Ilmastolain uudistaminen

Ympäristövaliokunta pitää erittäin tärkeänä hallituksen esitystä uuden ilmastolain säätämiseksi. Olemassa oleva ilmastolaki tuli voimaan vuonna 2015, mutta ilmastonmuutos on edennyt ja Pariisin ilmastosopimukseen perustuva EU:n ilmastolainsäädäntö on muuttunut ja muuttuu niin nopeasti, että puitelain uudistamista on pidettävä jo välttämättömänä. Hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää hallituksen esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena ja puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä muuttamattomana seuraavin huomautuksin.  

Lakiesityksen tavoitteena on hallitusohjelman mukaisesti vahvistaa ilmastolain ohjausvaikutusta ja varmistaa, että Suomi saavuttaa hallitusohjelmassa sovitun mukaisesti hiilineutraaliuden vuoteen 2035 mennessä ja hiilinegatiivisuuden sen jälkeen. Myös päästövähennysten tavoitetaso on siten kehittynyt voimakkaasti. Lakiesitykseen on sisällytetty vuoden 2050 pitkän aikavälin kiristettävän päästötavoitteen lisäksi tärkeät välitavoitteet vuosille 2030 ja 2040 varmistamaan johdonmukaista polkua kohti hiilineutraaliutta ja hiilinegatiivisuutta eli ilmastokestävää yhteiskuntaa. Valiokunta toteaa, että nämä tavoitetasot perustuvat Suomen ilmastopaneelin laskelmiin perustuviin suosituksiin siitä, mikä on Suomen oikeudenmukainen osuus päästövähennyksistä globaalilla tasolla. Ilmastolakiin ehdotettavat tavoitteet ovat EU:n ilmastolainsäädännön Suomelle asettamia tavoitteita kunnianhimoisempia tai niitä täydentäviä, ja lakia voidaan siten pitää edistyksellisenä niin eurooppalaisessa kontekstissa kuin globaalistikin. Valiokunta pitää ilmastolakiesitystä siten hyvin ajankohtaisena ja olennaisena päästövähennystavoitteiden selkeyttämiseksi ja laajentamiseksi, mikä paitsi täyttää Suomen globaalivelvoitteet osaltaan ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi myös parantaa elinkeinoelämän toimintaympäristön ennakoitavuutta ja luo osaltaan kestävän kasvun edellytyksiä. Myös maa- ja metsätalousvaliokunta, liikenne- ja viestintävaliokunta ja talousvaliokunta katsovat lausunnoissaan lakiehdotuksen edistävän ilmastopolitiikan pitkäjänteisyyttä ja ennakoitavuutta. 

Hallituksen esityksellä vastataan hyvin myös ilmastovuosikertomusta koskeviin eduskunnan lausumiin (K 17/2019 vp — EK 2/2020 vp ja K 18/2020 vp — EK 52/2020 vp). Ympäristövaliokunta on ilmastovuosikertomusta käsitellessään edellyttänyt jo aikaisemmin kertomuksen kehittämistä voimassa olevaan ilmastolakiin sisältyvien vaatimusten lisäksi huomattavasti laajemmaksi. Hallitus onkin jo toteuttanut nämä toiveet, ja lakiesitykseen esitetään nyt sisällytettäväksi nämä jo käytännössä toteutetut uudistukset. Ilmastovuosikertomusta on kehitetty strategisemmaksi ja kokonaisvaltaisemmaksi, ja siitä on siten jo muotoutunut käyttökelpoinen politiikkatyökalu. Kertomukseen on sisällytetty kattavasti tiedot päästökehityksestä päästökauppa-, taakanjako- ja maankäyttösektoreilla ja arvioitu myös toimien riittävyyttä suhteessa tavoitteisiin. Mukaan on otettu arviot kulutusperäisistä päästöistä, hiilikädenjäljestä, taloudellisista ja muista vaikutuksista sekä käsitelty perusteellisemmin sopeutumista, kuntien roolia, julkisten hankintojen merkitystä ja kiertotaloutta. Laajennetussa muodossaan kertomus on parantanut tavoitteensa mukaisesti sekä päättäjien että kansalaisten mahdollisuuksia osallistua ilmastopoliittiseen keskusteluun. 

Hallituksen esitys ilmastolaiksi on puitelaki, jolla säädetään ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmästä. Tähän kokonaisuuteen kuuluvat pitkän aikavälin suunnitelma, keskipitkän aikavälin suunnitelma sekä ilmastonmuutokseen sopeutumista koskeva suunnitelma. Hyvin kannatettava on hallituksen esitykseen sisältyvä ehdotus siitä, että lakiin sisällytetään myös maankäyttösektorin ilmastosuunnitelma. Puitelakina ilmastolaki ohjaa lain mukaisten suunnitelmien huomioon ottamista muun lainsäädännön toimeenpanossa eli velvoitteet kohdistuvat valtion viranomaisiin, eikä laki velvoita suoraan yksityisiä toimijoita. Konkreettisista velvoitteista ja kannusteista päätetään lain mukaisissa suunnitelmissa määritettävien toimien kautta. 

Ilmastolaki ei koske päästökaupan piiriin kuuluvia päästöjä muilta osin kuin pitkän aikavälin päästövähennysvelvoitteen, uusien välitavoitteiden ja näihin liittyvän seurannan osalta. Päästökauppasektorin keskipitkän aikavälin suunnittelu olisi myös jatkossa ilmastolain suunnittelujärjestelmän ulkopuolella, mutta päästökauppasektoria käsiteltäisiin kuitenkin pitkän aikavälin suunnitelman sekä ilmastovuosikertomuksen yhteydessä. Vuotta 2050 koskevan pitkän aikavälin päästöjen vähentämistavoitteen tarkoituksena on varmistaa, että taakanjako- ja päästökauppasektoreiden yhteenlasketut päästöt ovat tuolloin vähentyneet vähintään 90 prosenttia, mutta pyrkimys on tasoon 95 prosenttia verrattuna vuoteen 1990. Vuodelle 2030 asetettaisiin taakanjako- ja päästökauppasektorin yhteenlasketuille päästöille vähintään 60 prosentin päästövähennystavoite ja vuodelle 2040 vähintään 80 prosentin päästövähennystavoite verrattuna vuoden 1990 kasvihuonekaasujen päästöihin.  

Valiokunta toteaa, että asiantuntijakuulemisessa on pidetty epäkohtana sitä, että ilmastotoimien kokonaiskuvan hallintaa vaikeuttaa päästökauppasektorin jääminen edelleen osin ilmastolain ulkopuolelle. Päästökauppasektorin osittaista puuttumista lain soveltamisalasta selittää lain syntyhistoria. Vuoden 2015 ilmastolakia säädettäessä perusteena sille oli nimenomaisesti kansalliseen päätösvaltaan perustuva tarve tarkastella päästökaupan ulkopuolisen sektorin päästöjen hillintäkeinoja entistä tarkemmin samalla, kun päästökauppajärjestelmä jo oli itsenäisesti EU-tasolla säädelty järjestelmä, joka ei edellyttänyt kansallista päätöksentekoa. Valiokunta korosti lakiesitystä koskevassa mietinnössään tavoitetta hallinnollisen raskauden välttämisestä ja sitä, että ilmastopolitiikan suunnitelmat tulee yhteensovittaa muun energia- ja ilmastopoliittisen valmistelun kanssa, mikä edellyttää valmisteluaikataulujen yhteensovittamista ja yhteistä laskentapohjaa (HE 82/2014 vp — YmVM 22/2014 vp). Valiokunta toteaa, että valtioneuvosto valmistelee parhaillaan uutta ilmasto- ja energiastrategiaa sanotulla tavoin koordinoidusti keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelman kanssa ja hyödyntäen yhteistä tietopohjaa. Strategia kattaa kaikki kasvihuonekaasupäästölähteet (päästökauppasektori, taakanjakosektori, maankäyttösektori) ja nielut (maankäyttösektori). Päästökauppasektori sisältyy hallituksen esityksen 9 §:n mukaiseen pitkän aikavälin ilmastosuunnitelmaan. Myös esityksen 18 §:n mukaisessa ilmastovuosikertomuksessa tarkastellaan päästökauppasektorin päästöjä. Valiokunta katsoo, että ilmastopolitiikan johdonmukaisuudesta voidaan varmistua myös koordinoidun valmistelun keinoin ja ottaen huomioon edellä mainitut pitkän aikavälin ilmastosuunnitelma ja ilmastovuosikertomus. Päästökauppasektorin ja taakanjakosektorin yhteenlaskettujen kasvihuonekaasujen päästöjen vähennystavoitteiden saavuttamiseen vaikuttaa merkittävästi EU:n päästökauppajärjestelmän toiminta, johon Suomi voi omalta osaltaan vaikuttaa pyrkimällä tukemaan järjestelmän vaikuttavuuden vahvistamista osana unionin ilmastopolitiikkaa. Kansallisella tasolla tapahtuva ilmastonmuutoksen hillitsemistä koskevien toimenpiteiden suunnittelu keskipitkällä aikavälillä kohdistuu kuitenkin vain taakanjakosektorin kasvihuonekaasujen päästöihin.  

Valiokunta pitää tärkeinä myös toimialojen valmistelemia vähähiilisyystiekarttoja, joita ne ovat valmistelleet pääministeri Sanna Marinin hallitusohjelman mukaisesti yhteistyössä viranomaisten kanssa. Tähän mennessä julkaistut 15 vähähiilisyystiekarttaa ovat tärkeitä tiedon lähteitä kuvatessaan hiilineutraaliustavoitteen saavuttamiseksi tarvittavien toimenpiteiden mittakaavaa, kustannuksia ja edellytyksiä. Vaalikausittain laadittava energia- ja ilmastostrategia sekä eri toimialojen laatimat tiekartat vähähiilisyyteen ovat vaikuttavia ilmastopolitiikan instrumentteja, mutta ne eivät kuulu ilmastolain soveltamisalaan. Valiokunta katsoo, että jatkossa voitaisiin lain tasolla tehdä ilmastolain mukaisten suunnitelmien yhteydet muihin ilmastosuunnitelmiin näkyvämmiksi, mukaan lukien EU:lle toimitettavat ilmastosuunnitelmat, ja mahdollisesti säätää tarkemmin niiden yhteensovittamisesta. Olennaisinta kuitenkin on se, että Suomen ilmastopolitiikka on yhtenäistä ja johdonmukaista useista eri suunnitelmista huolimatta. Ilmastopolitiikan nopean kehittymisen vuoksi jatkossa voi siten olla perusteltua selvittää ilmasto- ja energiastrategian sisällyttämistä ilmastolain suunnittelujärjestelmän piiriin. 

Taloudelliset vaikutukset, energiamurros ja geopoliittinen tilanne

Venäjän hyökkäyssota Ukrainassa voimistaa akuuttia tarvetta fossiilisista polttoaineista irtautumiseen ja vihreään energiamurrokseen. Valiokunta korostaa, että ilmastolaki ohjaa kehitystä tähän suuntaan, mutta ei välttämättä niin lyhyellä perspektiivillä kuin Venäjän energiasta irtautuminen nykyisessä tilanteessa edellyttää. Sekä geopoliittinen tilanne että pitemmän aikavälin tavoitteena olevien päästövähennysten toteuttaminen käytännössä edellyttävät nyt nopeaa uusien teknologioiden käyttöönottoa, merkittäviä investointeja sekä riittäviä TKI-panoksia yrityksiltä ja yhteiskunnalta. Ilmastolaki vastaa myös näihin tarpeisiin, mutta on kuitenkin erittäin tärkeää, että Venäjän ja Ukrainan tilanteen vaikutuksia Suomen huoltovarmuuteen arvioidaan mahdollisimman pian, jotta tämä näkökulma voidaan ottaa ilmastotoimien suunnittelussa huomioon. Valiokunta korostaakin, että huoltovarmuuskokonaisuutta on tarkasteltava huolellisesti, ei pelkästään sotatilan johdosta, vaan myös ennakoiden siksi, että aseellisten konfliktien ja pakolaisten määrän lisääntyminen ovat todennäköisiä seurauksia ilmastonmuutoksen voimistumisesta. Erityisesti tulisi tarkastella tästä näkökulmasta energiateknologiaa ja energiantuotannon omistussuhteita. Ilmastolain tavoitteet liittyvätkin uudella tavalla jopa ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan. Myös maa- ja metsätalousvaliokunta korostaa lausunnossaan tarvetta huolehtia Suomen huoltovarmuudesta kaikissa olosuhteissa. Ilmastolakiehdotuksen 8 §:n mukaan ilmastopolitiikan suunnitelmien valmistelussa on otettava huomioon muun ohella ympäristölliset, taloudelliset ja sosiaaliset tekijät kestävän kehityksen periaatteen mukaisesti, ilmastotoimien kustannustehokkuus sekä suunnitelmien vaikutukset kotimaiseen ruokaturvaan. Maa- ja metsätalousvaliokunta katsoo, että näiden suunnitelmien yleisten vaatimusten mukaisesti suunnitelmien valmistelussa tulee ottaa huomioon huoltovarmuuden korostunut merkitys sekä energian ja elintarvikkeiden hinnannousun vaikutus kansalaisten arkeen ja yhteiskunnan resilienssiin. 

Valiokunta korostaa, että hallituksen esityksen talousvaikutusten arviointia tulee tarkastella sodan johdosta muuttuneessa tilanteessa uudelleen. On selvää, että monet aikaisemmin selvinä pidetyt reunaehdot siitä, mitä pidetään taloudellisesti perusteltuna, ovat peruuttamattomasti muuttuneet. Aikaisemmassa tilanteessa tehdyssä VTT:n päästövähennystavoitevaihtoehtoja koskevassa selvityksessä on arvioitu, että vuodelle 2030 esitettävän 60 prosentin päästövähennystavoitteen vaikutukset kansantuotteeseen ovat monilta osin positiivisia vuoteen 2030 saakka, mutta vuoteen 2050 mennessä kansantuote on reilun prosentin perusskenaariota pienempi. Hallituksen esityksen mukaan lakiehdotuksen kansantaloudelliset vaikutukset saattavat pitkällä aikavälillä olla arvioiden mukaan lievästi kielteisiä. Esityksessä asetettava 60 prosentin päästövähennystavoite vuodelle 2030 voidaan silti nähdä perusteltuna myös talouden kannalta, sillä on havaittu, että jo keskipitkän aikavälin tiukka ilmastotavoite vauhdittaa tarvittavaa yhteiskunnan rakennemuutosta kohti hiilineutraaliutta. Ylipäänsä uusien välitavoitteiden asettaminen on perustelujen mukaan kansantaloudellisesta näkökulmasta myönteistä, koska ilmastopolitiikan ennakoitavuus lisääntyy. Myönteisiä dynaamisia vaikutuksia voisi syntyä, jos toimijat kokevat uuden lain viitoittavan tulevaa kehitystä nykyistä selkeämmin, mikä kannustaisi kehittämään uusia ratkaisuja ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi tai sopeutumisen edistämiseksi. 

Ympäristövaliokunta korostaa talousvaliokunnan tavoin sitä, että ilmastotoimien talousvaikutusten arvioinneissa ei ole riittävällä tavoin otettu huomioon toimien innovaatio- ja vientipotentiaalia ja dynaamista vaikutusta kilpailukyvylle. Suomalaisen teollisuuden edelläkävijyys puhtaiden ja vähäpäästöisten ratkaisujen alalla voi muodostaa merkittävän kilpailuedun. Tältä kannalta globaalisti skaalautuvien ratkaisujen ja esimerkiksi kestävän vetytalouden edistäminen on avainasemassa. Vihreä sähköistyminen ja sillä valmistettu vety, jota käytetään raaka-aineena uusille sähköisille liikennepolttoaineille, luovat pohjaa uudelle kasvuteollisuudelle. Tämä kuitenkin edellyttää sähkön tuotannon ja siirron mittavaa lisäämistä, sillä sähkön tarve tulee merkittävästi kasvamaan samalla, kun myös Venäjän energiasta tulee irtautua. Valiokunta korostaa teknologia- ja materiaalineutraaliusperiaatteiden olennaista merkitystä päätösten lähtökohtana. Vihreä siirtymä ylipäänsä edellyttää mittavia yksityisiä investointeja toteutuakseen, joten teollisuuden investointikyvystä ja riittävistä TKI-panostuksista kehityksen tukemiseen tulee huolehtia.  

Maankäyttösektorin ilmastosuunnitelma

Valiokunta pitää yhtenä ilmastolain tärkeimmistä uudistuksista sitä, että lain soveltamisalaa ehdotetaan laajennettavaksi maankäyttösektoriin ja uusi maankäyttösektorin ilmastosuunnitelma tulee osaksi lain suunnittelujärjestelmää. Maankäyttösektorilla tarkoitetaan kansalliseen kasvihuonekaasujen inventaariojärjestelmään perustuvia LULUCF-sektorin (maankäyttö, maankäytön muutos ja metsätalous) mukaisia maankäyttöluokkia, joita ovat metsämaa, viljelysmaa, ruohikkoalueet, kosteikot, rakennettu maa sekä muu maa. Valiokunta katsoo, että vaikka hiilineutraaliustavoitteen kannalta tärkeintä on fossiilisista energialähteistä luopuminen energiantuotannossa, teollisuudessa ja liikenteessä, myös maankäyttösektorilla on merkittävä rooli päästöjen ja poistumien kokonaisuudessa. Maankäyttösektorin sisällyttäminen ilmastolakiin parantaa siten edellytyksiä saavuttaa lain päästövähennyksiä ja poistumia koskevat tavoitteet. 

Valiokunta toteaa hallituksen esityksen tavoin, että maankäyttösektorin nielujen osalta epävarmuus on huomattavaa verrattuna esimerkiksi teollisuuden päästölukuihin. Esimerkiksi vuonna 2017 LULUCF-sektorin nettonielun koko oli -15,7 milj. tonnia hiilidioksidiekvivalenttia, kun taas vuonna 2018 nettonielun koko oli -8,2 milj. tonnia hiilidioksidiekvivalenttia. Epävarmuus on erityisen suuri arvioissa maaperän nielujen suuruudesta. Kokonaisuutena kysymys on kuitenkin merkittävästä kokonaisuudesta, sillä Tilastokeskuksen vuonna 2021 julkaiseman ennakkotiedon mukaan LULUCF-sektorin nettonielu eli sektoriin sitoutuvien ja siitä vapautuvien kasvihuonekaasujen summa oli -17,2 milj. tonnia hiilidioksidiekvivalenttia vuonna 2020, kun koko Suomen kasvihuonekaasupäästöt vuonna 2020 olivat yhteensä 48,1 milj. tonnia hiilidioksidiekvivalenttia. 

Valiokunta korostaa, että Venäjän energiasta irtautuminen ja puun ja hakkeen tuonnin loppuminen Venäjältä lisäävät painetta metsien käyttöön Suomessa. Metsähakkuiden kehitys lisää epävarmuutta maankäyttösektorilla, sillä intensiivinen metsien hyödyntäminen voi hidastaa nielujen aikaansaamien poistumien kasvamista tai voi jopa estää niiden kasvamisen. Lakiehdotuksen 12 §:n mukaan valtioneuvosto hyväksyy maankäyttösektorin ilmastosuunnitelman vähintään joka toinen vaalikausi. Pykälän 3 momentin mukaan niiden vaalikausien aikana, jolloin ei ole velvollisuutta laatia suunnitelmaa, on kuitenkin tarkasteltava suunnitelman ajantasaisuutta ja uusien toimien tarvetta. Valiokunta pitää edellä esitettyyn viitaten tämä tarkistusmekanismia erittäin tarpeellisena. 

Asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin, että lakiin tulisi sisällyttää määrällinen tavoite hiilinielujen koosta. Koska nielujen markkinatekijöiden ja syklisten tekijöiden vaihteluun perustuva nielujen koon vaihteluväli on suuri, ei täsmällistä tavoitetta ole tarkoituksenmukaista asettaa. Ilmastolain mukainen suunnittelujärjestelmä ei myöskään tarjoa parhaiten keinoja esimerkiksi yksityismailla toteutettavien hakkuutasojen ohjaamiseen. Valiokunta katsoo, että maankäyttösektorin suuren merkityksen johdosta osana ilmastopolitiikan kokonaisuutta voi jatkossa olla tarpeen pyrkiä määrittämään laissa myös nielujen osalta tavoite tavalla, joka ottaa epävarmuudet ja luontaisen vaihtelun riittävästi huomioon. 

Valiokunta pitää tarpeellisena selventää uusia maankäyttösektorin ja nielun määritelmiä seuraavasti. Lakiehdotuksen 6 §:n 9 kohdassa määritellään maankäyttösektori. Maankäyttösektorilla tarkoitetaan kansallisessa kasvihuonekaasujen inventaariojärjestelmässä käytettyä kuutta maankäyttöluokkaa: metsämaa, viljelysmaa, ruohikkoalueet, kosteikot, rakennettu maa ja muu maa. Valiokunta korostaa, että tämän maankäyttösektorin määritelmän tarkoitetaan kattavan myös puutuotteet. On tarkoituksenmukaista, että kasvihuonekaasuinventaariossa noudatetaan ajantasaisia kansainvälisiä laskentasääntöjä, joten tämän tukemiseksi ja asian selkeyttämiseksi on perusteltua täsmentää puutuotteiden asema osana maankäyttösektoria.  

Lakiehdotuksen 6 §:n 10 kohdassa määritellään nielu. Nielulla tarkoitetaan IPCC:n määritelmän mukaisesti prosessia, toimintaa tai mekanismia, joka sitoo kasvihuonekaasun, aerosolin tai kasvihuonekaasun esiasteen ilmakehästä. Näin ollen määritelmä sisältää myös teknologiset nielut. Valiokunta selkeyttää määritelmää toteamalla, että ekosysteemien kohdalla nieluna toimiminen tarkoittaa sitä, että ekosysteemin hiilivarasto kasvaa. Tätä varastonmuutokseen nojaavaa tarkastelutapaa käytetään esimerkiksi kasvihuonekaasuinventaariossa. Pykälämuutoksia valiokunta ei pidä tarpeellisena, vaan perustelujen täsmentäminen tältä osin on riittävää. 

Suunnitelmien yleiset vaatimukset

Lakiehdotuksen 8 §:n mukaan ilmastonmuutoksen hillitsemistä ja siihen sopeutumista koskevat tavoitteet ja toimet on asetettava ilmastopolitiikan suunnitelmissa ajantasaisen tieteellisen tiedon perusteella siten, että otetaan huomioon ilmastonmuutoksen eteneminen, sen todennäköiset myönteiset ja kielteiset vaikutukset, siihen liittyvät vaarat ja riskit sekä mahdollisuudet onnettomuuksien estämiseen ja niiden haitallisten vaikutusten rajoittamiseen. Suunnitelmissa on esitettävä Suomea sitovista kansainvälisistä sopimuksista ja EU:n lainsäädännöstä johtuvat velvoitteet ja suunnitelmien avulla on osaltaan varmistettava velvoitteiden täyttyminen. Suunnitelmien valmistelussa on lisäksi otettava huomioon yhdeksänkohtaisen luettelon mukaan eri näkökohtia, kuten ympäristölliset, taloudelliset ja sosiaaliset tekijät kestävän kehityksen periaatteen mukaisesti (3), toimien kustannustehokkuus (4), teknologian taso ja kehitys (5), mahdolliset vaikutukset kotimaiseen ruokaturvaan (7), mahdolliset vaikutukset luonnon monimuotoisuuteen (8) ja muut kuin edellä tarkoitetut yhteiskunnan kehityksen kannalta olennaiset tekijät (9). 

Valiokunta pitää kannatettavana uudistuksena sitä, että suunnitelmien valmistelussa otetaan huomioon myös mahdolliset vaikutukset luonnon monimuotoisuuteen. Ilmastonmuutos ja luontokato ovat toisiinsa sidoksissa, ja EU:n vihreän siirtymän toteuttamisessa on korostettu tarvetta varmistua siitä, ettei ilmastonmuutosta hillitä toimilla, joista voi aiheutua merkittävää haittaa luonnon monimuotoisuuden suojelulle (ns. Do No Significant Harm -periaate, DNSH). Suunnitelmiin sisällytettävien toimien osalta velvoite luonnon monimuotoisuuden huomioon ottamisesta on siten tärkeä. Valiokunta korostaa myös perinteisten ympäristönäkökulmien huomioon ottamista (3) kuten vaikutukset vesistöihin, virkistykseen ja maankäytön suunnitteluun. Nämä sisältyvät osin myös kohtaan 9, kun suunnitelmien valmistelussa tulee kohdan 9 mukaan ottaa huomioon myös muut yhteiskunnan kehityksen kannalta olennaiset tekijät. Tällaisia voisivat hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan olla esimerkiksi kiertotalous, vähähiilinen rakentaminen ja alueidenkäytön suunnittelu.  

Valiokunta katsoo, että kohdassa 9 tarkoitettujen yhteiskunnan kehityksen kannalta olennaisten muiden tekijöiden tulee sisältää huoltovarmuuteen liittyvät tekijät siltä osin kuin tarve ei tule katetuksi kohtaan 7 sisältyvän kotimaiseen ruokaturvaan liittyvien vaikutusten kautta. Valiokunta toteaa, että ilmastolaki ei tunne huoltovarmuuden käsitettä. Hallituksen esitys on annettu eduskunnalle viikko Venäjän Ukrainaan aloittaman hyökkäyksen jälkeen, joten uutta tilannetta ei ole voitukaan esityksessä käsitellä. Sen sijaan energia- ja ilmastostrategia sisältää teemoina lähtökohtaisesti muun muassa huoltovarmuuden ja verkkojen toimivuuden. Valiokunta katsoo, että huoltovarmuusperusteen tulee olla huomioon otettavissa myös samalla tavoin kuin hallituksen esityksessä perustellaan kustannustehokkuusperiaatteesta voitavan tarvittaessa poiketa, jos esimerkiksi on tarpeen ottaa huomioon ilmastotoimien tulonjakovaikutukset tai toimien yleinen hyväksyttävyys jollakin sektorilla. 

Valiokunta korostaa, että kriittisten resurssien resurssisuunnittelu olisi yleisellä tasolla tarpeellista, sillä vihreä energiasiirtymä perustuu pitkälti esimerkiksi akkumineraalien kuten nikkelin, koboltin, litiumin ja grafiitin saatavuuteen. Jos ja kun keskinäiset taloudelliset riippuvuussuhteet EU:n ulkopuolisten maiden kanssa eivät enää edistä rauhanomaista kehitystä, on sekä EU-tasolla että kansallisesti tarkasteltava uudelta pohjalta toimitusketjujen häiriönsietokykyä ja mahdollisimman suurta strategista riippumattomuutta. Venäjän aloittama sota vain kärjisti jo covid-2019-pandemian aikana paljastuneen liiallisen riippuvuuden monien kriittisten toimitusketjujen osalta. Kun akuutissa tilanteessa pyritään nopeasti irtautumaan haitallisista yhteyksistä ja korvaamaan ne uusilla, on suuri riski siitä, että yksi riippuvuus vain korvautuu toisella. 

Eurooppa on riippuvaisempi resurssien tuonnista kuin mikään muu alue maailmassa. Kaikista EU:ssa käytetyistä materiaaleista 40 prosenttia on tuonnin varassa. Tietyissä strategisissa resursseissa, kuten metallimalmit ja ravinteet, prosenttiosuus on tätäkin korkeampi. Euroopan maataloudelle välttämättömästä fosforista 92 prosenttia tuodaan muualta, suurin osa siitä Venäjältä, Syyriasta, Marokosta ja Tunisiasta. Kiertotalouden edistäminen ja resurssitehokkuuden parantaminen hyödyttäisi taloutta ja vähentäisi resurssiriippuvuutta lisäten siten sekä turvallisuutta että liiketoimintamahdollisuuksia.  

Valiokunta toteaa, että kiertotalouden edistämisohjelmassa on asetettu visio ja tavoitteet kiertotaloudelle, määritelty tarvittavat toimenpiteet ja seurantamittarit sekä ehdotettu tarvittavia resursseja kiertotalouden edistämiseen. Ohjelman tavoitteena on vähentää uusiutumattomien luonnonvarojen kulutusta ja mahdollistaa uusiutuvien luonnonvarojen kestävä käyttö siten, että primääriraaka-aineiden kokonaiskulutus (vientituotteiden valmistukseen käytetyt luonnonvarat eivät kuulu tavoitteen piiriin) ei vuonna 2035 ylitä vuoden 2015 tasoa. Samalla tavoitellaan resurssien tuottavuuden kaksinkertaistumista vuoteen 2035 mennessä verrattuna vuoden 2015 tasoon sekä kiertotalousasteen kaksinkertaistumista vuoteen 2035 mennessä. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että kiertotalous on mainittu hallituksen esityksen perusteluissa suunnitelmien vaatimuksia koskevan 8 §:n 9 kohdassa. Jatkossa voi olla tarpeen nostaa kiertotalous vahvemmin esiin. 

Oikeudenmukaisuus ja reilu siirtymä

Ilmastolakiehdotuksen 2 §:n 3 momentin mukaan lain tavoitteena on varmistaa osaltaan ilmastotoimien oikeudenmukaisuus. Perustelujen mukaan tämä oikeudenmukaisuus kattaa myös ns. reilun siirtymän, joka on EU:n ilmastolainsäädännön keskeisiä periaatteita. Laaja-alaista oikeudenmukaisuuden tavoitetta edistetään lausunto- ja kuulemismenettelyn kautta sekä eri väestöryhmiä huomioivan vaikutusten arvioinnin kautta. Tavoitteena on lisätä ilmastotoimien hyväksyttävyyttä ja pyrkiä varmistamaan, ettei harjoitettu ilmastopolitiikka vaikuttaisi kielteisesti esimerkiksi työllisyyteen, osallisuuteen tai eri alueisiin kuin ei myöskään eriarvoisuutta tai tuloeroja lisäävästi. Esityksen perusteluissa tavoitetta on täsmennetty eri väestöryhmien, työntekijöiden ja elinkeinonharjoittajien sekä ilmastopolitiikan valmisteluun osallistumisen näkökulmasta. Myös ympäristövaliokunta on korostanut esimerkiksi vuoden 2020 ilmastovuosikertomusta koskevassa mietinnössään (YmVM 10/2020 vp), että erityistä huomiota on tarpeen kiinnittää politiikkatoimien sosiaalisiin vaikutuksiin erityisesti sosiaalisen oikeudenmukaisuuden näkökulmasta. 

Lakiehdotuksen 8 §:n mukaan suunnitelmien valmistelussa tulee ottaa myös kustannustehokkuus huomioon eli asetettuja tavoitteita pyritään saavuttamaan yhteiskunnan kannalta mahdollisimman vähäisin kustannuksin. Hallituksen esityksen mukaan kustannustehokkuuden periaatteesta voi olla joissain tapauksissa perusteltua poiketa, jos esimerkiksi on tarpeen ottaa huomioon ilmastotoimien tulonjakovaikutukset tai toimien yleinen hyväksyttävyys jollakin sektorilla. Esimerkiksi esityksen 2 §:n 3 momentin tavoite liittyen ilmastotoimien oikeudenmukaisuuteen saattaa edellyttää poikkeamista kustannustehokkuuden periaatteesta tietyissä tilanteissa. 

Valiokunta korostaa, että Venäjän energiasta irtautuminen ja vihreän siirtymän vauhdittaminen ovat jo nostaneet merkittävästi energian hintaa. Syynä on akuutti tilanne, johon ilmastopolitiikalla ei ole ollut vaikutusta. Jo toteutettu vahva ilmastopolitiikka ja siirtymä kohti hiilineutraaliutta osaltaan lieventävät kustannusshokkia, jonka Venäjän sota Ukrainassa on aiheuttanut. Valiokunta toteaa, että hallituksen esitys on laadittu ennen sodan alkamista, joten siinä todetaan vain, että ilmastolaista johtuvia kotitalouksiin kohdistuvia äkillisiä kustannusvaikutuksia ei todennäköisesti ole odotettavissa, sillä toimia on määrä toteuttaa vaiheittain. Pidemmällä aikavälillä fossiilisen energian käyttö kallistuu ja vastaavasti korvaavat, vähäpäästöiset vaihtoehdot halpenevat. Esitysehdotuksen tavoitteet ja ilmastopolitiikan suunnitelmien toimeenpano ohjaavat kohti vähähiilistä yhteiskuntaa, jossa päästöjen vähentäminen on kotitalouksille nykyistä helpompaa ja hyväksyttävämpää. 

Valiokunta korostaa, että oikeudenmukaisuuden ja reilun siirtymän tarkempi määrittely on haastavaa, mutta näihin tulee kiinnittää voimakkaasti huomiota kaikessa ilmastopolitiikan suunnittelussa ja toteuttamisessa. Oikeudenmukaisuus on arvoperusteinen ja arvovälitteinen yhteiskunnallinen sekä poliittinen tavoite ja eettinen periaate. Reilussa siirtymässä on keskeistä, että murroksesta aiheutuvat vaikutukset huomioidaan paitsi eri toimijoiden näkökulmasta myös nykyisten ohella tulevien sukupolvien oikeuksien näkökulmasta. Valiokunta korostaa, että sekä sisällöllistä että menettelyllistä oikeudenmukaisuuden määrittämistä on tarpeen vahvistaa ilmastopolitiikan suunnittelutyössä. 

Osallistumisoikeuksien vahvistaminen ja nuorten osallisuus

Ilmastolain tavoitteena on osaltaan vahvistaa osallistumisoikeuksia. Valmistelussa punnittiin myös tarvetta säätää suunnitelmien yhteydessä toteutettavasta kansalaisraadista, jonka avulla olisi mahdollista koota kansalaisten näkemyksiä esimerkiksi siitä, kuinka valmisteltava suunnitelma edistää kestävää kehitystä ja ilmastotoimien oikeudenmukaisuutta. Kansalaisraadista ei esitetä säädettäväksi ilmastolaissa, sillä kansalaisraatia osallistavana menettelynä voidaan toteuttaa myös ilman nimenomaista sääntelyä. Valiokunta tukee osallistumisoikeuksien laajentamista, ja kansalaisraati toteutettiinkin vuoden 2021 alkupuolella keskipitkän aikavälin suunnitelman valmistelun yhteydessä ilman erityistä laintasoista säännöstä. 

Lakiehdotuksen tavoitteena on laajentaa suunnitelmien valmistelun yhteydessä yleisön osallistumismahdollisuuksia muuhunkin kuin kirjalliseen muotoon, mikä edistäisi yhdenvertaisuutta. Valmistelun perusteella pidettiin tarpeellisena laajentaa ilmastolain osallistumisjärjestelmää siten, että paitsi yleisesti haavoittuvien ryhmien osallistuminen myös nimenomaan ilmastonäkökulmasta erityisten tahojen (esimerkiksi nuoriso) osallistumistarve otettaisiin huomioon. Monipuoliset osallistumismahdollisuudet vahvistavat erityisesti lasten ja nuorten osallistumisoikeuksia. Nuorten järjestöt ovat kuulemistilaisuuksissa ja syksyllä 2020 julkaistussa laajassa kannanotossaan esittäneet, että ilmastolakiin tulisi sisällyttää nuorista koostuva ja riippumaton elin ilmastopolitiikan suunnittelun tueksi. Valiokunta nostaa esiin, että Nuorten agenda 2030 -ryhmä toteaa myös ympäristövaliokunnan asiantuntijakuulemisessa esittämässään lausunnossa, että valtioneuvoston tulisi asettaa nuorista koostuva ja riippumaton nuorten elin ilmastopolitiikan suunnittelun ja sitä koskevan päätöksenteon tueksi.  

Valiokunta toteaa, että osana hallituksen esityksen valmistelua on arvioitu eri tapoja vahvistaa erityisesti lasten ja nuorten osallistumista sekä vaikutusmahdollisuuksia ilmastopolitiikassa. Nuorista koostuvan pysyvän osallistumiselimen ongelmana pidettiin sitä, että siihen pääsee osallistumaan ainoastaan rajallinen joukko henkilöitä. Tarkoituksenmukaisempana on pidetty lasten ja nuorten laajempaa ja monipuolisempaa kuulemista esimerkiksi koulu- tai järjestöyhteistyönä taikka verkkokuulemisissa. Nuorilla on myös edustaja valtioneuvoston asettamassa Ilmastopolitiikan pyöreässä pöydässä. Valiokunta pitää valittua ratkaisua kannatettavana, mutta korostaa lasten ja nuorten kuulemisen merkitystä osana suunnitelmien valmistelua. 

Saamelainen ilmastoneuvosto

Lakiehdotuksen 21 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi uudesta saamelaisesta ilmastoneuvostosta. Se olisi riippumaton asiantuntijaelin, jonka valtioneuvosto asettaisi ilmastopolitiikan suunnitelmien valmistelun tueksi. Ilmastoneuvoston tarkoituksena olisi tukea suunnitelmien valmistelua ja tuottaa tietopohjaa niin, että valmistelussa tunnistettaisiin ja otettaisiin huomioon saamelaiskulttuurin edistämisen kannalta keskeiset seikat. Valtioneuvosto asettaisi ilmastoneuvoston määräajaksi eli esimerkiksi muutamaksi vuodeksi kerrallaan. Ilmastoneuvosto olisi käytännössä pysyväluonteinen uusi elin. Saamelainen ilmastoneuvosto olisi riippumaton suhteessa muihin saamelaistoimijoihin, kuten saamelaiskäräjiin. 

Saamelaiskäräjät on lausunnossaan ympäristövaliokunnalle esittänyt pykäläehdotuksen täsmentämistä toimikauden pituutta ja neuvoston tarkempia tehtäviä koskien. Valiokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella, että näistä on tarkoitus säätää neuvostosta annettavalla asetuksella. Valiokunta pitää tätä tarpeellisena. 

Valiokunta toteaa vielä, että lakiehdotuksen 14 §:ssä säädetään saamelaiskulttuurin edistämisestä. Viranomaisten tulee siten lain mukaisia ilmastopolitiikan suunnitelmia valmisteltaessa neuvotella saamelaiskäräjien kanssa sen turvaamiseksi, että saamelaisten kotiseutualueella otetaan huomioon saamelaisten oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Ilmastopolitiikan suunnitelmat ovat valtakunnallisia suunnitelmia, joten voidaan katsoa, että niillä voi aina olla vaikutuksia saamelaisten kulttuurisiin oikeuksiin. 

Ilmastopaneeli

Lakiehdotuksen 20 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi ilmastopaneelista pitkälti samalla tavoin kuin voimassa olevassa laissa. Valiokunta korostaa päätösten perustamista tutkittuun tieteelliseen tietoon ja ilmastopaneelin vakiintunutta roolia tieteellisenä, riippumattomana asiantuntijaelimenä. Ilmastopaneelin asiantuntemuksen kysyntä on kasvanut, ja siksi on tärkeää, että myös paneelin rahoitus on vakiinnutettu riittävälle tasolle. Ilmastopaneelilla on merkittävä rooli riippumattoman, tieteellisen tiedon tuottajana poliittisen päätöksenteon taustaksi ja kansalaiskeskusteluun. Ilmastopaneelissa tulee pykäläehdotuksen mukaan olla edustus eri tieteenaloilta. Valiokunta pitää monipuolisuutta olennaisena. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan relevantteja tieteenaloja ovat esimerkiksi luonnontieteet ja yhteiskuntatieteet ja yleisesti ne tieteenalat, joissa tutkitaan ilmastonmuutoksen hillintään ja ilmastonmuutokseen sopeutumiseen läheisesti liittyviä sektoreita, kuten liikennettä, rakentamista, energiaa ja maa- ja metsätaloutta sekä maankäyttöä. Paneelia asetettaessa olisi kiinnitettävä huomiota siihen, että eri tieteenalojen edustus on tasapainossa. 

Uuden tiedon tuottaminen ja tietotarpeiden tunnistaminen esitetään lisättäväksi paneelin tehtäviin, jotta ilmastopaneelin tehtävät kuvataan mahdollisimman selkeästi ja nykytilaa vastaavasti. Käytännössä ilmastopaneeli tuottaa jo käytännössä uutta tietoa eli esimerkiksi kerää aineistoa ja laatii omia päästöarvioitaan ja selvityksiään. Ilmastopaneeli voisi tuottaa, koostaa ja eritellä tieteellistä tietoa kaikkiin eri ilmastopolitiikan vaiheisiin suunnittelusta täytäntöönpanoon ja seurantaan. Ilmastopaneelilta on ehdotuksen mukaan pyydettävä lausunto ilmastosuunnitelmia valmisteltaessa, ja paneeli voi antaa myös omasta aloitteestaan lausuntoja ilmastonmuutoksen hillintää tai siihen sopeutumista koskevista strategioista, suunnitelmista, tiekartoista sekä myös ilmastonmuutoksen hillinnän ja siihen sopeutumisen kannalta merkityksellisistä lakiehdotuksista. Valiokunta tukee paneelin laajaa ja itsenäistä tehtäväkenttää. 

Ilmastovuosikertomus

Hallituksen esityksessä todetaan, että erityisesti esityksen ympäristö- ja ilmastovaikutuksiin sekä taloudellisiin vaikutuksiin liittyy epävarmuutta, sillä näiden vaikutusten luonne ja laajuus riippuvat lain tarkoittamissa ilmastopolitiikan suunnitelmissa myöhemmin määriteltävistä toimista. Valiokunta toteaakin, että lain luonne puitelakina merkitsee samalla sitä, että se itsessään ei helposti anna hyvää kokonaiskuvaa ilmastopolitiikasta. Ilmastolain suunnitelmista muodostuu kokonaisuutena järjestelmä, joka varmistaa pitkäjänteisesti ja johdonmukaisesti ilmastotavoitteiden saavuttamisen. Koska konkreettisista toimista päätetään suunnitelmien perusteella, edellyttää toimien ja varsinaisten päästövähennysten tulosten tarkastelu erillistä seurantajärjestelmää. Tältä osin keskeisessä asemassa on vuosittainen ilmastovuosikertomus, josta on jo kehittymässä ilmastopolitiikan strateginen työkalu, joka kuvaa ilmastotoimien edistymistä, politiikkatoimia ja niiden vaikuttavuutta, ennakoi tulevaa kehitystä ja tarvetta tehdä korjaavia toimia. Ilmastovuosikertomus palvelee instrumenttina kokonaiskuvan muodostamisessa sisältäessään kokonaisnäkemyksen kaikkien toimien vaikuttavuudesta. 

Valiokunta pitää kannatettavana sitä, että ilmastovuosikertomuksen sisältövaatimuksista säädetään ehdotuksen mukaan nykyistä tarkemmin ilmastolaissa, siten kuin valiokunta on aikaisempia kertomuksia käsitellessään edellyttänyt. Eduskunnan edellyttämällä tavoin jo kehitetty ilmastovuosikertomus antaa entistä paremman kokonaiskuvan Suomen päästökehityksestä. Kertomus kattaa Suomen ilmastopolitiikan kokonaisuuden sekä tiedot politiikkatoimista, ilmastonmuutokseen sopeutumisesta ja kulutusperäisistä päästöistä. On hyvä, että jatkossa kertomus kattaa sekä taakanjakosektorin, päästökauppasektorin että maankäyttösektorin päästöjen ja poistumien kehitystiedot ja tarkastelee kulutusperäisiä päästöjä. Erityinen arvo on ilmastovuosikertomukseen sisältyvällä arviolla nykyisten ja suunniteltujen toimien riittävyydestä tavoitteiden saavuttamisen näkökulmasta sekä arviolla mahdollisten lisätoimien tarpeesta. 

Julkisen hallinnon resursseja ilmastotoimien valmisteluun, analysointiin ja seurantaan tulee vahvistaa, sillä ilmastotoimien tulisi olla jokaisen ministeriön omien suunnitelmien ja hallinnoinnin ydinkysymyksiä. Myös ilmastoviestintää tulee jatkuvasti kehittää, jotta ajankohtaista tietoa ilmastopolitiikasta ja sen toimeenpanosta eri sektoreilla on kattavasti saatavilla.  

Pariisin sopimuksen nojalla Suomella ja muilla EU-mailla on velvoite mobilisoida ilmastorahoitusta kehittyville maille. Valiokunta pitää velvoitetta globaalivastuun kannalta tärkeänä ja katsoo, että kansainvälisen ilmastorahoituksen seurantaan on kiinnitettävä huomiota. Koska ilmastolaki koskee kuitenkin kansallista ilmastopolitiikan suunnittelua ja seurantaa, kansainvälisen ilmastorahoituksen sisällyttäminen lakiin ei olisi johdonmukaista lain tarkoituksen, tavoitteiden tai sen soveltamisalan kanssa.  

Liikenne- ja viestintävaliokunta on lausunnossan katsonut, että koska lailla on vaikutuksia hiilipäästöihin ja hiilinieluihin ja kansantaloudellisia ja sosiaalisia vaikutuksia, tulisi ympäristövaliokunnan kiinnittää huomiota lainsäädännön vaikutusten arviointiin ja toimivuuden seurantaan ja esittää arviointia ja seurantaa koskevan lausuman ottamista valiokunnan mietintöön. Ympäristövaliokunta toteaa, että vuosittain annettava ilmastovuosikertomus tarkennettuna siten kuin hallituksen esityksessä ehdotetaan, vastaa juuri tähän tarpeeseen ja on toimiva työkalu niin päästövähennysten kuin taloudellisten ja sosiaalisten vaikutustenkin jatkuvaan raportointiin ja arviointiin. 

Kuntien ilmastosuunnittelu

Valiokunta korostaa valtionhallinnon ohella kuntien suurta merkitystä Suomen hiilineutraaliustavoitteen saavuttamisessa, sillä niiden päätösvalta kattaa monia käytännön ilmastotoimia paikallistasolla. Monet kunnat tekevät jo nyt uraauurtavaa työtä ilmastotoimien ja ilmastonmuutoksen sopeutumisen alalla. Noin sadalta kunnalta kuitenkin puuttui vielä keväällä 2021 ilmastotavoite. Älykäs maankäytön suunnittelu edistää ilmastotavoitteisiin pääsyä ja auttaa hidastamaan luontokatoa. Tiivis kaupunkirakenne pienentää kokonaispäästöjä ja mahdollistaa toimivan asuinympäristön jättäen tilaa myös lähiluonnolle. Huomioon on otettava uudella tavalla myös ilmastotavoitteita tukeva etätyön määrän kasvu, joka vähentää turhaa matkustamista, sekä se, että monipaikkaisuus mahdollistaa asumisen myös tiiviisti kaavoitettujen alueiden ulkopuolella. Kaavoituksella ja liikennejärjestelmäratkaisuilla pitkälti määritetään vähäpäästöisten liikennemuotojen kuten pyöräilyn ja muun kevyen liikenteen suosio. Kuntien, kuten koko julkisen sektorin, olisi luotava uusia toimintatapoja ja toimittava vihreän siirtymän vauhdittajina. Julkiset hankinnat on tehokas työkalu myös kuntien toiminnassa. Valiokunta korostaa, että kuntien investointikyvykkyyttä ja hankintaosaamista tulee edelleen tukea ja vahvistaa, jotta esimerkiksi palvelukiinteistöjen rakennuttamisessa otetaan huomioon kaikki ilmastotavoitteita tukevat näkökulmat materiaali- ja teknologianeutraliteettia noudattaen. 

Valiokunta pitää tärkeänä, että myös kunnilla on velvoite ilmastosuunnitelmatyöhön. On kuitenkin tunnistettava, että kuntaorganisaation osuus kunnan alueella syntyvistä päästöistä vaihtelee merkittävästi eri kunnissa ja kuntien ilmastotavoitteita voidaan toteuttaa vain yhdessä asukkaiden, yritysten, järjestöjen ja muiden toimijoiden kanssa. Kunta tarjoaa kuntalaiselle kestävän arjen puitteet ja toimintaympäristön yrityksille. Kuntalaiset tekevät valintoja, ja yritykset kehittävät kestäviä tuotteita ja palveluita kuntalaisten ja kunnan tarpeisiin. Valtion tehtävänä on vauhdittaa kuntien ilmastotyötä sekä lainsäädännön että erilaisten tukiohjelmien ja työkalujen kautta.  

Lakiesitykseen ei sisälly kuntia koskevia velvoitteita, sillä lausuntokierroksella saadun palautteen johdosta katsottiin, että kuntien ilmastosuunnitelmia koskeva säännösehdotus sekä muutoksenhakua koskeva säännösehdotus edellyttävät jatkovalmistelua, ja siksi katsottiin tarkoituksenmukaiseksi antaa nämä esitykset myöhemmin vuonna 2022. Ympäristöministeriö on sittemmin teettänyt kuntien ilmastosuunnitelmia ja ilmastolain muutoksenhakua koskevan selvityksen. Suomen ympäristökeskuksen kuntien ilmastosuunnitelmia koskevan selvityksenKunnan ilmastosuunnitelman toteuttamisvaihtoehdot ilmastolaissa; Ulvi, Teemu; Helonheimo, Teemu; Linjama, Jarmo; Pihlainen, Sampo; Riekkinen, Venla; Saikku, Laura; Tenhunen, Jyrki; Seppälä, Jyri; Hildén, Mikael. Ympäristöministeriön julkaisuja 2022:5. mukaan lakisääteisillä ilmastosuunnitelmilla voidaan vahvistaa keskisuurten ja pienten kuntien ilmastotyötä. Ilmastotyön tueksi tarvitaan riittävän rahoituksen varmistamista, keskitetyn kuntien päästölaskentatiedon tuotannon jatkuvuuden turvaamista, tarkemman suunnitteluohjeistuksen tuottamista sekä valtakunnallisen osaamisverkoston perustamista ilmastonmuutoksen hillintä- ja sopeutumistyön tueksi.  

Muutoksenhakua koskevan Vihervuoren selvityksen johtopäätös on se, että ilmastolain mukaiset suunnitelmapäätökset ainakin lähtökohtaisesti tulisi säätää valituskelpoisiksi. Valiokunta katsoo, että osallistumisen näkökulmasta muutoksenhakumahdollisuus tukee osaltaan koko ilmastollisen sääntelyjärjestelmän legitiimisyyttä. Selvityksen perusteella on erinomaiset valmiudet valmistella asianmukainen muutoksenhakusäännös. Valiokunta pitää tärkeänä, että hallitus antaa näitä koskevan hallituksen esityksen mahdollisimman pian. (Valiokunnan lausumaehdotus 1) 

Kulutusperäiset päästöt

Ilmastolain soveltamisalaan eivät kuulu varsinaisesti kulutusperäiset päästöt. Kansallinen kasvihuonekaasuinventaario perustuu tuotantoperusteiseen päästölaskentaan, ja siitä syystä myös ilmastolakiesityksen lähtökohtana on tuotantoperusteisten päästöjen tarkastelu. Kulutusperäisten päästöjen tarkastelu kuitenkin täydentää perinteistä tuotantoperusteista tarkastelutapaa. Keskipitkän aikavälin suunnitelman yhteydessä on kuitenkin tarkasteltu myös kulutusperäisiä päästöjä, varsinkin kotitalouksien kulutuksen näkökulmasta. Kartoittamalla kulutusperäisiä päästöjä pyritään arvioimaan kulutuksen tai loppukysynnän aiheuttamia päästöjä koko tuotantoketjun ajalta.  

Vuoden 2021 ilmastovuosikertomuksen mukaan kotitalouksien kulutuksen hiilijalanjälki asukasta kohti laskettuna oli 10,3 tonnia hiilidioksidiekvivalenttia vuonna 2019. Päästöt laskivat vuosina 2010—2015, mutta ovat tämän jälkeen pysyneet jokseenkin samalla tasolla. Kulutusperäisiin päästöihin sisältyvät alueellisten päästöjen lisäksi tuontituotteiden tuotantoketjujen päästöt ulkomailla, ja päästöistä vähennetään vientituotteiden tuotantoketjujen päästöt. Valiokunta katsoo, että menetelmällisistä ja lähtötietoihin liittyvistä haasteista huolimatta kulutusperäisten päästöjen tarkastelua tulisi kehittää. Perusteltua olisi kehittää myös julkisten hankintojen ja julkisten investointien kulutusperäisten päästöjen tarkastelua. 

Hiilikädenjälki

Hiilikädenjälki kuvaa tuotteiden ja palveluiden myönteistä ilmastovaikutusta. Hiilikädenjälki kertoo, minkä verran yrityksen tuotteet ja palvelut auttavat muita toimijoita vähentämään heidän hiilijalanjälkeään. Kädenjälkeen ei siis lasketa yksittäisen toimijan omia päästövähennyksiä, vaan ainoastaan yrityksen tuotteiden ja palveluiden käytön seurauksena vältetyt päästöt. Suomalaisten yritysten tarjoamien vähäpäästöisten tuotteiden ja palveluiden merkitys voi olla merkittävä suhteessa kansallisessa kasvihuonekaasuinventaariossa raportoituihin päästöihin. Tämä voi tarkoittaa esimerkiksi energiankulutusta tai teollisuuden prosessipäästöjä vähentäviä ratkaisuja tai fossiilisia ja saastuttavia raaka-aineita korvaavia materiaaleja. Valiokunta viitaten mietintöönsä vuoden 2021 ilmastovuosikertomuksesta (YmVM 11/2021 vp) korostaa myös ilmastopolitiikan merkitystä investointien ja kilpailukyvyn lähteenä ja tunnistaa hiilikädenjälkeä koskevan keskustelun tässä yhteydessä. 

Ilmastovuosikertomuksessa on tarkoituksena jatkossakin tarkastella hiilikädenjäljen kehitystä. Ilmastolakiin sisällytettäviä velvoitteita ei ole pidettävä tarkoituksenmukaisena vielä tässä vaiheessa, sillä laskennan metodologia on vasta kehitteillä, eikä tietopohja näin ollen ole vielä tarpeeksi kehittynytVTT:n ja LUT:n yhdessä julkaiseman hiilikädenjäljen laskentaoppaan mukaan toimija voi saada aikaan kädenjäljen joko välttämällä toisen toimijan hiilijalanjäljen syntymistä vaihtoehtoisella vähähiiliratkaisulla tai muuttamalla asiakkaan prosessia vähähiilisemmäksi. Carbon Handprint Guide; Tiina Pajula, Saija Vatanen, Hanna Pihkola (VTT) ja Kaisa Grönman, Heli Kasurinen, Risto Soukka (LUT University).. Valiokunta pitää kuitenkin kannatettavana, että ilmastovuosikertomuksessa asiaa tarkastellaan ja metodologiaa pyritään kehittämään. On tärkeää, että yritykset pyrkivät vahvistamaan tietopohjaansa asiassa ja käyttävät sitä oman ilmastotoimintansa kehittämisessä sekä viestinnässä asiakkaidensa suuntaan. Kädenjäljen julkisessa viestinnässä tulisi soveltaa samoja periaatteita kuin kansainvälisessä elinkaariarvioinnin standardoinnissa on esitetty eli kädenjäljen tulokset tulisi arvioida kolmannen, päteväksi osoitetun tahon toimesta. Talousvaliokunta pitää lausunnossaan ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmän keskeisenä puutteena sitä, että ilmastopolitiikan ohjaus ja arviointi keskittyy Suomen alueellisten päästöjen vähentämiseen eikä ota huomioon Suomen hiilikädenjälkeä. Ympäristövaliokunta toteaa, että yritysten ja toimialojen hiilikädenjäljestä raportointi on ensisijaisesti viestinnällinen kysymys, joka ei sinänsä liity kansalliseen päästölaskentaan. 

Ilmastonmuutokseen sopeutuminen

Ilmastolakiehdotuksen 10 § koskee ilmastonmuutokseen sopeutumissuunnitelmaa. Sopeutumista koskevaa tavoitetta ehdotetaan tarkistettavaksi siten, että edistetään paremmin ilmastoriskien hallintaa ja ilmastokestävyyttä. Sopeutumisen tavoitteet sekä toimet niiden saavuttamiseksi eri hallinnonaloilla määritellään tarkemmin itse sopeutumissuunnitelmassa, joten varsinaiset vaikutukset sopeutumiseen toteutuvat toimenpiteiden toteutuksen kautta. Valiokunta pitää sopeutumiskyvyn vahvistamista hyvin tärkeänä tavoitteena. Jatkossa on tarpeen arvioida myös sopeutumistoimien edistämistä systemaattisesti ja valittuihin indikaattoreihin perustuen. 

Valiokunta toteaa, että ilmastolakiin sisällytettävät uudet tehtävät maankäyttösektorin ja ilmastonmuutokseen sopeutumisen osalta aiheuttavat noin 12 henkilötyövuoden lisäresurssitarpeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksille. Valtion viranomaisten on edistettävä tämän lain mukaisten maankäyttösektorin nieluja sekä ilmastonmuutokseen sopeutumista koskevien tavoitteiden, suunnitelmien ja tarkasteluiden toteutumista. 

Ilmastolainsäädännön kehittäminen

Uusien ilmastotoimien, kuten päästöbudjetit, päästökompensaatiot ja hiilimarkkinoiden laajentaminen, vaikuttavuutta on selvitetty erityisesti ns. UUSILMA-hankkeessaMahdollisuudet vahvistaa ilmastolakia uusilla keinoilla; Mikael Hildén, Karoliina Auvinen, Kati Berninger, Martin Björklund, Tommi Ekholm, Ari Ekroos, Suvi Huttunen, Kari Hyytiäinen, Kai Kokko, Anu Lähteenmäki-Uutela, Michael Mehling, Adriaan Perrels, Jyri Seppälä, Sampo Soimakallio, Päivi Tikkakoski, Erika Toivonen, Oras Tynkkynen. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:5.. Selvityksessä ei suositeltu päästökompensaatioiden tai hiilimarkkinoiden laajentamisen sisällyttämistä ilmastolakiin niihin liittyvien suurien epävarmuuksien johdosta. Päästöbudjetteja arvioitiin selvityksessä myönteisemmin, mutta ilmastolakiehdotukseen sisältyvien välitavoitteiden voidaan toisaalta katsoa toteuttavan pitkälti samaa tarkoitusta. Valiokunta katsoo, että ilmastopolitiikan kehittyessä saattaa olla tarkoituksenmukaista tarkastella päästöbudjetteja tulevaisuudessa osana ilmastolainsäädännön kehitystyötä. 

Valiokunta yhtyy näkemykseen siitä, että päästökompensaatioita ei ole tarkoituksenmukaista säännellä lainsäädännön tasolla tässä vaiheessa. Valiokunta pitää kuitenkin välttämättömänä, että valtioneuvosto laatii ohjeistusta ilmastoväittämien ja vapaaehtoisten päästökompensaatioiden käyttöön. Tarpeellisia voivat olla myös vapaaehtoiset rekisterit, jotka tukisivat markkinan kehittymistä ja luotettavuutta.  

Hiilipörssillä ja laajemmin hiilimarkkinalla tarkoitetaan kauppapaikkaa, jossa toimijat voivat ostaa ja myydä päästöoikeuksia. Hiilimarkkinoiden laajentaminen nieluihin voidaan periaatteessa tehdä usealla erilaisella tavalla, esimerkiksi rajaamalla tiettyihin maakäyttösektorin nieluihin tai ottamalla huomioon myös teknisin keinoin aikaansaadut nielut. Maankäyttösektorin ja teknisiin nieluihin liittyy erilaisia epävarmuuksia lisäisyydestä, pysyvyydestä, kaksoislaskennasta ja hiilivuodon riskistä, jolloin erityiseksi haasteeksi nousee se, miten esimerkiksi metsien hiilinielu rinnastetaan päästöyksiköiden kanssa. Markkinoiden ja seurannan kannalta on haasteellista, että maankäyttösektorin nettonielun kokoon liittyy merkittäviä epävarmuuksia. Suomen kasvihuonekaasutaseen kokonaisepävarmuudesta suurin osa johtuu maankäyttösektorin nettonielun epävarmuudesta, joksi arvioitiin vuonna 2017 noin ±60 prosenttia.  

Valiokunta katsoo myös, ettei hiilimarkkinoita tai hiilipörssiä, joka sisältäisi päästökaupan yksiköihin verrattavissa olevia nieluyksiköitä, koskevaa sääntelyä ole tarkoituksenmukaista laatia tässä vaiheessa. Valiokunta pitää kuitenkin erittäin tärkeänä, että hallitus valmistelee mahdollisimman pian pilottihankkeiden kokonaisuuden, joiden yhteenlaskettuna tavoitteena on merkittävä päästöjen vähentäminen ja/tai hiilinielujen kasvattaminen. Selkeät pelisäännöt ovat tarpeen järjestelmän luotettavuuden takaamiseksi ja erityisesti haasteellisiksi todettujen lisäisyyden ja pysyvyyden sekä kaksoislaskennan välttämisen varmistamiseksi. Hiilensidonnan ja varastoinnin markkinoita tulee pilotoida siten, ettei tällä korvata päästövähennyksiä. Vapaaehtoisen kompensoinnin kautta tulevilla tuloilla voitaisiin jouduttaa ilmastotoimia esimerkiksi turvepelloilla, käytöstä poistetuilla turvesoilla, metsän kasvussa (lisäiset toimet) tai uusilla teknisillä hiilensidonnan keinoilla, jolloin maanviljelijä, metsänomistaja tai teknologiayritys voivat saada ilmastotoimille korvauksen markkinoilta. (Valiokunnan lausumaehdotus 2) 

Toimenpidealoitteet

Kansalaisraadista säätämistä on selvitetty hallituksen esityksen valmistelun yhteydessä ja todettu, että sitä voidaan käyttää osallistamisen välineenä myös ilman lain tasoista säännöstä ja näin myös lain valmistelussa tehtiin. Valiokunta ehdottaa toimenpidealoitteen hylkäämistä. 

Pariisin ilmastosopimukseen perustuvan EU:n ja kansallisen ilmastolainsäädännön tavoitteet perustuvat ihmisen toiminnan aiheuttamien kasvihuonekaasupäästöjen ja niitä sitovien nielujen tasapainoon. Valiokunta ehdottaa toimenpidealoitteen hylkäämistä.