Yleistä
Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta (jäljempänä JTYPL) annetun lain palkkatukea koskevia säännöksiä. Lisäksi muutoksia ehdotetaan työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annettuun lakiin, tulotietojärjestelmästä annettuun lakiin, työsopimuslakiin ja työttömyysturvalakiin. Vähäisiä muutoksia ehdotetaan tehtäviksi myös eräisiin verolakeihin. Sosiaalisista yrityksistä annettu laki ehdotetaan kumottavaksi.
Esitys liittyy hallituksen tavoitteeseen lisätä palkkatuen käyttöä yksityisellä sektorilla ja sitä kautta nostaa työllisyysastetta. Yrityksiä yritetään saada jatkossa palkkaamaan työttömiä työnhakijoita palkkatuella nykyistä enemmän selkeyttämällä palkkatukisäännöksiä sekä siten, että järjestelmä olisi nykyistä ennakoitavampi ja palkkatuen myöntö- ja maksatusprosessi nopeampi. Palkkatuen käytön lisäämisen tavoitteena on edistää heikossa työmarkkina-asemassa olevien työllistymistä. Valiokunta kannattaa esityksen tavoitteita ja pitää niitä tärkeinä.
Esityksen keskeiset ehdotukset liittyvät muutoksiin palkkatuen kohderyhmissä, tuen kestoon, tukiprosenttien yhtenäistämiseen sekä palkkatuella katettaviin palkkauskustannuksiin. Lisäksi esityksessä ehdotetaan otettavaksi käyttöön uusi 55 vuotta täyttäneiden työllistämistuki, joka myönnettäisiin ilman tarkoituksenmukaisuusharkintaa.
Hallituksen esityksestä ilmenevien perusteiden ja saatujen selvitysten perusteella työelämä- ja tasa-arvovaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena ja ehdottaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomioin ja muutosehdotuksin.
100 %:n palkkatuki
Palkkatukea voidaan myöntää joko EU:n valtiontukien yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen mukaisena tai de minimis -tukena. Palkkatukea voidaan tietyissä tilanteissa myöntää myös valtiontukisääntelyn ulkopuolisena tukena.
Voimassa olevan JTYPL 9 §:n mukaan yhdistykselle, säätiölle ja rekisteröidylle uskonnolliselle yhdyskunnalle (jäljempänä järjestöt), joka palkkaa työnhakijan muihin kuin elinkeinotoiminnaksi katsottaviin tehtäviin, palkkatuen määrä on enintään 12 kuukauden ajalta 100 prosenttia niistä tuella palkattavasta aiheutuvista palkkauskustannuksista, jotka vastaavat enintään 65 prosentin työaikaa alan säännöllisestä enimmäistyöajasta, kuitenkin enintään valtion talousarvion mukainen enimmäismäärä.
Elinkeinotoiminnan harjoittamisen käsitettä käytetään JTYPL:ssa rajaamaan sitä, katsotaanko palkkatuki valtiontueksi vai ei. Käsitettä ei ole määritelty palkkatukea koskevissa säännöksissä, vaan elinkeinotoiminnan käsitteen tulkinta on todettu julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annettua lakia ja asetusta koskevassa työ- ja elinkeinoministeriön soveltamisohjeessa (TEM/2376/00.03.05.02/2017).
Ohjeen mukaan järjestö katsotaan elinkeinotoimintaa harjoittavaksi työnantajaksi, jos palveluiden ja tuotteiden myynti on jatkuvaa ja tapahtuu ansiotarkoituksessa ja kilpailuolosuhteissa. Merkitystä on annettu toiminnan yleishyödyllisyydelle ja sille, onko toiminnassa kysymys verotettavasta elinkeinotoiminnasta. Soveltamisohjeessa on todettu, että esimerkiksi kierrätyskeskustoimintaa ei lähtökohtaisesti pidetä elinkeinotoimintana, mikäli tarjottuja tuotteita ei jatkojalosteta ja ne on hankittu vastikkeetta.
Hallituksen esityksessä todetaan, että nykyisen soveltamiskäytännön mukainen ratkaisu järjestön toiminnan luonteesta ja näin ollen siitä, katsotaanko tuki valtiontueksi, saattaa johtaa valtiontukisääntöjen kannalta virheelliseen ratkaisuun ja tukien takaisin perintään, koska elinkeinotoimintaa arvioitaessa huomiota kiinnitetään eri asioihin kuin valtiontukisääntelyssä. Tämän vuoksi esityksessä katsotaan tarpeelliseksi selkeyttää JTYPL:ssa tilanteita, joissa arvioidaan, onko taloudellinen etu saajalleen SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea vai ei.
Arvioinnin selkiyttämiseksi esityksessä ehdotetaan, että ”elinkeinotoiminnan harjoittaminen” ‑käsite korvataan taloudellisen toiminnan käsitteellä. Taloudellisena toimintana EU-tuomioistuimen ratkaisukäytännössä pidetään kaikkea toimintaa, jossa palveluja ja tavaroita tarjotaan markkinoilla eikä toimintaa harjoittavan yksikön oikeudellisella muodolla tai sillä, tavoitteleeko yritys voittoa, ole arvioinnissa merkitystä. Jos taloudellisella toiminnalla on vaikutusta EU:n jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, toimintaan myönnetty tuki on valtiontukea.
Tuen myöntämistä harkitessaan työ- ja elinkeinotoimisto arvioi, onko järjestön taloudellisella toiminnalla vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Jos kauppavaikutusta arvioidaan olevan, tuki myönnetään de minimis -tukena. Tunnusmerkeistä, joiden perusteella toiminnalla katsotaan olevan kauppavaikutusta, ehdotetaan esityksessä säädettäväksi valtioneuvoston asetuksella. Ehdotettu muutos koskisi myös järjestöille myönnettävää työllisyyspoliittista avustusta.
Muutoksen vaikutukset. Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa useat etenkin järjestöjä ja kuntia edustaneet tahot ovat pitäneet järjestöjen 100 %:n tuen muuttamista ehdotetulla tavalla huonona ja työllisyysvaikutuksiltaan kielteisenä. Saaduissa lausunnoissa on katsottu, että valtiontukisääntely ei vaadi esityksessä ehdotettuja tiukkoja kriteereitä. Lisäksi on katsottu, että ehdotettu muutos uhkaa välityömarkkinoilla toimivien kolmannen sektorin järjestöjen toimintaa vaikeasti työllistyvien tukemisessa ja ohjaamisessa ja heikentää siten etenkin heikoimmassa asemassa olevien työllistymistä.
Valiokunta tähdentää, että palkkatukiuudistuksen tavoitteena on heikossa työmarkkina-asemassa olevien työllistymisen tukeminen. Valiokunta pitää esityksen vaikutusten arviointeja etenkin järjestöjen osalta vaikeasti hahmotettavina ja puutteellisina. Myös lainsäädännön arviointineuvosto katsoo esityksestä antamassaan lausunnossa, että esitysluonnoksessa ei ole arvioitu riittävästi muutoksen kielteisiä vaikutuksia erilaisille yhdistyksille ja säätiöille.
Valiokunta toteaa, että kolmannen sektorin järjestöt osana välityömarkkinoita ovat keskeinen osa vaikeasti työllistyvien henkilöiden palvelujärjestelmää. Valiokunta pitää tärkeänä, että kolmannen sektorin järjestöjen erityislaatuisuus työllisyyspalvelujen tarjoajina ja työkyvyn kehittäjinä tunnistetaan ja turvataan, ja huomauttaa, että välityömarkkinoita tarvitaan, jotta polku pitkästä työttömyydestä avoimille työmarkkinoille olisi mahdollinen mutta myös jotta heikossa työmarkkina-asemassa olevat saisivat mahdollisuuden mielekkääseen työhön ja siltä osin merkitykselliseen elämään.
Valiokunnan saamissa selvityksissä arvioidaan, että ehdotettu uudistus vähentää merkittävästi etenkin välityömarkkinoilla toimivien suurien järjestöjen palkkatuettua työtä. Valiokunta pitää mahdollisena, että esityksessä ehdotettu muutos vaikeuttaa tai joissakin tapauksissa jopa estää kolmannen sektorin järjestöjen toiminnan pitkään työttöminä olleiden työllisyyden edistämisessä. Tämän vuoksi valiokunta ehdottaa jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa ehdotetun tavoin JTYPL 7 luvun 8 §:n muuttamista siten, että voimassa oleva sääntely ja noudatettu käytäntö järjestöille myönnettävässä 100 %:n palkkatuessa jatkuu.
Vammaisten työllistymisen tukeminen
Esityksessä ehdotetun 7 luvun 3 §:n mukaan palkkatukea ei myönnetä, jos työnantajalle on aiemmin myönnetty palkkatukea tai 7 a luvussa tarkoitettua työllistämistukea saman henkilön työsuhteesta aiheutuviin palkkakustannuksiin ja tuen päättymisestä on kulunut alle kolme vuotta.
Valiokunta toteaa, että on monia syitä siihen, miksi esimerkiksi vammaiset työllistyvät useisiin eri määräaikaisiin työsuhteisiin samalle työnantajalle. Saadun selvityksen mukaan Etelä-Karjalan sosiaali- ja terveyspiirissä on menestyksekkäästi kokeiltu kehitysvammaisten henkilöiden työllistämistä alihankintana tavoitteena muuttaa sosiaalihuollon työtoimintaan perustuvaa toimintaa työsuhteiseksi. Työtehtävät ovat olleet erilaisia kausiluonteisia ja tilaustyönä tehtyjä kiinteistöhuollon ja pienremontoinnin tehtäviä, siivoustöitä sekä ulkotöitä työvalmentajan tukemana. Työsuhde on ollut töiden loppuessa katkolla, mutta jatkunut uudessa työsuhteessa samalla työnantajalla, kun työtä taas on ollut tarjolla. Työllistämistä on tuettu palkkatuella.
Esityksessä ehdotetun sääntelyn mukaan edellä kuvattu työllistämistoiminta ei olisi enää jatkossa mahdollista. Valiokunta ei pidä tätä tarkoituksenmukaisena ja ehdottaa säännöksen muuttamista jäljempänä 7 §:n yksityiskohtaisista perusteluista ilmenevällä tavalla.
Seuranta
Valiokunta pitää tärkeänä, että lain tavoitteiden toteutumista seurataan tarkasti. Valiokunta korostaa etenkin sen seuraamista, kasvaako palkkatuen käyttö yksityisellä sektorilla lain tavoitteen mukaisesti.