Yleistä
Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyy Euroopan unionin omien varojen järjestelmästä vuonna 2020 annetun neuvoston päätöksen.
Omien varojen päätös sisältää tavanomaiset säännökset unionin talousarvion rahoittamisen perusteista. EU:n monivuotinen rahoituskehys (MFF) vuosille 2021—2027 hyväksyttiin neuvoston asetuksella joulukuussa 2020. Sen kokonaisrahoitus eri omien varojen luokista on yhteensä 1 087 mrd. euroa (vuoden 2018 hinnoin). Samassa yhteydessä joulukuussa neuvosto hyväksyi myös poikkeuksellisen ja kertaluonteisen EU:n elvytyspaketin nopeuttamaan EU:n talouden elpymistä koronaviruspandemian aiheuttamasta talouden taantumasta. Omien varojen päätökseen sisältyy siten myös säädökset 750 mrd. euron lainanottovaltuudesta elpymisvälineen rahoittamiseksi.
EU:n talousarvion ja elvytyspaketin rahoitusjärjestelmää koskevan päätöksen voimaantulo edellyttää, että päätös hyväksytään kussakin jäsenvaltiossa sen valtiosäännön asettamien vaatimusten mukaisesti. Päätöksenteossa kunnioitetaan näin jäsenvaltioiden kansallista valtiontaloutta koskevaa määräysvaltaa.
Suomen vuotuiseen EU-maksujen määrään vaikuttavat ensisijaisesti rahoituskehyksen taso, omien varojen järjestelmän rakenne ja rakenteeseen tehdyt muutokset sekä eri omien varojen luokkien kehitys tulevina vuosina, joista merkittävin vaikutus on Suomen BKTL:n kasvulla suhteessa muiden jäsenvaltioiden BKTL:n kasvuun. Jäsenvaltioiden maksuosuuksiin kohdistuu lisäksi uudella kaudella erityisiä paineita, kun yksi unionin suurimmista maksajista, Iso-Britannia, ei osallistu unionin rahoittamiseen muuten kuin erosopimuksessa sovitun mukaisesti.
Valiokunta käsittelee jäljempänä monivuotisen rahoituskehyksen rahoitusta, johon sisältyy myös uusi muovi-vara, elvytyspaketin sisältöä ja vaikutusta sekä sen rahoitukseen suunniteltuja mahdollisia myöhemmin käyttöön otettavia uusia omia varoja.
Monivuotinen rahoituskehys ja taloudelliset vaikutukset Suomelle
Euroopan neuvosto hyväksyi joulukuussa 2020 päätöksen EU:n monivuotisesta rahoituskehyksestä vuosille 2021—2027, jonka rahoittamiseen kerätään omia varoja yhteensä 1 087,6 mrd. euroa vuoden 2018 hintoina. Rahoituskehykseen sovelletaan 2 prosentin deflaatiokerrointa muutettaessa hintataso käypiin hintoihin, mikä vastaa edellisen rahoituskauden hintakorjausmekanismia.
Suomen osuus rahoituskehyksen maksuista kasvaa edellisen kauden 16 miljardista eurosta 16,7 miljardiin euroon vuoden 2018 hinnoin laskettuna. Kasvua on siten noin 700 miljoonaa euroa eli noin 4 prosenttia. Arviot Suomen osuudesta perustuvat Suomen BKTL-osuuteen unionin yhteenlasketusta BKTL:sta, jonka arvioidaan olevan vuosina 2021—2027 keskimäärin noin 1,70 prosenttia.
Valiokunta on tyytyväinen siihen, että neuvottelut uuden rahoituskauden jäsenmaksuista onnistuivat hyvin ja Suomen jäsenmaksut nousevat varsin maltillisesti tilanteessa, jossa Ison-Britannian EU-ero aiheutti useimmille nettomaksajamaille tuntuvasti suurempia jäsenmaksukorotuksia. Suomen suhteellinen nettomaksuasema jopa hieman pienenee, ja Suomi tulee säilyttämään asemansa yhtenä pienimpänä nettomaksajana.
Suomen maksuosuuteen vaikuttavat kuitenkin jatkossa omien varojen järjestelmään tehtävät muutokset, joten on erittäin tärkeää, että muutosten vaikutukset selvitetään tarkasti ennen niiden hyväksymistä. Tärkeää on, että muutokset uusien omien varojen järjestelmään edellyttävät myös jatkossa neuvoston yksimielistä päätöstä ja jäsenvaltioiden ratifiointia.
Suomen vuosittaiset EU-maksut otetaan huomioon sekä valtion talousarviossa että julkisen talouden suunnitelmassa käyvin hinnoin. Näin arvioituna Suomen EU-maksut ovat keskimäärin noin 2,6 miljardia euroa vuodessa rahoituskehyskaudella 2021—2027.
Valtion talousarviossa vuodelle 2021 on huomioitu omien varojen päätöksen vaikutukset Suomen EU-maksujen (mom. 28.92.69) mitoitukseen. Määrärahan käyttötarkoitusta on kuitenkin tarkoitus täsmentää kevään 2021 lisätalousarvioesityksessä siten, että se mahdollistaa sekä uuteen muovi-varaan perustuvan oman varan että tarvittaessa käteisvarojen maksamisen. Jatkovuosia koskevat tarkistukset tehdään vuosia 2022—2025 koskevan julkisen talouden suunnitelman laatimisen yhteydessä.
Maksukorjaukset.
Eräille jäsenvaltioille (Alankomaat, Itävalta, Ruotsi, Saksa ja Tanska) myönnetään niiden vuotuiseen BKTL-osuuteen tehtävä bruttovähennys, joka on yhteensä 7,6 miljardia euroa vuodessa vuoden 2020 hinnoin ilmaistuna. Kaikki jäsenvaltiot osallistuvat maksukorjauksen rahoitukseen BKTL-osuutensa suhteessa. Suomen osuus maksukorjauksen rahoituksesta on noin 130 miljoonaa euroa vuodessa vuoden 2020 hinnoin.
Valiokunta toteaa, että alkavalla rahoituskehyskaudella Suomen osuus maksukorjausten rahoituksesta jää huomattavasti pienemmäksi kuin edellisellä kaudella. Esimerkiksi edellisen rahoituskehyskauden viimeisenä vuonna 2020 Suomi maksoi eräille jäsenvaltioille myönnetyistä maksukorjauksista yhteensä yli 200 miljoonaa euroa. Tästä Ison-Britannian saama maksualennus lisäalennuksineen oli noin 155 miljoonaa euroa, ALV-varaan liittyvän alennuksen osuus noin 40 miljoonaa euroa, sekä BKTL-osuuteen tehtävästä vähennyksestä Suomen osuus oli noin 20 miljoonaa euroa. Maksukorjausten kokonaismäärä euroina siis pienenee, ja samalla maksukorjausjärjestelmä yksinkertaistuu, kun jatkossa korjaukset ovat ainoastaan ajallisesti ja määrältään rajattuja BKTL-perusteisia ns. könttäsumma-alennuksia.
Unionin talousarvion rahoittaminen
Unionin talousarvion rahoittaminen perustuu omiin varoihin, jotka jaetaan niin sanottuihin perinteisiin omiin varoihin sekä muihin omiin varoihin. Perinteiset omat varat muodostuvat maksuista ja palkkioista, yhteisestä tullitariffista ja muista tulleista kertyvistä maksuista, jotka ovat yhteisesti unionin vahvistamia kolmansien maiden kanssa käytävälle kaupalle. Muita omia varoja ovat ALV-vara ja bruttokansantuloon perustuva täydentävä vara.
ALV-varat.
ALV-perusteisia omia varoja yksinkertaistetaan. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa muutosta on pidetty perusteltuna ja Suomen kannalta taloudellisesti edullisena. Uudet yksinkertaistetut ALV-varat pienentävät Suomen EU-maksuja koko rahoituskehyskaudella yhteensä noin 280 miljoonalla eurolla. Valiokunta puoltaa muutosta. Valiokunta yhtyy myös asiantuntijakuulemisessa esitettyyn huoleen siitä, että määräytymisperuste huomioi edelleen vain todellisen verokertymän ja on siksi suosiollinen maille, joissa arvonlisäveron kiertäminen on yleistä.
Kierrättämättömään muovipakkausjätteeseen perustuva kansallinen maksuosuus.
Kierrättämättömään muovipakkausjätteeseen perustuva oma vara on uusi jäsenmaksuosuus, joka maksetaan kansallisesta talousarviosta. Maksuosuus ei ole kuluttajille taikka pakkausten tuottajille tai maahantuojille kohdistettu vero taikka maksu. Uusi muovi-vara on Suomelle taloudellisesti edullinen, ja sen on arvioitu alentavan Suomen EU-maksuja koko rahoituskehyskaudella noin 220 miljoonaa euroa eli noin 30 miljoonaa euroa vuodessa. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa uuteen muovi-varaan on suhtauduttu pääosin myönteisesti. Muovi-varan määräytyminen pakkausjätteitä koskevan raportoinnin perusteella edellyttää pakkaustilastoinnilta nykyistä parempaa luotettavuutta, tilastojen tarkistamista ja menetelmien yhdenmukaistamista jäsenvaltioiden välillä. Täten valiokunta pitää tärkeänä, että tilastotietojen laatua ja valvontaa kehitetään jatkossa niin kansallisesti kuin EU:n tasolla. Samoin toimivaltaiselle viranomaiselle on taattava riittävät resurssit luotettavaan tilastointiin.
Muovi-vara kannustaa muovipakkausjätteen kierrättämiseen, mitä voidaan pitää kannatettavana. Korkea kierrätysaste voi kuitenkin johtaa myös likaisten ja haitallisia aineita sisältävien muovien kierrättämiseen tai eri muovilaatujen sekoittamiseen keskenään, minkä seurauksena saadaan alempiarvoisia tuotteita, joille ei ole kysyntää ja joita on käytöstä poistamisen jälkeen vaikea kierrättää materiaalina. Tämän vuoksi valiokunta pitää tärkeänä, että korkealaatuista kierrätystä ja haitallisten aineiden saamista pois kierrosta edistetään eri keinoin. Samoin on kannatettavaa, että muovin kierrätyksen lisäämisen ohella tavoitteena on muovipakkausjätteen kokonaismäärän vähentäminen, sillä kierrättämätön muovipakkausjäte määräytyy uudella laskentamenetelmällä, jossa muovi-varan suuruuteen vaikuttaa kierrätysasteen lisäksi myös muovipakkausjätteen kokonaismäärä.
Uudet omat varat elpymisvälineen rahoittajana.
Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission välinen toimielinten sopimus talousarvioyhteistyöstä sisältää suunnitelman uusien omien varojen käyttöönotosta. Niillä on tarkoitus rahoittaa elpymisvälineen lainojen takaisinmaksua.
Uusia omia varoja koskevien etenemissuunnitelmien mukaan komission tulisi antaa kesäkuuhun 2021 mennessä ehdotukset uusiksi varoiksi, jotka liittyvät hiilidioksidipäästöjen tullimekanismiin, digitaaliveroon ja uudistettuun ehdotukseen päästökaupan huutokauppatuloista mahdollisesti laajennettuna lento- ja meriliikenteeseen. Mahdollinen käyttöönotto tapahtuisi 1.1.2023 alkaen. Lisäksi suunnitelman mukaan komission tulisi antaa kesäkuuhun 2024 mennessä ehdotukset, jotka voisivat liittyä rahoitustransaktioveroon, yrityssektorille suunnattavaan maksuun tai uuteen yhteiseen yhdistettyyn yhteisöveropohjaan. Näiltä osin mahdollinen käyttöönotto tapahtuisi 1.1.2026.
Valiokunta toteaa, ettei esitys sisällä muovi-varaa lukuun ottamatta konkreettisia ehdotuksia uusista omista varoista. Tämän vuoksi valiokunta käsittelee suunniteltuja uusia omia varoja tässä vaiheessa vain yleisellä tasolla. Valiokunta muodostaa lopullisen kantansa ehdotuksiin uusista omista varoista vasta sen jälkeen, kun niitä koskevat ehdotukset on annettu. Valiokunta myös edellyttää, että ehdotuksiin on laadittu kattavat ja riittävät vaikutusarviot. Vaikutusarvioinnissa on huomioitava muun muassa ehdotuksen vaikutukset Suomen verotuottoihin ja kilpailukykyyn.
Valiokunta korostaa, että uusien omien varojen tulee edistää verotuksen oikeudenmukaisuutta ja vahvistaa EU:n tasoisia toimia veropetosten ja veronkierron torjumiseksi. Valiokunnan käsityksen mukaan uudet omat varat olisivat perusteltuja tilanteissa, joissa veroa tai maksua ei voida tehokkaasti kerätä minkään yksittäisen jäsenvaltion toimesta.
EU:n tasoisia ratkaisuja arvioitaessa on myös huomioitava OECD:n piirissä tapahtuva valmistelu, jotta ehdotukset eivät tarpeettomasti heikennä EU:n tai Suomen kilpailukykyä. Tämä korostuu muun muassa digitaaliveron ja rahoitustransaktioveron valmistelussa, minkä osalta globaalia ratkaisua on pidetty valiokunnan asiantuntijakuulemisessa EU:n tasolla toteutettavaa veroa parempana. Digitaaliveron luonteesta riippuen EU-tasoisen ratkaisun heikkoutena voisi olla se, että veron ulkopuolelle jäisivät esimerkiksi Yhdysvalloista tai Kiinasta toimivat digitaalista liiketoimintaa harjoittavat yritykset. EU-tason rahoitustransaktiovero saattaa puolestaan siirtää veron kohteena olevan kaupankäynnin osittain EU:n ulkopuolisille markkinoille. Valiokunta pitää tärkeänä, että Suomi osallistuu aktiivisesti sekä kansainväliseen että EU:n tasolla tapahtuvaan verotuksen kehittämistyöhön, jonka tarkoituksena on rajoittaa aggressiivisesta verosuunnittelusta sekä valtioiden välisestä verokilpailusta johtuvaa yhteisöveron rapautumista.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on nostettu esille myös huoli yhteisen yhdistetyn veropohjan (Common consolidated corporate tax base, CCCTB) mahdollisista haitallisista vaikutuksista. Suomen osalta CCCTB-malliin sisältyvä veropohjan uudelleenjakaminen jäsenvaltioiden välillä saattaisi johtaa veropohjan ja verotuottojen menetyksiin ainakin komission ehdotukseen sisältyvien allokaatiokriteerien perusteella. Kriteereinä on huomioitu aineelliset varat, myynti, henkilökunnan ja palkkojen määrä. Suomelle tärkeää aineetonta oikeutta ei huomioida kriteereissä. Täten valiokunta pitää tärkeänä, että Suomi osallistuu aktiivisesti yhteisöveropohjan jakokaavan muuttamiseen. Jos osa veropohjasta jaettaisiin jatkossa EU:n omiksi varoiksi, suomalaisten konsernien verorasitus saattaisi nousta veropohjan siirtyessä verotettavaksi korkeamman verokannan jäsenvaltioihin. Täten valiokunta suhtautuu erittäin varauksellisesti CCCTB:n hyödyntämiseen osana omien varojen kokonaisuutta, mutta suhtautuu tätä myönteisemmin yhteisöveron laskentasäännösten yhdenmukaistamiseen (Common corporate tax base, CCTB). Asiantuntijakuulemisessa on huomautettu, ettei CCCTB:n hyödyntäminen osana omien varojen kokonaisuutta ole mahdollista ilman, että hanke toteutetaan kokonaisuudessaan sekä yhteisöveron laskentasäännösten yhdenmukaistamisen (CCTB) että veropohjien uudelleenjaon osalta (CCCTB).
Valiokunta käsittelee lopuksi verotusta koskevaa päätöksentekoa. Valiokunnan mielestä määräenemmistöpäätöksenteon käyttöönottoa on mahdollista harkita poikkeuksellisesti harmaan talouden, haitallisen verokilpailun, veronkierron ja veropetosten torjumiseksi rajatuissa kokonaisuuksissa, esimerkiksi koskien jäsenvaltioiden välistä tietojenvaihtoa ja muuta hallinnollista yhteistyötä. Valiokunta kuitenkin korostaa, että verotusta koskevat säännökset annetaan välillisten verojen osalta SEUT 113 artiklan mukaisesti, joka edellyttää jäsenvaltioiden yksimielisyyttä. Lisäksi uudet omat varat otetaan käyttöön omien varojen päätöksentekomenettelyn mukaisesti, mikä niin ikään edellyttää jäsenvaltioiden yksimielisyyttä. Täten myös päätökset EU:n omista varoista tulee säilyttää yksimielisen päätöksenteon piirissä.
Elpymisväline
Elpymisväline on poikkeuksellinen ja kertaluontoinen toimenpide, jonka hyväksymistä valiokunta pitää perusteltuna osana omien varojen kokonaisuutta.
Elpymissuunnitelma laadittiin tilanteessa, jossa koronavirusepidemia oli ajanut talouden maailmanlaajuiseen taantumaan. Tämä lisäsi riskiä finanssimarkkinoiden kriisiytymiseen, kun jo entuudestaan pahoin velkaantuneiden maiden lainansaannin pelättiin vaikeutuvan. Velkaantuneiden maiden valtionlainojen korkojen nousu ja sitä myötä niiden pankkien ajautuminen ongelmiin olisivat heijastuneet nopeasti kaikkiin EU-maihin. Pahimmillaan tilanne olisi saattanut edetä kohti valtioiden maksukyvyttömyyttä ja laajentuessaan johtaa eurokriisin kaltaiseen tai vielä sitä vakavampaan taantumaan.
Elpymisvälinettä koskevat ratkaisut vähensivät tätä riskiä. Mikäli yhteisiin toimiin ei olisi ryhdytty, EU:n talouden epävakaus olisi saattanut kasvaa, jolloin myös riski syventyneestä investointilamasta ja EU-alueen talouden kriisiytymisestä olisi lisääntynyt. Tällöin Suomen menetykset saattaisivat olla tuntuvasti suurempia kuin elpymisvälineeseen liittyvä rahoitusosuus.
Käytännössä on luonnollisesti mahdoton tietää, kuinka vakavasti EU:n talous olisi kriisiytynyt ilman tukipakettia, mutta elvytyspaketilla ja myös EKP:n osto-ohjelmalla pystyttiin joka tapauksessa rauhoittamaan markkinat ja pienentämään riskiä EU-maiden ongelmista velkamarkkinoilla. Elpymisrahastoratkaisu on myös parantanut velkaantuneimpien maiden talouskehitystä koskevia odotuksia, ja muun muassa korot ovat alentuneet suhteessa Saksan korkoihin.
Muun muassa Suomi on paketin nettomaksaja, mutta valiokunnan mielestä elpymispaketista pois jääminen ei ole Suomen edun mukaista, sillä yhdenkin maan poisjäänti saattaa johtaa hankkeen kariutumiseen. Tällöin syvän kriisin todennäköisyys olisi suuri ja sen myötä Suomen todennäköinen taloudellinen menetys olisi merkittävä. Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että muut elpymisrahastoon kriittisesti suhtautuneet maat eivät olleet halukkaita kaatamaan ratkaisua, vaikka rahoitusratkaisu ei ole optimaalinen.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on myös pidetty mahdollisena, että Suomen poisjäänti elvytysrahastosta ei välttämättä kaataisi pakettia. Näin Suomi voisi saavuttaa kansallisen tason päätöksillä vähintään saman tai jopa suuremman mittaluokan tuloksen kuin EU:n kautta tulevan rahoituksen avulla.
Valiokunta yhtyy hallituksen arvioon ja katsoo, että tällainen ratkaisu veisi tuntuvasti maamme poliittista pääomaa. Se saattaisi tulla jatkossa tätä ratkaisua kalliimmaksi, jos Suomi ei saisi omille kannoilleen enää tukea päätettäessä asioista, joissa ei vaadita yksimielisyyttä. Erityiskohtelun vaatiminen heikentäisi myös Suomen mahdollisuuksia saada tukea tilanteessa, jossa se itse kohtaa isoja taloudellisia tai muita sokkeja.
Valiokunta kiinnittää huomiota lisäksi siihen, että EU ei ole vain maksu-unioni, vaan myös poliittinen yhteisö, jossa solidaarisuus vaikuttaa EU:n luotettavuuteen muun maailman ja rahoitusmarkkinoiden silmissä. Elpymisrahaston puutteista ja ongelmista huolimatta Suomella on edellä kuvatun mukaisesti myös taloudellinen intressi olla mukana ehdotetun kaltaisessa järjestelyssä, sillä Suomi on avoin, vientivetoinen, pieni talous, jolla on tiivis taloudellinen kohtalonyhteys muun Euroopan kanssa.
Elpymisvälineen lainojen takaisinmaksu lisää Suomen EU-jäsenyyden kustannuksia vuosittain noin 210 milj. eurolla, jos lainoja lyhennetään tasaisesti aina vuoteen 2058 asti. Tästä noin 40 prosenttia on Suomen avustusosuuden takaisinmaksua. Näitä kustannuksia voidaan peilata muun muassa siihen kokonaishyötyyn, jonka EU-jäsenyys ja esimerkiksi pääsy sisämarkkinoille Suomelle kokonaisuutena tuottaa. Hallituksen esityksen mukaan Oxford Economics arvioi keväällä 2019 laatimassaan katsauksessa EU-jäsenyyden vaikutuksia Suomen makrotalouteen. Sen mukaan EU-jäsenyyden arvioidaan lisänneen esimerkiksi Suomen kokonaiskauppaa 9—26 prosenttia, mikä vastaa 16—47 mrd. euroa vuonna 2017. EU- ja EMU-jäsenyyden arvioidaan puolestaan kasvattaneen suoria ulkomaisia sijoituksia Suomeen yhteensä yli 30 mrd. eurolla vuodesta 1995 alkaen.
Edellä mainittua taustaa vasten osallistuminen elvytyspaketin kustannuksiin ei sanottavasti heikennä EU-jäsenyyden tuomia taloudellisia hyötyjä.
Kertaluonteisuus, varojen käyttö.
Ratkaisu on poikkeuksellinen, kertaluonteinen ja omien varojen enimmäismäärien kasvattaminen väliaikaista, mikä oli eräs Suomen keskeinen neuvottelutavoite. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on kuitenkin pidetty mahdollisena, että EU:n oman velan mahdollisuutta koskeva uusi tulkinta lisää todennäköisyyttä turvautua uudelleen saman tapaiseen ratkaisuun ja että unioni on samalla ottamassa askeleen kohti pysyvää unionitason finanssipolitiikkaa.
Valiokunnan mielestä elpymispaketin toteutuminen ei sinänsä luo fiskaaliunionia, mutta esimerkiksi tulonsiirrot ilman tiukkaa ehdollisuutta saattavat vähentää tarvetta talouden rakenteiden parantamiseen. Myös yhteinen velka saattaa lisätä riskiä unionin julkisten talouksien yhteenlasketusta velkaantumisesta tavalla, joka voi pitkän päälle lisätä unionin kriisialttiutta. Erillisen elpymispaketin vaihtoehtona olisi ollut tukeutuminen eurokriisin aikana luotuihin rahoitusinstrumentteihin, mutta jäsenmaiden iso enemmistö ei tukenut tätä ratkaisua muun muassa siitä syystä, että kriisi ei aiheutunut minkään maan huonosta talouspolitiikasta.
Valiokunta toteaa, että vastaavanlaiset päätökset edellyttävät jatkossakin yksimielisyyttä. Yhteisestä politiikasta päätetään edelleen olemassa olevien instituutioiden puitteissa, eikä tässä yhteydessä luoda uusia instituutioita EU-tason finanssipolitiikan toteuttamiseksi. Suomen kaltaisen pienen jäsenmaan kannalta on välttämätöntä, että näistä periaatteista pidetään kiinni myös tulevissa ratkaisuissa ja ettei ratkaisu myöskään toimi millään tavalla ennakkotapauksena tulevassa päätöksenteossa. Suomen ei myöskään tule puoltaa sellaisia järjestelyjä, joissa on vaikeasti ennakoitavia taloudellisen yhteisvastuun piirteitä.
Järjestelyn hyväksyttävyyden kannalta on välttämätöntä, että se vastaa tarkoitustaan ja saavuttaa sille asetetut tavoitteet. Siksi EU:ssa on varmistettava ja tehokkaasti valvottava, että jäsenmaat käyttävät varat sekä EU:n että kansallisten kriteerien mukaisesti vaikuttavasti, kestävästi ja läpinäkyvästi. Jäsenmaiden tulee samalla sitoutua tekemään rakenneuudistuksia oman julkisen taloutensa kestävyyden parantamiseksi ja julkisen velkansa kasvun pysäyttämiseksi. Valiokunta pitää välttämättömänä myös oikeusvaltioperiaatteen johdonmukaista noudattamista. Tuen tehokas ja kriteereitä vastaava käyttö vähentää osaltaan vastikkeettomaan tai ehdoiltaan huomattavan edulliseen tukeen liittyvää moraalikadon riskiä.
Jotta rahoitus jäisi aidosti ainutkertaiseksi, sen rinnalla on vahvistettava Euroopan ja euron kriisinsietokykyä sekä kehitettävä valtioille hallitumpi ja helpommin ennakoitava velkajärjestely.
Varojen käyttö Suomessa.
Elpymispaketin tuoma rahoitus kohdistetaan Suomen kestävän kasvun ohjelman rahoittamiseen, jonka päälinjoja on tarkasteltu valtioneuvoston selonteossa (VNS 6/2020 vp). Kuten valtiovarainvaliokunta on edellä mainitusta selonteosta antamassaan mietinnössä (VaVM 1/2021 vp) todennut, elpymisvälinettä koskeva ratkaisu ei ole Suomen kannalta paras mahdollinen, mutta sen vaikutuksia ei voida arvioida pelkästään maksuosuuden kautta. Olennaista on, miten tehokkaasti rahoitus käytetään, kuinka hyvin onnistumme uuden kasvun ja pitkän aikavälin kasvupotentiaalin luomisessa ja miten Suomi pystyy uusilla innovaatioillaan edistämään pärjäämistään kansainvälisessä kilpailussa. Suomen kannalta on myös tärkeää, miten muut maat käyttävät elpymisvälineen varoja ja millaista yhteistyötä se synnyttää, sillä EU-maiden yhtäaikainen ja samansuuntainen elvytys lisää toimien vaikuttavuutta ja kasvun edellytyksiä kaikissa jäsenmaissa. Samalla on varmistettava, ettei Suomen suhteellinen kilpailuasema heikkene tilanteessa, jossa myös kilpailijamaat tehostavat toimintaansa elvytysrahoituksen avulla.
Parhaimmillaan elpymispaketti kasvattaa lyhyellä aikavälillä kysyntää ja toimii katalysaattorina investoinneille ja pitkän aikavälin kasvun tarvitsemille uudistuksille. Elpymisrahaston varat voivat näin toimia vipuna suomalaisille kasvuyrityksille ja niiden uusille avauksille, joilla edistetään vihreää siirtymää ja digitaalisia toimintatapoja ja jotka olisivat jääneet muutoin tässä vaiheessa toteuttamatta.
Edellä todettuun viitaten valiokunta on tyytyväinen hallituksen laatimaan alustavaan elpymis- ja palautumissuunnitelmaan, joka on toimitettu komissiolle 15.3.2021. Siinä eräs keskeinen kriteeri hankekokonaisuuksien priorisoinnissa on yksityisten investointien vauhdittaminen ja vivutus. Hallituksen alustavan arvion mukaan ohjelma saisi liikkeelle yli 3 mrd. euron edestä yksityisiä investointeja, jolloin ohjelman saama kokonaisvaikutus talouteen olisi yli 5 mrd. euroa.
Ajoitus.
Jotta elpymispaketilla saadaan aikaan elvytystä, elvytyshankkeet on toteutettava silloin, kun työttömyyttä ja muuta voimavarojen vajaakäyttöä esiintyy. Kriisin väistyessä talouden kasvu saattaa olla varsin nopeaa, jolloin elvytyspaketilla ei enää saavuteta alkuperäisiä tavoitteita. Vaikka suhdanteiden ajoittuminen voi eriytyä jäsenvaltioiden välillä huomattavasti, on syytä kiirehtiä toimien käynnistämistä ja välttää tilanne, jossa avustusten myöntäminen painottuu noususuhdanteeseen.
Lopuksi.
Elpymispaketti tukee jäsenmaiden talouksien toipumista koronakriisistä, mutta se ei poista julkistalouksien ongelmien juurisyitä eikä siten laajamittaisenkaan rahoituskriisin uhkaa pitkällä aikavälillä. Valiokunta pitää siksi välttämättömänä EU-maiden talouden pidemmän aikavälin kestävyyden vahvistamista ja jäsenmaiden omaa vastuuta talous- ja finanssipolitiikkansa hoidossa. EU-maissa ja euroalueella jo ennen covid-19-pandemiaa olleisiin talousongelmiin tulee löytää ratkaisuja, joilla kannustetaan jäsenmaita vahvistamaan oman taloutensa rakenteita EU:n velkakestävyyden varmistamiseksi ja joilla vahvistetaan kestävän talouspolitiikan edellytyksiä pitkällä aikavälillä. On myös edistettävä velkajärjestelymekanismin luomista Euroopan vakausmekanismin yhteyteen.
Valiokunta kiinnittää huomiota myös vakaus- ja kasvusopimuksen yleisen poikkeuslausekkeen soveltamiseen ja missä olosuhteissa sen voimassaolo voitaisiin päättää. Euroopan komission aloitteesta keväällä 2020 otettiin käyttöön vakaus- ja kasvusopimuksen yleinen poikkeuslauseke, jonka perusteella jäsenvaltiot voivat poiketa tilapäisesti EU:n asettamista budjettivaatimuksista edellyttäen, että tämä ei vaaranna julkistalouden keskipitkän aikavälin kestävyyttä. Komissio on 3.3.2021 julkaisemassaan tiedonannossa (E 23/2021 vp) arvioinut, että yleisen poikkeuslausekkeen soveltamista jatkettaisiin vielä vuonna 2022 ja että sen voimassaolo päättyisi vuonna 2023. Komissio toteaa tekevänsä asiasta kevään talousennusteen pohjalta kokonaisarvion toukokuussa 2021.
Poikkeuslausekkeen soveltaminen on valiokunnan mielestä edelleen perusteltua, mutta akuutin kriisin väistyttyä on ratkaistava, miten vakaus- ja kasvusopimusta ja muita EU:n finanssipoliittisia sääntöjä jatkossa noudatetaan ja tarvittaessa uudistetaan.
Suomen enimmäisvastuiden määrä ja niihin liittyvät riskit
Suomen maksut Euroopan unionille ovat olleet viime vuosina keskimäärin noin 2 mrd. euroa. Rahoituskehyskaudella 2021—2027 maksujen arvioidaan olevan keskimäärin 2,6 mrd. euroa (käyvin hinnoin) vuodessa. Omien varojen päätöksen maksuosuuden vuotuisen enimmäismäärän nostaminen 1,20 prosentista 1,40 prosenttiin kaikkien jäsenvaltioiden yhteenlasketusta BKTL:sta nostaa vuoden 2018 hinnoin arvioituna Suomen laskennallisen vuotuisen enimmäisvastuun nykyisen kauden 2,6 mrd. eurosta reiluun 3 mrd. euroon.
Suomen laskennallinen maksuosuus 390 mrd. euron elpymisvälineen menojen lainaosuudesta on arviolta noin 6,6 mrd. euroa (vuoden 2018 hinnoin). Tämän 390 mrd. euron pääoman takaisinmaksu lisää vuodesta 2028 alkavilla myöhemmillä rahoituskehyskausilla Suomen maksuja noin 210—500 milj. euroa vuodessa riippuen lainan pääoman takaisinmaksuajan pituudesta. Lisäksi koroista aiheutuvat menot nostavat Suomen EU-maksuja arviolta joitakin kymmeniä miljoonia euroja vuodessa.
Jäsenvaltioilla on lisäksi ns. toissijaisia taloudellisia vastuita. Esimerkiksi mahdollinen vastuu elpymisvälineen 360 mrd. euron lainamuotoisesta tuesta voisi toteutua tilanteessa, jossa jokin jäsenmaa ei hoida omaa vastuutaan sille myönnetystä lainasta. Suomen laskennallinen vastuu tästä lainamuotoisesta tuesta on yhteensä noin 6,1 mrd. euroa.
Jos jokin jäsenvaltio laiminlöisi maksujaan unionille ja komissio pyytäisi jäsenvaltioilta käteisvaroja unionin 750 mrd. euron lainan täyttämiseksi, olisi lisäpyyntöjen kokonaismäärä rajoitettu BKTL-perusteiseen 0,6 prosentin suhteelliseen osuuteen omien varojen enimmäismäärän poikkeuksellisesta kasvattamisesta. Suomen suurin vuotuinen lisäpyyntöjen enimmäismäärä olisi tällöin noin 1,4 mrd. euroa.
Maksunsa laiminlyönyt jäsenvaltio ei kuitenkaan vapaudu maksuvelvoitteestaan. Omien varojen päätöksen 9 artiklaan otetut säädökset jäsenvaltioiden velvoitteista 750 mrd. euron lainanoton hoitamiseksi toisaalta varmistavat unionin mahdollisuudet hoitaa lainavelvoitteensa, mutta samalla ne turvaavat jäsenvaltioiden keskinäiset vastuut. Mahdollinen väliaikainen käteisvarojen antaminen kompensoidaan näin ollen viipymättä unionin talousarviota koskevan soveltavan oikaisukehyksen mukaisesti.
Valiokunta korostaa, että komission on ryhdyttävä välittömästi tarvittaviin toimenpiteisiin laiminlyötyjen maksujen perimiseksi ja huolehdittava siitä, että lisämaksuosuuksia suorittaneiden jäsenvaltioiden maksuosuudet palautuvat oikealle tasolle. Tähän liittyvä sanktiomekanismi on varsin tiukka, mikä on edesauttanut sitä, että jäsenvaltiot ovat tähän saakka hoitaneet rahoitukselliset velvoitteensa ajallaan.
Valiokunta on tyytyväinen, että omien varojen päätöksessä enimmäisvastuut ovat täsmentyneet ja ne ovat aiempaa tarkkarajaisempia. Myös mahdolliset uudet omat varat voivat vähentää Suomen kansallisia EU-maksuja. Niiden toteutumismahdollisuuksia ja määriä arvioidaan myöhemmin annettavissa kirjelmissä ja esityksissä.
Valiokunta painottaa kuitenkin hallituksen esityksen mukaisesti, että Suomen mahdolliset vastuut ovat merkittäviä. On mahdotonta sanoa etukäteen, missä Suomen velkakestävyyden raja kulkee, mutta suuruusluokkaa arvioitaessa voidaan todeta, että jos kotimaisia tai EU-tasoisia vastuita realisoituisi kymmeniä miljardeja euroja lyhyellä aikavälillä, valtio joutuisi varsin haastavaan tilanteeseen. Valtioneuvosto arvioi kuitenkin riskiskenaarioiden realisoitumisen todennäköisyyden pieneksi. Vastuita arvioitaessa on myös tarpeen ottaa huomioon Suomelle unionin jäsenyydestä kertyvät positiiviset vaikutukset.
Eduskunnan suostumus ja ehdotuksen käsittelyjärjestys
Euroopan unionin omia varoja koskevat päätökset tehdään Euroopan unionin perustamissopimuksen 311 artiklan 3 kohdan ja Euroopan atomienergiayhteisön perustamissopimuksen 106 a artiklan nojalla. Neuvosto hyväksyy erityistä lainsäätämisjärjestystä noudattaen ja Euroopan parlamenttia kuultuaan yksimielisesti päätöksen, jossa vahvistetaan unionin omien varojen järjestelmää koskevat säännökset. Tämä päätös tulee voimaan, kun kaikki jäsenvaltiot ovat hyväksyneet sen valtiosääntönsä asettamien vaatimusten mukaisesti.
Perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan eduskunta hyväksyy muun muassa sellaiset valtiosopimukset ja kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia taikka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan suostumuksen.
Neuvoston päätös on rinnastettu sellaiseen kansainväliseen velvoitteeseen, joka edellyttää eduskunnan suostumusta. Lisäksi perustuslakivaliokunta on jo aiemmin linjannut, että muusta syystä eduskunnan hyväksymistä edellyttävinä on pidetty sellaisia kansainvälisiä velvoitteita, joilla on eduskunnan budjettivaltaa sitovia vaikutuksia. Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan (PeVL 14/2021 vp), että myös nyt on kyse eduskunnan budjettivaltaa koskevasta velvoitteesta, jonka hyväksyminen edellyttää perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan eduskunnan suostumusta.
Mitä tulee käsittelyjärjestykseen, perustuslain 94 §:n 2 momentin mukaan kansainvälisen velvoitteen tai sen irtisanomisen hyväksymisestä päätetään äänten enemmistöllä. Päätökseen tarvitaan kuitenkin kaksi kolmasosaa annetuista äänistä, jos ehdotus velvoitteen hyväksymisestä koskee muun muassa perustuslakia tai Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävää toimivallan siirtoa Euroopan unionille.
Perustuslakivaliokunta on edellä mainitussa lausunnossaan arvioinut, koskeeko ehdotus perustuslakia tai Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävää toimivallan siirtoa Euroopan unionille ja onko hallituksen esityksen mukainen ehdotus hyväksyttävä päätöksellä, jota on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä.
Perustuslakivaliokunta toteaa, että nyt arvioitavassa kokonaisuudessa poiketaan kansallisen perustuslain kannalta merkityksellisellä tavalla vakiintuneista Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 310 ja 125 artiklassa säädetyistä unionin taloudenhoidon periaatteista. Asiassa tehtävät merkittävät uudet tulkinnat muuttavat unionin keskeisiä toimintaperiaatteita tavalla, jonka voidaan ajatella asiallisesti rinnastuvan siihen, että EU:n sekundäärilainsäädäntöön sisällytetään perussopimuksissa määriteltyihin velvoitteisiin nähden merkittäviä uusia menettelyjä tai elementtejä, joita Suomi ei ole hyväksynyt perussopimusten voimaansaattamisen yhteydessä. Perustuslakivaliokunnan arvion mukaan kyseessä on siten merkittävään toimivallan siirtoon Euroopan unionille tosiasiallisesti rinnastuva järjestely, ja sitä koskeva ehdotus on eduskunnassa hyväksyttävä päätöksellä, jota on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä.
Valtiovarainvaliokunta puoltaa omien varojen järjestelmästä annetun neuvoston päätöksen hyväksymistä ja edellä mainittuun perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten toteaa, että eduskunnan suostumuksen antamisesta päätetään kahden kolmasosan enemmistöllä. Lisäksi valiokunta ehdottaa kahdeksan lausuman hyväksymistä. (Valiokunnan lausumaehdotukset 1—8)