan lausunnon (PeVL 79/2022 vp) johdosta niin sanottu ikääntymisrajaus, jonka tarkoituksena oli korostaa sosiaalihuoltolain (1301/2014) merkitystä laajasti väestön palvelutarpeisiin ja erityisesti ikääntyneiden väestön tarpeisiin vastaavana yleislakina ja säilyttää vammaispalvelulaki palveluista pitkäaikaisesti riippuvaisten vammaisten henkilöiden palvelut turvaavana erityislakina. Voimaan tulon siirron taustalla oli pääministeri Petteri Orpon hallitusohjelman kirjaus, jonka mukaan hyväksytyn vammaispalvelulain soveltamisalaa tulee täsmentää niin, että varmistetaan vammaispalvelulain säilyminen erityislakina sekä vammaisten henkilöiden asianmukaiset palvelut ja niiden kestävä rahoitus.
Hallituksen esityksen perustelujen mukaan vammaispalvelulain lähtökohtaista luonnetta vammaisille henkilöille tarkoitettuna erityislakina on tarpeen tarkentaa, sillä ikääntymisrajauksen poistamisen vuoksi lain soveltamisalaa ei ole määritelty riittävän tarkasti lain selkeän ja yhtenäisen soveltamisen kannalta. Muutoksen johdosta rajapinta yleis- ja erityislainsäädännön välillä on esityksen mukaan epäselvä erityisesti sellaisten iäkkäiden henkilöiden osalta, joiden palvelutarpeen syynä on ollut ikääntymiseen liittyvä syy. Ehdotuksen soveltamisalan tarkennukset koskevat kuitenkin kaikkia vammaisia henkilöitä, eikä soveltamisalan ulkopuolelle ole rajattu mitään ihmis- tai vammaryhmää.
Esityksen keskeiset muutosehdotukset koskevat hyväksytyn vammaispalvelulain soveltamisalaa koskevaa 2 §:ää, jossa ehdotetaan tarkennettavaksi ensisijaisen lainsäädännön ja vammaispalvelulain suhdetta, yksinkertaistettavaksi vammaisen henkilön määritelmää sekä lisättäväksi suojasäännös asiakasmaksun perimättä jättämisestä ja alentamisesta tilanteessa, jossa maksun määrääminen sosiaali- ja terveydenhuollon ensisijaisen lainsäädännön mukaisesta palvelusta voisi estää tai vaarantaa vammaisen henkilön palvelujen käyttämisen. Lisäksi esityksessä ehdotetaan selkeytettäväksi sosiaalihuoltolain 4 §:n säännöstä asiakkaan edun arvioinnissa huomioon otettavista seikoista. Vammaispalvelulakiin ehdotetaan tehtäväksi myös jotain teknisluonteisia korjauksia.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää tärkeänä, että alun perin jo vuoden 2023 aikana voimaantulevaksi suunniteltu vammaispalvelulaki saadaan viimein voimaan vuoden 2025 alusta. Uuden vammaispalvelulain sisältö vastaa voimassa olevaa vuodelta 1987 peräisin olevaa vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annettua lakia (380/1987) paremmin perustuslain ja YK:n vammaissopimuksen tavoitteisiin edistää vammaisten henkilöiden itsemääräämisoikeutta ja osallisuutta sekä tosiasiallista yhdenvertaisuutta vammaisten henkilöiden elämässä ja yhteiskunnassa (HE 191/2022 vp, s. 161). Valiokunta pitää perusteltuina esityksen tavoitteita säilyttää vammaispalvelulaki vammaisten henkilöiden palvelujen saatavuuden turvaavana erityislakina sekä edistää vammaisten henkilöiden oikeuksien toteutumista ja palvelujen saatavuutta. Myös perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 44/2024 vp) pitänyt esityksen taustalla olevia tavoitteita lain soveltamisen selkeyttämisestä yhdenvertaisuutta ja oikeusvarmuutta edistävällä tavalla sekä palvelujen saatavuuden varmistamisesta perustuslain kannalta perusteltuina.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta kannattaa lakiehdotusten hyväksymistä. Valiokunta kuitenkin ehdottaa jäljempänä tässä mietinnössä, että lakiehdotuksesta poistetaan 2 §:n 3 momentti, jonka mukaan vammaispalvelulain mukaisia palveluja järjestetään vammaiselle henkilölle vain, jos hänen välttämätön avun ja tuen tarpeensa poikkeaa siitä, mikä on henkilön elämänvaiheessa tavanomainen tarve. Perustuslakivaliokunta piti säännöksen täsmentämistä edellytyksenä sille, että laki voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Valiokunta toteaa, että ottaen huomioon lain suunniteltu voimaantulo vuoden 2025 alusta ja talousarvioesitykseen liittyville esityksille asetettu määräaika perustuslakivaliokunnan esittämiä täsmennyksiä säännökseen ei ollut mahdollista tehdä eduskuntakäsittelyn aikana.
Valiokunta kiinnittää sosiaali- ja terveysministeriön huomiota siihen, että valiokunta on kiirehtinyt vammaispalvelulain soveltamisalaa koskevan hallituksen esityksen antamista eduskunnalle, koska eduskuntakäsittelylle on varattava sen vaatima aika ja muutosten hyväksymisen jälkeen tulee myös jäädä kohtuullinen ja riittävä aika valmistautua lain toimeenpanoon (StVM 2/2023 vp).
Vammaispalvelulain soveltamisalan tarkentaminen
Lakiehdotuksen 2 §:n 1 momentin mukaan lakia sovelletaan erityispalvelujen järjestämiseen niille vammaisille henkilöille, jotka tarvitsevat vamman tai sairauden aiheuttaman pitkäaikaisen fyysisen, kognitiivisen, psyykkisen, sosiaalisen tai aisteihin liittyvän toimintarajoitteen johdosta välttämättä apua tai tukea tavanomaisessa elämässä. Vammaispalvelut myönnetään aina yksilöllisen tarvearvioinnin perusteella. Soveltamisalan edellytysten lisäksi henkilön tulee täyttää vammaispalvelulain palvelukohtaiset myöntämisedellytykset.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota siihen, että säännöksen mukainen vammaisen henkilön määritelmä on sanamuodoltaan suppeampi kuin aikaisemmin hyväksytyn lain mukainen määritelmä, joka sisälsi yksityiskohtaisemman kolmekohtaisen luettelon lain kattamista toimintarajoitteista. Asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty erityisesti huomiota siihen, että säännöksessä ei enää mainita nimenomaisesti, että lakia sovelletaan henkilöön, jonka vamma tai sairaus yhdessä yhteiskunnassa esiintyvien esteiden kanssa estää osallistumisen yhteiskuntaan yhdenvertaisesti muiden kanssa (ns. vammaisuuden sosiaalinen malli) ja jonka itsenäisen elämän, osallisuuden tai yhdenvertaisuuden toteutuminen edellyttää välttämättä vammaispalvelulain mukaisia palveluita.
Valiokunta korostaa, että esityksen perustelujen (s. 21) mukaan soveltamisalasäännöksen yksinkertaistamisella ei puututa hyväksytyn vammaispalvelulain 2 §:ssä tarkoitettuihin toimintarajoitteisiin, jotka perustuvat YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksien komitean yleiskommentti nro 6:ssa (2018) määriteltyyn. Määritelmä kattaa perustelujen mukaan kaikki YK:n vammaissopimuksen ja hyväksytyn vammaispalvelulain soveltamisalasäännökseen sisältyvät toimintarajoitteet eikä mitään vammaisryhmää suljeta ehdotetulla muutoksella lain soveltamisen ulkopuolelle. Määritelmä kattaa siten myös edellä mainitun vammaisuuden sosiaalisen mallin. Lisäksi valiokunta painottaa, että määritelmän yksinkertaistamisesta huolimatta tarkoituksena esityksen (s. 51) mukaan edelleen on, että lain soveltamisen piiriin tulevat sellaiset henkilöt, jotka ovat jääneet aikaisemmin lainsäädännössä väliinputoajan asemaan, kuten autismi- ja neurokirjon henkilöt sekä lievästi kehitysvammaiset henkilöt. Kaikkien vammaisten henkilöiden palvelutarve tulee arvioida yksilöllisesti (ks. myös HE 191/2022 vp).
Lakiehdotuksen 2 §:n 1 momentin mukaan laissa tarkoitettuja palveluita järjestetään vain tilanteessa, jossa ensisijaisesti sovellettavassa lainsäädännössä tarkoitetut palvelut eivät ole henkilön yksilöllisen palvelutarpeen ja edun kannalta riittäviä ja sopivia. Ensisijaisen lainsäädännön mukaista lainsäädäntöä ovat muun muassa sosiaalihuoltolaki, terveydenhuoltolaki (1326/2010), ikääntyneen väestön toimintakyvyn tukemisesta sekä iäkkäiden sosiaali- ja terveyspalveluista annettu laki (980/2012), varhaiskasvatuslaki (540/2018) ja perusopetuslaki (628/1998).
Säännös poikkeaa hyväksytyn vammaispalvelulain vastaavasta säännöksestä siinä, että palvelujen saatavuus ei ohjaa lain valintaa, vaan se, millainen oikeus palvelun saamiseen henkilöllä yleis- tai erityislain mukaan on. Hallituksen esityksen mukaan sääntelyn tarkentaminen on tarpeen, jotta ei synny riskiä tulkinnalle, jonka mukaan subjektiivisia oikeuksia toteuttavia palveluja tulee välttämättä myöntää, vaikka palvelutarpeeseen voidaan vastata ensisijaisilla palveluilla. Tarkoituksena on myös korostaa ensisijaisessa lainsäädännössä säädettyä, hyvinvointialueen järjestämisvastuulla olevaa sosiaali- ja terveydenhuollon palveluvalikoimaa ja selkeyttää sitä olemassa olevaa lähtökohtaa, että palvelujen saatavuuden ei tule olla ohjaava tekijä arvioitaessa, minkä lain mukaisia palveluita henkilölle myönnetään, vaan päätöksen tulee perustua palvelutarpeen arviointiin.
Valiokunta pitää tarkoituksenmukaisena säilyttää vammaispalvelulaki vammaisille henkilöille tarkoitettuna erityislakina. Myös voimassa olevan vammaispalvelulain, kehitysvammalain ja jo hyväksytyn vammaispalvelulain lähtökohtana on lain toissijaisuus. Aiempaan oikeustilaan nähden esitys ei muuta myöskään sitä, että henkilön tulee täyttää vammaispalvelulain soveltamisalassa määritellyt ja palvelukohtaiset myöntämiskriteerit. Tavoitteena on parantaa vammaisten henkilöiden yhdenvertaisuutta tarvittaessa positiivisena erityiskohteluna siten, että erityislain perusteella myönnetään palveluja niille asiakkaille, joiden oikeudet eivät toteudu ensisijaisen lainsäädännön mukaisten palvelujen avulla. Valiokunta korostaa esityksen (s. 51) tavoin, ettei yhdenvertaisuus toteudu siten, että tarjotaan kaikille samaa tai saman lain mukaista palvelua, vaan palvelutarpeen arvioinnissa huomioidaan henkilön yksilöllinen palvelutarve.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on nostettu esille huoli ensisijaisen lainsäädännön mukaisten määrärahasidonnaisten palvelujen saatavuudesta, etenkin julkisen talouden vaikea tilanne huomioon ottaen. Valiokunta painottaa, että hyvinvointialueilla on sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislain perusteella velvollisuus järjestää myös yleislainsäädännön mukaiset palvelut asiakkaiden tarpeiden mukaisesti. Hyvinvointialue vastaa viimekädessä siitä, että asiakkaat saavat perustuslain 19 §:n 3 momentissa tarkoitetut riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut. Perustuslain 22 §:n mukaiseen perusoikeuksien toteuttamisvelvoitteeseen kuuluu kuitenkin valtion vastuu huolehtia siitä, että hyvinvointialueilla on käytännön edellytykset suoriutua tehtävistään.
Elämänvaiheessa tavanomainen tarve
Soveltamisalaa ehdotetaan tarkennettavaksi lisäämällä vammaispalvelulain 2 §:ään uusi 3 momentti, jonka mukaan vammaispalvelulain mukaisia palveluja järjestetään vammaiselle henkilölle vain, jos hänen välttämätön avun ja tuen tarpeensa poikkeaa siitä, mikä on henkilön elämänvaiheessa tavanomainen tarve. Arvio vammaisen henkilön avun ja tuen tarpeen välttämättömyydestä tehdään suhteessa samassa elämänvaiheessa oleviin henkilöihin. Esityksen perustelujen mukaan arvioinnissa tulee ottaa huomioon lain 1 §:ssä säädetty tarkoitus muun muassa vammaisen henkilön yhdenvertaisuuden, osallisuuden ja osallistumisen toteutumisesta sekä vammaisen henkilön itsenäisen elämän ja itsemääräämisoikeuden tukemisesta sekä yksilöllisen tarpeen ja edun mukaisten, riittävien ja laadultaan hyvien palvelujen turvaamisesta.
Elämänvaiheilla tarkoitetaan esityksen mukaan lapsuutta ja nuoruutta, aikuisuutta sekä vanhuutta. Säännöksen tarkoituksena on korostaa erityislain luonnetta siten, että vammaisen henkilön tavanomaisiin eri elämäntilanteisiin liittyviin avun ja tuen tarpeisiin vastataan erityislain mukaisin palveluin vain, jos vamman tai sairauden aiheuttamaan toimintarajoitteeseen liittyvä avun ja tuen tarve poikkeaa vastaavaan elämänvaiheeseen tavanomaisesti liittyvästä tarpeesta. Esityksen mukaan henkilön eri elämänvaiheet vaikuttavat siihen, milloin avun ja tuen tarpeen arvioidaan olevan tavanomaista elämänvaiheeseen liittyvää tarvetta ja milloin se poikkeaa siitä eli tarve johtuu vamman tai sairauden aiheuttamasta toimintakyvyn rajoitteesta.
Perustuslakivaliokunta on pitänyt käsiteltävänä olevaa hallituksen esitystä koskevassa lausunnossaan (PeVL 44/2024 vp) elämänvaiheisiin kiinnittyviä arviointiperusteita hyväksyttävinä. Hallituksen esityksessä elämänvaiheista esitetyt perustelut huomioidenkin 1. lakiehdotuksen 2 §:n 3 momentin säännös on perustuslakivaliokunnan mielestä kuitenkin huomattavan avoin ja tulkinnanvarainen, joten sitä tulee vielä täsmentää. Tällainen täsmentäminen voidaan perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan tehdä esimerkiksi säätämällä laissa nyt vain esityksen perusteluissa kuvatuista elämänvaiheessa tavanomaisen tarpeen arvioinnin kannalta merkityksellisistä seikoista ja viittauksin esimerkiksi vammaispalvelulain 1 §:ssä mainittuihin seikkoihin.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää elämänvaiheisiin kytkeytyvää tavanomaisen tarpeen ja vamman tai sairauden aiheuttaman toimintarajoitteen aiheuttaman erityisen tarpeen erottelua sinänsä kannatettavana. Myös sosiaali- ja terveysvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on kuitenkin kiinnitetty huomiota säännöksen tulkinnanvaraisuuteen ja epätäsmällisyyteen. Erityisesti ikääntyneiden henkilöiden osalta tavanomaisen tarpeen määrittely on toimintarajoitusten osalta pidetty haastavana, koska ikääntymiseen yleensä sisältyy jonkintasoinen toimintakyvyn heikkeneminen.
Valiokunta toteaa, että vammaispalvelulakiin ehdotettuun 2 §:n 3 momenttiin kytkeytyvät valtiosääntöoikeudelliset ongelmat liittyvät kysymyksiin, jotka tulisi ratkaista eduskuntakäsittelyn sijaan osana ministeriötasolla tapahtuvaa huolellista perusvalmistelua. Tämän vuoksi ja ottaen huomioon lain voimaantulo 1.1.2025 alkaen valiokunta ehdottaa, että 3 momentti poistetaan lakiehdotuksesta.
Valiokunta korostaa, että nimenomaisen elämänvaiheita koskevan säännöksen poistaminen soveltamisalapykälästä ei tarkoita sitä, ettei asiakkaan palvelutarpeen arviointia ja asiakassuunnitelmaa tehtäessä tule ottaa huomioon henkilön elämänvaihe ja elämäntilanne. Esityksen (s. 71) mukaan säännös pohjautuu aikaisemman lainsäädännön soveltamiskäytännössä palvelutarpeen arviointia jo ohjanneisiin periaatteisiin, jotka on tunnistettu myös oikeuskäytännössä. Lisäksi valiokunta painottaa, että soveltamisalasäännökseen tehdyt muut tarkennukset ensisijaisen lainsäädännön ja vammaispalvelulain suhteesta sekä jäljempänä käsiteltävät asiakasmaksuja koskevat muutokset korostavat vammaispalvelun toimeenpanoa erityislakina.
Valiokunta kuitenkin toteaa, että momentin poistaminen voi joissain tilanteissa johtaa asiakassiirtymiin erityisesti ikääntyneiden palveluista vammaispalvelujen piiriin ja sillä on jäljempänä kuvattuja kustannusvaikutuksia hyvinvointialueille. Valiokunta painottaa, että soveltamisalasäännöksen ja momentin poistamisen vaikutukset selviävät vasta toimeenpanossa ja pitää tärkeänä, että lain soveltamista ja sen vaikutuksia seurataan. Valiokunta pitää välttämättömänä, että vammaispalvelulain vaikutuksia seurataan ja arvioidaan sekä ryhdytään toimenpiteisiin vammaispalvelulain yksittäisten säännösten ja soveltamisalasäännöksen täsmentämiseksi perustuslakivaliokunnan määrittelemät reunaehdot huomioon ottaen, jos se on tarpeen vammaispalvelulain säilymiseksi vammaisille henkilöille tarkoitettuna erityislakina. (Valiokunnan lausumaehdotus 1).
Asiakasmaksuja koskevat ehdotukset
Esityksessä ehdotetaan vammaispalvelulain 2 §:ään lisättäväksi uusi 4 momentti, joka sisältää informatiivisen viittauksen sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annettuun lakiin (734/1992, jäljempänä asiakasmaksulaki). Asiakasmaksulain mukaan osa sosiaali- ja terveyspalveluista on maksuttomia, osassa asiakasmaksu on kaikille sama ja osassa palveluista maksut määräytyvät maksukyvyn mukaan. Vammaispalvelut ovat asiakasmaksulain 4 §:n mukaisesti pääasiassa maksuttomia.
Lisäksi lakiehdotuksessa ehdotetaan lisättäväksi pykälään uusi 5 momentti, jonka mukaan sen lisäksi mitä asiakasmaksulain 11 §:ssä säädetään sosiaali- ja terveydenhuollon maksun perimättä jättämisestä ja alentamisesta, ensisijaisen lainsäädännön perusteella järjestetystä palvelusta määrätty maksu on jätettävä perimättä tai sitä on alennettava, jos maksu estää vammaisen henkilön palvelujen yksilöllisen järjestämisen tai vaikeuttaa sitä olennaisesti tai jos siihen on syytä huollolliset näkökohdat huomioon ottaen.
Valiokunta painottaa, että tämän niin sanotun suojasäännöksen tarkoituksena on turvata asiakasmaksulain 11 §:ää vahvemmin vammaisia henkilöitä siltä, että asiakasmaksut estävät sosiaali- ja terveydenhuollon ensisijaisen lainsäädännön mukaisiin henkilön palvelutarvetta vastaaviin palveluihin pääsyn tai niiden käyttämisen. Suojasäännös velvoittaa arvioimaan, mikä merkitys ensisijaisen lainsäädännön mukaisesta sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusta määrättävällä tai jo määrätyllä asiakasmaksulla on asiakkaan asemaan. Arviointi kohdistuu asiakasmaksun määräämättä tai perimättä jättämisen tai alentamisen tarpeeseen, ei asiakkaalle myönnettävän palvelun ja sitä koskevan (ensisijaisen tai toissijaisen) lain valintaan, joka on tullut tehdä ennen mahdollista asiakasmaksuja koskevaa arviointia palvelutarpeen arvioinnin ja palvelua koskevan päätösharkinnan yhteydessä.
Valiokunta pitää ehdotetun suojasäännöksen tavoitetta kannatettavana. Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa nostettiin kuitenkin esiin huoli siitä, että asiakasmaksujen alentamisen ja perimättä jättämisen prosessista tulee esitetyn suojasäännöksen myötä monivaiheinen ja käytännössä vaikeasti sovellettava. Suojasäännöksen koettiin olevan myös tulkinnanvarainen. Lisäksi katsottiin, että suojasäännös tulisi sijoittaa asiakasmaksulakiin eikä vammaispalvelulakiin, koska asiakasmaksuja koskevasta muutoksenhausta säädetään asiakasmaksulaissa.
Valiokunnan sosiaali- ja terveysministeriöltä saaman selvityksen mukaan suojasäännös on tarkoitettu turvaamaan vammaisten henkilöiden palvelujen saamista, ja siten siitä on tarpeen säätää nimenomaan vammaispalvelulaissa. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että asiakasmaksulain 11 §:n säännöstä asiakasmaksujen perimättä jättämisestä ja alentamisesta sovelletaan tutkimusten mukaan hyvinvointialueilla hyvin eri tavoin ja asiakkaat ovat hyvinvointialueiden välillä ja erilaisissa asiakkuustilanteissa hyvin eriarvoisessa asemassa toisiinsa nähden. Valiokunta pitää välttämättömänä, että lain toimeenpanossa kiinnitetään erityistä huomiota asiakasmaksujen kohtuullistamista koskevan sääntelyn yhdenvertaiseen soveltamiseen hyvinvointialueilla ja säännöksen toimeenpanon seurantaan.
Sosiaalihuoltolain 4 §:n säännös asiakkaan edun arvioinnista
Esityksessä ehdotetaan myös selkeytettäväksi sosiaalihuoltolain 4 §:n säännöstä asiakkaan edun arvioinnissa huomioon otettavista seikoista siten, että palvelusta perittävä maksu ei vaikuta säännöksessä tarkoitettuun asiakkaan edun arviointiin. Säännöksen tarkoituksena on selkeyttää asiakasmaksujen vaikutusta asiakkaan edun arvioinnissa ja korostaa, että palveluista perittävät maksut eivät ohjaa sitä, minkä lainsäädännön perusteella asiakkaalle järjestetään palvelut, vaan ainoastaan henkilön tarve palveluille.
Valiokunta pitää täsmennystä perusteltuna, koska säännös vahvistaa palvelutarpeen arvioinnin ja asiakasmaksuista tehtävien päätösten erillisyyttä ja tukee vammaispalvelulain säilymistä vammaisille henkilöille tarkoitettuna erityislakina. Esityksen mukaan palvelusta perittävät asiakasmaksut ovat saattaneet ratkaista lainvalinnan yleis- ja erityislain välillä, vaikka palvelu ei sisältönsä puolesta vastaisi parhaiten asiakkaan yksilöllistä tarvetta.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa esitettiin huoli siitä, että asiakasmaksut voivat estää vammaista henkilöä käyttämästä hänelle myönnettyä ensisijaisen lainsäädännön mukaista palvelua. Valiokunta toteaa, että vammaispalvelulakiin ehdotetun asiakasmaksuja koskevan suojasäännöksen avulla on tarkoitus turvata se, että asiakasmaksut eivät estä vammaista henkilöä saamasta tai käyttämästä sosiaali- ja terveydenhuollon ensisijaisen lainsäädännön mukaisia henkilön palvelutarvetta vastaavia palveluita. Valiokunta kuitenkin korostaa, että tämä edellyttää sitä, että hyvinvointialueet ja asiakkaat ovat tietoisia maksujen kohtuullistamista koskevasta mahdollisuudesta ja maksujen kohtuullisuutta arvioitaessa otetaan huomioon vammaisen henkilön etu.
Soveltamisalaa koskevien muutosten kustannusvaikutukset
Vammaispalvelulain mukaiset palvelut luovat soveltamisalaan kuuluville henkilöille subjektiiviset oikeudet, eli ne on toteutettava varatuista määrärahoista riippumatta. Vammaispalvelulain voimaantulon arvioidaan lisäävän hyvinvointialueiden nettokustannuksia 24,8 milj. euroa vuonna 2025, 31,2 milj. euroa vuonna 2026, 37,3 milj. euroa vuonna 2027 ja 29,4 milj. euroa vuonna 2028 (momentti 28.89.31).
Hallituksen esityksen (s. 7) mukaan hyväksytyn vammaispalvelulain (HE 191/2022 vp) eduskuntakäsittelyssä tehtyjen muutosten vuoksi lain toimeenpanoon varattiin teknisessä julkisen talouden suunnitelmassa 2024—2027 rahoitusta 25,2 milj. euroa vuodelle 2024 ja 32,4 milj. euroa vuodelle 2025 sekä 35,5 milj. euroa vuodelle 2026 ja 35,9 milj. euroa vuodelle 2027. Lain kustannuksia ei ikääntymisrajauksen poiston jälkeen ollut mahdollista perusteellisesti arvioida, joten oli epävarmaa, riittäisikö varattu rahoitus uuden lain mukaisten palvelujen toteuttamiseen. Tekniseen julkisen talouden suunnitelmaan 2024—2027 sisällytettiin 100 milj. euron kehysvaraus, joka oli lisäystä suhteessa budjetoituun määrärahaan.
Hallitusohjelman mukaan hyväksytyn vammaispalvelulain (HE 191/2022 vp) kustannusvaikutus voimassa olevaan lainsäädäntöön verrattuna saisi olla 100 milj. euroa vuosittaisia menoja kasvattava. Nyt käsiteltävänä olevan esityksen perustelujen (s. 64) mukaan esityksessä (HE 122/2024 vp) ei kuitenkaan ole ollut tarpeen käyttää koko esitykselle varattua lisämäärärahaa, sillä tässä esityksessä ehdotettavien soveltamisalan tarkennusten myötä vammaispalvelulain mukaisten palvelujen piiriin ohjautuvien asiakkaiden määrä ei eroa merkittävästi siitä, mitä alkuperäisessä hallituksen esityksessä (HE 191/2022 vp) arvioitiin.
Sosiaali- ja terveysministeriöltä saadun selvityksen mukaan eduskunnassa talousarvioesityksen käsittelyn yhteydessä tulee sovittaa yhteen nyt tehtävä elämänvaihetta koskevan soveltamisalarajauksen säädösmuutos hyvinvointialueiden rahoituksen kanssa. Selvityksen mukaan lain elämänvaihetta koskevan 2 §:n 3 momentin poistamisen mahdollisten vaikutusten arviointi sisältää paljon epävarmuuksia, joten euromääräistä arviota ei sosiaali- ja terveysministeriön mukaan ole tällä aikataululla ennen lain voimaantuloa mahdollista tehdä. Lakiehdotuksen 2 §:n 3 momentin poistamisen lopullinen vaikutus selviää sosiaali- ja terveysministeriön mukaan vasta toimeenpanossa (soveltaminen ja muutoksenhaku).
Valtiovarainministeriön mukaan lain 2 §:n 3 momentin poistolla on kustannuksia kasvattava vaikutus. Kustannuksia nostaa erityisesti mahdolliset asiakassiirtymät ikääntyneiden palveluista vammaispalveluihin, jolloin asiakasmaksukertymä alenee ja nettokustannus kasvaa. Kustannuksia kasvattaa myös palvelujen kysynnän kasvu, koska siltä osin kuin niitä jatkossa myönnetään vammaispalveluina, niihin liittyy subjektiivisina oikeuksina vähemmän harkinnanvaraisuutta, jolloin niitä on myönnettävä enemmän. Lisäksi ilman 3 momenttia lain 2 § sisältää valtiovarainministeriön mukaan enemmän harkinnanvaraisuutta, jolloin on yhä epäselvempää, kuinka paljon erityisesti ikääntyneet hakevat palveluita vammaispalveluina, kuinka paljon heille tehdään myönteisiä päätöksiä hyvinvointialueen toimesta ja minkälaiseksi oikeuskäytäntö muotoutuu.
Myös valtiovarainministeriö korostaa, ettei sillä ole ollut käytettävissä olevan ajan, hallituksen esityksen erinäisten kustannusvaikutteisten säännösehdotusten ja 2 §:n 3 momentin poistamisesta seuraavien vaikutusketjujen ja tietopohjan heikkouden vuoksi mahdollisuutta tehdä kokonaisuudesta perusteellista vaikutusarviota. Poistettavaa momenttiehdotusta on kuitenkin valtiovarainministeriön mukaan pidetty keskeisenä palvelujen myöntämistä ohjaavana tekijänä.
Valiokunnalle antamassaan selvityksessä valtiovarainministeriö toteaa, että hyvinvointialueiden rahoituksesta annetun lain (617/2021, jäljempänä rahoituslaki) 9 § edellyttää, että velvoitemuutokset otetaan varainhoitovuodelle rahoitusta määritettäessä täysimääräisesti (nettokustannus) huomioon. Tämän vuoksi myös eduskuntakäsittelyssä tehtyjen muutosten vaikutus tulee huomioida rahoituksessa muutoksen voimaantulosta lähtien. Valtiovarainministeriö toteaa, että varaamalla uuden vammaispalvelulain toimeenpanoon yhteensä 45 milj. euroa vuodelle 2025, alueiden edellytyksiä lainsäädännön toimeenpanoon vahvistettaisiin. Lisäys hallituksen talousarvioesitykseen verrattuna momentille 28.89.31 on siten 20,2 milj. euroa jo varatun 24,8 milj. euron lisäksi.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta ehdottaa, että lakiehdotuksen toimeenpanoon varataan talousarvioesityksen yhteydessä valtiovarainministeriön toimeenpanon edellytysten vahvistamiseksi ehdottama 45 milj. euroa. Valiokunta toteaa, että valtioneuvoston on kuitenkin seurattava huolellisesti ehdotetun lain soveltamista ja toimeenpanoa. Lisäksi valtioneuvoston on arvioitava lain toimeenpanosta aiheutuvat kustannukset hyvinvointialueille lisätalousarvion laatimisen yhteydessä sekä kohdennettava lisätalousarviossa hyvinvointialueille ehdotetun lainsäädännön velvoitemuutosten aiheuttamat kustannukset rahoituslain 9 §:n mukaisesti täysimääräisesti, mikä ilmenee myös valtiovarainministeriön lausunnosta. (Valiokunnan lausumaehdotus 2)
Toimeenpano ja seuranta
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston loppuvuodesta 2023 tekemän selvityksen mukaan nykyistä vammaispalvelulakia on sovellettu osittain eri tavoin eri hyvinvointialueilla. Asiakkaiden oikeuksien toteutumisen näkökulmasta riskinä on myös pula palveluntarpeen arviointia tekevistä sosiaalityöntekijöistä sekä hyvinvointialueiden taloudelliset paineet palvelujen järjestämisessä. Valiokunta korostaa, että uuden vammaispalvelulain tavoitteiden ja sen soveltamisalan tarkentamisen tavoitteiden toteutuminen edellyttää valtakunnallisesti yhtenäistä toimeenpanon ohjausta, jotta vammaiset henkilöt saavat yhdenvertaisesti heidän tarvitsemiaan palveluja eri alueilla. (Valiokunnan lausumaehdotus 3)
Esityksen mukaan toimeenpanon ohjauksessa ja koulutuksessa sekä Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen vammaispalvelujen käsikirjassa on tarkoitus ohjata vammaispalvelulain soveltamista siten, että se säilyy vammaisille henkilöille tarkoitettuna erityislakina. Valiokunta pitää tämän lisäksi tärkeänä, että lainsäädännön toimeenpanoa ohjataan niin, että vammaisten ihmisten perus- ja ihmisoikeudet ja oikeus palveluihin tosiasiassa toteutuvat.
Lisäksi valiokunta korostaa lainsäädännön vaikutusten seurannan tärkeyttä. Eduskunta on vammaispalvelulain hyväksyessään edellyttänyt, että valtioneuvosto seuraa lainsäädäntömuutosten vaikutuksia vammaisten henkilöiden oikeuksien toteutumiseen ja ryhtyy tarvittaessa toimenpiteisiin lainsäädännön muuttamiseksi (EV 328/2022 vp). Vaikutusten seurannan tärkeyttä on vammaispalvelulakia käsitellessään korostanut myös perustuslakivaliokunta (PeVL 100/2022 vp), koska lakiehdotusta muutettiin merkittävästi kireällä aikataululla ja ilman tavanomaista vaikutusten arviointia eduskuntakäsittelyn aikana. Valiokunta pitää tärkeänä, että myös vammaispalvelulain muutosten vaikutuksia vammaisten henkilöiden ja erityisesti mahdollisten väliinputoajaryhmien oikeuksien sekä kielellisten oikeuksien toteutumiseen seurataan. (Valiokunnan lausumaehdotus 4)