Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Ehdotus kytkeytyy hallitusohjelman tavoitteisiin ja kirjaukseen, jonka mukaan valtion kotimaista pääomasijoitus- ja yritysrahoitustoimintaa tehostetaan keskittämällä Business Finland Venture Capital Oy, Oppiva Invest Oy ja Ilmastorahasto Oy osaksi Suomen Teollisuussijoitus Oy:tä (Tesi). Tavoitteena on antaa uudelle toimijalle nykyistä vahvemmin talouden kasvuun ja uudistumiseen sekä investointien edistämiseen kytkeytyvä teollisuuspoliittinen tehtävä.  

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi Suomen Teollisuussijoitus Oy:tä koskevaa lainsäädäntöä vastaamaan hallitusohjelman järjestelylle asettamia tavoitteita. Nykyisen Business Finland Venture Capital Oy:n (BFVC) omistus ja omistajaohjaus siirtyisivät Suomen Teollisuussijoitus Oy:öön. BFVC:n nimi muutettaisiin Teollisuustuki Oy:ksi ja siitä säädettäisiin oma lakinsa. Lait Ilmastorahasto Oy:stä ja Business Finland Venture Capital Oy:stä kumottaisiin. Ilmastorahaston ja Oppiva Invest Oy:n toiminnot lakkautettaisiin. Oppiva Invest Oy:n osalta lainmuutostarpeita ei ole, koska yhtiöstä ei ole erityislainsäädäntöä. 

Järjestelyn lopputuloksena valtion omistamien neljän pääomasijoitusyhtiön sijaan toimisi kaksi yhtiötä, Suomen Teollisuussijoitus Oy ja Teollisuustuki Oy. Ehdotuksella on arvioitu saavutettavan merkittäviä synergiaetuja ja tehokkuushyötyjä päällekkäisten toimintojen yhdistämisen myötä. Myös markkina- ja asiakasnäkökulmasta valtion toiminta muodostaisi selkeämmän ja kustannustehokkaamman kokonaisuuden, jolla olisi yhteinen strategia ja päämäärä. Aikaisempaa laajemman rahoitusinstrumenttien valikoiman on arvioitu vahvistavan uuden konsernin toimintaedellytyksiä ja yhteistyötä muiden julkisen sektorin rahoituslaitosten kanssa. Samalla korostuisi entistä tiiviimpi yhteistyö hallinnonalan muiden erityisrahoituslaitosten, mm. Finnveran ja Business Finlandin, sekä muiden julkisten toimijoiden kuten Solidium Oy:n ja Euroopan investointipankkiryhmän kanssa.  

Uudistuksen myötä Business Finland Venture Capital Oy:n markkinaehtoinen toiminta sekä tehdyt markkinaehtoiset rahastosijoitukset keskittyisivät Suomen teollisuussijoitus Oy:öön. Valtiontukiehtoiset rahastosijoitukset jäisivät Business Finland Venture Capital Oy:stä muodostettavaan Teollisuustuki Oy:öön.  

Talousvaliokunta pitää hallituksen esitykseen sisältyviä lakiehdotuksia lähtökohdiltaan perusteltuina ja tarkoituksenmukaisina ja puoltaa niiden hyväksymistä seuraavassa esitetyin perusteluin ja yksityiskohtaisissa perusteluissa selvitetyin muutoksin. 

Perustuslakivaliokunnan lausunto

Perustuslakivaliokunta on antanut hallituksen esityksestä lausuntonsa (PeVL 57/2024 vp — HE 86/2024 vp). Perustuslakivaliokunnan arvioinnin kannalta merkitykselliseksi on muodostunut ennen muuta kysymys siitä, onko lakiehdotuksen mukainen valtiontukiehtoisen rahoituksen myöntäminen perustuslain 124 §:ssä tarkoitettu julkinen hallintotehtävä. 

Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että Teollisuustuki Oy:lle lailla nyt säädettäväksi ehdotettua rahoitustehtävää hoidettaisiin sijoitus- ja rahoitustoiminnassa tyypillisesti käytetyillä yksityisoikeudellisilla instrumenteilla, jotka muodostuvat oman ja vieraan pääoman ehtoisista rahoitustuotteista. Rahoitusinstrumenttien käyttäminen on sopimusperusteista. Rahoitukseen ei liity hakumenettelyä, lakisääteisiä myöntämiskriteereitä tai rahoitusehtoja taikka muita hallinnolliselle päätöksenteolle ja lain soveltamiselle tyypillisiä piirteitä. 

Esityksen 1. lakiehdotuksen 4 §:n 2 momentissa tarkoitetussa Teollisuustuki Oy:n rahoitustoiminnassa ei myöskään ole kysymys lain toimeenpanotehtävästä tai viranomaisen järjestämisvastuulla olevasta lakisääteisestä palvelutehtävästä. Siinä tarkoitettuun rahoitustoimintaan sisältyvät tehtävät rinnastuvat muodoltaan ja sisällöltään sellaiseen yksityisoikeudelliseen ja sopimusperustaiseen rahoitustoimintaan, jota ei harjoiteta julkisena hallintotehtävänä tai jossa ei ole tosiasiallisen hallintotoiminnan piirteitä. Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että valtiontuen myöntämiseen liittyy julkinen intressi, mutta tämän kaltainen julkinen intressi ei kuitenkaan vielä sinänsä tee yhtiöiden toiminnasta julkisen hallintotehtävän hoitamista. 

Perustuslakivaliokunta on todennut, että Teollisuustuki Oy:lle ei ehdoteta sellaisia tehtäviä, joiden vuoksi sitä koskevaa lakiehdotusta olisi arvioitava perustuslain 124 §:n kannalta. Perustuslakivaliokunta on sen vuoksi katsonut, että hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 8 §:n säännös yhtiön toimitusjohtajan, hallituksen jäsenten ja henkilöstön virkavastuusta on tarpeeton. Talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella myös virkavastuusäännökseen kiinteästi liittynyt viittaus vahingonkorvausvastuun soveltamiseen on tarpeeton. Talousvaliokunta esittää edellä sanottu huomioon ottaen hallituksen esitykseen sisältyvän 1. lakiehdotuksen 8 §:n poistamista jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetyin perusteluin. 

Arviointia

Hallituksen esityksen lähtökohtana on tarve vahvistaa valtiollista sijoitustoimintaa. Suomen pääomasijoitusmarkkina kehittyi varsin myönteisesti viime vuosiin asti, mutta erityisesti vuoden 2023 alusta alkaen suhdannenäkymä on huonontunut. Tämä on heikentänyt sijoitusten tuotto-odotuksia, lisännyt yritysten riskejä ja vaikeuttanut ulkomaisten VC-sijoittajien osallistumista isoihin myöhäisen vaiheen sijoituskierroksiin. Näkymiä ovat heikentäneet inflaation ja korkotason nousun ohella Venäjän hyökkäyssota Ukrainaan sekä edellä mainittujen tekijöiden heikentämä sijoitusten irtautumismarkkina. Tästä huolimatta suomalaiset kasvuyritykset keräsivät myös vuonna 2023 lähes 1,9 miljardia euroa rahoitusta.  

Huolimatta varainkeruumarkkinan erityisesti aiempien vuosien myönteisestä kehityksestä ongelmaksi on tunnistettu suomalaisten VC-rahastojen pieni koko. Rahastojen mediaanikoko on 43 miljoonaa euroa ja keskikoko 54 miljoonaa euroa. Hallituksen esityksen lähtökohtana on pyrkimys kasvattaa suomalaisten aikaisen vaiheen rahastojen kokoluokkaa kohti eurooppalaista keskiarvoa, jotta kotimaista pääomaa olisi tarjolla sekä start up -yritysten siemenvaiheeseen että myös enemmän pääomia vaativaan voimakkaan kansainvälisen kasvun vaiheeseen. Tavoitteena on turvata suomalaisten yritysten kasvua kansainväliseen mittakaavaan.  

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa ehdotuksen peruslähtökohtaa ja tavoitetta on pidetty kannatettavana. Uuden järjestelyn on arvioitu selkeyttävän yritystukijärjestelmää ja tehostavan toimintaa päällekkäisyyksien karsimisen ja mahdollisten saavutettavien synergiaetujen kautta. Esityksen myötä Suomen Teollisuussijoitus -konsernilla on nykyistä paremmat edellytykset toimia tehokkaasti valtion pääomasijoitus- ja yritysrahoitusyhtiönä ja hoitaa konsernin teollisuuspoliittista tehtävää tiiviissä yhteistyössä muiden erityisrahoitusyhtiöiden kuten Finnveran kanssa. Talousvaliokunta pitää tärkeänä varmistaa tarvittaessa myös omistajaohjauksen keinoin tehtävänjaon selkeys Finnveran ja Teollisuussijoituksen välillä erityisesti oman ja vieraan pääoman ehtoisen rahoituksen osalta. Myös markkinoilla tulee olla selvä käsitys eri toimijoiden rooleista. Valiokunta kiinnittää lisäksi huomiota asiantuntijakuulemisessa esille nousseeseen tarpeeseen selvittää mahdollisuuksia hallinnonalan toimijoiden nykyistä laajempaan tietojenvaihtoon.  

Talousvaliokunta pitää tärkeänä ehdotettua markkinaehtoisen ja valtiontukitoiminnan erottamista kahdeksi eri toiminnoksi, joista säädettäisiin eri laeissa. Järjestelyn seurauksena Teollisuustuki Oy vastaisi nykyisistä Business Finland Venture Capital Oy:n valtiontukitoiminnoista. On mahdollista, että myös jatkossa ilmenee tarvetta yksittäisille oman pääoman ehtoisille tukipäätöksille tai uudelle tukiohjelmalle konsernille määritellyn tukitehtävän puitteissa. Teollisuustuki Oy:n sijoitusten vuotuinen kappalemäärä jäänee kuitenkin hyvin pieneksi suhteessa konsernin sijoitusten kokonaisvolyymiin. Talousvaliokunta korostaa, että valtiontukiehtoisiin sijoituspäätöksiin tulee soveltaa tiukkaa harkintaa ottaen huomioon EU:n valtiontukisääntelyn reunaehdot ja tasavertaisten kilpailuedellytysten turvaaminen markkinoilla.  

Ilmastorahasto Oy:n sulauttamista Tesiin perustellaan tehokkuushyödyillä. Talousvaliokunta pitää kuitenkin tärkeänä, että Suomen talouden kannalta merkittävät puhtaan siirtymän teolliset investoinnit etenevät. Tesillä voi olla tässä tärkeä rooli. 

Hallituksen esityksen lähtökohtana on markkinapuutteen käsite ja arvio valtion roolin tarpeellisuudesta markkinakapeikkojen korjaajana ja pääomasijoitusmarkkinoiden kehityksen tukijana. Suomen pääomasijoitusmarkkinan rahoituskapasiteetin on todettu olevan kaukana eurooppalaisesta keskitasosta ja selkeästi alemmalla tasolla kuin esimerkiksi Ruotsissa ja Tanskassa.  

Valtion roolista kasvuyritysten rahoittamisessa on talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa kuitenkin esitetty myös erisuuntaisia arvioita: huolimatta kasvurahoituksen hidastumisesta viime vuosina ei ole yksiselitteistä, että valtion roolia yritysten kasvurahoituksessa tulee kasvattaa. Samalla uudistuksen perusteluja on pidetty osin ristiriitaisina, ja erityisesti ehdotuksen perusteena pidettyä markkinapuutteen lähtökohtaa ongelmallisena.  

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille, että Suomen pääomasijoitusrahastojen pieni koko ei ole varsinaisesti markkinapuute. Liian korkean riskin vuoksi puuttuva rahoitus ei ole sellaisenaan merkki markkinapuutteesta vaan sitä voidaan pitää osoituksena rahoitusmarkkinan toiminnasta: hyvin toimiva rahoitusjärjestelmä on valikoiva. Lisäksi on tuotu esille, että vaikka rahastojen suurempi koko voisikin olla pääomasijoittajien edun mukaista, tätä ei välttämättä kannata tavoitella julkisen tuen avulla. Samoin voidaan pohtia sitä, onko suomalaisyritysten kansainväliselle menestymiselle ja skaalautumiselle tietyissä tilanteissa lopulta myös eduksi se, että niiden rahoittajana toimii nimenomaan ulkomainen pääomasijoittaja. Ehdotuksen perusteluja on pidetty ristiriitaisina siltä osin, että markkinapuutteen yritysrahoitusmarkkinoilla voidaan arvioida tarkoittavan toimintaa, jota ei ole riittävästi yhteiskunnan kokonaishyötyä ajatellen, koska yksityiset toimijat arvioivat sen olevan kannattamatonta. Samalla ehdotuksessa kuitenkin esitetään, että Teollisuussijoitus tätä markkinapuutetta paikatessaan toimisi markkinaehtoisesti.  

Tältä kannalta ehdotuksen hyväksyttävyyttä onkin arvioitava enemmän teollisuuspolitiikan tavoitteiden kuin hallituksen esityksessä tarkoitetun markkinapuutteen näkökulmasta. Esitetyn järjestelyn avulla Suomen Teollisuussijoitus Oy:lle annettaisiin pääomasijoitusmarkkinan kehittämisen ohella nykyistä vahvemmin talouden kasvuun ja uudistumiseen sekä investointien edistämiseen keskittyvä teollisuuspoliittinen tehtävä, johon sisältyy myös uusien teknologioiden ja puhtaan siirtymän luomiin mahdollisuuksiin liittyvien investointien ja viennin vauhdittaminen. 

Talousvaliokunta pitää keskeisenä, että sen lisäksi että Teollisuussijoitus Oy pystyy jatkossa toteuttamaan laajemmin tehtäväänsä suomalaisten kasvuvaiheen yritysten rahoittamisessa, sijoitusvolyymin kasvu voi vaikuttaa myönteisesti sen edellytyksiin hoitaa teollisuuspoliittisia erityistehtäviä kuten strategisten toimialojen kehittämistä, merkittävien teollisen mittakaavan hankkeiden edistämistä, ulkomaisten investointien houkuttelemista Suomeen ja yksityisen pääoman kanavoimista markkinaan. Talousvaliokunta korostaa teollisuuspolitiikan näkökulmasta erityisesti Teollisuussijoituksen roolia korkean jalostusasteen ydinteknologioiden kehityksessä. Erityisesti puhtaan siirtymän rahoitukseen liittyy kapeikkoja teknologioiden kaupallistamisessa tutkimuksesta pilotointiin sekä FoaK (first-of-a-kind) -laitosten rahoitusvaiheessa, jossa tuotanto skaalataan teolliseen mittakaavaan. Keskeistä on varmistaa, että TESI-konsernin rooli markkinoilla on täydentävä ja toimialaneutraali huolimatta sille asetettavasta teollisuuspoliittisesta tehtävästä.  

Talousvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että vaikka rahastosijoittamista pidetään perinteisesti tehokkaimpana ja vähiten markkinoita vääristävänä rahoitusmuotona valtiolle, Teollisuussijoituksen mahdollisuus suoriin sijoituksiin tarjoaa keinon vaikuttaa kohdennetummin ja nopeammin kuin pelkän rahastosijoittamisen kautta. Suorilla sijoituksilla voi olla laajempaa yhteiskunnallista ja teollisuuspoliittista vaikuttavuutta myös silloin, jos niiden kautta pystytään rakentamaan Suomeen laajempaa rahoitus- ja innovaatioekosysteemiä. Talousvaliokunta korostaa myös hallituksen esityksissä mainittuja puolustusteollisuuden ja huoltovarmuuden kaltaisia sektoreita alueina, joilla suorilla sijoituksilla voi olla merkitystä turvallisuuspolitiikan kannalta. Huoltovarmuuden kannalta tällaisia intressejä voi liittyä myös esimerkiksi energiainfrastruktuurin turvaamiseen. 

Valtion pääomasijoitustoiminta ei ole osa T&K-rahoitusta, mutta tärkeä osa innovaatioiden kaupallistamisen ekosysteemiä. Parhaillaan on käynnissä tutkimus- ja innovaationeuvoston johtama TKI-politiikan strategisten valintojen prosessi, jolla suunnataan TKI-politiikkaa edelleen. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että koko TEM-konsernin harjoittamassa teollisuuspolitiikassa ja nyt käsittelyssä olevan Teollisuussijoituksen strategiassa ja toiminnassa otetaan huomioon tämä prosessi ja siinä tehtävät valinnat.  

Asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota siihen, että nyt esitetty sääntely muodostaa, sinänsä perustellusti, varsin väljät puitteet toiminnalle, ja uudistuksen onnistuminen riippuu keskeisesti Tesin sijoitusstrategian määrittelystä. Työ- ja elinkeinoministeriön on tarkoitus vahvistaa Tesin omistajaohjaajana Tesille uusi sijoitusstrategia loppuvuoden 2024 aikana. Tesin teollisuuspoliittinen tehtävä määritellään myöhemmin osana omistajaohjausta. On tärkeää varmistaa konsernin riittävä osaaminen sijoitustoiminnassa.  

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa ja valiokunnan saamissa asiantuntijalausunnoissa on myös varsin laajasti käsitelty näkökohtia, jotka liittyvät hallituksen esityksen sijasta ensisijaisesti ministeriön asettaman työryhmän ehdotukseen Tesin uudeksi sijoitusstrategiaksi. Myöskään kuulemisessa esitetyt kriittiset arviot eivät monilta osin liity nyt käsiteltävänä olevaan hallituksen esitykseen vaan mahdollisiin Tesin sijoitusstrategian muutoksiin.  

Keskeiseksi kritiikin aiheeksi kuulemisessa on noussut yhtiön kaventuva rooli rahastokentässä. Tämä on nähty haitallisena kehityssuuntana pääomasijoitusmarkkinoiden ja kasvuyritysten näkökulmasta. Työryhmän ehdotuksen mukaan Tesi sijoittaisi pääsääntöisesti kahteen ensimmäiseen rahastoon eli varainkeruukierrokseen, mutta työryhmän ehdotuksessa olisi myös joustoa perustelluissa tilanteissa. Harkittavaksi tulisivat tietyissä tilanteissa myös sijoitukset buy-out rahastoihin, jotka edistäisivät ns. Mittelstand-yritysten luomista ja kasvua tai muita Tesille annettuja hallitusohjelman mukaisia tavoitteita. 

Talousvaliokunta ei tässä mietinnössään ota kantaa Tesin strategiaa koskeviin linjauksiin, mutta pitää tärkeänä, että Tesillä on jatkossakin laaja-alainen tehtävä Suomen pääomasijoitusmarkkinoiden kehittämisessä. Samalla valiokunta korostaa, että Tesin tehtävänä on toimia markkinaehtoisesti, täydentää pääomasijoitusmarkkinoita ja väistyä yksityisen sijoittajien tieltä, ei syrjäyttää markkinatoimijoita.