Yleistä
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annettua lakia, työttömyysturvalakia ja työsopimuslakia. Esitys sisältää useita pääministeri Sipilän strategisen hallitusohjelman mukaisia muutosehdotuksia, joiden tavoitteena on kannustaa työn nopeaan vastaanottamiseen, lyhentää työttömyysjaksoja, alentaa rakenteellista työttömyyttä ja säästää julkisia varoja. Valiokunta pitää ehdotettuja muutoksia tärkeinä ja tarpeellisina ja puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Työnhakijan haastattelu ja työllistymissuunnitelma
Työ- ja elinkeinotoimisto käyttää nykyisin työnhakijan haastattelujen toteuttamisessa ja työllistymissuunnitelman laatimisessa ja sen tarkistamisessa tarveharkintaa. Työnhakijalle järjestetään haastattelu kahden viikon kuluessa työnhaun alkamisesta, ellei työ- ja elinkeinotoimisto pidä sitä työnhakijan tilanteen perusteella ilmeisen tarpeettomana. Sen jälkeen haastattelu järjestetään työttömyyden jatkuttua yhdenjaksoisesti kolmen ja kuuden kuukauden ajan sekä kuuden kuukauden työttömyyden jälkeen aina kuuden kuukauden jälkeen, jollei se ole työnhakijan tilanne huomioon ottaen ilmeisen tarpeetonta.
Haastattelun yhteydessä työnhakijalle laaditaan tarvittaessa työllistymissuunnitelma. Nykyisten säännösten ja käytännön mukaan suunnitelma tarkistetaan määräaikaishaastattelujen yhteydessä tai työnhakijan pyynnöstä, jollei sen laatiminen tai tarkistaminen ole ilmeisen tarpeetonta. Määräaikaishaastattelujen ajankohdat ovat siten samalla työllistymissuunnitelman laatimista ja tarkistamista koskevia määräaikoja. Suunnitelmaa voidaan tarkistaa myös näiden määräaikojen välillä työnhakijan tilanteesta riippuen ja työnhakijan pyynnöstä.
Asiantuntijakuulemisessa saadun selvityksen mukaan tihennetyt tapaamiset työvoimavirkailijan kanssa ovat kansainvälisen tutkimuskirjallisuuden perusteella edistäneet työllistymistä sekä ennen tapaamisia että niiden jälkeen. Vaikutukset voivat johtua joko työvoimavirkailijan tarjoamasta tiedosta ja tuesta tai haastattelun jo etukäteen aiheuttamasta työtöntä aktivoivasta vaikutuksesta. Valiokunnan tutkijoilta saaman selvityksen mukaan haastattelujen vaikutuksia voitaisiin vähäisillä kustannuksilla tutkia luotettavasti luomalla satunnaistettuja koeasetelmia. Valiokunta kannustaa hallitusta tällaiseen toimintaan.
Käsillä olevassa esityksessä haastattelun järjestämistä koskevaa julkisen työvoima- ja yrityspalvelulain (916/2012, myöhemmin JTYPL) 2 luvun 4 §:ää ehdotetaan muutettavaksi siten, että haastattelu järjestetään kolmen kuukauden yhdenjaksoisen työttömyyden välein. Työ- ja elinkeinoviranomainen ei enää voi harkita, onko haastattelun järjestäminen tarpeen, vaan se järjestetään ilman tarvehankintaa kaikille työttömille työnhakijoille. Määräaikaishaastattelujen yhteydessä tarkistetaan aina myös työllistymissuunnitelma tai sitä korvaava suunnitelma. Uudistuksen tavoitteena on työttömyysjaksojen lyhentäminen ja työllistymisen nopeuttaminen. Muutoksella pyritään myös edistämään avointen työpaikkojen mahdollisimman nopeaa täyttymistä. Valiokunta pitää haastattelujen järjestämistä nykyistä lyhyemmin väliajoin hyvänä ja tärkeänä uudistuksena. Valiokunta huomauttaa, että haastattelut ovat myös varsin edullinen tapa edistää työllisyyttä, koska tapaamisiin ei liity ns. lukitusvaikutusta, eli haastattelujen aikana työllistymisen todennäköisyys ei laske, kuten muiden toimenpiteiden aikana.
Työ- ja elinkeinotoimistoihin kohdistuneet henkilöstövähennykset ovat työttömyyden samanaikaisesti kasvettua johtaneet tilanteeseen, jossa "haastatteluvajetta" oli syksyllä 2016 noin 260 000 työttömän kohdalla (TyVL 8/2016 vp). Tilanne heijastuu myös työllistämissuunnitelmien tekemiseen. Vuonna 2015 suunnitelma oli ennen kolmen kuukauden työttömyyden täyttymistä alueesta riippuen laadittu 80—98 prosentille työnhakijoista. Työ- ja elinkeinoministeriön teettämän selvityksen (Työ- ja elinkeinoministeriön raportteja 18/2016) mukaan työllistymissuunnitelma tarkistetaan vain harvoin ja tarkistaminen harvenee työttömyyden pitkittyessä.
Esityksessä arvioidaan, että nykyisen työttömyyden keston rakenteella vuodessa järjestetään arviolta 750 000 haastattelua nykyistä enemmän. Valiokunta kiinnittää vakavaa huomiota työ- ja elinkeinoviranomaisten resurssien riittävyyteen ja huomauttaa, että ilman riittäviä resursseja ja haastattelujen sisällön kehittämistä uudistuksen tehokas toteuttaminen vaarantuu. Hallitus on esittänyt talousarviossa 17 miljoonan euron lisämäärärahan työvoimapalveluiden tehostamiseen. Valiokunta pitää tätä työ- ja elinkeinotoimistojen nykyiset henkilöstöresurssit huomioon ottaen välttämättömänä. Valiokunta korostaa henkilökohtaisen kasvokkain tapahtuvan palvelun tärkeyttä ja haastattelujen laatua yhteydenpidon tihentämisen lisäksi. Valiokunta pitää tärkeänä, että työnhakija saa työ- ja elinkeinoviranomaiselta yksilöllistä ohjausta itselleen parhaan työllistymispolun löytämiseen.
Kuntaliitto on valiokunnalle antamassaan lausunnossa todennut, että kunnat ovat vuoden 2017 alussa käynnistyvän alueellisen työvoima- ja yrityspalvelukokeilun yhteydessä valmiita antamaan työvoimaviranomaiselle virka-apua ja vastaamaan määräaikaishaastattelujen hoitamisesta kunkin alueellisen kokeilun kohderyhmän osalta muutoksen edellyttämässä laajuudessa. Haastattelut voidaan toteuttaa hankkeissa osana työnhakijoiden henkilökohtaiseen tapaamiseen perustuvaa palvelua. Kuntaliitto toteaa lisäksi, että osa kuntien työllistymistä edistävän monialaisen yhteispalvelun (TYP) työntekijöistä voisi jo nykyisellään vastata haastattelutarpeeseen. Kuntien, Kansaneläkelaitoksen ja työ- ja elinkeinotoimiston monialainen yhteispalvelu lakisääteistettiin vuoden 2015 alusta lukien. Yhteispalvelu on henkilökohtaista kasvokkain tapahtuvaa palvelua, joka edellyttää tiivistä vuorovaikutusta työttömän ja palvelua tarjoavan toimijan välillä.
Valiokunta pitää kuntien osallistumista haastattelujen järjestämiseen tärkeänä ja edellyttää, että kuntien ja työ- ja elinkeinoviranomaisten päällekkäisen työn välttämiseksi ja kunnissa olevan osaamisen täysimääräiseksi hyödyntämiseksi kuntien osallistuminen haastatteluihin varmistetaan. Valiokunta korostaa kuntien vastuuta työllisyyden hoidossa ja katsoo, että kunnan mahdollisuudet toimia tehtävässä tarkoituksenmukaisella tavalla tulee turvata.
Palkkatuen ja starttirahan rahoitus
Esityksessä ehdotetaan, että valtion rahoittamia työttömyysetuuksia eli työmarkkinatukea, peruspäivärahaa ja ansiopäivärahan perusosaa voidaan jatkossa käyttää palkkatuen ja starttirahan sekä liikkuvuusavustuksen rahoittamiseen. Rahoitusta koskeva muutos on voimassa vuoden 2017 alusta vuoden 2018 loppuun. Nykyinen palkkatuen ja starttirahan rahoitusmalli ei turvaa työnhakijoiden yhdenmukaista kohtelua ja työllisyysrahojen joustavaa käyttöä, koska työllisyysmäärärahoja on vaikea mitoittaa niin, että määrärahaa olisi käytettävissä tasaisesti ympäri vuoden. Tämä on johtanut useilla paikkakunnilla siihen, että työllisyysrahat on sidottu jo alkuvuodesta eikä uusia palveluita ole pystytty aloittamaan, vaikka ne olisivat merkittävästikin edistäneet työllistymistä. Valiokunta pitää hyvänä, että hallitus nyt esittää passiivisen tuen käyttämistä aktiivipalveluihin, ja katsoo, että uudistus parantaa ja joustavoittaa mahdollisuuksia työllistämistä edistävien palvelujen tarjoamiseen.
Palkkatuen käytön joustavuutta ehdotetaan lisäksi parannettavan siten, että palkkatuen enimmäismäärä on nykyisen kiinteän tukiprosentin sijasta enintään 30, 40 tai 50 prosenttia. Valiokunta pitää tärkeänä, että niissä tilanteissa, joissa työ- ja elinkeinotoimistolla ei ole työllisyysmäärärahaa käytettävissä ja joissa työnantaja on valmis palkkaamaan työttömän peruspäivärahan suuruisella tuella, enimmäistukiprosentti voidaan tarvittaessa alittaa ja työtön ohjata palkkatuettuun työhön. Valiokunta korostaa, että palkkatukea tulee jatkossakin myöntää pääsääntöisesti 30, 40 tai 50 prosenttia palkkauskustannuksista. Valiokunta tähdentää, että palkkatukea tulee käyttää samoin perustein kaikissa työ- ja elinkeinotoimistoissa ja että työ- ja elinkeinotoimistolle annetaan myöntämisperusteista selkeä ohjeistus.
Palkkatuen käyttämiseen vaikuttaa myös sille vuosittain talousarviossa asetettava euromääräinen katto (vuoden 2017 talousarvioehdotuksessa 1 400 euroa/kk). Enimmäismäärän asettamisella pyritään varmistamaan palkkatuettu työ mahdollisimman monelle. Asetetun enimmäismäärän arvioidaan ohjaavan palkkatuen käyttöä nykyistä voimakkaammin matalapalkkaisille aloille. Valiokunta pitää tätä tarkoituksenmukaisena ja katsoo, että on tärkeää ohjata tukea erityisesti niiden työttömien työllistymisen tukemiseen, joiden ammatillisessa osaamisessa on puutteita ja joiden mahdollisuuksia työllistyä avoimille työmarkkinoille palkkatuetusta työstä saatavalla kokemuksella voidaan parantaa.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotetut muutokset koskevat myös niitä henkilöitä, joiden vamma tai sairaus pysyvästi alentaa tuottavuutta tarjolla olevassa työtehtävässä. Valiokunta korostaa, että muutoksella ei tule heikentää vammaisten mahdollisuutta työllistyä koulutustaan vastaaviin työtehtäviin. Lisäksi valiokunta huomauttaa, että myös korkeasti koulutettujen valuminen pitkäaikaistyöttömyyteen on kasvanut. Valiokunta pitää tärkeänä, että myös koulutetuilla työttömillä on mahdollisuus työllistyä osaamistaan vastaavan palkkatason työhön, ja katsoo, että tämä tulee ottaa huomioon tukiprosenttia harkittaessa.
Muutoksen tarkoituksena on aikaisempaa paremmin ehkäistä valumista pitkäaikaistyöttömyyteen. Tämän vuoksi esityksessä ehdotetaan, että palkkatuki voidaan myöntää alle 12 kuukautta työttömänä olleen palkkaamiseen vain, jos työttömyyden arvioidaan ilman palkkatuettua työtä kestävän yli 12 kuukautta. Työ- ja elinkeinotoimisto käyttää pitkittymisen arvioinnissa apuna asiakastietojärjestelmän profilointityökalua. Valiokunta korostaa inhimillisen arvioinnin tärkeyttä ja tähdentää, että erityisesti nuorten ja maahanmuuttajien kohdalla arvioinnissa tulee käyttää myös muualta saatavaa tietoa työttömän elämäntilanteesta ja sen kehittymisestä.
Palkkatuetusta työstä työssäoloehtoon luetaan jatkossa 75 prosenttia niistä kalenteriviikoista, jotka henkilö on ollut palkkatuetussa työssä. Tämä tarkoittaa sitä, että palkkatuetussa työssä henkilön tulee työskennellä kahdeksan kuukautta työssäoloehdon täyttymiseksi, kun muuten työssäoloehto täyttyy kuudessa kuukaudessa.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa saaman selvityksen mukaan kansainvälisen tutkimuskirjallisuuden valossa ei ole varmaa, että palkkatuettu työ edistäisi työllistymistä avoimille työmarkkinoille. Yksityisissä yrityksissä tapahtuva palkkatuettu työ on osoittautunut työllisyysvaikutuksiltaan kohtuullisen tulokselliseksi, mutta yksityisen sektorin ulkopuolella tapahtuvat tukityöjaksot ovat lukuisissa tutkimuksissa osoittautuneet tehottomiksi. Valiokunta pitää tätä tietoa huolestuttavana, sillä selvityksen mukaan 40 prosenttia palkkatukijaksoista sijoittuu kuntiin. Valiokunta kuitenkin katsoo, että mahdollisuus palkkatuettuun työhön on erityisesti korkean työttömyyden oloissa tärkeä sen työkykyä ja osaamista ylläpitävän sekä henkilön elämänhallintaa tukevan merkityksen vuoksi. Valiokunta huomauttaa, että palkkatuetusta työstä siirrytään myös koulutukseen, mikä pitkällä aikavälillä tarkasteltuna edistää myös työllistymistä. Valiokunta pitää tärkeänä, että kehitetään mittareita, joilla voidaan arvioida myös muutosten pitkän aikavälin vaikutuksia ja muutosten vaikutusta sosiaaliseen hyvinvointiin.
Rekrytointikokeilu
Esityksessä työkokeilun käyttötarkoitusta ehdotetaan laajennettavaksi siten, että työkokeilua voidaan käyttää lyhytkestoisesti myös henkilön soveltuvuuden arviointiin ns. rekrytointikokeiluna ennen työsopimuksen tekemistä. Työkokeilu on työttömälle vapaaehtoista, ja se voi kestää enintään kuukauden. Työ- ja elinkeinotoimisto ei ohjaa ketään rekrytointikokeiluun, vaan kokeilun järjestäminen edellyttää, että henkilöasiakas esittää yhdessä kokeilun järjestäjänä toimivan työnantajan kanssa kokeilun järjestämistä.
Rekrytointikokeilu on tarkoitettu tilanteisiin, joissa työnantajalla on tosiasiallisesti tarjolla työtä. Kysymys voi olla sekä avoimeksi ilmoitetusta työpaikasta että niin sanotusta piilotyöpaikasta, johon työnantaja voisi palkata työntekijän sopivan henkilön löytäessään. Kokeilun järjestäjän tulee jo kokeilusta sopiessaan huolehtia siitä, ettei sillä ole työnantajana työsopimuslain säännöksistä johtuvaa estettä palkata uutta työntekijää tehtäviin, joita rekrytointikokeilu koskee.
Valiokunta pitää ehdotettua kokeilua hyvänä ja katsoo, että kokeilu on omiaan edistämään niiden henkilöiden työllistymistä, joiden ammatillinen osaaminen on kunnossa. Valiokunta korostaa, että työ- ja elinkeinotoimiston tulee väärinkäytösten ehkäisemiseksi rekrytointikokeiluja koskevia sopimuksia tehtäessä varmistua siitä, että työkokeilua ei käytetä korvaamaan esimerkiksi kesätyöntekijöitä tai käytetä muutoin tehtävissä, jotka ovat lyhytaikaisia tai joissa henkilö on helposti korvattavissa toisella.
Esityksen mukaan rekrytointikokeilun aikana arvioidaan, onko kokeilu edistänyt työttömien työllistymistä. Valiokunta toteaa, että selvitys ja kokeilusta haluttavat tiedot tulisi määritellä jo ennen kokeilun aloittamista.
Kulukorvaus
Kulukorvauksiin ehdotettujen muutosten lähtökohtana on, että kulukorvaus maksetaan vain sellaisten työttömyysturvalaissa määriteltyjen työllistymistä edistävien palveluiden ajalta, joihin työnhakija on velvollinen osallistumaan työttömyysetuuden menettämisen uhalla. Valiokunta pitää linjausta tarkoituksenmukaisena ja perusteltuna.
Kulukorvausta ei jatkossa makseta JTYPL:n 6 luvussa tarkoitetun työttömyysetuudella tuetun työnhakijan omaehtoisen opiskelun ajalta. Esityksen perustelujen mukaan muutos lyhentää opiskeluaikaa ja nopeuttaa työhön menoa. Kulukorvauksen poistaminen vähentää etuuksia noin 200 eurolla kuukaudessa. Valiokunta pitää menetystä suurena ja katsoo, että kulukorvauksen poistaminen saattaa vaikeuttaa tai estää kokonaan niiden työttömien opintojen aloittamisen, jotka saavat työmarkkinatukea tai peruspäivärahaa. Näiden opiskelijoiden osuus kaikista omaehtoiset opinnot aloittaneista on 60 prosenttia. Valiokunta pitää tärkeänä, että uudistuksen vaikutusta omaehtoisen opiskelun aloittamiseen seurataan.
Valiokunta korostaa, että kulukorvausta ei poisteta niiltä työnhakijoilta, jotka opiskelevat omaehtoisessa kotoutumiskoulutuksessa kotoutumisen edistämisestä annetussa laissa tarkoitetulla tavalla, vaan he ovat jatkossakin oikeutettuja kulukorvaukseen. Tämä perustuu siihen, että eduskunnassa samanaikaisesti tämän esityksen kanssa käsittelyssä olevassa hallituksen esityksessä työttömyysturvalain ja eräiden muiden lakien muuttamisesta (HE 210/2016 vp) ehdotetaan, että omaehtoinen kotoutumiskoulutus katsotaan jatkossa työllistämistä edistäväksi palveluksi, josta kieltäytyminen tai jonka keskeyttäminen johtaa työttömyysetuuden menettämiseen joko määräajaksi tai toistaiseksi.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta on useissa yhteyksissä (mm. TyVM 7/2012 vp) kiinnittänyt huomiota siihen, että alle 25-vuotiaille ammatillista koulutusta vailla oleville nuorille tulisi maksaa kulukorvaus työkokeilun ajalta samoin perustein kuin muille työttömille työnhakijoille. Nykyinen sääntely on johtanut mm. siihen, että nuoret ovat kulukorvauksen saadakseen hakeutuneet kuntouttavaan työtoimintaan työkokeilun sijasta, mitä ei voida pitää nuoren työllistymisen edistämisen kannalta tarkoituksenmukaisena. Valiokunta toteaa tyydytyksellä, että hallitus ehdottaa nyt nuoria koskevan säännöksen poistamista JTYPL:n 9 luvun 4 §:stä.
Lyhytaikainen työ yrittäjänä
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi työttömyysturvalakia siten, että päätoimisesti yritystoiminnassa tai omassa työssä työllistyvällä henkilöllä on jatkossa muiden edellytysten täyttyessä oikeus työttömyysetuuteen, jos henkilön yritystoiminta tai omassa työssä työllistyminen kestää enintään kaksi viikkoa. Muutoksen tavoitteena on kannustaa työttömiä ottamaan vastaan työ- ja virkasuhteessa tehtävän työn lisäksi toimeksiantosuhteessa tehtävää työtä.
Ehdotettu muutos tarkoittaa käytännössä sitä, että työ- ja elinkeinotoimisto ei enää selvitä yritystoiminnan pää- ja sivutoimisuutta lyhytkestoisten yrittäjänä tehtävien työjaksojen osalta. Etuuden maksajan tulee kuitenkin esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan selvittää päätoimisen yritystoiminnan tai oman työn kesto työnhakijan ilmoituksen tai muun saatavilla olevan selvityksen perusteella. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että toimeksiannon keston arviointi ei ole kaikilta osin yksiselitteistä sellaisissa tapauksissa, joissa yrittäjällä ei ole varsinaista toimeksiantosopimusta.
Valiokunta pitää ehdotettua muutosta hyvänä ja tarpeellisena ja katsoo, että sen ansiosta osaltaan selkiytetään ja parannetaan itsensä työllistäjien työttömyysturvaa. Valiokunta katsoo, että nyt tehty muutos ei kuitenkaan ole riittävä, ja pitää tärkeänä, että erilaisissa toimeksiantosuhteissa työskentelevien sosiaali- ja työttömyysturvan kehittämistä jatketaan.
Alueellinen liikkuvuus
Esityksessä ehdotetaan muuttoavustuksen ja matka-avustuksen korvaamista liikkuvuusavustuksella. Avustus myönnetään työttömyysetuuteen oikeutetulle henkilölle, joka vastaanottaa vähintään kaksi kuukautta kestävän työsuhteessa tehtävän työn. Säännöllisen työajan tulee olla keskimäärin vähintään 18 tuntia viikossa. Työpaikan sijainnilla ei ole merkitystä, mutta työmatkan keston tulee kokoaikatyössä olla keskimäärin yhteensä yli kolme tuntia päivässä ja osa-aikatyössä keskimäärin yhteensä yli kaksi tuntia päivässä. Liikkuvuusavustuksen määrä vastaa suuruudeltaan peruspäivärahan määrää ilman korotusosia, ja sitä maksetaan enintään 60 päivän ajalta työsuhteen alkamisesta lukien. Muutoksen tavoitteena on selkeyttää lainsäädäntöä ja kannustaa työn vastaanottamiseen kauempaa kuin työttömyysetuuden saaminen edellyttää.
Valiokunta pitää uudistusta hyvänä ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että ehdotettu 18 tunnin työaika ei sovellu kaikkiin ammatteihin, vaan esimerkiksi opetustyössä koko- tai osa-aikaisuus määritellään palvelussuhteen luonteen, ei tehtyjen työtuntien määrän mukaan. Valiokunta pitää tärkeänä, että liikkuvuusavustusta koskevaa säännöstä selkeytetään jatkossa niin, että liikkuvuusavustusta voitaisiin myöntää myös muulla perusteella kuin tehtyjen työtuntien mukaan.
Työntarjoamisvelvollisuudesta poikkeaminen pysyväksi
Esityksessä ehdotetaan, että vuonna 2014 väliaikaisina tehdyt muutokset (1367/2014) työsopimuslain 13 luvun 6 §:ään säädetään pysyviksi. Valiokunta pitää tätä tarpeellisena. Säännöksessä annetaan kunnille sekä yhdistyksille ja säätiöille tietyin edellytyksin mahdollisuus poiketa työnantajan työntarjoamisvelvollisuutta koskevista pitkälti pakottavista säännöksistä.