Esityksen tausta ja arvioinnin lähtökohdat

Kaivoslain uudistaminen on osa pääministeri Marinin hallituksen ohjelman strategista kokonaisuutta ”Hiilineutraali ja luonnon monimuotoisuuden turvaava Suomi”, johon sisältyy useita kaivoslainsäädännön uudistamiseen liittyviä kirjauksia. Niiden tavoitteeksi on todettu kaivosten ympäristönsuojelun tason parantaminen, ja keinot liittyvät mm. kaavoitukseen, tiedonsaantioikeuksien parantamiseen, alkuperäiskansojen oikeuksiin, lupien yhteensovittamiseen, vakuussääntelyyn sekä toiminnan rajoittamiseen luonnonsuojelulain kautta.  

Uudistukseen on vaikuttanut osaltaan myös eduskunnan vastaus Kaivoslaki Nyt -kansalaisaloitteeseen (KAA 7/2019 vp), josta talousvaliokunta antoi mietintönsä TaVM 7/2020 vp. Eduskunta hyväksyi asiassa seuraavat talousvaliokunnan esittämät lausumat (EK 40/2020 vp — KAA 7/2019 vp):  

Talousvaliokunta esitti mietinnössään (TaVM 7/2020 vp — KAA 7/2019 vp) huomioita seuraavista kansalaisaloitteessa ehdotetuista aiheista: valtausperiaatteesta luopuminen, kaivosten verotus ja kaivostoimintaan kohdistuvat maksut, vakuusjärjestelmä ja rahastointi, intressivertailu, kaivoslain lupajärjestelmä, kuntien rooli ja kaavoituksen merkitys, Kanadan sekä Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden välillä tehdyn laaja-alaisen talous- ja kauppasopimuksen (CETA-sopimuksen) vaikutukset kaivoslainsäädäntöön, alkuperäiskansojen oikeudet, kaivostoiminnan merkitys ja vaikutukset muihin elinkeinoihin sekä ympäristövaikutusten ja biodiversiteetin näkökulma. 

Kaivoslain uudistamistarpeiden aiempi käsittely erityisesti hallitusohjelmassa ja edellä viitatussa talousvaliokunnan mietinnössä sekä eduskunnan asian johdosta hyväksymät lausumat muodostavat taustan ja lähtökohdan nyt käsillä olevan hallituksen esityksen arvioinnille. Samalla sääntelyn arvioinnissa on otettava huomioon ajankohtaiset geopoliittiset, taloudellisen toiminta- ja turvallisuusympäristön muutokset, jotka korostavat kaivosmineraalien strategista merkitystä sekä huoltovarmuuden ja kansallisen turvallisuuden näkökulmaa huomioiden ympäristöllisen kestävyyden ja luonnon monimuotoisuuden.  

Talousvaliokunta pitää ehdotettua sääntelyä lähtökohdiltaan perusteltuna ja parannuksena nykyiseen oikeustilaan. Talousvaliokunta puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvän lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavassa esitetyin perusteluin ja yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetyin muutoksin.  

Perustuslakivaliokunnan lausunto

Perustuslakivaliokunta on antanut hallituksen esityksestä lausuntonsa (PeVL 61/2022 vp —HE 126/2022 vp). Perustuslakivaliokunta toteaa lausuntonsa lähtökohtana, etteivät ehdotetut, sinänsä perusoikeusjärjestelmän kannaltakin perustellut muutokset vaikuta kaivoslaissa omaksuttuihin sääntelyn perusratkaisuihin. Kaivoslainsäädännön sääntelykohteen vuoksi sillä on perinteisesti ollut vahva liityntä omaisuuden suojaan, mutta sen ohella sääntelyssä ja sen soveltamisessa on otettava huomioon muutkin perusoikeudet. Tässä mielessä merkityksellisiä ovat erityisesti ympäristövastuuta, elinkeinovapautta, kansalaisvaikuttamista ja osallistumista, oikeusturvaa, yksityiselämän ja kotirauhan suojaa sekä saamelaisten oikeuksia koskevat perustuslain säännökset. 

Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota sääntelyn joustavuuteen ja yleisluonteisuuteen. Perustuslakivaliokunnan mielestä talousvaliokunnan on vielä syytä tarkastella mahdollisuutta selkeyttää ja täsmentää sääntelyä esimerkiksi ympäristövaikutusten huomioon ottamista koskevissa säännöksissä (ks. esim. 11, 18, 48, 51, 52 §). Perustuslakivaliokunta on pitänyt lisäksi tärkeänä, että kaikki merkitykselliset perusoikeusnäkökohdat ja perusoikeuksien rajoitusedellytykset otetaan huomioon lain soveltamisvaiheessa, etenkin päätettäessä laissa tarkoitettujen lupien myöntämisestä ja lupamääräysten sisällöstä (PeVL 32/2010 vp, s. 3/I). 

Perustuslakivaliokunta on lisäksi kiinnittänyt huomiota lakiehdotuksen 61 a §:n 3 momenttiin, jonka mukaan tarkempia säännöksiä maanomistajan suostumuksen antamisesta voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella. Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että suostumuksen antamisessa voi olla kyse luonnollisen henkilön oikeusasemasta. Sääntelyä on perustuslain 80 §:stä johtuvista syistä täydennettävä laintasoisilla perussäännöksillä suostumuksen antamisesta. 

Perustuslakivaliokunta on katsonut, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. 

Ympäristövaliokunnan lausunto

Ympäristövaliokunta on tarkastellut lausunnossaan (YmVL 42/2022 vp — HE 126/2022 vp) erityisesti ympäristönsuojelun ja kaivostoiminnan yhteensovittamista, intressivertailun tarvetta sekä kaivostoiminnasta aiheutuvien haittojen korvaamista.  

Vastikään hyväksytty luonnonsuojelulain kokonaisuudistus (9/2023) ja kaivoslain muuttamista koskeva hallituksen esitys on sovitettu valmistelussa yhteen. Uusi luonnonsuojelulaki rajoittaa malminetsintäyritysten toimintaa valtion luonnonsuojelualueilla ja käytännössä estää kaivostoimintaan tähtäävän valmistelutyön kansallis- ja luonnonpuistoissa. Ympäristövaliokunta on lausunnossaan pitänyt sääntelyn sijoittamista luonnonsuojelulakiin lainsäädäntöteknisesti perusteltuna ratkaisuna, sillä erityislakiin ei sisällytetä yleislainsäädännön kanssa samansisältöisiä säännöksiä tai samaa asiaa koskevaa sääntelyä, jollei tarkoituksena ole, että säännökset syrjäyttävät yleislain säännökset. Näin ollen ei ole tarkoituksenmukaista sisällyttää kaivoslakiin ympäristölainsäädäntöön sisältyviä aineellisia säännöksiä ja menettelyitä. Kaivoslaki sisältää kuitenkin jo nykyisin ympäristönsuojelun ja ympäristöhaittojen torjumista koskevia säännöksiä. Esityksessä ehdotetaan ympäristönsuojelun tason parantamiseksi muutoksia. 

Ympäristövaliokunta on tarkastellut lausunnossaan laajemmin kaivostoimintaan liittyvien lupamenettelyjen yhteensovittamista ja esittänyt, että talousvaliokunta ehdottaa eduskunnan hyväksyttäväksi tätä koskevan lausuman. Tätä asiakokonaisuutta tarkastellaan jäljempänä erikseen.  

Ympäristövaliokunta on korostanut lausunnossaan sitä, että kaivostoiminnan merkittävimmät ympäristövaikutukset liittyvät kaivannaisjätteiden käsittelyyn, ja kiinnittänyt huomiota huolenaiheeseen ympäristönsuojelulain ja jätelain nojalla annetun kaivannaisjäteasetuksen toimivuudesta. Myös tältä osin ympäristövaliokunta on esittänyt, että talousvaliokunta ehdottaisi eduskunnan hyväksyttäväksi lausumaa. Talousvaliokunta tarkastelee asiaa jäljempänä tässä mietinnössä.  

Keskeisten ehdotusten arviointia

Ympäristönsuojelu ja kaivostoiminta

Kaivoslaki ei ole puhtaasti kaivoksen toimiluvan myöntämistä vaan myös yleisiä ympäristönsuojeluetujen ja eräiden muiden yleisten ja yksityisten etujen turvaamista sääntelevä laki. Hallituksen esityksen tarkoituksena on vahvistaa ympäristönsuojeluintressin turvaamista. Myös lain tarkoitusta koskevaan säännökseen lisättäisiin viittaukset luonnon monimuotoisuuteen sekä luonnonvarojen kestävään käyttöön. Kestävä käyttö voisi silloin viitata esimerkiksi vesivarojen käyttöön tai kaivosalueen ennallistamiseen. Säännöksellä ei kuitenkaan ole tarkoitus sanamuodon muutoksesta huolimatta poistaa nykyistä säästävän käytön näkökohtaa, ja talousvaliokunta pitää perusteltuna esittää sen säilyttämistä kestävän käytön rinnalla. Tätä korostaa myös talousvaliokunnan aiemmin Kaivoslaki Nyt -kansalaisaloitteen käsittelyn yhteydessä toteama: tavoitteena tulee olla kiertotalousyhteiskunta, jossa metallit ja mineraalit otetaan tuotteista talteen ja käytetään uudelleen, niin että uutta malmia louhittaisiin mahdollisimman vähän. 

Hallituksen esityksen lähtökohtana kuitenkin on, ettei kaivoslakiin sisällytetä ympäristönsuojelulain ja luonnonsuojelulain kannalta päällekkäistä sääntelyä. Talousvaliokunta — samoin kuin ympäristövaliokunta edellä viitatussa lausunnossaan — pitää tätä perusteltuna sen vuoksi, ettei erityislainsäädäntöön ole perusteltua sisällyttää yleislainsäädännön kanssa samansisältöistä tai samaa asiaa koskevaa sääntelyä.  

Ympäristönsuojelua ja luonnonsuojelua koskeva lainsäädäntö on huomioitu kaivoslaissa. On varmistettava, että lainsäädäntö kokonaisuudessaan kattaa ympäristö- ja luontovaikutukset. Ympäristönsuojelun tason parantamiseksi kaivoslain sääntelyyn esitetään muutoksia, joiden tarkoituksena on huomioida maisemalliset ja ympäristölliset sekä luonnon monimuotoisuuteen liittyvät kysymykset entistä vahvemmin kaivoslain mukaisessa lupaharkinnassa. Talousvaliokunta korostaa myös myöhemmin lupajärjestelmän yhteensovittamisen tarvetta. 

Talousvaliokunta on aiemmin tarkastellut kysymystä malminetsinnän ja luonnonsuojelun suhteesta Kaivoslaki Nyt -kansalaisaloitetta koskevassa mietinnössään (TaVM 7/2020 vp), jossa on arvioitu kansalaisaloitteeseen sisältyvää tavoitetta rajata kaivostoiminnan ulkopuolelle arvokkaat luontoalueet. Talousvaliokunta piti aloitteesta antamassaan mietinnössä luonnonarvoiltaan korvaamattomien alueiden suojelua tärkeänä tavoitteena ja totesi, että käynnissä olevan luonnonsuojelulainsäädännön uudistamishankkeen yhteydessä tulee arvioida luonnonsuojelulain suhdetta kaivostoimintaan ja ottaa tässä yhteydessä huomioon kansalaisaloitteessa esiin tuodut näkökohdat, arvioida ehdotusten tarkoituksenmukaisuutta ja esittää tarkoituksenmukaisimpia ratkaisuja tavoitteiden toteuttamiseksi. 

Luonnonsuojelulaki (9/2023) on vastikään uudistettu, ja talousvaliokunta viittaa tältä osin esityksestä antamaansa lausuntoon (HE 76/2022 vp — TaVL 44/2022 vp). Talousvaliokunta arvioi luonnonsuojelulain sääntelyä malminetsinnän ja kaivostoiminnan osalta mm. seuraavasti:  

Talousvaliokunta on myös aiemmin katsonut mietinnössään (TaVM 7/2020 vp — KAA 7/2019 vp), että kaivostoimintaa ohjaavan lainsäädännön tulee suojella korvaamattomat luontoalueet nykyistä lainsäädäntöä selkeämmin. Suomi on sitoutunut kansainvälisiin ja EU:n tavoitteisiin luonnon monimuotoisuuden turvaamiseksi YK:n luontosopimuksen mukaisesti siten, että vähintään 30 prosenttia maailman maa- ja vesialueista pitää suojella vuoteen 2030 mennessä. Lainsäädännössä on turvattava arvokkaat alueet, kuten kulttuuriympäristöt, pohjavesialueet, vesistöt ja muut elinkeinot.  

Kaivostoiminnan osalta talousvaliokunnan huolenaihe luonnonsuojelulain sääntelyssä liittyi erityisesti serpentiinikallioiden asemaan. Talousvaliokunta esitti asian täsmentämistä niin, että säännöksen soveltamisala ja suojelun kohdistuminen vain kallioiden maanpäällisiin osiin on yksiselitteisempi. Säännöstä täsmennettiinkin ympäristövaliokunnan mietinnössään (YmVM 17/2022 vp — HE 76/2022 vp) esittämällä tavalla siten, että siitä ilmenee paremmin sen tarkoitus kytkeä serpentiinikallioiden määritelmä nimenomaisesti serpentiinikasvilajiston esiintymiseen. Tämä tarkoittaa, että hävittämis- ja heikentämiskielto kohdistuu nimenomaisesti maan pinnalla oleviin luontotyyppeihin eikä kallioihin itsessään. Pykälästä oli siten tarpeen poistaa viittaus emäksisiin kivilajeihin ja tarkentaa luontotyyppi koskemaan serpentiinikallioiden ja muiden kohdassa lueteltujen esiintymien maanpäällisiä osia, joilla esiintyy serpentiinikasvilajistoa. Maanomistajaa on informoitava hänen omistamallaan alueella olevasta esiintymästä.  

Talousvaliokunta totesi lisäksi luonnonsuojelulaista antamansa lausunnon (TaVL 44/2022 vp — HE 76/2022 vp) lopuksi seuraavaa: 

Talousvaliokunta katsoo, että edellä todettu on keskeistä myös kaivoslain soveltamisen kannalta. Talousvaliokunta pitää luonnonsuojelulaissa tehtyjä sääntelyratkaisuja malminetsinnän ja kaivostoiminnan poissulkemiseksi kansallis- ja luonnonpuistoissa ja malminetsinnän lupaedellytysten tarkentamiseksi valtion muilla luonnonsuojelualueilla perusteltuina. Samalla investointiympäristön turvaamiseksi keskeistä on sääntelyn ja sen soveltamisen selkeys ja ennakoitavuus.  

Edellä todetusta huolimatta kaivoslaki sisältää kuitenkin jo nykyisin ympäristönsuojelun ja ympäristöhaittojen torjumista koskevia säännöksiä. Talousvaliokunta toteaa, että esityksessä ehdotetaan ympäristönsuojelun tason parantamiseksi muutoksia, joilla malminetsintäluvan ja kaivosluvan lupaharkinnassa huomioitaisiin maisemalliset, ympäristölliset ja luonnon monimuotoisuuteen liittyvät kysymykset entistä tehokkaammin.  

Perustuslakivaliokunta ja ympäristövaliokunta ovat edellä viitatuissa lausunnoissaan kiinnittäneet huomiota ehdotettujen ympäristövaikutuksia koskevien säännösten soveltamiskynnykseen, selkeyteen ja täsmällisyyteen. Perustuslakivaliokunnan mielestä  

Ympäristövaliokunta totesi lausunnossaan tältä osin mm., että  

Talousvaliokunta toteaa, että ehdotetussa kaivoslain sääntelyssä on käytetty eri säännöksissä osin vaihtelevaa käsitteistöä ympäristövaikutusten huomioon ottamisen osalta. Tämä voi luoda osittain epäjohdonmukaista kuvaa sääntelyn soveltamiskynnyksestä. Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on pidetty ongelmallisena myös sitä, että kaivoslain soveltamiskynnys olisi tällöin ympäristönsuojelulakia korkeampi. Esityksen mukaisissa 11, 18, 48, 51, 52 ja 143 §:ssä on todettu esim., ”ettei toiminnasta saa aiheutua merkittävää vahingollista ympäristövaikutusta”, ”ettei suljetusta kaivoksesta aiheudu merkittäviä haitallisia vaikutuksia ihmisten terveydelle tai ympäristölle” ja ettei suljetusta kaivoksesta aiheudu huomattavia vahingollisia ympäristövaikutuksia”. 

Muutosten tarkoituksena on lisätä ympäristövaikutusten huomioon ottamista kaivoslaissa. Muutoksilla on talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella pyritty siihen, ettei muodostuisi liiaksi päällekkäisyyttä ympäristönsuojelulain kanssa. 52 §:n sanamuoto toistaa jo voimassa olevan 48 §:n sanamuotoa. Vaikka ehdotettu sääntelytapa voi luoda osittain epäjohdonmukaista kuvaa sääntelyn soveltamiskynnyksestä, talousvaliokunta pitää sääntelyä siinä mielessä tarkoituksenmukaisena, että myös sääntelyn tarkoituksena on, että määreitä tulkitaan itsenäisesti, koska kaivoslain mukaisista eri toiminnoista seuraavat ympäristövaikutukset vaihtelevat eikä säännöksillä tule luoda liiaksi päällekkäistä sääntelyä ympäristönsuojelulain kanssa. Ympäristönsuojelulaki on ympäristön pilaantumisen ehkäisyä, jätteitä ja päästöjä koskeva yleislaki, ja sen mukaisen tarkastelun piiriin kuuluvat vaikutukset ja raja-arvot ovat usein mitattavia, esim. kemiallisia vaikutuksia. Ympäristövaikutukset kaivoslaissa ovat perinteisesti liittyneet erityisesti alueen fyysisiin muutoksiin.  

Talousvaliokunta korostaa, ettei ympäristövaikutuksia koskevien säännösten soveltamiskynnys saa kuitenkaan muodostua sellaiseksi, etteivät ympäristönsuojelun ja luonnon monimuotoisuuden suojelun edistämisen tavoitteet käytännön soveltamistoiminnassa ja erityisesti lupaprosesseissa toteutuisi. Valiokunta kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että kaivoslain ohella vaatimuksia luvan mukaiselle toiminnalle asetetaan myös muiden lakien nojalla eikä nyt ehdotettu kaivoslain sääntely rajoita esimerkiksi ympäristönsuojelulain mukaisen ympäristöluvan ehtojen antamista.  

Talousvaliokunta ei tässä vaiheessa esitä hallituksen esityksessä ehdotettua sääntelyä tältä osin pykälätasolla muutettavaksi, mutta pitää tärkeänä arvioida sääntelyn toimivuutta jatkossa. Luvituksen ja lupamenettelyjen yhteensovittamisen kannalta keskeisen käsitteistön ja sen soveltamisen selkeyteen ja yhtenäisyyteen tulee pyrkiä sekä ympäristönsuojelun että taloudellista toimintaa koskevan sääntelyn ennakoitavuuden turvaamiseksi.  

Talousvaliokunta kiinnittää lisäksi huomiota parhaillaan vireillä olevaan Kaivostoiminnalle rajat -kansalaisaloitteeseen (KAA 1/2022 vp). Aloitteen lähtökohtana on määritellä lainsäädännössä nykyistä laajemmin alueet, joilla malminetsintä ja kaivostoiminta on kokonaan kiellettyä. Aloitteessa on lueteltu nämä alueet mutta ei esitetty yksiselitteistä sääntelyratkaisua siitä, tulisiko muutokset toteuttaa kaivoslain vai ympäristölainsäädännön yhteydessä. Talousvaliokunta toteaa, että tässä aloitteessa on yhtymäkohtia sekä vastikään hyväksyttyyn luonnonsuojelulain uudistukseen että nyt käsiteltävään hallituksen esitykseen.  

Kaavoitus ja intressivertailu

Esityksessä ehdotetaan paikallisen hyväksyttävyyden ja vaikuttamismahdollisuuksien parantamiseksi, että kaivosluvan myöntämisen edellytyksenä olisi kunnan hyväksymä kaava ja että muut elinkeinot otettaisiin lupaharkinnassa nykyistä enemmän huomioon.  

Talousvaliokunta on aiemmin, Kaivoslaki Nyt -kansalaisaloitteesta (KAA 7/2019 vp) antamassaan mietinnössä TaVM 7/2020 vp tarkastellut kaivostoiminnan ja eri elinkeinojen suhdetta sekä arvioinut tarvetta sisällyttää kaivoslain sääntelyyn vesilain intressivertailun kaltainen säännöstö. Talousvaliokunta totesi mietinnössään mm. seuraavaa: 

Nyt tarkasteltavana olevassa hallituksen esityksessä ei ole päädytty ehdottamaan intressivertailun sisällyttämistä kaivoslain sääntelyyn, vaan sen tavoitteita on päädytty edistämään pääasiassa kuntakaavoituksen keinoin: esityksessä ehdotetaan, että kaivosluvan myöntämisen edellytyksenä olisi kunnan hyväksymä kaava. Esityksen mukaan uusien kaivoslupien ja voimassa olevien kaivoslupien aluemuutosten edellytyksenä on asemakaava tai oikeusvaikutteinen yleiskaava, joka mahdollistaa kaivostoiminnan. Muutos lisäisi kunnan ja kuntalaisten päätösvaltaa kaivosten sijoittautumisessa. Siirtymäsäännöksen mukaan toiminnassa olevien kaivosten vähäisiin aluemuutoksiin sovellettaisiin nykylainsäädäntöä viiden vuoden ajan. Kuulemisissa on esitetty, että kuntakaavoituksen lisäksi tarvitaan myös muita keinoja erilaisten intressien parempaan huomioimiseen. Talousvaliokunta toteaa, että tulevat tarpeet tulee jatkoselvittää työ- ja elinkeinoministeriön ja ympäristöministeriön toimesta. 

Kaivostoiminta perustuisi jatkossa kunnan laatimaan asemakaavaan tai oikeusvaikutteiseen yleiskaavaan, jolloin kaivosalueen perustaminen maakuntakaavan perusteella poistuisi. Tämä merkitsisi sitä, että kunta päättäisi, kaavoitettaisiinko alue kaivoshanketta varten, ja kaavoituksessa määriteltäisiin kaivoshankkeen ja muiden maankäyttömuotojen välinen suhde.  

Kunnalla on maankäyttö- ja rakennuslain mukainen kaavoitusmonopoli. Kunnalla on mahdollisuus itsenäisesti päättää, käynnistääkö se ylipäänsä oikeusvaikutteisen kaavan laadintaa suunnitellulle kaivosalueelle. Ehdotettu muutos parantaisi siten kuntien mahdollisuuksia oman alueensa suunnittelussa, lisäisi paikallista vaikuttamismahdollisuutta ja antaisi kunnalle hyvät mahdollisuudet rajata kaivostoimintaa. Kuntakaavojen sisältö-, selvitys- ja vaikutustenarviointivaatimukset ovat lisäksi yleispiirteistä maakuntakaavaa tiukemmat, mikä mahdollistaa asian tarkastelun yksityiskohtaisemmin ja eri intressit huomioon ottaen. Kaivoshankkeiden yhteydessä kuntakaavat mahdollistavat myös muiden maankäyttömuotojen huomioon ottamisen, kun kaivosta ollaan perustamassa. Lisäksi kuntakaavojen sisältövaatimukset parantavat osaltaan kaava-alueen ympäristö- ja luontohaittojen huomioon ottamista.  

Edellä todetusta huolimatta maakuntakaavalla säilyisi edelleen epäsuora vaikutus kaivostoimintaan. Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n tarkoittama maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Siten myös maakuntakaavan ohjaava vaikutus kaivostoimintaan säilyisi, koska maakuntakaavan ohjausvaikutus on otettava huomioon yleis- tai asemakaavaa laadittaessa. Myös esityksen perustelujen mukaan maakuntakaava voi toimia kuntien tukena kaivostoiminnan sijoittumisen suunnittelussa. Talousvaliokunta korostaa, että ylikunnallisten kysymysten ja yhteyksien kuten tie- ja sähkölinjojen varmistamiseksi kaivoksia koskevat kuntakaavat tulee tehdä tiiviissä yhteistyössä maakuntakaavoituksen kanssa. Kuntakaavojen rinnalla maakuntakaava osoittaa strategista pitkän aikavälin kehityssuuntaa ja tahtotilaa. 

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa kuntakaavoituksen kasvavan roolin riskeiksi on tunnistettu esimerkiksi kuntien niukat resurssit vaativiin kaivoskaavoihin sekä kuntakaavoituksen soveltumattomuus vaikutuksiltaan laajoihin, valtakunnallisesti, jopa kansainvälisesti merkittäviin kaivoshankkeisiin. Pienissä kunnissa ei myöskään aina ole kaavoittajaa, ja huomattava vastuu kaavatyöstä voi jäädä käytännössä konsulttien varaan, mikä korostaa kaavoituksen ohjaamiseen tarvittavan asiantuntemuksen merkitystä.  

Ympäristövaliokunta on lausunnossaan (YmVL 42/2022 vp) punninnut nyt ehdotetun, kaavoitukseen perustuvan sääntelyratkaisun ja mahdollisen intressivertailun etuja ja rajoitteita. Valiokunta on todennut, että kuntakaavoitus, jonka asemaa esityksellä vahvistetaan, on intressivertailun kaltainen elementti, koska kaavoituksessa erilaiset maankäyttömuodot ja niiden yhteensovittaminen ratkaistaan paikallisesti. Lisäksi kaivoslain mukaisiin lupiin sisältyviä lupamääräyksiä monipuolistetaan edellä kuvatulla tavalla ja näiden kautta vahvistetaan eri intressien huomioon ottamista kaivoslain lupamenettelyssä. Ehdotusta on kuitenkin myös kritisoitu, erityisesti siitä näkökulmasta, ettei kaavoituksen hetkellä ole yleensä käytettävissä yksityiskohtaista tietoa kaivoshankkeen sisällöstä ja vaikutuksista. Ympäristövaliokunta toteaakin, että esitykseen kohdistuva kritiikki on tältä osin syytä ottaa vakavasti ja ehdotetun mallin toimivuutta on syytä seurata. 

Talousvaliokunta pitää intressivertailun tavoitteiden toteuttamista kaavoitusta koskevan sääntelyn kautta tässä vaiheessa perusteltuna sääntelyratkaisuna. Kyse on sekä periaatteellisesti että käytännössä merkittävästä kunnille tulevasta oikeudesta päättää kaavoituksella, onko kaivostoiminta mahdollista kunnan alueella. Talousvaliokunta kiinnittää samalla huomiota siihen, etteivät kaivostoiminnan vaikutukset useinkaan rajaudu vain yhden kunnan alueelle. Talousvaliokunta korostaa, että kunnalla on oltava tosiasialliset mahdollisuudet vaikuttaa elinkeinostrategiaansa. Hallituksen esityksen mukaan malminetsintälupaa ei saa myöntää alueelle, jonka osalta kunta vastustaa luvan myöntämistä kaavoituksesta johtuvasta tai muusta alueiden käyttöön liittyvästä painavasta syystä, jollei tärkeä yleinen etu edellytä luvan myöntämistä, tai alueelle, jolla luvan mukainen toiminta aiheuttaa olennaista haittaa muulle elinkeinotoiminnalle. On huomioitava, että malminetsintäluvat voivat heikentää esimerkiksi kunnan alueen matkailuinvestointeja epävarmuutta luomalla. Malminetsintälupahakemusten määrä on kasvanut. Talousvaliokunta on edellyttänyt, että laadukkaan lupavalmistelun takaamiseksi kaivosten luvitusta käsittelevät viranomaiset on resursoitava riittävästi ja huolehdittava valmisteluun liittyvän tiedon avoimuudesta. Valiokunta korostaa tarvetta seurata tarkoin sääntelyn vaikutuksia ja arvioida sen riittävyyttä ja toimivuutta jatkossa.  

Talousvaliokunta korostaa tarvetta alueen asukkaiden, muiden elinkeinojen ja intressiryhmien parempien vaikutusmahdollisuuksien huomioimiselle.  

Malminetsintäluvan jatkamisen edellytykset ja maanomistajan suostumus

Malminetsinnän paikalliseen hyväksyttävyyteen vaikuttaa osaltaan maanomistajien oikeudellinen asema malminetsintälupamanettelyssä ja malminetsinnän jatkolupien harkinnassa. Nyt ehdotetulla sääntelyllä pyritään vastaamaan Sanna Marinin hallitusohjelman liitteen 6 kirjaukseen ”Säädetään maanomistajan lupa malminetsinnän jatkoluvan edellytykseksi”. 

Kiinteistön omistajan aseman parantamiseksi ja alueen asukkaiden kokemien haittojen vähentämiseksi esitetään tiukennuksia malminetsintäluvan voimassaolon jatkamista koskeviin edellytyksiin: maanomistajien suostumuksen edellyttämistä, tutkimussuunnitelman toteuttamista ja muun lainsäädännön noudattamista kaivoslain ohella.  

Maanomistajan suostumus voitaisiin kuitenkin sivuuttaa kahdessa tilanteessa: suostumusta jatkolupaan ei tarvittaisi, jos maanomistajat, jotka omistavat vähintään puolet malminetsintäalueesta, ovat antaneet suostumuksensa malminetsintäluvan jatkamiselle. Jos suostumusta ei ole saatu, voisi toiminnanharjoittaja hakea valtioneuvostolta puoltoa malminetsintäluvan voimassaolon jatkamiselle. Valtioneuvosto voisi puoltaa hakemusta, jos tärkeä yleinen etu edellyttää hanketta. Harkittaessa, edellyttääkö tärkeä yleinen etu hanketta, otetaan huomioon hankkeen paikallis- ja aluetaloudelliset sekä työllisyysvaikutukset ja yhteiskunnan raaka-ainehuollon tarve.  

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille, että esitetty malli olisi omiaan heikentämään malminetsinnän paikallista hyväksyttävyyttä. Toisaalta suostumuksen edellyttäminen jokaiselta maanomistajalta voisi maamme pirstoutunut kiinteistöjaotus ja maanomistajien määrä huomioon ottaen olla vaikeaa. Esitystä on perusteltu kaivostoiminnan ja kriittisten raaka-aineiden yhteiskunnallisella merkityksellä. Talousvaliokunta katsoo sääntelyn perustelluksi ja korostaa, että suostumuksen pyytämisen maanomistajilta tulee olla pääsääntöinen ja ensisijainen tapa luvan voimassaolon jatkamiselle ja että edellä todettu kynnys tärkeän yleisen edun edellytyksen täyttymiselle ja valtioneuvoston puollolle on oltava hyvin korkea.  

Esiin on tuotu myös huoli malminetsintäluvan voimassaolon jatkamisesta poikkeuksellisissa tilanteissa. Talousvaliokunta korostaa, että olisi kyse poikkeuksellisista tilanteista, joissa malminetsintätilanne keskeytyisi ylivoimaisesta esteestä tai muista toiminnanharjoittajasta johtumattomista syistä. 

Tiedottaminen ja kansalaisten vaikutusmahdollisuudet

Kaivoslain 44 §:ään esitetään lisättäväksi uusi 4 momentti, jonka mukaan varaajalla on velvollisuus tiedottaa varausilmoituksen jättämisestä sitä kuntaa tai niitä kuntia, joissa varausalue sijaitsee. Kunnalle ei asetettaisi velvoitetta tiedon edelleen jakamisesta, vaan kunta itse päättäisi tarpeidensa mukaan, mihin se tietoa varausilmoituksesta käyttäisi. Lisäksi olisi tiedotettava saamelaiskäräjille ja kolttien kyläkokoukselle, kun varausalue sijaitsee saamelaisten kotiseutualueella tai koltta-alueella. Muutoksen voidaan arvioida lisäävän malminetsinnän avoimuutta ja ennakoimista. Se mahdollistaa kuntien, saamelaiskäräjien ja kolttien kyläkokouksien valmistautumisen ennalta malminetsintälupaa koskevaan menettelyyn. Kaivosluvan ja malminetsintäluvan haltijan velvollisuudeksi säädettäisiin vuosittaisten, avointen yleisötilaisuuksien pitäminen, joissa kerrotaan luvan mukaisesta toiminnasta ja sen vaikutuksista. Kaivosviranomainen pitäisi avoimen yleisötilaisuuden vuosittain kootusti kullanhuuhdonnasta sekä kaivoslupahakemuksista. Kansalaisten tiedonsaannin kaivoslain mukaisista hankkeista voidaan arvioida lisääntyvän. Niin ikään kansalaisten ja toiminnanharjoittajien välisen vuorovaikutuksen voidaan arvioida lisääntyvän. 

Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että tiedottamisen lisäksi ihmisten vaikuttamismahdollisuuksia parannetaan lain tavoitteiden saavuttamiseksi. Talousvaliokunta pitää tarpeellisena, että riippumattoman tiedon osuutta sekä tukea ja vuorovaikutusta lisätään myös viranomaisten ja kansalaisten välillä. Yksi keino tähän on kaivosviranomaisen, ympäristöviranomaisten tai muiden lupaviranomaisten läsnäolo avoimissa yleisötilaisuuksissa. Talousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan työ- ja elinkeinoministeriö aikoo asetuksella laajentaa kutsuttavien joukkoa. Talousvaliokunta pitää tarpeellisena edelleen parantaa kansalaisten tosiasiallisia vaikutusmahdollisuuksia. 

Välillisesti osallistumiseen vaikuttavista muutoksista tärkeimpänä voidaan kuitenkin pitää edellä tarkasteltua yleis- ja asemakaavan asettamista uuden hankkeen kaivosluvan edellytykseksi kaivoslain 47.4 §:ssä. Käytännössä tämä tarkoittaa, että yleisöllä on mahdollisuus kaavoitusmenettelyssä ennen kaivosluvan myöntämistä vaikuttaa kaivoshankkeen maankäytön suunnitteluun. 

Varausmekanismi

Varsinaista maastossa tehtävää malminetsintää edeltävään, varausta koskevaan sääntelyyn esitetään useita muutoksia. Otetaan käyttöön varausaluetta koskeva veronluonteinen maksu (varausmaksu), varausaika lyhennetään lähtökohtaisesti yhteen vuoteen ja varausalueen ulkopuolelle rajataan alueet, joilla ei voi tehdä malminetsintää, sekä kansallis- ja luonnonpuistot. Muutosten tavoitteena on vähentää varauksista aiheutuvien haittojen määrää. Lisäksi varausmaksulla vähennettäisiin tarpeettoman suurten varausten tekemistä. 

Talousvaliokunta pitää ehdotettuja muutoksia oikeansuuntaisina ja tarpeellisina nykyisen järjestelmän tasapainottamiseksi. Varausvaiheeseen kohdistuvien muutosten voidaan arvioida tukevan varaus- ja etsintätoimien ja yleisemminkin alan hyväksyttävyyttä. Muutosten ja erityisesti ehdotetun varausmaksun tason riittävyyttä voidaan kuitenkin pitää epävarmana.Talousvaliokunta korostaa, että varausmaksun tason riittävyyttä ja sen tosiasiallista ohjausvaikutusta on tarkasti seurattava ja tarvittaessa korjattava. Talousvaliokunta on jo aiemmassa mietinnössään (TaVM 7/2020 vp — KAA 7/2019 vp) korostanut, että ainutkertaisista mineraaleista on saatava yhteiskunnalle riittävä korvaus, mikä on huomioitava niin alueiden käyttöä koskevien varausmaksujen kuin kaivosverotuksen kautta. Ympäristötavoitteiden toteuttaminen, kaivosmineraalien strategisen merkityksen kasvu ja geopoliittisen toimintaympäristön muutokset korostavat varausjärjestelmän kokonaisuuden ja nyt ehdotettujen muutosten riittävyyden seurantaa ja arviointia myös jatkossa. Asialla on liittymä myös jäljempänä tarkasteltavaan kansallisen turvallisuuden kokonaisuuteen.  

Alkuperäiskansaoikeudet

Talousvaliokunta on kiinnittänyt aiemmin mietinnössään TaVM 7/2020 vp huomiota tarpeeseen selvittää ja arvioida lainsäädännön täsmentämistarpeita saamelaiskulttuuriin kohdistuvien vaikutusten osalta kaivoslain uudistamisen yhteydessä. Nyt käsiteltävässä esityksessä ehdotetaan muutoksia saamelaisten oikeuksia alkuperäiskansana koskeviin säännöksiin, erityisesti täsmennyksiä luvan hakijan selvitysvelvollisuuteen ja asian selvittämistä koskevaan yhteistyömenettelyyn. 

Talousvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille osin erittäin kriittisiä arvioita siitä, millä tavoin nyt ehdotettu sääntely ottaa huomioon saamelaisten aseman alkuperäiskansana. Talousvaliokunta pitää kuitenkin saamansa selvityksen perusteella saamelaiskäräjien ja viranomaisten kanssa käytävistä neuvotteluista esitettyä esityksen 38 §:n mukaista sääntelyä varsin kattavana parannuksena nykytilaan. Talousvaliokunta korostaa, että tältä kannalta merkityksellinen on myös vireillä oleva saamelaiskäräjistä annetun lain uudistus (HE 274/2202 vp) ja siinä ehdotetun 9 §:n sisältämä neuvotteluvelvoite. Talousvaliokunta pitää kuitenkin tärkeänä seurata sääntelyn toimivuutta ja arvioida jatkossa sen mahdollisia muutostarpeita erityisesti nyt esitetyn sääntelyn ja saamelaiskäräjälain yhteentoimivuuden kannalta. 

Poronhoito

Ehdotuksella yhdenmukaistettaisiin tiedottamista koskeva menettely ja siten kaikkien paliskuntien asema tiedottamista ja osallistumista koskevien säännösten osalta. Poronhoitolain (848/1996) 2 §:n 2 momentissa on ns. erityistä poronhoitoaluetta koskeva erityissäännös. Erityisellä poronhoitoalueella olevaa maata ei saa käyttää sillä tavoin, että siitä aiheutuu huomattavaa haittaa poronhoidolle. Maan luovuttaminen tai vuokraaminen tällä alueella saa tapahtua vain sillä ehdolla, että maanomistajalla tai vuokramiehellä ei ole oikeutta saada korvausta porojen aiheuttamista vahingoista. Esityksen mukaan poronhoito muulla kuin erityisellä poronhoitoalueella tulee otetuksi huomioon samalla tavalla kuin muutkin elinkeinot. Hakemuksen yhteydessä toimitetaan muun muassa selvitys hakemuksen kohteena olevasta alueesta ja sen kaavoitustilanteesta sekä alueen käyttöä koskevista rajoituksista ja niiden huomioon ottamisesta. Lisäksi on esitettävä selvitys niistä, joiden etua, oikeutta tai velvollisuutta asia saattaa koskea. 

Lupajärjestelmien yhteensovittaminen

Kaivostoiminta edellyttää aina ympäristönsuojelulain mukaista ympäristölupaa. Talousvaliokunta on aiemmin Kaivoslaki Nyt -kansalaisaloitetta koskevassa mietinnössään tarkastellut myös kysymystä kaivosluvan ja ympäristöluvan suhteesta. Talousvaliokunta ei kuitenkaan tuossa yhteydessä ottanut varsinaisesti kantaa asiaa koskevan sääntelyratkaisuun. 

Talousvaliokunta piti kuitenkin em. mietinnössään keskeisenä asiaa koskevan viranomaisjärjestelmän toimivuutta ja lupajärjestelmien yhteensovittamista. Valiokunta viittasi asiassa OTT Vihervuoren selvitykseen, jonka mukaan kaivosluvan ja ympäristöluvan yhteensovittamista suostumuksesta riippumattomana pääsääntönä olisi vakavasti harkittava, jollei suoraan siirrytä lupien pidemmälle menevään integroimiseen. Talousvaliokunta piti kansalaisaloitetta käsitellessään lupien yhteensovittamista ja asioiden yhteistä valmistelua tarkoituksenmukaisena ja katsoi, että tämä pitäisi ottaa tulevan lainuudistuksen lähtökohdaksi.  

Kaivoslain ja ympäristönsuojelulain lupajärjestelmien suhde on kaivostoiminnan ympäristövaikutusten näkökulmasta keskeinen: ympäristönsuojelulaki ratkaisee kaivostoiminnasta aiheutuvan ympäristön pilaantumisen ja pilaantumisriskin tason. Ympäristöluvassa annetaan tarvittavat määräykset ympäristön pilaantumisen ehkäisemisestä, kaivannaisjätteen jätealueesta ja sen jälkihoidosta sekä kaivannaisjätteistä, kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmasta ja sen noudattamisesta. Ympäristöluvan edellytysten on täytyttävä, jotta asianomaista kaivostoimintaa voidaan harjoittaa.  

Käytännössä kaivoslupa edeltää nykyisin ajallisesti ympäristölupaa. Tällä menettelyllä ja malminetsintäluvalla toiminnanharjoittaja varmistaa etuoikeuden esiintymään. Ympäristöluvan käsittely voi kestää kaivoslupaa pidempään. Menettelyä voidaan kritisoida siltä kannalta, että arvio toiminnan kokonaisvaikutuksista voi ilman ympäristölupaa jäädä vajaaksi. Toiminnan sallittava laajuus ja pilaantumisvaikutusten rajoittamisaste eivät kaivosluvasta päätettäessä vielä ole tiedossa.  

Nyt käsiteltävä hallituksen esitys ei sisällä lupamenettelyjen yhteensovittamista. Talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella lähtökohtana on ollut, että 1.9.2020 voimaan tullut laki eräiden ympäristöllisten lupamenettelyjen yhteensovittamisesta (764/2019) parantaa lupien yhteensovittamista eikä syvempää yhteensovittamista ole tarkoituksenmukaista toteuttaa ennen kuin edellä viitatun lain mukaisesta vapaaehtoisesta lupien yhteiskäsittelystä on saatu käytännön kokemuksen kautta enemmän tietoa ja ennen kuin yhteiskäsittelyn edellyttämät tietotekniset ratkaisut on asianmukaisesti toteutettu.  

Tietojärjestelmän kehittämiskustannuksiin on suunniteltu käytettäväksi TEM:n Digitalisaation kehittäminen -momentin varoja (32.01.10), ja Tukes onkin liittämässä kaivoslupia Luvat ja valvonta -palveluun. TEM:n näkemyksen mukaan Luvat ja valvonta -palvelua tulisi hyödyntää enenevässä määrin lupamenettelyissä, erityisesti monilupaisissa hankkeissa. Koska lupahakemukset ovat pääsääntöisesti sähköisiä, pitäisi lupien haku toteuttaa osana Luvat ja valvonta -palvelua, joka yhteensovittaa ja sujuvoittaa asiakkaiden monilupaisia hankkeita. Ympäristöministeriön tehtävänä on omalta osaltaan ohjata alaistaan hallintoa hyödyntämään Luvat ja valvonta -palvelua. Lisäksi lakiesityksessä esitetään muutoksia, jotka edistävät yhteensovittamista (esim. uusi 31 a § Hakijan neuvonta). 

Talousvaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että edellä viitatun lain mukainen menettelyjen yhteensovittaminen on vapaaehtoista, ja valiokunnan saaman selvityksen perusteella on mahdollista, ettei kokemuksia lupien yhteiskäsittelystä jatkossakaan saada. Talousvaliokunta kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että ympäristöluvan ja kaivosluvan yhteensovittaminen olisi ainakin ajallisesti tarpeen myös kaivoslain etuoikeusjärjestelmän toimivuuden kannalta.  

Nyt käsiteltävänä olevaan ehdotukseen sisältyy pieni yhteensovittamisen kaltainen elementti hakijan neuvontaa koskevan kaivoslain 31 a §:n osalta. Säännös mahdollistaisi ennakkoneuvotteluun verrattavissa olevan menettelyn, jossa kaivosviranomainen voisi esimerkiksi kaivoslupahakemuksen käsittelyn yhteydessä järjestää tapaamisen, johon kutsuttaisiin hakijan lisäksi muut hankkeeseen liittyvät toimivaltaiset viranomaiset. Perustelujen mukaan tämä yhtenäistäisi kaivoslain ja ympäristönsuojelulain mukaisia lupamenettelyjä. Muutoksen vaikutus jäänee kuitenkin pieneksi; ympäristölupaviranomaisen edustaja ei voi ennen viranomaisen omaa päätöksentekoa ottaa sitovaa kantaa sen tulevan päätöksen sisältöön. 

Myös ympäristövaliokunta on nyt käsiteltävästä lakiehdotuksesta antamassaan lausunnossa kiinnittänyt erityistä huomiota kaivostoimintaan liittyvien lupamenettelyjen yhteensovittamiseen. Ympäristövaliokunta on edellä viitatussa lausunnossaan todennut mm. seuraavaa:  

Ympäristövaliokunta on esittänyt, että talousvaliokunta ehdottaa eduskunnan hyväksyttäväksi tätä koskevan lausuman:  

Talousvaliokunta pitää lupamenettelyjen yhteensovittamista tärkeänä lupamenettelyjen sujuvuuden, nopeuden, ympäristövaikutusten yhtenäisen arvioinnin sekä taloudellisen toimintaympäristön ennustettavuuden ja toimivuuden kannalta. Talousvaliokunta katsoo, että yhteensovittamiselementti ei riittävällä tavalla toteudu nyt käsiteltävän ehdotuksen ja voimassa olevan ympäristöllisten lupamenettelyjen yhteensovittamista koskevan lainsäädännön (764/2019) sisältämän vapaaehtoisen lupien yhteiskäsittelyn kautta. Menettelyiden yhteensovittamisessa ja mahdollisissa sääntelyuudistuksissa on toisaalta otettava huomioon myös uudistusten vaikutukset jo vireillä oleviin ja käsiteltyihin lupa-asioihin. Talousvaliokunta ehdottaa eduskunnalle yllä todetun lausuman hyväksymistä siten, että siinä yllä todetun lisäksi mainttaisiin myös menettelyn nopeuden turvaaminen. 

CETA-sopimus

Talousvaliokunta on aiemmin Kaivoslaki Nyt -kansalaisaloitteesta (KAA 7/2019 vp) antamassaan mietinnössä TaVM 7/2020 vp kiinnittänyt huomiota tarpeeseen ottaa huomioon Kanadan sekä Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden välillä tehdyn laaja-alaisen talous- ja kauppasopimuksen (CETA) vaikutukset kansalliselle kaivoslain valmistelulle asetettuihin tavoitteisiin. Tältä kannalta merkityksellisiä ovat erityisesti CETA-sopimuksen investointisuojasäännökset. Investointisuojan perusajatuksena on suojata ulkomaista investoijaa sellaisia investoinnin kohdevaltion toimia vastaan, jotka vaikuttavat olennaisesti investoinnin arvoon ja rikkovat investointisuojasopimuksessa sovittuja sääntöjä. CETA-sopimus tulee voimaan vasta, kun kaikki EU:n jäsenvaltiot ovat ratifioineet sen. 

Talousvaliokunta korostaa, että CETA-sopimuksen sijoitusten suojaa koskevassa sääntelyssä jäsenvaltioille on varattu oikeus legitiimiin julkisen edun nimissä tehtyyn tehokkaaseen sääntelyyn. Nyt ehdotetulla sääntelyllä toteutetaan maanomistajien oikeuksiin sekä kuntalaisten vaikuttamismahdollisuuksien parantamiseen tähtääviä ja ympäristöperusoikeuteen vahvasti kytkeytyviä legitiimejä tarkoitusperiä. CETA-sopimuksessa valtion oikeutta säännellä legitiimin julkisen edun nimissä on haluttu korostaa.  

Talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella CETA-sopimuksen takaama suoja vastaa pitkälti myös Suomen sisäisen oikeusjärjestyksen ja eurooppaoikeuden mukaista suojan tasoa. Talousvaliokunta katsoo, että nyt ehdotettuja muutoksia ei voida pitää syrjivinä, yllätyksellisinä tai suhteettomina tavalla, joka olisi ristiriidassa investoijien perusteltujen odotusten kanssa tai katsottavissa pakkolunastukseen rinnastuviksi toimiksi taikka kohtuullisen ja oikeudenmukaisen kohtelun velvoitteiden vastaisiksi. Esitykseen ei talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella sisälly sellaisia syrjiviä, yllättäviä tai kohtuuttomia muutoksia, jotka olennaisesti muuttavat riskiä valtion korvausvastuusta CETA-sopimuksen perusteella. Talousvaliokunta korostaa myös, että CETA-sopimus painottaa erikseen valtion oikeutta antaa ympäristönsuojeluun tähtäävää sääntelyä.  

Kansallinen turvallisuus, huoltovarmuus ja kaivostoiminnan strateginen merkitys

Hallituksen esityksen lähtökohtana on ollut valtaustyyppisen järjestelmän säilyttäminen kaivossektorilla. Malminetsintälupa vastaisi oikeudelliselta luonteeltaan valtausta nykyisen lain tavoin: malminetsintälupa ja siihen liittyvät oikeudet annettaisiin ensiksi lupaa hakeneelle riippumatta maanomistajan suostumuksesta. Järjestelmän perusajatus tukee tehokasta malminetsintää erityisesti ottaen huomioon maamme kiinteistörakenteen ja pienet tilakoot. Talousvaliokunta korostaa, ettei valtaustyyppinen järjestelmä itsessään ole myöskään este korkeatasoisen ympäristönsuojelun, maanomistajien ja muiden vaikutusten kohteena olevien tahojen sekä kuntien oikeuksien toteuttamiselle ja aseman vahvistamiselle lainsäädännössä. Valtaustyyppinen järjestelmä ei myöskään estä kaivosveron, toissijaiset ympäristövastuut kokonaisvaltaisesti kattavien järjestelmien tai muiden vastaavien uudistusten toteuttamista yleisen edun, huoltovarmuuden tai kansallisen turvallisuuden toteuttamiseksi.  

Globaalin toimintaympäristön viimeaikaiset muutokset korostavat tarvetta arvioida kaivoslain järjestelmää erityisesti kansallisen turvallisuuden, huoltovarmuuden ja kaivostoiminnan strategisen merkityksen kannalta ottaen huomioon kiristynyt raaka-ainekilpailu erityisesti kriittisistä mineraaleista.  

Nyt käsiteltävän ehdotuksen puutteena voidaan pitää huoltovarmuus- ja turvallisuusnäkökulman puutteellista käsittelyä. Ehdotetut muutokset eivät sinänsä ole ristiriidassa näiden tavoitteiden kanssa, mutta ehdotukseen ei sisälly kattavaa vallitsevan turvallisuusympäristön myötä korostuneiden huoltovarmuutta ja kansallista turvallisuutta koskevien lainsäädännön muutostarpeiden arviointia eikä riittäviä näitä koskevia muutosehdotuksia. 

Esityksessä on kuitenkin jossain määrin otettu huomioon huoltovarmuusnäkökohtia malminetsinnän rajoittamista koskevissa poikkeuksissa tärkeän yleisen edun vuoksi (46 §:n 1 momentin 7 kohta ja 61 a §:n 3 momentti). Kansallista turvallisuutta on otettu huomioon kaivoslain 3 §:ään ehdotetuilla lisäyksillä lakiviittauksiksi ulkomaalaisten yritysostojen seurannasta annettuun lakiin (172/2012), eräiden kiinteistönhankintojen luvanvaraisuudesta annettuun lakiin (470/2019), valtion etuosto-oikeudesta eräillä alueilla annettuun lakiin (469/2019) sekä kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta kansallisen turvallisuuden varmistamiseksi annettuun lakiin (468/2019), joiden sisältöä on selvitetty myös lakiesityksen perusteluissa.  

Lisäksi lakiesityksellä ulotetaan 7 §:n etsintätyön rajoitukset koskemaan myös varauksia (44 §). 7 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan etsintätyötä ei saa maan pinnalla tehdä mm. Puolustusvoimien käytössä olevalla alueella tai sellaisella Rajavartiolaitoksen hallitsemalla alueella, jolla liikkumista on rajoitettu tai se on kielletty, taikka 100 metriä lähempänä tällaista aluetta. Sama aluerajaus koskee lähtökohtaisesti malminetsintälupia ja kaivoslupia ja jatkossa siis myös varausilmoituksia. 

Talousvaliokunta kiinnittää kriittistä huomiota siihen, että edellä todetuilla kiinteistönhankinnan rajoituksilla on kuitenkin vain hyvin vähäinen merkitys kaivostoiminnassa. Kaivostoimintaa voidaan tarvittavien alueiden hallinnan kannalta harjoittaa myös ilman omistusoikeutta, ja etsintävaiheessa hallintaa ei edes tarvita. Kaivostoiminnan harjoittajat hankkivat kaivostoiminnan kannalta keskeiset alueet valintansa mukaan joko omistus- tai käyttöoikeuksin, mikäli sopimuksia syntyy. Jos sopimuksia ei kyetä tekemään, kaivosluvan haltija voi hakea valtioneuvostolta kaivosaluelunastuslupaa. Kaivoslain mukainen lunastus voi tuottaa vain käyttöoikeuden, ei omistusoikeutta, mutta toiminnan harjoittamisedellytysten kannalta näiden välillä ei ole käytännössä eroa. Kaivosaluelunastuslupaa saa kaivoslain 31 §:n 3 momentin mukaan hakea se, joka hakee kaivoslupaa kyseisen esiintymän hyödyntämistä varten. Muita edellytyksiä subjektille ei ole säädetty. Käyttöoikeuden luovutussopimuksissa ei ole kysymys kiinteistön taikka sen määräosan tai määräalan luovuttamisesta, joten lakia eräiden kiinteistönhankintojen luvanvaraisuudesta ja siihen sisältyviä subjektikohtaisia rajoituksia ei niihin sovelleta. Niihin ei samasta syystä myöskään sovelleta lakia valtion etuosto-oikeudesta eräillä alueilla (469/2019). 

Myöskään vielä vireillä oleva hallituksen esitys kaupparekisterilaiksi ja elinkeinotoimintalaiksi sekä eräiksi niihin liittyviksi laeiksi (HE 244/2022 vp) tai vastikään hyväksytty laki eräiden kiinteistönhankintojen luvanvaraisuudesta annetun lain, valtion etuosto-oikeudesta eräillä alueilla annetun lain ja etuostolain 1 §:n muuttamisesta (1098/2022) eivät lisänne mahdollisuuksia ottaa kansallinen turvallisuus kaivoslaissa huomioon nykyisestä poikkeavalla tavalla. 

Jo myönnettyjen kaivoslupien siirron osalta talousvaliokunta toteaa, että valiokunnan saaman selvityksen perusteella jää osin epävarmaksi, missä määrin voimassa oleva tai ehdotettu sääntely mahdollistavat kansalliseen turvallisuuteen tai huoltovarmuuteen liittyvien seikkojen huomioon ottamisen. Sääntelyn lähtökohtana on, että kaivosviranomaisen on lain 73 §:n mukaisten edellytysten täyttyessä hyväksyttävä luvan siirto, eikä päätöksenteossa voi harkinnanvaraisesti asettaa kansalliseen turvallisuuteen tai huoltovarmuuteen liittyviä edellytyksiä. Samalla valiokunta kuitenkin kiinnittää huomiota hallituksen esityksen perusteluissa mainittuun mahdollisuuteen soveltaa kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta kansallisen turvallisuuden varmistamiseksi annettua lakia.  

Hallituksen esityksessä ehdotettu sääntely ei myöskään muuttaisi oikeustilaa siltä osin, että kaivoslupaan etuoikeuden synnyttävä malminetsintäoikeus voi päätyä valtaustyyppisesti myös EU:n ulkopuolella toimiville yhtiöille tai niiden määräysvaltaan.  

Talousvaliokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että arvioitaessa malminetsintäoikeuden tai kaivosluvan mahdollista päätymistä EU:n ulkopuolisille toimijoille on otettava huomioon Euroopan unionin vapaakauppasopimusten velvoitteet. Tältä kannalta huomionarvoista on se, että Suomi on kirjannut CETA-sopimuksen sijoitusten markkinoillepääsyä koskeviin velvoitteisiin, että Suomi varaa oikeuden vaatia ETA-kotipaikkaa/asuinpaikkaa kaivoslupahakijalta. Vastaavat varaumat on tehty myös muissa Euroopan unionin vapaakauppasopimuksissa. Lisäksi esimerkiksi CETA-sopimus mahdollistaa kansalliseen turvallisuuteen liittyvät toimet myös kaivosalalla. CETA-sopimuksesta ei siten aiheudu estettä asiaa koskevalle kansalliselle sääntelylle. Talousvaliokunta huomauttaa kuitenkin tarpeesta tehdä kokonaisvaltaisempi arviointi kaivostoiminnan suhteesta investointisuojaan ja korostaa, että kansallista turvallisuutta koskevia säännöksiä on tulkittava ottaen huomioon Suomen kansainväliset velvoitteet. 

Tarkasteltavana oleva lakiesitys ei sinänsä merkitse heikennystä nykysääntelyyn huoltovarmuuden, turvallisuuden tai maanpuolustuksen näkökulmasta. Talousvaliokunta korostaa, että asialla on liittymä laajempaan keskusteluun kriittisistä raaka-aineista ja muista intresseistä. Kaivosteollisuus on nykyiselläänkin merkittävä raaka-ainetoimittaja tärkeille teollisuudenaloille, metsä-, metalli- ja kemianteollisuudelle, jotka ovat riippuvaisia mineraalisista raaka-aineista. Lisäksi kyse on laajemmasta, kaivosteollisuuden ympärille syntyneestä klusterista. Tulevaisuudessa, yhteiskunnan sähköistymiskehityksen edetessä kriittisten metallien saatavuuden turvaaminen edellyttää laajaa yhteistyötä ja varautumista ja eri toimijoiden välistä yhteistyötä kansallisella ja EU:n tasolla.  

Talousvaliokunta katsoo, että edellä tarkasteltujen lakien soveltamisalat ja niiden muodostama kokonaisuus vastaavat vain rajoitetusti kansallisesta turvallisuudesta esitettyyn huoleen. Valiokunnan saaman selvityksen perusteella lakihankkeen valmistelussa ei ole keskeisesti otettu huomioon Venäjän Ukrainaan kohdistaman hyökkäyssodan vuoksi muuttunutta turvallisuusympäristöä.  

Talousvaliokunta pitää merkittävänä puutteena sitä, että kaivoslaki ei tunnista huoltovarmuutta, kansallista turvallisuutta tai maanpuolustusta päätösharkinnan kriteereinä. Myöskään lupaviranomaista tai lupamenettelyä ei ole rakennettu kansallisen tason turvallisuuskysymysten huomioon ottamista silmällä pitäen: kaivosviranomaisella ei ole riittävää osaamista kansallisen turvallisuuden arvioinnissa lupamenettelyssä.  

Kansallisen turvallisuuden näkökulman huomioon ottamiseksi kaivoslain sääntelyssä talousvaliokunta esittää kaivoslain muuttamista koskevan lakiehdotuksen täydentämistä jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetyllä tavalla siten, että kansallisen turvallisuuden näkökohdat tulevat huomioon otetuiksi luvan myöntämisen esteenä niin malminetsintä- kuin kaivoslupaharkinnassa.  

Talousvaliokunta esittää, että kansallisen turvallisuuden näkökohtien arvioinnissa tukeuduttaisiin lausuntomenettelyn kautta erityisesti puolustusministeriön, sisäministeriön, ulkoministeriön, työ- ja elinkeinoministeriön, suojelupoliisin, Huoltovarmuuskeskuksen ja muiden relevanttien viranomaisten asiantuntemukseen. Lausuntomenettely olisi pääsääntönä kaivoslupien kohdalla ja kaivosviranomaisen tekemään tarpeellisuusharkintaan perustuvien malminetsintälupien kohdalla. 

Tilanteissa, joissa lausunnonantajat tuovat esiin kansalliseen turvallisuuteen liittyviä epäilyksiä, asia siirrettäisiin yleisemmän viranomaisen päätettäväksi. Työ- ja elinkeinoministeriössä päätettävän asian valmistelisi kaivosviranomainen yhdessä työ- ja elinkeinoministeriön kanssa, ja päätöksestä olisi muutoksenhakumahdollisuudet hallinto-oikeuteen. Muissa tilanteissa lupaharkinta säilyisi kaivosviranomaisella kuten nykyisinkin. 

Kansallista turvallisuutta ei ole lain tasolla yksiselitteisesti määritelty (ks. PuVM 6/2022 vp — HE 222/2022 vp). Puolustusvaliokunnan mietinnössä on katsottu, että kansallinen turvallisuus on monisyinen käsite, jonka ytimessä on kansakunnan turvallisuus ja olemassaolo. Yhtä lailla puolustusvaliokunta on todennut, että mahdollisimman laaja kansallisen turvallisuuden määritelmä on valiokunnan mielestä välttämätön edellytys sille, että lainsäädännön suomia valtuuksia voidaan täysimääräisesti hyödyntää esimerkiksi kriittisen infrastruktuurin tehokkaassa suojaamisessa.  

Talousvaliokunta katsoo, että kansallista turvallisuutta ei ole perusteltua pyrkiä tyhjentävästi määrittelemään myöskään kaivoslain sääntelyssä, jottei määritelmästä muodostuisi tämän tai muiden lakien tulkintaa kapeuttavaa. Samalla valiokunta korostaa, että eri lakien aineellisen sääntelyn kautta kansallinen turvallisuus voi saada myös erisisältöisiä tulkintoja.  

Talousvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että kansallisen turvallisuuden huomioon ottamista koskeva sääntely on merkityksellistä perustuslain kannalta ja voi sisältää perusoikeusjärjestelmän kannalta herkkiä kohtia. Erityisesti nyt tarkasteltavan aiheen kannalta kyse voi olla kansallisen turvallisuuden ja elinkeinonvapauden välisestä jännitteestä. Talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella kyse on kuitenkin sellaisesta painavasta yhteiskunnallisesta intressistä, joka kaivoslakia säädettäessä on voitava ottaa huomioon. Kaivostoiminnan alalla useiden henkilötahojen perusoikeuksia on sovitettava yhteen muun muassa painavien yhteiskunnallisten intressien kanssa.  

Talousvaliokunta kiinnittää huomiota myös perustuslakivaliokunnan tarkastelemaan sääntelyn yleispiirteisyyteen. Perustuslakivaliokunta on tuoreessa lausunnossaan PeVL 61/2022 vp toistanut jo lausunnossaan PeVL 32/2010 vp todetun seikan, että kaivoslaissa ehdotettu sääntely muodostuu paikoin verraten joustavaksi ja yleisluonteiseksi. Sen mukaan kuitenkin ”kaivoshankkeiden vaiheiden ja ominaispiirteiden moninaisuudesta johtuu, että tämä on väistämätöntä ja nämä näkökohdat oikeuttavat erityisesti lupasääntelyn jäävän jonkin verran yleisluonteisemmaksi kuin perusoikeuksia koskevan sääntelyn tarkkuudelta yleensä vaaditaan”. Talousvaliokunta katsoo, että tämä koskee myös hankkeisiin liittyvien kansallista turvallisuutta koskevien tilanteiden moninaisuutta. Talousvaliokunta korostaa samalla, että nyt ehdotettuja kansallista turvallisuutta koskevia säännöksiä on tulkittava perustuslaki ja Suomen kansainväliset velvoitteet huomioon ottaen.  

Talousvaliokunta esittää lisäksi eduskunnan hyväksyttäväksi lausuman, jossa eduskunta edellyttäisi valtioneuvostoa seuraamaan ja arvioimaan kaivoslain ja muun lainsäädännön kansallista turvallisuutta koskevan sääntelyn toimivuutta ja tarkoituksenmukaisuutta sekä valmistelemaan mahdolliset muutosehdotukset sääntelyn kattavuuden ja kriittisten mineraalien ja intressien turvaamiseksi. Tällaisen sääntelyn tulisi mahdollistaa myös nyt ehdotettua laajempi, luvan hakijaa koskeva arviointi kansallisen turvallisuuden näkökulmasta. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että lainsäädännössä olisi yleisemmin käytössä oleva, kattava ja nykyistä yhtenäisempi perusmalli kansallisen turvallisuuden näkökohtien huomioon ottamisesta erityisesti elinkeinotoimintaa ja luvitusta koskevan sääntelyn osalta. 

Vakuusjärjestelmä ja kaivannaisjätteet

Kaivostoiminnan jälkihuoltoa koskevat vakuudet ovat keskeisessä asemassa kaivostoimintaan liittyvien ympäristönsuojelutavoitteiden turvaamisessa. Kaivoslain tavoitteena ja tarkoituksena tähänkin asti ollut välitöntä turvallisuutta laajempi vakuuden käyttöala ei ole talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella käytännössä aina toteutunut. Esityksessä ehdotetaan sen vuoksi täsmennyksiä vakuussääntelyyn määrittelemällä tarkemmin lopetus- ja jälkitoimenpiteet, jotka vakuudella on katettava. Lisäksi uusina elementteinä vakuuden on ehdotuksen mukaan jatkossa katettava poikkeavien tilanteiden turvallisuustoimenpiteet ja maanomistajakorvaus yhden vuoden ajalta. Kaivoslain vakuusjärjestelmä tarkentuu, joten toiminnanharjoittaja vastaa mahdollisista kustannuksista nykyistä kattavammin. 

Kaivostoiminnan lopettamista koskevaan sääntelyyn esitetään tarkennuksia, jotta kaivoksen vaiheittainen sulkeminen jo kaivostoiminnan aikana huomioidaan nykyistä paremmin ja kaivoksen lopullinen sulkeminen toteutetaan vastuullisesti. Kaivostoiminnan lopettamista koskevan sääntelyn tarkentaminen tukee vakuussääntelyn tarkentamista. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että sääntely edellyttää kaivosviranomaisen tarkistamaan omasta aloitteesta vakuuden suuruuden, jos toiminnan laatu ja laajuus tai toiminnan aiheuttamat vaikutukset yleiseen turvallisuuteen, ihmisten terveyteen tai ympäristöön ovat luvan myöntämisen jälkeen sillä tavalla muuttuneet, että vakuuden lajia tai suuruutta on tämän vuoksi tarpeen tarkistaa. Talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella muutokset kaivosvakuuksia koskeviin säännöksiin selkiyttävät vallitsevaa oikeustilaa ja vahvistavat aiheuttamisperiaatteen mukaista ympäristövastuuta. Kaivoksen sulkemisen pitkän aikavälin vaikutukset tulee selvittää perusteellisesti, ja ne tulee huomioida vakuuden määrässä. 

Kaivostoimintaa koskee myös jätteen käsittelytoiminnan vakuus, joka on asetettava asianmukaisen jätehuollon, seurannan, tarkkailun ja toiminnan lopettamisessa tai sen jälkeen tarvittavien toimien varmistamiseksi. Näiden vakuudella katettavien jätehuoltotoimien kustannukset suoritetaan vakuudesta, jos toiminnanharjoittaja ei esim. maksukyvyttömyyden vuoksi kykene niistä huolehtimaan.  

Kaivoslain ja ympäristönsuojelulain mukaisten vakuuksien rajapintaa on voimassa olevan kaivoslain 108 §:n perustelujen mukaan kuvattu siten, että ympäristönsuojelulain mukainen vakuus kattaa lähinnä rikastushiekka-altaiden, sivukivialueiden ja vastaavien jätehuoltoalueiden sulkemiskustannukset, kun taas kaivosluvan vakuus kattaisi muut kaivostoiminnan lopettamiseen ja jälkihoitoon tarvittavat toimenpiteet. Ympäristönsuojelulain jätteenkäsittelyn vakuussääntelyä on ajantasaistettu hiljattain lain muutoksella 490/2022. Sääntelyllä tuettiin vakuuksien tarkistamista, jotta ne vastaisivat kaikkina aikoina paremmin niillä katettavaksi tarkoitettuja kustannuksia. 

Kaivoslaissa ei voida määrätä vakuutta ympäristönsuojelulain alaan kuuluvista toimista. Ympäristönsuojelulakia sovelletaan teolliseen ja muuhun toimintaan, josta aiheutuu tai saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista, sekä toimintaan, jossa syntyy jätettä, sekä jätteen käsittelyyn.  

Ympäristövaliokunta korosti lausunnossaan (YmVL 4/2022 vp) sitä, että kaivostoiminnan merkittävimmät ympäristövaikutukset liittyvät kaivannaisjätteiden käsittelyyn, ja kiinnitti huomiota huolenaiheeseen ympäristönsuojelulain ja jätelain nojalla annetun kaivannaisjäteasetuksen toimivuudesta:  

Talousvaliokunta toteaa, että hallituksen esityksen tarkoituksena on vahvistaa myös ympäristönsuojeluintressin turvaamista. Lain tarkoitusta koskevaan säännökseen on lisätty viittaukset luonnon monimuotoisuuteen sekä luonnonvarojen kestävään ja säästävään käyttöön.  

Ympäristövaliokunta piti tilannetta huolestuttavana ja esitti, talousvaliokunta ehdottaa eduskunnan hyväksyttäväksi tätä koskevan lausuman. Lisäksi valiokunta ehdotti, että talousvaliokunta selvittäisi kairauksen yhteydessä käytettävien kemikaalien turvallisuutta ympäristönäkökulmasta. Talousvaliokunta esittää eduskunnan hyväksyttäväksi seuraavan ympäristövaliokunnan lausunnossaan esittämän lausuman: 

Ympäristöministeriön hallinnonalaan kuuluva kaivannaisteollisuuden jätehuollosta ja direktiivin 2004/35/EY muuttamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/21/EY (jäljempänä kaivannaisjätedirektiivi) on saatettu keskeisiltä osin kansallisesti voimaan ympäristönsuojelulain muuttamisesta annetulla lailla (346/2008) ja kaivannaisjätteistä annetulla valtioneuvoston asetuksella (190/2013). Kaivoslaissa on kaivannaisjätedirektiivin implementointia täydentäviä säännöksiä. Malminetsintä- ja kullanhuuhdontalupien hakijalla on velvollisuus toimittaa lupahakemuksen yhteydessä kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma, johon on sisällytettävä tiedot alueen ympäristöstä, maa- ja kiviainesjätteistä, jätealueista, vaikutuksista ympäristöön, ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tehtävistä toimista, toiminnan tarkkailusta ja toiminnan lopettamiseen liittyvistä toimista. Jätehuoltosuunnitelmaa ei kuitenkaan vaadita, jos luvanhaltijan on laadittava sellainen ympäristönsuojelulain nojalla. (kaivoslain 13, 25, 34, 51, 54 §). Rajanveto ympäristöluvan ja kaivoslain mukaisten lupien kesken on selvä kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman osalta. Kaivoslain mukaisista luvista pyydetään paikallisen ELY-keskuksen lausunto, jonka kaivosviranomainen ottaa huomioon päätöksenteossa. 

Ympäristönsuojelulain nojalla myönnettävässä ympäristöluvassa on annettava määräykset jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä. Kaivostoiminnan harjoittajan, jonka toiminnassa syntyy kaivannaisjätettä, on myös laadittava kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma siten, että ehkäistään kaivannaisjätteen syntyä ja vähennetään sen haitallisuutta sekä edistetään jätteen hyödyntämistä ja turvallista käsittelyä. Jätehuoltosuunnitelmaan on sisällytettävä tiedot mm. kaivannaisjätteen jätealueista, vaikutuksista ympäristöön, toimista ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi, toiminnan tarkkailusta ja toiminnan lopettamiseen liittyvistä toimista. Suunnitelma on tarkistettava viiden vuoden välein ja päivitettävä tarvittaessa. Kaikkea ympäristöluvanvaraista toimintaa koskee velvoite vastata toiminnan päättymisen jälkeenkin tarvittavista toimista pilaantumisen ehkäisemiseksi, samoin kuin toiminnan vaikutusten selvittämisestä ja tarkkailusta luvan tai asetuksen mukaisesti. Toiminnan loppumisesta annetaan yleensä erillinen lupa, jossa toimista määrätään. Kaivannaisjätteen jätealueen käytöstä poistamisesta ja jälkihoidosta säädetään tarkemmin kaivannaisjäteasetuksessa (190/2013).  

Lokakuun lopulla 2022 valmistui Valtioneuvoston tutkimus- ja selvitystoiminnan osana selvitys ”Kaivosten jätevakuuden alan laajentamisen ympäristönsuojelullinen vaikuttavuus ja kustannukset” (Valtioneuvoston tutkimustoiminnan julkaisusarja 2022:64). Hankkeen loppuraportissa suositeltiin ympäristönsuojelulain jätevakuuden laajentamista kaivosten osalta koskemaan koko kaivostoimintaa. Lisäksi kaivosten suunnittelujärjestelmään ehdotettiin muutoksia, jotka myös vahvistaisivat kaivosten vakuuksien kattavuutta. Talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella myös näitä ehdotuksia arvioidaan ympäristöministeriössä, jossa on käynnissä myös kaivannaisjätedirektiivin toimeenpanon tarkistaminen sekä kaivannaisjäteasetuksen päivittäminen. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että kaivannaisjätteiden sääntely ja kaivostoimintaa koskevaa vakuusjärjestelmää arvioidaan kattavasti. Tämän selvityksen perusteella tulee valmistella myös kaivoslain mahdollisia muutostarpeita. Selvityksessä tuotiin esille myös kaivosten pohjarakenteiden kestävyyden parantamisen tarpeellisuus.  

Muita sääntelyn jatkokehittämistarpeita

Talousvaliokunta on aiemmin Kaivoslaki Nyt -kansalaisaloitteesta antamassaan mietinnössä (TaVM 7/2020 vp) pitänyt tärkeänä harkita määräaikaistarkastusten palauttamista ympäristönsuojelulakiin. Talousvaliokunta totesi tuossa asiayhteydessä seuraavaa: ”Kaivostoiminnan haitallisten vaikutusten taso määräytyy kuitenkin pitkälti ympäristölupamenettelyssä. Vaikka ympäristönsuojelulaki ei kuulu talousvaliokunnan toimialaan, kysymys on merkittävä paitsi ympäristön myös kaivostoiminnan toimintaedellytysten ja investointisuojan näkökulmasta. Talousvaliokunta pitää tärkeänä harkita määräaikaistarkastusten palauttamista ympäristönsuojelulakiin.” Nyt tarkasteltava hallituksen esitys rajautuu kaivoslakiin eikä sisällä tätä koskevaa ehdotusta. Talousvaliokunta pitää asian tarkastelua edelleen perusteltuna. Vaikka ympäristönsuojelulaki ei kuulu talousvaliokunnan toimialaan, kysymys on merkittävä paitsi ympäristön myös kaivosalan toimintaedellytysten näkökulmasta.  

Talousvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että nyt ehdotettu sääntely ei sisällä ratkaisua lupajärjestelmää koskevaan rakenteelliseen ongelmaan, joka koskee sellaista kaivostoimintaa, jossa syntyy uraania tai toriumia. Kaivoslain 43 §:n mukaan uraanin tai toriumin tuottamista koskeva kaivoslupahakemus ja samaa toimintaa tarkoittava ydinenergialain mukainen lupahakemus käsitellään yhdessä ja ratkaistaan samalla päätöksellä. Ydinenergialain 23 §:n mukaan valtioneuvosto käsittelee yleisistunnossaan tuollaista kaivostoimintaa koskevan ydinenergialain mukaisen lupahakemuksen ja samaa toimintaa tarkoittavan kaivoslain mukaisen kaivoslupahakemuksen yhdessä ja ratkaisee ne samalla päätöksellä soveltaen sekä ydinenergialakia että suurta joukkoa kaivoslain säännöksiä, joita normaalisti sovelletaan Tukesissa. Tällöin säännönmukainen kaivoslupa yksityiskohtineen ja yksilöllisine vaatimuksineen ja lupamääräyksineen joudutaan käsittelemään valtioneuvoston yleisistunnossa. Lisäksi korkein hallinto-oikeus jää tällöin ongelmallisella tavalla ensimmäiseksi ja ainoaksi muutoksenhakuasteeksi ilman säännönmukaista valituslupakynnystä.  

Työ- ja elinkeinoministeriössä on vireillä ydinenergialain kokonaisuudistus, jossa yhtenä kysymyksenä tarkastellaan kaivoslain ja ydinenergialain soveltamista uraania ja toriumia sisältävän malmin louhintaan sekä tällaiseen kaivostoimintaan vaadittavien mainittujen lakien mukaisia lupia koskevien menettelyjen uudistamista. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että erityisesti ydinvoiman merkityksen korostuessa edellä kuvattuun lupajärjestelmään löydetään tässä yhteydessä nykyistä tarkoituksenmukaisempi sääntelyratkaisu. 

Suomen keskeinen rooli EU:n kriittisten raaka-aineiden saannin turvaamisessa korostaa myös kansallisen tietopääoman, erityisesti geotiedon turvaamisen merkitystä. Geotieto luo pohjan raaka-aineiden kestävälle ja strategiselle hallinnalle. Geologisen perustutkimuksen ja kartoituksen mahdollisuuksien turvaaminen on sen vuoksi tärkeää. Kaivoslaki ei nykyisellään tunnista tilannetta, jossa kallioperäntutkimuksen ensisijaisena tarkoituksena on tieteellinen perustutkimus. Nykyisessä toimintatavassa Geologian tutkimuskeskus rinnastuu mineraalipotentiaalia tutkiessaan malminetsintää harjoittaviin yhtiöihin, minkä on arvioitu hidastavan GTK:n perustutkimustoimintaa. Talousvaliokunta pitää tärkeänä harkita jatkossa erillisen perustutkimusilmoitusinstrumentin sisällyttämistä kaivoslain sääntelyyn.  

Kaivostoiminnan merkitys, vaikutukset ja suhde muihin elinkeinoihin

Kaivostoiminta luo edellytyksiä ja tuottaa raaka-aineita kaikille talouden osa-alueille ja modernin yhteiskunnan perustoiminnoille. Kaivosteollisuudella on keskeinen merkitys teknologiayritysten arvoketjussa ja suomalaisen teollisuuden huoltovarmuudessa. Kysymys ei ole vain kansallisesta intressistä, vaan suomalaisilla kaivoksilla on roolinsa myös koko Euroopan huoltovarmuuden ja strategisen autonomian rakentamisessa. Monet samanaikaiset kehityskulut korostavat tätä: ilmastonmuutos, energiamurros ja käynnissä oleva Venäjän hyökkäyssota Ukrainaan korostavat raaka-aineiden saatavuuden merkitystä. Kaivostoimintaan liittyy myös ristikkäisiä intressejä, jotka luovat yhteensovittamisen painetta ja jotka on osaltaan huomioitava. Valtaustyyppistä lainsäädännöllistä rakennetta on arvioitu valiokunnan aiemmassa mietinnössä (TaVM 7/2022 vp — KAA 7/2019 vp). 

Sähköistymiskehitys ja uusien energianlähteiden rakentaminen edellyttävät merkittävää määrää eri metalleja. Fossiilienergiasta irtautumisen tarvetta voimistavat yhtäaikaisesti venäläisestä tuontienergiasta luopuminen ja ilmastonmuutoksen hillintä. Mineraalisten raaka-aineiden tarve ulottuu lisäksi läpileikkaavasti lukuisille muille teknologiasektoreille robotiikasta puolustukseen saakka.  

Suomi on vastuulliselle kaivostoiminnalle otollinen ympäristö paitsi geologisen potentiaalinsa myös vakaan ja turvallisen toimintaympäristönsä vuoksi. Samalla mineraalien markkina on globaali, ja myös EU ja Suomi ovat monilta osin riippuvaisia mineraalien tuonnista. Tähän riippuvuuteen pyritään vastaamaan myös EU:n tasolla kriittisiä raaka-aineita koskevilla sääntelyehdotuksilla.  

Suomi on globaalisti merkittävä toimija myös kaivosklusterin teknologiatoimittajana. Alan yritykset kehittävät teknologiaa, joka osaltaan myös lisää tuotannon turvallisuutta ja vähentää sen ympäristöhaittoja. Tältä kannalta myös kotimaisesta kaivostoiminnasta saatavat referenssit ovat merkittävä tekijä kilpailtaessa alan kansainvälisillä markkinoilla.  

Kaivostoiminta on myös teollisuudenala, jolla on poikkeuksellisen jännitteinen suhde muihin elinkeinoihin. Samalla kun sillä on arvoketjunsa kautta omaa toimialaansa laajempi merkitys ja se vahvistaa monien alueiden elinkeinoelämää, työllisyyttä ja kulkuyhteyksiä, se myös osaltaan vaikeuttaa, rajoittaa ja estää muiden elinkeinojen harjoittamista. Erityisesti matkailun ja kaivostoiminnan intressit ovat osin ristiriitaisia. Suomen matkailun keskeiset kilpailutekijät, puhdas luonto ja hiljainen äänimaisema, eivät ole helposti sovitettavissa yhteen kaivostoiminnan kanssa, mutta myös onnistuneita esimerkkejä on. Kaivosten avaaminen on koettu uhkatekijänä useilla alueilla. Talousvaliokunta korostaa kaivostoiminnan ja muiden elinkeinojen yhteensovittamista.  

Kaivostoiminnan vastuullisuuden parantaminen edellyttää myös ympäristövaikutusten huomioimista ja jätteiden käsittelyn toteuttamista nykyistä paremmin. Talousvaliokunta on myös aiemmassa mietinnössään (TaVM 7/2020 vp — KAA 7/2019 vp) korostanut maanomistajien ja asukkaiden oikeuksien kattavampaa toteutumista, vaikutusmahdollisuuksien lisäämistä ja arvokkaan luonnon suojelua nykyistä lainsäädäntöä kattavammin. Talousvaliokunta on todennut, että tavoitteena tulee olla kiertotalousyhteiskunta, jossa metallit ja mineraalit otetaan tuotteista talteen ja käytetään uudelleen, niin että uutta malmia louhittaisiin vähemmän. Talousvaliokunta korostaa myös kestävämpien, mineraalien tarvetta vähentävien materiaali-innovaatioiden kehittämisen tärkeyttä. Globaali mineraalien kasvutarve aiheuttaa luonnon monimuotoisuuden turvaamisen kanssa ilmeisiä ristiriitoja. Asiantuntijalausunnoissa on tuotu esiin, että luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaat alueet sijaitsevat usein samoilla vyöhykkeillä mineraalipotentiaalisten alueiden kanssa.  

Nyt käsiteltävässä ehdotuksessa muiden elinkeinojen suojaa vahvistetaan kaavoituksen keinojen lisäksi erityisesti kahdella muutoksella: säätämällä uudesta luvan myöntämisen esteestä alueelle, jolla luvan mukainen toiminta aiheuttaa olennaista haittaa muulle elinkeinotoiminnalle, ja säätämällä siitä, että kaivoslupaharkinnassa kielteisiä vaikutuksia paikkakunnan asutus- ja elinkeino-oloihin olisi mahdollista tarkastella itsenäisinä vaikutuksina. Käytännössä siten luvan mukaisesta toiminnasta esimerkiksi alueen matkailu- tai poronhoitoelinkeinoille aiheutuva olennainen haitta voi estää kaivostoiminnan, jollei haitallisia vaikutuksia voida lupamääräyksin estää tai lieventää. Talousvaliokunta korostaa, että arvioinnin tulee olla kattavaa. Kynnys paikallisten olosuhteiden huomioimiseen ei voi muodostua niin korkeaksi, ettei kaivoslain uudistuksen tavoitteita tosiasiallisesti voida saavuttaa eikä toisaalta kunnallisen itsehallinnon näkemystä kaavoituksesta kunnioittaa. 

Tämä merkitsee samalla sitä, että luvan hakijan on varauduttava aiempaa vahvemmin hankkeen suunnittelussa ja ympäristövaikutusten arvioinnissa siihen, että myös muut elinkeinot voivat muodostaa esteen kaivostoiminnalle. Tämä korostaa huolellista ja vuorovaikutteista kaivostoiminnan yhteiskunnallisten vaikutusten ennakointia ja mahdollisesti lisää kustannuksia ennen kaivosluvan myöntämistä. Toisaalta huolellinen sosiaalisten vaikutusten arviointi vahvistaa kaivoshankkeen paikallista hyväksyttävyyttä ja voi vähentää kustannuksia kaivostoiminnan aikana. Talousvaliokunta katsoo, että nyt ehdotetussa sääntelyssä erityisesti kaavoituksen keinot parantavat keskeisesti paikallisen näkökulman huomioon ottamista ja eri intressien punninnan mahdollisuutta.  

Nyt käsiteltävänä oleva ehdotus vastaa varsin monilta osin edellä viitattuihin talousvaliokunnan mietinnössään TaVM 7/2020 vp esiin tuomiin kehitystarpeisiin. Samalla monet tuolloin esille tuodut ongelmakohdat saavat nyt käsiteltävässä uudistuksessa vain osittaisen ratkaisun, ja osan toteutuminen jää riippuvaiseksi lain soveltamiskäytännöstä ja esimerkiksi riittävien viranomaisresurssien turvaamisesta. Jatkotyötä edellyttävät esimerkiksi edellä tarkasteltu, eri lupamenettelyjen nykyistä parempi yhteensovittaminen ja kansallisen turvallisuuden laajempi tarkastelu. 

Nyt käsillä oleva lainuudistus liittyy keskeisesti sekä tarpeeseen parantaa ympäristönsuojelun tasoa että varmistaa mineraalien tuotanto yhteiskuntien sähköistyessä. Kaivostoiminta, ympäristönsuojelutavoitteet ja muiden elinkeinojen näkökulmat edellyttävät ajanmukaista, toimivaa, ennustettavaa ja tasapainoisesti eri intressit huomioon ottavaa kaivoslainsäädäntöä, jonka toimivuutta on myös jatkossa seurattava ja arvioitava.