Esityksen tavoite ja lähtökohdat
Hallituksen esityksen keskeisenä tavoitteena on vastata niihin muutos- ja täsmennystarpeisiin, joita on ilmennyt hankintadirektiivien täytäntöönpanoa koskevassa Euroopan komission tarkastuksessa. Lisäksi ehdotettaisiin selkeytettäväksi eräitä menettelysäännöksiä. Sääntelyn tavoitteena on alun perinkin ollut yhdenmukaisuus EU-tason sääntelyn kanssa, ja nyt ehdotetussa on kyse lähinnä sanamuotojen täsmentämisestä ja tulkinnanvaraisuuden poistamisesta. Seuraavassa tarkasteltuja hankintalain muutoksia vastaavia sääntelyratkaisuja on sovellettu keskeisiltä osin myös samalla muutettavassa erityisalojen hankintalaissa, ja siten seuraavassa todettu koskee soveltuvin osin myös erityisalojen sääntelyä.
Talousvaliokunta pitää ehdotettua sääntelyä perusteltuna ja tarkoituksenmukaisena ja puoltaa sen hyväksymistä seuraavassa esitetyin perusteluin ja teknisluonteisin muutoksin.
Puitejärjestelyt
Esityksessä ehdotetaan täsmennettäviksi puitejärjestelyjä koskevaa hankintalain 42 §:n 4 momenttia sekä erityisalojen hankintalain 45 §:n 2 momenttia siten, että hankintayksikön on ilmoitettava puitejärjestelyä käyttävien hankintayksiköiden ostojen arvioitu enimmäismäärä tai -arvo. Säännöksen on arvioitu selkeyttävän hankinnan ennakoidun arvon määrittelyä. Talousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan kansallisen oikeuskäytännön yksityiskohtaiset hankinnan laajuutta koskevat ratkaisut ovat edellyttäneet puitejärjestelyä käyttävien hankintayksiköiden hankintojen määrien tai arvojen esittämistä jopa tuotekohtaisella tasolla, mikä on vaikeuttanut puitejärjestelyjen kilpailuttamista.
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty osin eriäviä näkemyksiä puitejärjestelyjen sääntelystä ja ehdotettu, että kilpailutusasiakirjoissa tulisi selkeästi ilmoittaa sekä puitejärjestelyyn osallistuvat hankintayksiköt että ostojen enimmäismäärä hankintayksikkökohtaisesti. Samoin on tuotu esille, että puitejärjestelyihin liittyvien EU-tuomioistuimessa vireillä olevien asioiden vuoksi niihin liittyvä oikeustila voi muuttua nopeastikin. Talousvaliokunta pitää tässä vaiheessa perusteltuna ehdotettua sääntelytapaa, jolla on pyritty mahdollistamaan hankintayksiköille joustava ja tarkoituksenmukainen tapa hankkia tuotteita ja palveluita puitejärjestelyjen sisällä. Mahdolliset oikeuskäytännön aiheuttamat muutostarpeet tulee huomioida hankintayksiköiden toiminnassa, ja niiden lainsäädäntöön aiheuttamia muutostarpeita tulee arvioida.
Puitejärjestelyn kilpailuttamisen sitovuuden osalta on esitetty osin eriäviä käsityksiä siitä, mahdollistaako ehdotettu säännös perustelujensa valossa esimerkiksi sen, että hankintayksikkö voisi puitejärjestelyn ollessa käynnissä harkintansa mukaan valita, toteuttaako se yksittäisen hankinnan puitejärjestelyä käyttämällä vai ei. Talousvaliokunta korostaa, että 42 §:n tarkoituksena ei ole säätää hankintadirektiivistä poikkeavasti. Tältä osin direktiivin johdanto-osaan kohdistuva viittaus tulee ymmärtää niin, ettei hankintayksiköllä ole puitejärjestelyssä ostopakkoa: direktiivin johdanto-osan kappaleen 61 mukaan hankintaviranomaisia ei olisi tämän direktiivin nojalla velvoitettava hankkimaan puitejärjestelyn soveltamisalaan kuuluvia rakennusurakoita, tavaroita tai palveluja kyseisen puitejärjestelyn mukaisesti.
Alihankkijoiden poissulkeminen
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty osin eriäviä näkemyksiä ehdotetun hankintalain 80 §:n 1 momentin suhteesta voimassa olevaan hankintalain 78 §:ään. Nyt käsiteltävässä hallituksen esityksessä hankintalain 80 §:ään on esitetty lisättäväksi pakollisten poissulkemisperusteiden osalta hankintayksikön päätöksellä tarjouskilpailun ulkopuolelle suljettaviin myös alihankkijat.
Talousvaliokunta korostaa, että nyt ehdotetun lisäyksen tarkoituksena ei ole muuttaa alihankkijoiden poissulkemista koskevaa mekanismia siltä osin, että 78 §:n mukaan pakollisten poissulkemisperusteiden osalta hankintayksikön on vaadittava, että tarjoaja korvaa alihankkijan. Jos alihankkijaa koskee jokin harkinnanvarainen poissulkemisperuste, hankintayksikkö voi vaatia alihankkijaa korvattavaksi toisella alihankkijalla. 80 §:ään ehdotetun lisäyksen tarkoituksena on erityisesti vastata tilanteeseen, jossa alihankkijaa ei ole pakollisen poissulkemisperusteen ollessa käsillä korvattu toisella alihankkijalla, ja hankintayksikön on tehtävä asiaa koskeva päätös.
Talousvaliokunta kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että hallituksen esityksen perustelut eivät ole täysin yksiselitteisiä pakollisten poissulkemisperusteiden edellytysten selvittämistä koskevan 88 §:n ja korjaavia toimenpiteitä koskevan 82 §:n välisen suhteen osalta. Talousvaliokunta katsoo, että säännöstä on tulkittava siten, että korjaavien, ns. puhdistautumistoimenpiteiden mahdollisuus tulee olla myös alihankkijoiden käytössä. Tätä tulkintaa puoltaa myös sääntelyn taustalla olevan hankintadirektiivin 57 artiklan 6 kohta, jonka mukaan talouden toimijoilla on mahdollisuus esittää näyttöä tällaisista toimenpiteistä tilanteissa, joissa poissulkemisperuste on olemassa. Ottaen lisäksi huomioon direktiivin tarkoittama talouden toimijan käsite ja direktiivin johdanto-osan 14 kohta, jonka perusteella käsitettä on tulkittava laajasti, on perusteltua, että korjaavat toimet mahdollistetaan myös alihankkijoiden osalta.
Talousvaliokunta pitää myös selvitettynä, että nyt ehdotetun sääntelyn ja sen taustalla olevan EU-sääntelyn kanssa linjassa on se, että 88 ja 171 §:n sääntelyn piiriin kuuluvat ns. voimavara-alihankkijat eli alihankkijat, joiden voimavaroihin tarjoaja viittaa hankintayksikön asettamien vaatimusten täyttämisessä. Näitä tilanteita koskee myös hankintalain 92 §.
Tietojensaantioikeus ja harmaa talous
Hallituksen esityksessä on esitetty muutettavaksi tietojensaantioikeutta koskevaa 171 §:ää siten, että hankintayksiköt voisivat jatkossa nykyistä laajemmin selvittää ehdokkaiden ja tarjoajien hankintalain 77 §:n mukaisesti ilmoitettujen alihankkijoiden lakisääteisten velvollisuuksien hoitamista, rikkomuksia ja laiminlyöntejä myös kansalliset kynnysarvot alittavissa tapauksissa harkinnanvaraisten poissulkemisperusteiden selvittämiseksi. Säännöksen tarkoituksena on, että harkinnanvaraisten perusteiden selvittäminen on tältä osin viranomaisten harkintavaltaan kuuluva asia.
Talousvaliokunta yhtyy säännöksen perusteluissa esitettyyn arvioon siitä, että selvityksen pyytäminen on perusteltua etenkin sellaisilla toimialoilla, joilla esiintyy harmaata taloutta, tai tilanteissa, joissa hankinnan ennakoitu arvo lähentyy kansallisia kynnysarvoja. Talousvaliokunta yhtyy arvioon siitä, että nyt esitetty sääntely vastaa osaltaan harmaan talouden torjuntaan liittyviin muutostarpeisiin. On keskeistä, että julkisissa hankinnoissa tarvittavat viranomaisselvitykset ovat vaivatta ja veloituksetta suoraan viranomaisten saatavissa. Jatkossa on tärkeää arvioida mahdollisuuksia kehittää lainsäädäntöä edelleen ja arvioida esimerkiksi tarvetta laajentaa tietojensaantioikeutta koskemaan myös vastuuhenkilöiden esteperusteita ja koko hankinta-aikaa.
Rikosrekisteriote ja sen tarkistaminen sähköisesti
Hallituksen esityksen mukaisesti rikosrekisterilakiin tehtäisiin hankintalakia ja erityisalojen hankintalakia vastaavat muutokset rikosrekisteriotteiden toimittamisesta alihankkijoista. Puolustus- ja turvallisuushankinnoista annetun lain muutokset vastaisivat rikoslain rikosnimikkeistöön tehtyä muutosta. Vastaavat muutokset tehtäisiin myös hankintalakiin, erityisalojen hankintalakiin sekä rikosrekisterilakiin.
Hallituksen esityksessä ei ole esitetty rikosrekisteriotteen sähköistä saatavuutta. Asian on katsottu edellyttävän erillistä jatkovalmistelua. Nykyisen paperimuotoon sidotun tarkastamisprosessin on katsottu aiheuttavan tehottomuutta ja tarpeettomia kustannuksia. Talousvaliokunta yhtyy asiatuntijakuulemisessa esitettyihin arvioihin siitä, että sekä hankintayksiköiden että tarjoajien kannalta on tärkeää, että asiaa koskeva säädösvalmistelu toteutettaisiin mahdollisimman pian. Tässä yhteydessä tulee arvioida myös laajemmin rikosrekisteriotteen käyttökelpoisuutta pakollisten poissulkemisperusteiden osoittamisessa. Talousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan rikosrekisteriote ei välttämättä anna kattavaa kuvaa hankintalaissa tarkoitettujen rikosnimikkeiden osalta. Talousvaliokunta korostaa myös, että mahdollinen sopimuksenaikaiseen tarkastamiseen liittyvä henkilötietojen käsittely edellyttäisi yksityiskohtaisempaa jatkovalmistelua.
Hankinnoista ilmoittaminen
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on käynyt ilmi, että lakiehdotuksen 58 §:n sanamuoto ja perustelut ovat osin ristiriitaiset. Talousvaliokunta pitää selvitettynä, että muutoksen tarkoituksena on perusteluiden mukaisesti rajata ennakkoilmoituksen julkaisumahdollisuus koskemaan vain 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua EU-kynnysarvot ylittävää hankintaa sekä 2 kohdan sosiaali- ja terveyspalveluja sekä muita liitteen E erityisiä palveluhankintoja. Talousvaliokunta esittää tätä korjattavaksi yksityiskohtaisissa perusteluissa todetulla tavalla.
Muita huomioita ja kehittämistarpeita
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty kaiken kaikkiaan lukuisia, erityisesti hankintalain systematiikkaan sekä sähköisiin hankintamenettelyihin ja niiden kehittämiseen liittyviä sääntelyn uudistamistarpeita. Monet ehdotetuista uudistuksista edellyttävät kuitenkin erillistä jatkovalmistelua, eikä niiden toteuttaminen nyt käsiteltävän hallituksen esityksen yhteydessä ole mahdollista. Talousvaliokunta pitää keskeisenä kehittää julkisten hankintojen sähköisiä menettelyjä tavalla, joka edistää hankintojen avoimuutta ja julkisten varojen tehokasta käyttöä ottaen samalla huomioon hankintoihin liittyvän hallinnollisen taakan.