Yleistä
Pääministeri Marinin hallituksen hallitusohjelman mukaan työvoiman maahanmuuttoa koskevissa uudistuksissa otetaan huomioon työvoiman hyväksikäytön torjunta. Käsittelyssä olevan esityksen tavoitteena on parantaa hyväksikäytetyn ulkomaalaisen työntekijän oikeusasemaa ja edistää hyväksikäytön ilmi tulemista.
Esityksessä ehdotetuilla muutoksilla ulkomaalaisen työntekijän oikeusasemaa parannetaan siten, että ulkomaalaiselle, joka työskentelee oleskeluluvan nojalla, voidaan myöntää oikeus työntekoon ilman ammattialarajoitusta tai muuta rajoitusta tai yritystoimintaan, jos on perusteltua aihetta epäillä, että hänen työnantajansa on merkittävällä tavalla laiminlyönyt velvollisuuksiaan työnantajana tai muulla tavalla hyväksikäyttänyt häntä. Samalla perusteella hänellä on lisäksi oikeus saada uusi määräaikainen oleskelulupa uuden työn hakemista tai yrittämistä varten.
Lisäksi hyväksikäytön mahdollisuuksien kaventamiseksi vilpillisesti toimivalle työnantajalle ja toimeksiantajalle ehdotetaan esityksessä seuraamuksia. Jos on perusteltua aihetta epäillä, että ulkomaalaisen työntekijän työnantajan tai toimeksiantajan tarkoituksena on oleskelulupaa haettaessa maahantuloa tai maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen, lupa voidaan jättää myöntämättä. Muutos ei vaikuta ulkomaalaisen mahdollisuuteen saada oleskelulupa muulle työnantajalle.
Ulkomaisen työvoiman hyväksikäyttöä arvioidaan Suomessa olevan enemmän kuin sitä tulee ilmi. Valiokunta pitää tärkeänä, että hyväksikäyttöön puututaan tehokkaasti ja että sitä yritetään estää monin eri keinoin. Valiokunta tähdentää, että ulkomaisen työvoiman hyväksikäytön torjunnassa on keskeistä, että vilpillisesti toiminut työnantaja joutuu toimistaan vastuuseen ja että uhrin oikeusasema turvataan.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta kannattaa esityksen tavoitteita ja ehdotettuja muutoksia ja pitää niitä tärkeinä työperäisen hyväksikäytön ehkäisemisessä. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä vähäisin muutosehdotuksin ja huomioin.
Perusteltu epäily ja näyttökynnys
Työntekijän oleskeluluvan myöntää Maahanmuuttovirasto työ- ja elinkeinotoimiston tekemän myönteisen osapäätöksen (ns. saatavuusharkinta) jälkeen. Työntekijän oleskelulupa oikeuttaa yleensä työntekoon vain tietyllä ammattialalla. Ulkomaalaisen työnteko-oikeus voi perustua myös muuhun oleskelulupaan, ja ulkomaalaisella voi tietyin laissa säädetyin edellytyksin olla työnteko-oikeus myös ilman oleskelulupaa.
Esityksessä ehdotetun ulkomaalaislain uuden 54 b §:n 1 momentin mukaan ulkomaalaiselle myönnetään jatkolupa uuden työn hakemista tai yritystoimintaa varten, jos on perusteltua aihetta epäillä, että työnantaja on merkittävällä tavalla laiminlyönyt velvollisuuksiaan hänen työnantajanaan tai muulla tavalla hyväksikäyttänyt häntä. Vastaavan kaltainen säännös on ehdotetussa 78 §:n 5 momentissa, joka koskee työnteko-oikeuden laajentamista tilanteessa, jossa ulkomaalaisella on uusi työpaikka. Ulkomaalaiselle myönnetään edellytysten täyttyessä ehdotetun säännöksen mukaan hakemuksesta työnteko-oikeus ilman ammattialarajoitusta.
Ehdotettujen säännösten tarkoituksena on suojata työperäisen hyväksikäytön uhria ja samalla edistää hyväksikäytön ilmituloa. Jatkoluvan myöntämisellä tai työnteko-oikeuden laajentamisella työnantajan moitittavan menettelyn perusteella parannetaan työntekijän mahdollisuuksia irtautua häntä hyväksikäyttäneestä työnantajasta ilman pelkoa siitä, että hän samalla menettää oleskeluoikeutensa ja joutuu poistumaan maasta.
Työnantajan moitittava menettely ja näyttökynnys. Näytön saaminen epäillystä työnantajavelvollisuuksien merkittävästä laiminlyönnistä tai muusta hyväksikäytöstä on esityksen mukaan useissa tapauksissa vaikeaa. Tästä syystä työtekijän kirjallista selvitystä tai suullista kuulemista tapahtuneesta tulee perustelujen (HE 253/2020 vp, s. 15) mukaan pitää riittävänä perusteena jatkoluvan myöntämiselle, kun kertomuksesta tulee ilmi hyväksikäytön piirteitä riittävällä tarkkuudella.
Hallintovaliokunta korostaa työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle antamassaan lausunnossa (HaVL 15/2021 vp), että viranomaisen on hallintolain (434/2003) 31 §:n mukaan huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Näin ollen hallintovaliokunta pitää selvänä, että vaikka lähtökohtana asian selvittämisessä olisikin luvan hakijan oma kertomus, tulee lupaviranomaisena toimivan Maahanmuuttoviraston huolehtia muutoinkin luvan myöntämisen edellytysten täyttymisen riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta huomauttaa, että näytön saaminen ulkomaalaisen työntekijän hyväksikäytöstä voi monesta eri syystä olla hyvin vaikeaa, minkä vuoksi esimerkiksi ihmiskaupparikosten tutkinta poliisissa etenee yleensä hyvin hitaasti tai ei etene ollenkaan. Saadun selvityksen mukaan on ilmeistä, että myös työperäinen hyväksikäyttö jää Suomessa usein tunnistamatta. Valiokunta tähdentää, että esityksen tarkoituksena on parantaa hyväksikäytetyn ulkomaalaisen oikeusasemaa ja edistää hyväksikäytön ilmi tulemista. Tämän vuoksi työelämä- ja tasa-arvovaliokunta katsoo, että näyttökynnys hyväksikäytöstä tulee pitää matalana ja työtekijän kirjallista selvitystä tai suullista kuulemista pitää lähtökohtaisesti riittävänä perusteena jatkoluvan myöntämiselle, kun kertomuksesta tulee ilmi hyväksikäytön piirteitä riittävällä tarkkuudella. Näin voidaan välttää tilanne, että laissa asetetut kriteerit muodostuvat käytännössä niin tiukoiksi, että hakija ei kykene osoittamaan niiden täyttymistä. Valiokunta katsoo, että uhrin kertomuksen ottaminen lähtökohdaksi luvan myöntämisessä ei vaikuta Maahanmuuttoviraston selvittämisvelvollisuuteen, josta säädetään hallintolain 31 §:ssä.
Suhteellisuusperiaate. Ehdotetun uuden 54 b §:n perustelujen (s. 16) mukaan näytön saamisen vaikeuksista johtuvissa epäselvissä tilanteissa jatkolupa tulee myöntää sitä hakevalle hyväksikäytöstä ilmoittaneelle ulkomaalaiselle työntekijälle ulkomaalaislain 5 § huomioiden. UlkL:n 5 §:n mukaan lakia sovellettaessa ei ulkomaalaisen oikeuksia saa rajoittaa enempää kuin on välttämätöntä.
Hallintovaliokunta toteaa lausunnossaan, että UlkL:n 5 § heijastaa hallinnossa yleisesti noudatettavaa suhteellisuusperiaatetta, eikä sitä voida valiokunnan saaman selvityksen mukaan soveltaa niin, että oleskelulupa voidaan sen nojalla myöntää, jos oleskeluluvan myöntämisen edellytyksistä ei ole selvyyttä tai näyttöä. Hallintovaliokunta katsoo, että ehdotetussa sääntelyssä ei ole kyse ulkomaalaisen oikeuksien rajoittamisesta, vaan siitä, onko luvan myöntämiseksi riittävä näyttö ja perusteltua aihetta epäillä hyväksikäytön toteutuneen.
Hallintotoiminnassa noudatetun suhteellisuusperiaatteen keskeisenä sisältönä on se, että viranomaisen toimien on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Viranomaisen toimen on oltava asianmukainen, tarpeellinen ja oikein mitoitettu sen tavoitteen kannalta, johon kysymyksessä olevalla toimella pyritään. Olennainen merkitys on siten tavoitteilla, jotka keinoa käyttämällä pyritään saavuttamaan.
Ulkomaalaislaissa hallintotoiminnan suhteellisuusperiaate on ilmaistu lain 5 §:ssä. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta katsoo, että 5 §:n säännös ei tarkoita sitä, että hallintotoiminnassa noudatettava suhteellisuusperiaate olisi ulkomaalaisia koskevissa toimissa voimassa vain UlkL:n 5 §:ssä rajatulla tavalla.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta toteaa, että käsillä olevan esityksen olennainen tavoite on parantaa työvoiman hyväksikäytön uhriksi joutuneen oikeusasemaa ja siten myös luoda edellytyksiä työvoiman hyväksikäyttötapausten parempaan ilmituloon. Tämä tavoite on olennainen Maahanmuuttoviraston arvioidessa hakijan kertomusta ja muuta näyttöä sen selvittämiseksi, onko kyseessä perusteltu epäilys hyväksikäytöstä vai ei.
Työnteko-oikeuden laajentaminen
Työntekijän oleskelulupa oikeuttaa yleensä työntekoon vain tietyllä ammattialalla, ja joissakin tapauksissa oleskelulupa voi myös olla kytketty nimettyyn työnantajaan. Esityksessä ehdotetaan, että niissä tapauksissa, joissa olemassa olevan oleskeluluvan rajoitteet estävät irtautumista työnantajasta ja hakeutumasta työhön muualle, työntekijällä on hakemuksesta mahdollisuus hakea työnteko-oikeuden laajentamista muulle työnantajalle ilman ammattiala- tai muuta rajoitusta.
Muutos ehdotetaan toteutettavaksi siten, että ulkomaalaislain 78 §:ään, jossa säädetään tilanteista, joissa ulkomaalaisella on suoraan lain perusteella työnteko-oikeus, lisätään uusi 5 ja 6 momentti (pykälän teknisen tarkistamisen jälkeen 4 ja 5 momentti). Uuden 5 (4) momentin mukaan työntekijän oleskeluluvan nojalla työskentelevälle ulkomaalaiselle myönnetään hakemuksesta oikeus työntekoon ilman ammattialarajoitusta tai muuta rajoitusta, jos on perusteltua aihetta epäillä, että hänen työnantajansa on merkittävällä tavalla laiminlyönyt velvollisuuksiaan työnantajana tai muulla tavalla hyväksikäyttänyt häntä ja jos ulkomaalaisen uusi työnantaja liittää hakemukseen 72 §:n 1 ja 2 kohdassa ja Maahanmuuttoviraston vaatiessa 3 kohdassa tarkoitetut liitteet. Työnantajavelvollisuuksien merkittävää laiminlyöntiä tai muunlaista hyväksikäyttöä arvioidaan samalla tavalla kuin ehdotetun 54 b §:n hallituksen esityksen säännöskohtaisissa perusteluissa ja edellä työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan perusteluissa on esitetty.
Hallintovaliokunta katsoo työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle antamassaan lausunnossa, että ehdotetulla sääntelyllä luodaan kokonaan uusi hakemusmenettely työnteko-oikeuden saamiseksi, mitä ei valiokunnan asiantuntijakuulemisessa ole pidetty kaikilta osin tarkoituksenmukaisena. Lisäksi hallintovaliokunta toteaa, että jos ehdotetussa menettelyssä on tarkoituksena selvittää uuden työsuhteen asianmukaisuus, laissa tulisi säätää myös siitä, että Maahanmuuttoviraston tulee varmistaa, että työnantajan hakemukseen liittämät selvitykset ja vakuutus ovat ulkomaalaislain 72 §:ssä säädetyn mukaiset. Valiokunta esittää työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan harkittavaksi, onko sääntelyn selkeyden kannalta tarkoituksenmukaisempaa säätää työnteko-oikeuden laajentamisesta omassa pykälässään.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta toteaa, että ehdotetun 5 (4) momentin mukaisessa tilanteessa ei ole toisin kuin ehdotetussa 54 b §:ssä kyse työnhakuluvasta, vaan oikeudesta siirtyä suoraan uuden työnantajan palvelukseen ammattialan sitä rajoittamatta. Todistus työnteko-oikeuden laajentumisesta on Maahanmuuttoviraston uusi suorite, jossa ei arvioida maassa oleskelun edellytyksiä, vaan ainoastaan kysymystä siitä, onko hakijan työnantaja merkittävällä tavalla laiminlyönyt velvollisuuksiaan työnantajana tai muulla tavalla hyväksikäyttänyt ulkomaalaista.
Ulkomaalaisen laajennettu työnteko-oikeus kestää niin pitkään kuin hänen olemassa oleva oleskelulupansa on voimassa. Jos kyseessä on jatkolupa, se voi olla voimassa jopa neljä vuotta. Tämän vuoksi työnteko-oikeuden laajentumisen yhteydessä on tarpeen selvittää uuden työsuhteen asianmukaisuus ja tarvittaessa myös uuden työnantajan kyky selviytyä työnantajavelvoitteistaan 5 (4) momentissa ehdotetun mukaisesti. Valiokunta toteaa, että menettely laajennetun työnteko-oikeuden saamiseksi on kevyempi kuin oleskelulupaprosessi ja työnteko-oikeus jatkuu voimassa olevan oleskeluluvan nojalla. Tämän vuoksi valiokunta katsoo, että asiasta on tarkoituksenmukaista säätää 78 §:ssä. Mahdollinen uusi oleskelulupa myönnetään normaalimenettelyssä, johon esityksessä ei esitetä muutosta.
Työnantajaan kohdistettavat seuraamukset
Esityksessä pyritään kaventamaan ulkomaisen työvoiman hyväksikäytön mahdollisuuksia lisäämällä ulkomaalaislain 36 §:ään uusi 4 momentti, jonka mukaan oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä myös, jos on perusteltua aihetta epäillä työnantajan tai toimeksiantajan tarkoituksena olevan maahantuloa tai maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen oleskelulupaa haettaessa. Tällä hetkellä oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä vastaavalla perusteella ainoastaan ulkomaalaisesta hakijasta johtuvasta syystä.
Valiokunta pitää tärkeänä, että vilpillisin aikein toimivien työnantajien tai toimeksiantajien mahdollisuuksia rekrytoida ulkomaalaisia työntekijöitä oleskeluluvan nojalla pyritään estämään sääntelyllä.
Ulkomaalaislain 187 §:n säännöksiä pidättäytymisestä oleskeluluvan myöntämisestä työnteon perusteella ehdotetaan tarkkarajaisuuden, oikeasuhtaisuuden ja selkeyden lisäämiseksi esityksessä täsmennettäviksi. Hallintovaliokunta kiinnittää työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan huomiota lausunnossaan siihen, että toisin kuin ehdotettu ulkomaalaislain 36 §:n 4 momentin säännös, lain 187 § koskee vain työntekijän oleskelulupia eli niitä lupia, joihin sovelletaan saatavuusharkintaa, eikä kaikkia oleskelulupia, jotka oikeuttavat työntekoon Suomessa. Esityksessä tai saaduissa asiantuntijalausunnoissa valittua sääntelytapaa ei perustella.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta yhtyy hallintovaliokunnan huomioon ja toteaa, että hyväksikäyttötilanteet eivät jäsenny pohjalla olevan oleskeluluvan mukaan, vaan hyväksikäyttö voi liittyä mihin tahansa työn perusteella tai muulla perusteella myönnettyyn oleskelulupaan. Tämän vuoksi työelämä- ja tasa-arvovaliokunta katsoo, että ehdotetun säännöksen soveltuminen myös muihin oleskelulupiin kuin työntekijän oleskelulupaan olisi tarpeen hyväksikäytön ehkäisemisen tehostamiseksi.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan saaman selvityksen mukaan säännöksen soveltamisalan laajentaminen ei ole mahdollista tämän esityksen yhteydessä, koska ulkomaalaislaissa on säädetty työnantajalle velvollisuuksia vain työntekijän oleskeluluvan osalta ja pidättäytymispäätös tulee kytkeä työnantajalle säädettyihin aineellisiin velvollisuuksiin. Soveltamisalan laajentaminen on tarkoitus toteuttaa ulkomaalaislainsäädännön kehittämishankkeessa. Valiokunta kiirehtii säännöksen soveltamisalan laajentamista koskemaan kaikkia työtekoon oikeuttavia oleskelulupia.
Viranomaisten resurssit
Maahanmuuttovirasto sai työvoiman maahanmuuttoon liittyvien hakemusten käsittelyyn vuoden 2021 alusta lukien 70 määräaikaista henkilötyövuotta. Esityksen mukaan muutoksen mukanaan tuomat Maahanmuuttoviranomaisen uudet tehtävät pystytään hoitamaan näillä lisäresursseilla. Työ- ja elinkeinotoimistoissa uudistuksen ei arvioida aiheuttavan lisäresurssien tarvetta, koska esitys ei tuo työ- ja elinkeinotoimistoille merkittäviä uusia tehtäviä.
Hallintovaliokunta toteaa lausunnossaan saamansa selvityksen perusteella, että hyväksikäyttötapausten selvittämiseen kuluu Maahanmuuttovirastossa keskimäärin selvästi enemmän aikaa kuin esityksessä on arvioitu. Lisäksi selvittämistyö edellyttää luonteensa vuoksi paljon manuaalista työtä ja mahdollisuudet yleisenä tavoitteena olevaan automatisaation hyödyntämiseen ovat näissä tapauksessa rajalliset. Ehdotetut muutokset aiheuttavat hallintovaliokunnan mukaan muutostarpeita maahanmuuttoasioiden sähköiseen asiankäsittelyjärjestelmään (UMA-järjestelmä) ja sähköiseen asiointipalveluun (Enter Finland).
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan saaman selvityksen mukaan Maahanmuuttovirastolle on myönnetty vuosille 2021—2022 määräaikaista rahoitusta automaatiokehitykseen sekä UMA-järjestelmän ylläpitoon ja kehittämiseen. Vaikka kaikki järjestelmämuutokset eivät ole valmiita lain voimaan tullessa, voidaan lakia selvityksen mukaan ryhtyä siitä huolimatta jo soveltamaan Maahanmuuttovirastossa.
Saadun selvityksen mukaan ulkomaalaisen työvoiman hyväksikäytön ehkäisemiseen on vuoden 2021 alusta lisätty resursseja työsuojeluun, poliisille ja Maahanmuuttoviranomaiselle. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta pitää lisäyksiä tarpeellisina ja tärkeinä. Valiokunta tähdentää, että myös nyt ehdotettujen ulkomaalaislain muutosten toimeenpanoon tulee varata riittävät resurssit.
Viranomaisten välinen tietojenvaihto ja viestintä
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta huomauttaa, että esityksessä ehdotetun kaltaisessa sääntelyssä viranomaisen tehokkaalla tiedottamisella ja neuvonnalla on aivan keskeinen merkitys. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta korostaa myös viranomaisten välisen tiedonkulun merkitystä ja pitää tärkeänä, että viranomaisten tietojenluovutus- ja tietojensaantioikeudet ovat ajan tasalla. Ehdotettujen muutosten tehokas toimeenpano edellyttää myös hyvin suunniteltua ja oikein kohdennettua viestintää.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan saaman selvityksen mukaan viranomaisten välinen tietojenvaihto ja keskinäisen yhteistyön kehittäminen on keskeinen osa lainsoveltamisen tukea ja hyväksikäytön ehkäisemistä. Asiaan liittyy useampia eri ministeriöiden kehittämishankkeita. Muutosten toimeenpanoa on tarkoitus tukea hyvällä tiedottamisella ja hyvällä viestinnällä TEM:n, UM:n ja Maahanmuuttoviraston toimin sekä valmistelemalla tietopaketti oleskeluluvan hakijoille jaettavaksi Suomen edustustoissa. Tähän samaan yhteyteen on tarkoitus liittää viestintää myös esitetyn lain säännöksistä. Lisäksi hyväksikäytön uhrien ja riskiryhmien tavoittamiseen ja heille tiedottamiseen on käynnistymässä TEM:n hanke. Myös muita tiedottamis- ja viestintähankkeita on käynnissä. Valiokunta pitää ministeriöiden suunnitelmia ja hankkeita hyvinä ja tarpeellisina ja tähdentää niiden toteuttamisen tärkeyttä.
Seuranta ja arviointi
Ulkomaalaisten työntekijöiden hyväksikäyttö tapahtuu monin eri keinoin. Työntekijöitä esimerkiksi pelotellaan olemassa olevan oleskeluluvan menettämisellä ja hänelle annetaan virheellistä tietoa hänen oikeuksistaan ja mahdollisuuksistaan sekä työnantajan vaikutusvallasta viranomaisiin nähden. Muitakin kontrollikeinoja käytetään erityisesti vakavammissa tapauksissa, kuten kotimaassa olevien perheenjäsenten uhkailua. Työntekijöiden hyväksikäyttö on taloudellisesti tuottoisaa, ja kiinnijäämisen ja rangaistuksen riski on yleensä alhainen ja taustalla on usein ammattimaisesti ja systemaattisesti toimivia vilpillisiä yrityksiä.
Uudistuksista huolimatta ulkomaalaisen työntekijän riski joutua hyväksikäytön uhriksi on edelleen suuri ja hyväksikäytön tunnistaminen vaikeaa. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta pitää välttämättömänä, että nyt ehdotettujen uudistusten vaikutuksia ja käytännön toimivuutta seurataan tarkasti sekä arvioidaan, toteutuvatko sääntelylle asetetut tavoitteet työperäisen hyväksikäytön ilmitulon edistämisestä ja uhrin aseman parantamisesta. (Valiokunnan lausumaehdotus)