Esityksen lähtökohdat
Esityksen tavoitteena on Euroopan unionin kuluttajansuojasääntöjen täytäntöönpanon valvonnan parantamiseksi ja nykyaikaistamiseksi annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2019/2161 (nk. Omnibus-direktiivi) kansallinen täytäntöönpano. Lisäksi hallituksen esityksellä toteutetaan Marinin hallitusohjelman kirjaus siitä, että puhelin- ja kotimyyntiä rajoitetaan ja säädellään tiukemmin kuluttajan suojaksi.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella talousvaliokunta pitää hallituksen esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Omnibus-direktiivin täytäntöönpano
Direktiivin täytäntöön panemiseksi kuluttajansuojalakiin ehdotetaan muutoksia ja täydennyksiä, jotka koskevat markkinoinnissa annettavia tietoja sekä elinkeinonharjoittajan tiedonantovelvollisuutta ennen koti- tai etämyyntisopimuksen tekemistä. Lakiin ehdotetaan lisättäviksi myös säännökset kuluttajan oikeudesta hinnanalennukseen ja vahingonkorvaukseen, kun elinkeinonharjoittaja on rikkonut tai laiminlyönyt noudattaa eräitä kuluttajansuojalain säännöksiä sopimattomasta menettelystä markkinoinnissa ja asiakassuhteessa. Lisäksi lakiin ehdotetaan lisättäviksi säännökset elinkeinonharjoittajan ja kuluttajan oikeuksista ja velvollisuuksista kuluttajan peruuttaessa digitaalista sisältöä tai palvelua koskevan sopimuksen.
Kuluttajansuojalain 2 luvun 11 §:ää hinnanalennusilmoituksista ehdotetaan muutettavaksi. Säännöstä ehdotetaan sovellettavaksi ainoastaan tavaroihin, kun voimassa olevaa pykälää sovelletaan yleisesti kulutushyödykkeisiin. Ehdotetun säännöksen mukaan markkinoitaessa tavaraa alennuksella tai alennettuun hintaan on markkinoinnissa ilmoitettava myös alin hinta, jolla tavaraa on markkinoitu hinnanalennusta edeltäneiden 30 päivän aikana. Säännöstä ei ehdotuksen mukaan sovelleta nopeasti pilaantuviin elintarvikkeisiin.
Valiokunta toteaa, että hinnanalennusilmoituksia koskeva säännös perustuu Omnibus-direktiivin 2 artiklan 1 kohtaan, ja liikkumavara kansallisen säännöksen muotoilussa on kapea.
Asiantuntijalausunnossa on tuotu esille kritiikkiä direktiiviin perustuvien säännösten suunnitellusta voimaantuloaikataulusta ja siitä, että kansallisen täytäntöönpanon viivästymisen vuoksi yrityksille jää liian lyhyt aika sopeutua lakimuutoksiin. Uusi lainsäädäntö edellyttää yrityksissä sopeutustoimia, ja muutosten toteuttamiseen voidaan varautua ennakolta vain rajoitetusti. Tarvittavia sopeutumistoimia ovat mm. tuotteiden hinnoittelusta ja alennus- ja tarjouskampanjoista huolehtivan henkilökunnan kouluttaminen uusiin vaatimuksiin sekä kassa- tai muiden tietoteknisten järjestelmien päivitykset.
Valiokunta pitää säännöksen voimaantuloaikatauluun liittyvää kritiikkiä perusteltuna. Hallituksen esityksen mukaisesti toteutuessaan säännöksen lopullinen sanamuoto varmistuu vasta lakien vahvistamisen yhteydessä ja todennäköisesti melko lähellä lain voimaantuloajankohtaa.
Aikataulun tiukkuus johtuu siitä, että Omnibus-direktiivin kansallisen täytäntöönpanon valmistelu on viivästynyt. Direktiivin mukainen määräaika kansallisen lainsäädännön voimaan saattamiselle on ollut 28.11.2021, ja säännöksiä olisi tullut soveltaa 28.5.2022 lukien. Direktiivi on näin ollen sisältänyt kuuden kuukauden siirtymäajan elinkeinonharjoittajien toiminnan sopeuttamiseksi uusiin säännöksiin.
Talousvaliokunta katsoo, ettei säännösten nopeaa voimaantuloa ilman minkäänlaista siirtymäaikaa voida pitää sääntelyn ennakoitavuuden näkökulmasta hyväksyttävänä. Valiokunta pitää perusteltuna, että elinkeinonharjoittajille turvataan direktiivissä tarkoitettu puolen vuoden siirtymäaika kansallisen täytäntöönpanon valmistelun viivästymisestä huolimatta. Näin ollen valiokunta ehdottaa direktiiviin perustuvien säännösten voimaantulon ajankohdaksi 1.1.2023.
Kotimyynti
Kotimyyntiin liittyvien ongelmien vähentämiseksi esityksessä ehdotetaan hyödynnettäväksi Omnibus-direktiivin optiota, jonka mukaan peruuttamisoikeus voidaan laajentaa koskemaan tilanteita, joissa sopimus on tehty elinkeinonharjoittajan ilman kuluttajan pyyntöä tekemän kotikäynnin yhteydessä. Ehdotuksen mukaan kuluttajalla on tällaisissa tapauksissa peruuttamisoikeus myös silloin, kun palvelu on kokonaan suoritettu tai kun sopimus koskee tavaraa, joka valmistetaan kuluttajan vaatimusten mukaisesti.
Valiokunta kannattaa kotimyyntiä koskevan sääntelyn tiukentamista. Saadun selvityksen mukaan kotimyynnissä ongelmia ovat aiheuttaneet erityisesti remonttisopimukset, jotka usein sisältävät paitsi mittatilaustavaroita myös esimerkiksi asennuspalvelun. Kuluttajille tarjottavat remonttisopimukset voivat olla taloudelliselta arvoltaan hyvinkin huomattavia, ja niihin liittyvät painostavat myyntimenettelyt ovat usein kohdistuneet ikääntyneisiin ja muihin haavoittuvassa asemassa oleviin kuluttajiin.
Kuluttajansuojalain 6 luvun 19 §:ssä säädetään, että jos muuta kuin digitaalista sisältöä koskevan palvelun suorittaminen on aloitettu ennen peruuttamisajan päättymistä, kuluttajan on peruuttamistapauksessa maksettava peruuttamisilmoituksen tekemiseen mennessä sopimuksen täyttämiseksi tehdystä suorituksesta elinkeinonharjoittajalle kohtuullinen korvaus edellyttäen, että elinkeinonharjoittaja on täyttänyt tietyt lain mukaiset ennakkotiedonantovelvoitteensa ja että kuluttaja on nimenomaisesti pyytänyt suoritusta aloitettavaksi jo peruutusaikana. Kun otetaan huomioon elinkeinonharjoittajan oikeus saada korvaus tekemästään suorituksesta mainituilla edellytyksillä, ei ehdotetun sääntelyn voida katsoa olevan elinkeinonharjoittajan näkökulmasta kohtuuton.
Talousvaliokunta toteaa, että hallituksen esityksestä ei ilmene riittävän selkeästi, miten ehdotettua kuluttajansuojalain 6 luvun 15 §:ää (palvelun suorittaminen ennen peruuttamisajan päättymistä) on tarkoitettu sovellettavaksi tapauksissa, joissa kuluttaja ei ehdotetun 6 luvun 16 §:n 3 momentin perusteella menetä peruttamisoikeuttaan sen johdosta, että palvelu on kokonaan suoritettu. Näissäkin tapauksissa palvelun suorittaminen voidaan 6 luvun 15 §:n 1 momentin mukaisesti aloittaa ennen mahdollisen peruuttamisajan päättymistä vain, jos kuluttaja on tehnyt tätä koskevan nimenomaisen pyynnön. Siltä osin kuin 6 luvun 15 §:n 1 momentissa säädetään hyväksymisen antamisesta peruuttamisoikeuden menettämiseen, on kuluttajalla kuitenkin 6 luvun 16 §:n 3 momentin mukaisesti peruuttamisoikeus kotimyynnissä, jos sopimus on tehty elinkeinonharjoittajan ilman kuluttajan pyyntöä tekemän kotikäynnin yhteydessä.
Puhelinmyynti
Yleistä
Puhelinmyyntisääntelyn tiukentamiseksi esityksessä ehdotetaan kirjallisen vahvistusmenettelyn käyttöönottoa puhelinmyynnissä. Ehdotuksen mukaan elinkeinonharjoittajan on puhelun jälkeen toimitettava tekemänsä tarjous kuluttajalle kirjallisesti tai muulla pysyvällä tavalla. Jos kuluttaja ei puhelinkeskustelun jälkeen pysyvällä tavalla hyväksy elinkeinonharjoittajan toimittamaa tarjousta, sopimus ei sido kuluttajaa. Vahvistusmenettelyllä on tarkoitus edesauttaa sitä, että kuluttaja pystyy paremmin tutustumaan saamaansa tarjoukseen ja harkitsemaan rauhassa sopimuksen tekemistä.
Esityksessä ehdotetaan, että vahvistusmenettely otettaisiin pääsääntöisesti käyttöön kaikkien sellaisten hyödykkeiden puhelinmyynnissä, joihin sovelletaan kuluttajansuojalain 6 luvun säännöksiä etämyynnistä. Vahvistusmenettely koskee myös kuluttajansuojalain 6 a luvun soveltamisalaan kuuluvia rahoituspalveluita ja -välineitä lukuun ottamatta kuluttajaluottoja, joita koskevat niihin sovellettavat EU-lainsäädäntöön perustuvat erityissäännökset.
Ehdotetut puhelinmyyntiä koskevat säännökset pohjautuvat ns. kuluttajaoikeusdirektiivin (2011/83/EU) 8 artiklan 6 kohdan sisältämään optioon, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat säätää, että elinkeinonharjoittajan on vahvistettava tarjous kuluttajalle, joka tulee sidotuksi vasta allekirjoitettuaan tarjouksen tai lähetettyään kirjallisen hyväksyntänsä. Jäsenvaltiot voivat myös säätää, että tällaiset vahvistukset on tehtävä pysyvällä välineellä.
Hallituksen esityksessä on tuotu esiin Kilpailu- ja kuluttajaviraston selvitys 2/2020, jonka mukaan yli 80 % kyselyyn vastanneista ei pitänyt puhelinmyyntiä mieluisena eikä hyödyllisenä ostotapana. Lähes 75 % vastaajista oli sitä mieltä, että puhelinmyynti häiritsee heidän yksityisyyttään ja että puhelinmyyjät painostavat ostamaan tavaroita tai palveluita. Kuluttajien näkemykset puhelinmyynnistä ovat muuttuneet kielteisemmiksi aiemmin tehtyyn selvitykseen verrattuna.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin vastakkaisia näkemyksiä tarpeesta kiristää puhelinmyyntisääntelyä. Monet lausunnonantajat kannattavat ehdotettua sääntelyä, ja osa ehdotukseen myönteisesti suhtautuvista tahoista myös katsoo, että puhelinmyynnin sääntelyn pitäisi olla vieläkin tiukempaa. Valtaosa elinkeinoelämää edustavista lausunnonantajista puolestaan katsoo, ettei vahvistusmenettelyä tule ottaa käyttöön tai että sen soveltamisalaa tulee supistaa.
Soveltamisala
Asiantuntijalausunnoissa on ehdotettu, että vahvistusmenettelyn soveltamisalan ulkopuolelle jätettäisiin mm. vakuutukset, sijoituspalvelut ja lehtitilaukset.
Viestintäpalvelut ja palvelupaketit.
Vahvistusmenettelyä ei ehdoteta sovellettavaksi sopimuksiin, jotka koskevat sähköisen viestinnän palveluista annetussa laissa (917/2014) tarkoitettuja viestintäpalveluja. Mainitun lain 106 b §:ssä säädetään ennen sopimuksen tekemistä annettavista tiedoista ja sopimustiivistelmästä, ja säännöksen on katsottu turvaavan kuluttajien asemaa riittävällä tavalla. Valiokunta toteaa tässä yhteydessä selvyyden vuoksi, että kuluttajansuojalain 6 luvun 12 a §:n soveltamisalan ulkopuolelle jäävät myös tilanteet, joissa kyse on sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 108 a §:ssä tarkoitetusta teleyrityksen toimittamasta palvelupaketista eli kun teleyritys toimittaa internetyhteyspalvelua tai numeroihin perustuvaa henkilöiden välistä viestintäpalvelua kuluttajalle pakettina yhdessä muiden palveluiden tai päätelaitteen kanssa. Myös palvelupaketteihin sovelletaan sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 106 b §:n säännöksiä ennen sopimuksen tekemistä annettavista tiedoista ja sopimustiivistelmästä.
Rahoituspalvelut ja -välineet.
Hallituksen esityksestä ilmenee, että esityksen valmistelussa on harkittu myös rahoituspalvelujen ja rahoitusvälineiden jättämistä puhelinmyyntisääntelyn soveltamisalan ulkopuolelle. Rahoituspalveluiden ja -välineiden puhelinmyynnissä ei ole havaittu erityisiä ongelmia, mutta ne ovat tuotteina abstrakteja ja monimutkaisia, ja niitä koskevat sopimukset voivat olla kuluttajan talouden kannalta hyvinkin merkittäviä. Vahvistusmenettely ehdotetaan tämän vuoksi otettavaksi käyttöön myös rahoituspalveluiden ja -välineiden puhelinmyyntiin.
Rahoituspalveluita ja -välineitä koskeva sääntelyehdotus eroaa kuitenkin muiden kulutushyödykkeiden puhelinmyyntiä koskevasta ehdotuksesta siten, että kuluttajan olisi määräajassa vedottava sopimuksen sitomattomuuteen. Ehdotetun säännöksen mukaan kuluttajan olisi ilmoitettava sopimuksen sitomattomuudesta elinkeinonharjoittajalle viimeistään vuoden kuluttua sopimuksen tekemisestä.
Asiantuntijalausunnoissa on tuotu esiin, että kirjallisen vahvistamisen vaatimus voi pahimmillaan vaikuttaa negatiivisesti kattavan vakuutusturvan nopeaan voimaantuloon. Kuluttaja voi myös kuvitella virheellisesti, että vakuutusturva on puhelinkeskustelun jälkeen kunnossa.
Talousvaliokunta toteaa säännöksen tarkoituksena olevan, että kuluttajalla on oikeus vedota sopimuksen sitomattomuuteen, mutta hän voi halutessaan olla myös tekemättä niin. Sitä vastoin elinkeinonharjoittaja, kuten vakuutusyhtiö, on sidottu sopimukseen, vaikka säädettyjä muotovaatimuksia ei olisi noudatettu sopimuksen tekemisessä. Näin seuraamus sääntelyn rikkomisesta kohdistuu elinkeinonharjoittajaan eli siihen tahoon, jolla on ammattilaisena velvollisuus huolehtia lainsäädännön noudattamisesta.
Ehdotetussa rahoituspalvelujen ja -välineiden puhelinmyyntiä koskevassa säännöksessä säädetään sopimuksen tekemistä koskevasta muotovaatimuksesta. Vakuutussopimuksen voimaantulosta eli vakuutuksenantajan vastuun alkamisesta säädetään puolestaan vakuutussopimuslaissa (543/1994), eikä ehdotetun vahvistusmenettelyn johdosta ehdoteta muutoksia tähän sääntelyyn. Hallituksen esityksen säännöskohtaisissa perusteluissa on tuotu esiin, miten menetellen vakuutuksenantaja voi toimia tarkoituksenmukaisella tavalla vastuun alkamisen osalta tapauksissa, joissa vakuutussopimus tehdään puhelinmyynnin tuloksena. Valiokunta korostaa, että vakuutuksenantajalla on mahdollisuus sopia yksilöllisesti vakuutuksenottajan kanssa siitä, että vakuutuksenantajan vastuu alkaa vasta siitä hetkestä, kun vakuutuksenottaja on lähettänyt vakuutuksenantajan tarjoukseen kirjallisesti tai muulla pysyvällä tavalla hyväksyvän vastauksen.
Valiokunta korostaa tässä yhteydessä myös sitä, että ehdotettua vahvistusmenettelyä sovelletaan vain niissä tilanteissa, kun elinkeinonharjoittaja toimii asiassa aloitteentekijänä. Sen sijaan ehdotettu sääntely ei tule sovellettavaksi, jos kuluttaja on omasta aloitteestaan ottanut yhteyttä elinkeinonharjoittajaan tai jos elinkeinonharjoittaja on ottanut yhteyttä kuluttajaan tämän nimenomaisesta pyynnöstä.
Lehtitilaukset.
Hallituksen esityksen vaikutusarvioinnissa todetaan, että vahvistusmenettelyn käyttöönotto vaikuttanee kielteisesti niiden yritysten liikevaihtoon, joiden tarjoamia tavaroita tai palveluita markkinoidaan kuluttajille puhelimitse. Luotettavien euromääräisten arvioiden tekeminen on kuitenkin vaikeaa. Lehtialalla, jolla puhelinmyynti on tärkeä myyntikanava, voi myynnin väheneminen hallituksen esityksen mukaan johtaa pahimmillaan sanoma- ja aikakausilehtien määrän vähenemiseen ja sitä kautta tiedonvälityksen monipuolisuuden heikentymiseen. Valiokunnan saamissa asiantuntijalausunnoissa on korostettu mm. elinvoimaisen median merkitystä yhteiskunnalle.
Kirjallinen vahvistusmenettely on otettu käyttöön Ruotsissa syksyllä 2018. Valiokunnan saamissa asiantuntijalausunnoissa esitetään toisistaan ristiriitaisia näkemyksiä kirjallisen vahvistuksen vaikutuksista lehtialaan Ruotsissa. Eräissä lausunnoissa on tuotu esille, että Ruotsin kustantajajärjestöjen tietojen mukaan puhelimessa tehtyjen lehtitilausten määrä on lakimuutosten seurauksena pudonnut noin 20 %. Toisissa lausunnoissa on puolestaan viitattu Ruotsin Mediebarometern 2020 -tutkimukseen, joka osoittaa sanomalehtien tilaajamäärien olleen Ruotsissa laskussa jo parin vuosikymmenen ajan ja joka ei tue näkemystä siitä, että kirjallisen vahvistuksen vaatimus lehtitilausten puhelinmyynnissä olisi johtanut tilausmäärien dramaattiseen vähenemiseen.
Valiokunta katsoo, ettei lehtitilauksia ole syytä sulkea pois vahvistusmenettelyn soveltamisalasta, koska ne ovat hyvin tavallisia puhelimitse myytäviä hyödykkeitä ja myös niiden puhelinmyyntiin on hallituksen esityksessä todetun mukaisesti liittynyt ongelmia.
Media-alan toimintaympäristö on viime vuosien aikana muuttunut merkittävästi mm. teknologian kehityksen, mainosmarkkinoiden pirstaloitumisen ja kuluttajakäyttäytymisen muutosten myötä. Valiokunta pitää tärkeänä, että vastuullisen median toimintaedellytyksiä ja kilpailukykyä vahvistetaan hallitusohjelman mukaisesti ja että kansalaisilla on tasavertaiset mahdollisuudet saada luotettavaa tietoa ja sivistää itseään.
Talousvaliokunta kantaa huolta esityksen vaikutuksista sivistyksellisiin oikeuksiin ja valmiuksiin kohdata hybridivaikuttamista. Ehdotuksen mukainen sääntely voi mahdollisesti vaikuttaa negatiivisesti sanomalehtien ja aikakausilehtien lukemisen määrään. Tämän vuoksi talousvaliokunta edellyttää, että sääntelyn vaikutuksia seurataan tarkasti ja että esityksen vastapainoksi turvataan aikakauslehtien ja sanomalehtien asemaa muin keinoin. Erityistä huomiota on kiinnitettävä paikallisten ja alueellisten lehtien toimintaedellytyksiin.
Asiantuntijalausunnossa on tuotu esiin vaihtoehto, jossa vahvistus olisi lehtitilausten osalta mahdollista tehdä myös maksamalla vahvistuspyyntöön liitetty lasku. Tältä osin valiokunta toteaa, että ehdotettu sääntely ei suojaisi erityisesti ikääntyneitä ja muita haavoittuvassa asemassa olevia kuluttajia yhtä tehokkaasti kuin hallituksen esityksen mukainen ratkaisu, sillä kuluttajalle voisi syntyä helposti väärä käsitys laskun maksamatta jättämisen seurauksista.
Tarjousvahvistus tekstiviestillä
Säännöksen perusteluissa on todettu, että tarjousvahvistuksen lähettäminen tekstiviestillä voi täyttää vaatimuksen tietojen antamisesta pysyvällä tavalla. Perustelujen mukaan tarjouksen on kuitenkin mahduttava kokonaisuudessaan tekstiviestiin, eikä esimerkiksi tekstiviestissä oleva linkki elinkeinonharjoittajan verkkosivustolle olisi riittävä. Tämä perustuu siihen, että tietojen antamisella pysyvällä tavalla tarkoitetaan kuluttajansuojalain 6 luvun 8 §:n 2 kohdan ja 6 a luvun 11 §:n määritelmien mukaisesti tietojen antamista henkilökohtaisesti kirjallisesti tai sähköisesti siten, että vastaanottaja voi tallentaa ja toisintaa tiedot muuttumattomina. Tarjouksen toimittaminen tekstiviestiin sisältyvällä linkillä ei täytä pysyvän tavan määritelmää, koska verkkosivuston sisältö voi koska tahansa muuttua.
Talousvaliokunta toteaa, että ehdotetun kuluttajansuojalain 6 luvun 12 a §:n mukaisen elinkeinonharjoittajan tekemän tarjouksen sisältämät tiedot ovat todennäköisesti osittain samoja tietoja kuin lain 6 luvun 9 §:ssä säädetyt ennen sopimuksen tekemistä kuluttajalle annettavat tiedot. Tarjous sisältää oletettavasti tietoa ainakin tarjottavasta kulutushyödykkeestä, sen kokonaishinnasta ja mahdollisista sivukuluista, maksu- ja toimitusehdoista sekä sopimuksen kestosta, jotta kuluttaja saa tietojen perusteella selkeän käsityksen tarjouksen sisällöstä.
Valiokunta korostaa, ettei ehdotetusta pykälästä seuraa velvollisuutta antaa tarjouksen vahvistuksen yhteydessä kaikkia 6 luvun 9 §:ssä säädettyjä ennakkotietoja. Vaikka tekstiviestin tuleekin sisältää puhelinkeskustelussa tehty varsinainen tarjous kokonaisuudessaan, laissa ei säädetä yksityiskohtaisesti siitä, mitä tarjouksen tulee sisältää. Tarjouksen tulee luonnollisesti heijastella sitä, mitä puhelimessa on todettu, sekä olla muutoin sellainen, että kuluttaja sen perusteella ymmärtää, mihin hän on sidottu hyväksyessään tarjouksen.
Talousvaliokunta toteaa, että Kilpailu- ja kuluttajaviraston yhtenä tehtävänä on antaa elinkeinonharjoittajille ja kuluttajille tietoa viraston ja kuluttaja-asiamiehen toimialaan kuuluvan lainsäädännön sisällöstä ja soveltamiskäytännöstä. Tämän tehtävän puitteissa kuluttaja-asiamies on talousvaliokunnan saaman tiedon mukaan valmistelemassa Omnibus-direktiivin säännöksiin liittyvää ns. alennusmyyntilinjausta. Valiokunta pitää tärkeänä, että myös uudesta puhelinmyyntiä koskevasta sääntelystä tiedotetaan ja ohjeistetaan kuluttajia ja yrityksiä kattavasti.
Valiokunta pitää hyvänä, että tekstiviesti on vain yksi tapa toimittaa ja hyväksyä tarjous ja että vahvistusmenettelyä koskevaa sääntelyä ei ole sidottu tietyn teknologian käyttöön. Valiokunta korostaa myös, että ehdotettu säännös ei estä sitä, että elinkeinonharjoittaja toimittaa tarjouksen muulla pysyvällä tavalla kuin tekstiviestillä ja kuluttaja puolestaan hyväksyy elinkeinonharjoittajan tarjouksen halutessaan tekstiviestillä.
Vahvistamismenettelyä koskevaa sääntelyä puoltavia näkökohtia
Valiokunta pitää tärkeänä, että kuluttajansuojasääntely on mahdollisimman yksinkertaista ja selkeää ilman hyödykekohtaisia poikkeamia, ellei niihin ole painavia perusteita. Kuluttajien kannalta on perusteltua, että he saavat puhelinmyynnissä hyvää suojaa riippumatta siitä, mitä tavaraa tai palvelua heille ollaan myymässä.
Valiokunnan saaman asiantuntijalausunnon mukaan monet kuluttajat kokevat puhelimitse myytävien palvelujen vertailun vaikeaksi. Kuluttajakyselyn perusteella kuluttajat ovat kokeneet palvelun kokonaishinnan jääneen epäselväksi ja palvelun hinnan arviointi suhteessa tuotteen laatuun tai asiakaspalveluun on koettu vaikeaksi. Vahvistusmenettely auttaa kuluttajia tunnistamaan palvelun keskeisiä ominaisuuksia ja arvioimaan, vastaavatko ne hänen tarpeitaan. Kirjallisen vahvistusmenettelyn käytön voidaan arvioida lisäävän vertailua ja siten vahvistavan kilpailua markkinoilla.
Ehdotetulla vahvistusmenettelyllä halutaan turvata se, että kuluttajalla on mahdollisuus tutustua rauhassa tarjouksen sisältöön ja harkita sopimukseen sitoutumista sekä varmistua tarjouksen vastaavan myyjän puhelimessa kertomaa. Ehdotettu sääntely parantaa osaltaan myös haavoittuvassa asemassa olevien eli esimerkiksi edunvalvottavien oikeusturvaa. Yleisten edunvalvojien näkökulmasta ongelmallista nykyisessä oikeustilassa on saadun selvityksen mukaan se, että edunvalvoja saa usein tiedon päämiehelle etämyynnillä myydystä tuotteesta vasta siinä vaiheessa, kun edunvalvojalle toimitetaan lasku tai kun laskusaatava on siirtynyt perintätoimiston perittäväksi.
Vahvistusmenettelyn yhtenä keskeisenä tavoitteena on ollut se, että kuluttajat voivat tutustua paremmin ja helpommin puhelimitse tehtyyn tarjoukseen. Lisäksi tavoitteena on ollut ehkäistä harhaanjohtavista myyntipuheluista aiheutuvia haittoja. Valiokunta yhtyy hallituksen esityksen näkemykseen siitä, että kirjallisen vahvistusmenettelyn käyttöönotolla voidaan katsoa olevan hyväksyttävä kuluttajien suojaamisen tavoite ja että ehdotettua sääntelyä voidaan pitää hyväksyttävänä ja oikeasuhtaisena, vaikka sääntelyllä on myös arvioitu olevan vaikutuksia elinkeinonharjoittamiseen.
Valiokunta korostaa tässä yhteydessä, että ehdotettu sääntely koskee puhelinmyyntiä koskevia menettelytapoja. Ehdotetulla säännöksellä ei estetä tai rajoiteta puhelinmyyntiä eikä mahdollisuuksia tehdä puhelinmyyntityötä samassa laajuudessa kuin nykyisin. Sen sijaan valmisteluvaiheessa yhtenä vaihtoehtona olleen ns. opt-in- mallin toteuttaminen tarkoittaisi, että markkinointitoimia saisi kohdentaa vain niihin kuluttajiin, jotka ovat etukäteen antaneet tähän luvan. Tämäntyyppisellä mallilla voisi olla erittäin merkittäviä vaikutuksia puhelinmyynnin kannattavuuteen ja siten myös työllisyyteen.
Valiokunta ehdottaa 6 luvun 12 a §:ään ja 6 a luvun 11 b §:ään vähäistä sanamuodon täsmentämistä yksityiskohtaisista perusteluista ilmenevin tavoin.
Hyväntekeväisyystoiminta
Asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille kansalaisjärjestöjen ja hyväntekeväisyysjärjestöjen keskuudessa syntynyt epätietoisuus siitä, mikä on hyväntekeväisyystoiminnan asema suhteessa lakiesitykseen. Tältä osin valiokunta korostaa kuluttajansuojalain 1 luvun 1 §:stä ilmenevää peruslähtökohtaa, jonka mukaan laki koskee kulutushyödykkeiden tarjontaa, myyntiä ja muuta markkinointia elinkeinonharjoittajilta kuluttajille. Kulutushyödykkeellä tarkoitetaan kuluttajansuojalan 1 luvun 3 §:n mukaan tavaroita, palveluksia sekä muita hyödykkeitä ja etuuksia, joita tarjotaan luonnollisille henkilöille tai joita tällaiset henkilöt olennaisessa määrässä hankkivat yksityistä talouttaan varten. Mikäli yksityishenkilöille tarjotaan puhelimitse esimerkiksi mahdollisuutta tehdä rahalahjoitus tiettyyn hyväntekeväisyyskohteeseen, ei tällaiseen toimintaan luonnollisestikaan sovelleta ehdotettua vahvistusmenettelyä.
Kuluttajansuojalakia sovelletaan elinkeinonharjoittajan ja kuluttajan välisiin suhteisiin. Elinkeinonharjoittajalla tarkoitetaan lain 1 luvun 5 §:n mukaan luonnollista henkilöä taikka yksityistä tai julkista oikeushenkilöä, joka tuloa tai muuta taloudellista hyötyä saadakseen ammattimaisesti pitää kaupan, myy tai muutoin tarjoaa kulutushyödykkeitä vastiketta vastaan hankittaviksi. Yleishyödylliset yhdistykset ja säätiöt jäävät yleensä tämän elinkeinonharjoittajan käsitteen ulkopuolelle, joten erilainen hyväntekeväisyys- ja järjestötoiminta jää pääsääntöisesti kuluttajansuojalain soveltamisalan ulkopuolelle. Arvioinnissa on olennaista se, täyttääkö toiminta 1 luvun 5 §:ään sisältyvän elinkeinonharjoittajan määritelmän. Viime kädessä kunkin toimijan on selvitettävä ja tiedettävä omalta osaltaan, onko kyse elinkeinonharjoittajan määritelmän mukaisesta toiminnasta, jolloin toimijaan sovelletaan myös muita kuluttajansuojalain säännöksiä kuin nyt ehdotettua vahvistusmenettelyä.
Esityksen vaikutukset ja seuranta
Kirjallisen vahvistusmenettelyn käyttöönotto puhelinmyynnissä aiheuttaa elinkeinonharjoittajille väistämättä hallinnollista taakkaa ja kuluja. Vaikutukset ulottuvat paitsi niiden yritysten toimintaan, joiden tarjoamia tavaroita tai palveluita markkinoidaan kuluttajille puhelimitse, myös näiden yritysten lukuun puhelinmarkkinointia harjoittavien yritysten toimintaan.
Hallituksen esityksessä mm. viitataan Kilpailu- ja kuluttajaviraston tekemään selvitykseen (3/2020), jossa todetaan, että puhelimitse tapahtuvan myynnin ja markkinoinnin tehtävissä työskentelevien henkilöiden määrää on hankala arvioida. Puhelinmyyjien vaihtuvuus on suurta, ja osa työsuhteista voi olla hyvinkin lyhytaikaisia. Puhelinmarkkinointi työllistää henkilöitä sekä pää- että sivutoimisesti ja puhelinmyyntityötä tekevien henkilöiden nimikkeet vaihtelevat. (HE s. 47)
Suomen Asiakkuusmarkkinointiliitto ry:n (ASML) mukaan puhelinmyynti työllistää täyspäiväisesti noin 11 000—12 000 henkilöä ja vuositasolla koko- ja osa-aikaisesti noin 40 000 henkilöä. Suomessa ASML:n jäsenyritysten arvion mukaan kirjallisen vahvistusmenettelyn käyttöönotto vaikuttaisi yritysten myyntiin kielteisesti arviolta 20—25 %. Tämä puolestaan heikentäisi jäsenkyselyn mukaan yritysten kannattavuutta johtaen toimintojen supistamistarpeeseen ja aiheuttaisi laajasti henkilöstön vähennystarpeita. Toimipisteiden sulkemistarve ja henkilöstön vähennystarpeet kohdistuisivat niin haja-asetusalueelle kuin isompiin kaupunkeihin. ASML arvioi, että lisävahvistussääntelyn myötä noin 2 000—3 500 työpaikkaa häviäisi ruuhka-Suomen ulkopuolella. (HE s. 48)
Hallituksen esityksessä on tuotu esiin ASML:n, erään media-alalla toimivan suuren yrityksen, Medialiiton ja erään suuren vakuutusyhtiön esittämiä arvioita uudistuksen kustannus- ja muista vaikutuksista. Esityksessä on toisaalta tuotu esille, että lehti- ja vakuutusalalta saadut tiedot vahvistusmenettelyn käyttöönotosta aiheutuvista kuluista ovat huomattavan korkeat verrattuna arvioituihin toteutuneisiin investointikustannuksiin Ruotsissa.
Valiokunta pitää hallituksen esityksen tavoin oletettavana, että vahvistusmenettelyn käyttöönotto vaikuttaa kielteisesti niiden yritysten liikevaihtoon, joiden tarjoamia tavaroita tai palveluita markkinoidaan kuluttajille puhelimitse, mutta luotettavien euromääräisten arvioiden tekeminen on vaikeaa. Varmaa tietoa ei ole etukäteen saatavissa myöskään vaikutuksista toisten yritysten lukuun puhelinmarkkinointia harjoittavien yritysten eli niin kutsuttujen contact centereiden toimintaan. Lisääntyvät kustannukset voivat johtaa näiden yritysten toiminnan supistumiseen ja sen myötä kielteisiin työllisyysvaikutuksiin. Toisaalta on myös mahdollista, että contact centerit voivat veloittaa kirjallisesta vahvistusmenettelystä aiheutuvat lisääntyvät kustannukset tilaajayrityksiltä. Viime kädessä kirjallisen vahvistusmenettelyn käyttöönotto voi vähentää myös puhelimitse myytävien tavaroiden ja palveluiden valikoimaa ja sitä kautta kilpailua markkinoilla, mikä puolestaan voi johtaa hintojen nousuun. Lehtialalla, jolla puhelinmyynti on tärkeä myyntikanava, myynnin väheneminen voi pahimmillaan johtaa sanoma- ja aikakausilehtien määrän vähenemiseen, mikä voisi heikentää tiedonvälityksen monipuolisuutta. (HE s. 50—51)
Talousvaliokunta kannattaa hallituksen esityksen kirjausta siitä, että vahvistusmenettelyn vaikutuksia erityisesti lehtialaan seurataan ja että kahden vuoden kuluttua säännösten voimaantulosta arvioidaan, miten kirjallinen vahvistusmenettely on vaikuttanut lehtien myyntiin ja lehtitarjonnan monimuotoisuuteen. Saatavien seurantatietojen perusteella on mahdollista arvioida nyt ehdotettavan kuluttajansuojalainsäädännön toimivuutta ja siihen kohdistuvia mahdollisia muutostarpeita.
Viranomaiskieltorekisteri
Muutamat lausunnonantajat ovat ehdottaneet viranomaisvetoisen puhelinmarkkinoinnin kieltorekisterin perustamista. Talousvaliokunta yhtyy hallituksen esityksessä esitettyyn näkemykseen siitä, että ennen tämän vaihtoehdon tarkempaa selvittämistä on syytä pyrkiä vähentämään puhelinmyynnistä aiheutuvia ongelmia muilla keinoilla. Asiakokonaisuuteen liittyy myös sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivin 2002/58/EY uudistamista koskeva komission ns. E-privacy-asetusehdotus, jonka voimaantulon aikataulusta ei ole vielä tarkempaa tietoa. Kieltorekisterin valmisteluun ei ole valiokunnan näkemyksen mukaan tarkoituksenmukaista ryhtyä ennen kuin saadaan tietoa siitä, miten vahvistamismenettelyä koskevat säännökset toimivat ja mihin ratkaisuun E-privacy-asetusehdotuksen käsittelyssä päädytään eri sääntelyvaihtoehtojen suhteen.
Laki kuluttajansuojaviranomaisten eräistä toimivaltuuksista
Lakivaliokunta on tarkastellut lausunnossaan (LaVL 8/2022 vp) seuraamusmaksun määräämiseen sekä seuraamusmaksun suuruutta määrättäessä huomioon otettaviin seikkoihin ja ns. kaksoisrangaistavuuden kieltoon liittyviä näkökohtia. Talousvaliokunta toteaa, ettei lakivaliokunnan lausunnon perustella ole tullut esiin seikkoja, jotka edellyttäisivät muutoksia ehdotettuihin pykäliin.
Toimenpidealoitteet
Toimenpidealoite TPA 5/2020 vp koskee kuluttajansuojalain puhelinmyyntiä koskevan säännöksen muuttamista siten, että puhelimitse tehdyt etäsopimukset tulisivat kuluttajaa velvoittaviksi vasta elinkeinonharjoittajan vahvistettua tarjouksen kuluttajalle ja kuluttajan hyväksyttyä tarjouksen kirjallisesti tai sähköisesti. Hallituksen esitys toteuttaa aloitteessa esiin tuodun näkökulman. Talousvaliokunta ehdottaa tämän vuoksi toimenpidealoitteen hylkäämistä.Toimenpidealoitteessa TPA 8/2022 vp on kyse puhelinmyynnin yhteydessä vaadittavasta kirjallisesta vahvistuksesta ja haavoittuvassa asemassa olevien erityisestä huomioimisesta. Hallituksen esitys toteuttaa aloitteessa esiin tuodun näkökulman. Talousvaliokunta ehdottaa tämän vuoksi toimenpidealoitteen hylkäämistä.