Tausta, tavoitteet ja keskeiset ehdotukset
Esityksen taustalla on tarve täsmentää Business Finland -osakeyhtiön julkisia hallintotehtäviä perustuslain 124 §:n edellyttämällä tavalla. Taustalla ovat myös eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen vuonna 2019 antama ratkaisu yhtiön julkisten hallintotehtävien määrittelystä sekä VTV:n laillisuustarkastuksen huomiot. Kyse on tehtävistä, joita Business Finland Oy on hoitanut jo aiemman sääntelyn perusteella. Samalla Business Finland Oy:n tehtäviin lisättäisiin osaajien maahanmuuton edistäminen, joka perustuu yhtiön nykytilassa toteuttamaan tehtävään.
Innovaatiorahoituskeskus Business Finland (jäljempänä rahoituskeskus) ja rahoituskeskuksen omistajaohjauksessa oleva Business Finland -osakeyhtiö (yhtiö) muodostavat toiminnallisen kokonaisuuden (Business Finland). Nyt tarkasteltavalla hallituksen esityksellä pyritään vastaamaan Business Finlandin organisaation rakenteeseen liittyviin oikeudellisiin haasteisiin täsmentämällä Innovaatiorahoituskeskus Business Finlandista ja Business Finland -nimisestä osakeyhtiöstä annettua lakia ja julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annettua lakia.
Talousvaliokunta pitää hallituksen esitykseen sisältyviä lakiehdotuksia lähtökohdiltaan perusteltuina ja tarkoituksenmukaisina ja puoltaa niiden hyväksymistä jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa selvitetyin muutoksin.
Perustuslakivaliokunnan lausunto
Perustuslakivaliokunta on antanut hallituksen esityksestä lausuntonsa (PeVL 93/2023 vp). Lausunnossaan perustuslakivaliokunta katsoi, että rikosoikeudellisen virkavastuun on kohdistuttava myös yhtiön hallituksen jäseniin ja toimitusjohtajaan heidän hoitaessaan julkista hallintotehtävää. Sääntelyn tällainen täydentäminen on edellytyksenä 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Perustuslakivaliokunta toi lausunnossaan esille sääntelyn tai sen perustelujen täsmentämistarpeita ja puutteita myös rahoituspäätösten sääntelyn, tarkastusten ja oikeusturvan osalta.
Perustuslakivaliokunta korosti myös nyt arvioitavina olevien tehtäväkokonaisuuksien organisointi- ja sääntelytavan poikkeuksellisuutta. Valiokunnan mielestä on vastaisuudessa syytä pidättäytyä tehtävien organisoinnista nyt käsillä olevan kaltaisesti.
Talousvaliokunta esittää sääntelyn täsmentämistä perustuslakivaliokunnan lausunnon johdosta jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetyllä tavalla. Tämä koskee virka- ja vahingonkorvausvastuun ulottamista yhtiön hallituksen jäseneen ja toimitusjohtajaan, lain 11 §:n 3 momentissa säädettyjen yhtiön tehtävien määrittelyä rahoituskeskuksen toimintaa tukeviksi ja avustaviksi tehtäviksi sekä tarkastusoikeuden täsmentämistä koskemaan rahoituskeskusta tai sen valtuuttamaa valtionavustuslain 16 §:n mukaisesti ja tarkastuksen suorittamista valtionavustuslain 17 §:n mukaisesti.
Keskeisten ehdotusten arviointia
Business Finlandin organisaatiorakenne.
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty osin kriittistä huomiota Business Finlandin organisaatiorakenteeseen, jossa Business Finlandin rahoitustoiminta on jaettu kahteen organisaatioon (Business Finland -rahoituskeskus ja Business Finland -yhtiö). Rahoitustoiminnan jakautumisen kahteen organisaatioon on katsottu aiheuttavan muun muassa tehottomuutta ja moninkertaisen resurssitarpeen verrattuna yhden organisaation malliin. Nyt käsiteltävällä esityksellä ei puututtaisi tähän rakenteeseen, jota heijastaa myös voimassa olevan Business Finland -lain 1 §:n 3 momentti, jonka mukaan rahoituskeskus ja yhtiö muodostavat toiminnallisen kokonaisuuden, jota johdetaan yhdellä strategialla. Talousvaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota edellä viitattuun perustuslakivaliokunnan esiin tuomaan arvioon tehtävien organisointitavan poikkeuksellisuudesta ja pitää välttämättömänä arvioida rakenteen toimivuutta ja tarkoituksenmukaisuutta jatkossa.
Maahanmuuton edistäminen.
Business Finlandin tehtävänä olisi jatkossa myös osaajien maahanmuuton edistäminen, joka perustuu yhtiön jo nykytilassa toteuttamaan tehtävään. Kyse olisi koulutus- ja työperäisestä maahanmuutosta. Lakimuutos olisi luonteeltaan täsmentävä: tehtävän on katsottu sisältyvän voimassa olevan Business Finland -lain 11 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaiseen yhtiön tehtävään, ja käytännön tasolla Business Finland hoitaa jo nyt kyseisiä tehtäviä. Talousvaliokunta korostaa tehtävän merkitystä ja riittävää resursointia vallitsevan osaajapulan talouskasvulle ja kilpailukyvylle asettaman haasteen vuoksi. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että Business Finland edesauttaisi tässä tehtävässään yrityksiä kehittämään kansainvälistä rekrytointiaan ja kokoaisi yhteen eri tahojen tuottamia palveluja yhden luukun periaatteen mukaisesti.
Rahoituspäätökset
Perustuslakivaliokunta kiinnitti edellä viitatussa lausunnossaan huomiota Business Finland -lain 14 §:n 2 momentin epätäsmällisyyteen, joka koskee rahoituskeskuksen ja yhtiön toimivaltaa tehdä de minimis -ehtoisia rahoituspäätöksiä. Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt nyt muutettavaan sääntelyyn huomiota myös aiemmassa lausunnossaan. Valiokunnan mukaan tuolloin ehdotetun sääntelyn perusteella jäi epäselväksi, onko tarkoitus, että vain yhtiö tekee 14 §:n 2 momentin mukaisia valtiontukipäätöksiä, vai onko toimivallan tällaisten päätösten tekemiseen tarkoitus olla sekä rahoituskeskuksella että yhtiöllä (ks. myös PeVL 18/2001 vp, s. 6/I). Talousvaliokunta viittaa tältä osin aiemmin toteamaansa: talousvaliokunta totesi voimassa olevan Business Finland -lain säätämisen yhteydessä (TaVM 21/2017 vp, s. 5), että lain 14 § tulee jäsentää siten, että sen 1 momentti luo rahoituskeskukselle yleistoimivallan rahoituspäätösten alalla ja 2 momentti luo tähän pääsääntöön poikkeuksen luomalla yhtiölle toimivallan euromääräisesti rajatuissa tapauksissa. Talousvaliokunta toteaa, että lain 14 §:n 2 momentin perusteella tarkoitus on, että toimivalta de minimis -ehtoisten rahoituspäätösten tekemiseen on sekä rahoituskeskuksella että yhtiöllä.
Yhtiön palvelutarjonta ja yhdenvertaisuus.
Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 11 §:n 3 momentin 2 kohdan mukaan yhtiön rahoituskeskuksen toimintaa tukeviin tehtäviin kuuluu asiakkaiden palvelutarpeiden kartoittaminen ja tätä koskeva neuvonta. Tällaiseen avustustoiminnan asiakkaiden ns. ”sparraukseen” tai ohjaukseen ennen tukihakemuksen jättämistä voi sisältyä riski siitä, ettei asiakkaita kohdella tasapuolisesti hallintolain 6 §:ssä edellytetyllä tavalla. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan todennut, että tällaiseen toimintaan voi sisältyä myös perustuslaissa turvatun yhdenvertaisuuden kannalta merkityksellisiä käytänteitä, ja katsonut, että sääntelyä on syytä täydentää ja täsmentää.
Talousvaliokunta korostaa, että yhtiön rahoitustoimintaa tukevat sparraus- ja asiakasohjaukseen liittyvät tehtävät tulevat nyt esitettyjen lainmuutosten myötä säädellyiksi julkisina hallintotehtävinä lain tasolla, mikä selkeyttää oikeustilaa ja turvaa asiakkaiden tasapuolista kohtelua. Talousvaliokunta korostaa, että hallituksen esityksessä todetun mukaisesti yhtiön asiakkaiden palvelutarpeiden kartoittamisen ja tätä koskevan neuvonnan yhteydessä ei valikoitaisi asiakkaita rahoituskeskuksen rahoituspalveluihin tai määritettäisi asiakkaan pääsyä rahoituspalveluihin. Talousvaliokunta pitää keskeisenä myös hallituksen esityksen perustelujen toteamusta siitä, että ilman ennakkoyhteydenottoa tai -neuvontaa jätetty yrityksen hakemus käsitellään samalla tavalla kuin sellaisen yrityksen hakemus, joka on ennakkoon ollut yhteydessä yhtiöön ja saanut yhtiön tarjoamaa neuvontaa.
Asiakkaiden yhdenvertaisen ja tasapuolisen kohtelun lisäksi talousvaliokunta korostaa, että nyt tehtävät uudistukset eivät saa merkitä toiminnan asiakaslähtöisyyden tai palvelutason heikkenemistä. Myös jatkossa Business Finlandin toimintaa ja rakennetta kehitettäessä on tärkeää painottaa palveluketjun selkeyttä ja toimivuutta.
Oikeusturva.
Business Finland -lain 15 §:ssä säädetty oikeus tehdä oikaisuvaatimus on kohdistettu vain yhtiön 14 §:n 2 momentissa tarkoitetussa asiassa tekemään päätökseen. Talousvaliokunta korostaa, ettei tällä ole rajoittavaa vaikutusta suoraan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain (808/2019) mukaan määräytyvään valitusoikeuden laajuuteen.
Henkilöstövaikutukset
Business Finland -lain muutosten johdosta on tarpeen siirtää osa yhtiön tehtävistä ja henkilöstöstä rahoituskeskukseen. Tehtävien siirron johdosta on tarpeen uudelleenorganisoida yhtiön toimintaa ja sille jääviä tehtäviä. Yhtiöstä siirtyvän työntekijän työtehtävät eivät tule olemaan täysin samanlaisia rahoituskeskuksessa. Kun yhtiön työntekijät on siirretty rahoituskeskukseen, arvioidaan tarkemmin, onko siirtyneiden työntekijöiden palvelussuhdelaji joissakin tapauksissa tarpeen muuttaa virkasuhteeksi.
Hallituksen esityksessä esitettävät lain muutokset on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.5.2023. Business Finland -lain voimaantulosäännöksen mukaan osa yhtiön tehtävistä ja henkilöstöstä siirtyy rahoituskeskukseen vuoden 2024 loppuun mennessä. Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty kriittisiä arvioita siitä, että esitetty siirtymäaika olisi siirrettävän henkilöstön näkökulmasta liian pitkä.
Talousvaliokunta katsoo, että riittävän pitkästä siirtymäajasta säätäminen on tarpeen, jotta Business Finland pystyy tekemään muutokset toimintaansa hallitusti. Jos taas Business Finland -lain muutokset tulisivat voimaan vasta myöhempänä ajankohtana kuin 1.5.2023, jouduttaisiin Business Finlandissa tekemään joka tapauksessa tehtävien ja henkilöstön siirtoa koskevia valmistelevia toimenpiteitä, joilla voi olla vaikutusta henkilöstön asemaan. Samoin on todettava, että yhtiön julkisia hallintotehtäviä koskevan sääntelyn lisäksi hallituksen esityksessä esitetään muita lainmuutoksia, joiden on tarpeen tulla voimaan mahdollisimman pian. Talousvaliokunta korostaa, että Business Finlandin tulee siirtymäaikana huolehtia työntekijöiden tasapuolisesta ja yhdenvertaisesta kohtelusta tehtäväjärjestelyissä. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että Business Finlandin rakennetta ja toimintaa arvioidaan erityisesti yritysten asiakaslähtöisen palvelun näkökulmasta tulevalla hallituskaudella.