Ehdotuksen tausta ja tavoitteet
Hiilirajamekanismin tavoitteena on luoda uudenlainen järjestelmä hiilivuodon torjuntaan. Tavoitteena on, että EU:ssa valmistettuihin tuotteisiin ja kolmansista maista tuotuihin tuotteisiin kohdistuisi yhtäläinen kustannus tuotannon päästöintensiivisyyden perusteella ja EU:n päästöoikeuden hintaa peilaten. Tuontituotteiden hinnat heijastaisivat nykyistä paremmin tuotteiden päästösisältöjä, mikä kannustaisi ulkomaisia valmistajia ja EU:n alueen tuojia vähentämään päästöjään. Hiilirajamekanismi korvaa asteittain päästöoikeuksien ilmaisjaon niillä sektoreilla, jotka tulevat mekanismin soveltamisalan piiriin.
Hiilirajamekanismi toteutetaan EU:ssa kaksivaiheisesti: aluksi raportointivelvoitteena ja toisessa vaiheessa todistusten hankkimisvelvoitteena. Hiilirajamekanismin raportointivaihe käynnistyi 1.10.2023 ja päättyy 31.12.2025. Toinen vaihe ja varsinainen todistusten ostaminen alkaa asteittain 1.1.2026.
Talousvaliokunta on aiemmin arvioinut hiilirajamekanismia asian EU-valmistelun yhteydessä osana ns. 55-valmiuspakettia (TaVL 59/2022 vp — U 57/2021 vp) sekä asian kansallisen täytäntöönpanon yhteydessä (TaVM 13/2023 vp — HE 52/2023 vp). Nyt käsiteltävässä hallituksen esityksessä on kyse hiilirajamekanismiasetusta täydentävistä, välttämättömistä kansallista säännöksistä, jotka koskevat asetuksen täytäntöönpanoa maksun keräämistä varten.
Talousvaliokunta pitää hallituksen esitykseen sisältyvää lakiehdotusta perusteltuna ja puoltaa sen hyväksymistä muuttamattomana seuraavassa esitetyin perusteluin.
Keskeisten ehdotusten arviointia
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi Tullin tehtäväksi CBAM-todistusten myynti ja takaisinosto Euroopan unionin yhteisellä kauppapaikalla. Tulli on jo voimassa olevan lainsäädännön perusteella CBAM-asetuksen mukainen toimivaltainen viranomainen.
Ehdotettu sääntely sisältäisi ensinnäkin säännökset vakuuden vaatimisesta. Säännös perustuu hiilirajamekanismiasetuksen 17 artiklaan, ja Tulli voisi jatkossa antaa tarkempia määräyksiä siitä, mitkä vakuusmuodot se hyväksyy hiilirajamekanismiasetuksen mukaiseksi turvaavaksi vakuudeksi, jolla hakija voi osoittaa valmiutensa täyttää asetuksen mukaiset velvoitteensa. Samoin Tulli voisi antaa tarkempia määräyksiä siitä, minkä unionissa toimivan rahoituslaitoksen antamat takaukset se hyväksyy. Lisäksi säädettäisiin valtuutushakemusta koskevan päätöksen maksuttomuudesta, Tullin tiedonsaantioikeudesta sekä seuraamusmaksusta hiilirajamekanismiasetuksen edellyttämällä tavalla.
Talousvaliokunta pitää perusteltuna osoittaa CBAM-todistusten myynti- ja takaisinostotehtävä Tullille, joka on jo hoitanut hiilirajamekanismia koskevia viranomaistehtäviä ja vastaa hiilirajamekanismiasetuksen soveltamisalaan kuuluvia tavaroita tuovien neuvonnasta. Tämä mahdollistaa hiilirajamekanismia koskevan viranomaistoiminnan ja neuvonnan järjestämisen hallinnollisesti tehokkaasti ja jo kertyneen asiantuntemuksen hyödyntämisen.
Hiilirajamekanismin käyttöönotto, toimivuus ja tasavertaiset kilpailuedellytykset
Keskeiset talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa esiin tuodut huolenaiheet eivät liity suoranaisesti nyt käsillä olevassa hallituksen esityksessä ehdotettuun sääntelyyn, vaan laajemmin mekanismin käyttöönottoon, toimivuuteen ja vaikutuksiin. Ne ovat myös keskeisiltä osin kysymyksiä, jotka jo yhtäläisten kilpailuedellytysten varmistamiseksi tulee ratkaista EU:n tasolla eikä jäsenvaltiokohtaisesti. Erityisesti mekanismin käyttöönottoaikataulun kireys on valiokunnan saaman selvityksen perusteella tuonut merkittäviä haasteita. Kyseessä on uudentyyppinen järjestelmä, jonka toimivuutta tulee seurata ja arvioida käyttöönoton eri vaiheissa. Mekanismilla voi olla myös vaikeasti ennakoitavia kilpailukyky- ja yritysvaikutuksia, ja se voi vaikuttaa esimerkiksi lannoitteiden hintojen ja saatavuuden kautta ruokaketjun toimivuuteen.
Vaikka hiilirajamekanismi tasoittaakin kilpailutilannetta EU:n ja kolmansien maiden välillä kattamiensa tuotteiden osalta, siihen sisältyy merkittävä puute: mekanismi ei sisällä keinoja minimoida riskiä tuotannon siirtymistä EU:n ulkopuolelle ja sitä kautta syntyvää hiilivuotoa. Riskin on arvioitu korostuneen erityisesti energianhintojen jäätyä Euroopassa korkeammalle tasolle verrattuna energiakriisiä edeltäneeseen aikaan. Samankaltaisia, EU:n viennin kilpailuasemaa heikentäviä vaikutuksia on myös Yhdysvaltain IRA-pakettiin sisältyvillä kotimaisuusvaatimuksilla ja EU:n varsin korkealle tasolle asettuneella päästöoikeuksien hinnalla. Tämä edellyttäisi ilmaisjaon poistuessa uutta järjestelmää hiilivuotoriskin vähentämiseksi. On arvioitu, että tämä voi edellyttää myös maksumekanismin asteittaisen käyttöönoton hidastamista ja ilmaisjaon säilyttämistä, mihin on kiinnitetty huomiota myös vastikään julkaistussa Mario Draghin kilpailukykyraportissa (The future of European competitiveness — A competitiveness strategy for Europe, 9.9.2024).
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota mekanismin luomaan hallinnolliseen taakkaan, joka liittyy erityisesti tarpeettoman laajaa raportointia aiheuttavaan, CBAM-tuonnin 150 euron alarajaan. Talousvaliokunnan saaman komission siirtymärekisteriin perustuvan tiedon mukaan noin 80 % maahantuojista on raportoinut alle 10 tCO2-päästön. Talousvaliokunta yhtyy arvioon siitä, että alarajan noston tai muun nykyistä tarkoituksenmukaisemman soveltamisalarajauksen vaikutus päästöihin olisi pieni, mutta sillä voitaisiin olennaisesti keventää sekä Tullin että pk-yritysten hallinnollista taakkaa.
Talousvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että yritysten kustannuksia lisää erityisesti kaikille hiilirajamekanismin alaisten tuotteiden maahantuojille säädetty raportointivelvoite. Talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella osa mekanismin piirissä olevista yrityksistä on raportoinut päästötietoihin liittyvistä tiedonsaantiongelmista. Yrityksille on säädetty täysi vastuu tietojen hankkimisesta tuotteen suorista ja epäsuorista päästöistä. Päästötietojen saatavuuteen liittyy ongelmia myös sen vuoksi, etteivät kolmansien maiden toimijat toimijat välttämättä halua toimittaa tai kykene toimittamaan todellisia päästötietoja.
Tähän asti komissio on sallinut luotettavien päästötietojen puuttuessa ns. oletusarvojen käytön raportoinnissa, mutta tätä joustoa ei valiokunnan saaman selvityksen perusteella olla jatkamassa. Valiokunta pitää tärkeänä selvittää mahdollisuutta oletusarvojen käyttöön jatkossakin erityisesti asiaan liittyvien tiedonsaantiongelmien vuoksi. Tämä edellyttäisi toisaalta oletusarvojen asettamista selkeästi todellisia päästöjä korkeammalle, jotta hiilidioksidipäästöjen laskenta ja -hallinta pitkissä alihankintaketjuissa olisi kannustavaa. Samalla tulisi selvittää myös mahdollisuus ottaa EU:n tasolla käyttöön WTO-sääntöjä noudattava korvausmekanismi niille eurooppalaisille yrityksille, jotka raportoinnin yhteydessä pystyvät osoittamaan toteen ulkopuolisista toimijoista johtuvat raportointivaikeudet. Lisäksi on varmistettava, että jäsenvaltioilta edellytetään raportoinnissa yhtäläisiä käytäntöjä, jotteivät erisisältöiset raportointisäännöt voi aiheuttaa kilpailun vääristymistä jäsenvaltioiden välillä.
Edellä käsitellyt hiilirajamekanismin ongelmakohdat eivät ole ratkaistavissa kansallisen sääntelyn keinoin eivätkä siten suoraan liity nyt käsillä olevaan lakiehdotukseen. Hiilirajamekanismi on uuden tyyppinen järjestelmä, jonka käyttöönotto edellyttää mekanismin toimivuuden jatkuvaa tarkastelua ja siitä saatujen kokemusten huomioon ottamista. Tässä korostuu erityisesti mekanismin globaalin vaikuttavuuden, tasavertaisen kilpailuedellytysten ja eurooppalaisen teollisuuden kilpailukyvyn varmistaminen. Nämä näkökulmat tulee ottaa huomioon myös tarkasteltaessa mekanismin soveltamisalan mahdollista laajentamista ja sen tuottojen kohdistamista ilmastotoimiin. Talousvaliokunta korostaa hiilirajamekanismin seurannan, vaikutusten arvioinnin ja Suomen aktiivisen ja ennakoivan EU-vaikuttamisen merkitystä.