1  Bakgrund och beredning

2  Nuläge och bedömning av nuläget

3  Målen

Syftet med öppenhetsregistret är att öka transparensen i riksdagens, statsrådets och ministeriernas beslutsfattande genom att registrera sådan påverkanskommunikation (lobbning) som de blir föremål för och som för närvarande ofta faller utanför offentlighetslagens tillämpningsområde. Genom de uppgifter som finns i registret får allmänheten och de som är föremål för påverkanskommunikation i fortsättningen mer information om dem som påverkar det politiska systemet och statsförvaltningen, deras intressen, dem som blivit föremål för påverkan och vilka tillvägagångssätt som använts. Detta gör det lättare att bedöma hur besluten uppkommit och vilka intressen som legat bakom dem.  

Lagstiftningen om öppenhetsregistret utvidgar offentlighetsprincipen till att omfatta olika former av informellt och formellt umgänge. Under de senaste decennierna har dialogen mellan beslutsfattarna, tjänstemännen och lobbyisterna ökat och blivit mer regelrätt, och nätverkssamarbete har blivit ett allt populärare fenomen. Dessa verksamhetsformer, som ofta förblir dolda för offentligheten och kommer fram först efter att besluten fattats, har ökat misstron mot besluten och hur de bereds. Aktuella offentliga uppgifter om lobbning visar att lobbningen utgör en central och viktig del av det demokratiska systemet och skingrar misstankarna mot lobbning. 

Öppenhetsregistret engagerar alla aktörer som utövar lobbning och ger förutsättningar för att ta fram gemensamma spelregler, såsom god intressebevakningssed. Den förbättrade öppenheten uppmuntrar också beslutsfattarna och tjänstemännen till att utvärdera sin verksamhet, vilket ytterligare stärker det politiska och administrativa systemets integritet. Syftet med öppenhetsregistret är inte att hindra påverkanskommunikationen och dialogen i samhället, utan att göra den mer transparent och uppmuntra alla till att iaktta god intressebevakningssed och hörandepraxis. 

4  Förslagen och deras konsekvenser

5  Alternativa handlingsvägar

6  Remissvar

Utkastet till regeringens proposition publicerades den 2 december 2021 i den elektroniska utlåtandetjänsten, där det var ute på remiss fram till den 1 februari 2022. 

Remissbehandlingen genomfördes med en bred distribution till över 700 aktörer. Sammanlagt inlämnades 195 yttranden, som finns till påseende i sin helhet i utlåtandetjänsten (remissbehandlingens diarienummer VN/4118/2019).  

Remissinstanserna fick svara på två frågor med färdiga svarsalternativ och dessutom kommentera propositionen överlag. Frågorna med svarsalternativ var följande: ”Understöder ni förslaget att ett öppenhetsregister ska inrättas i Finland?” och ”Vilket tillämpningsområde för öppenhetsregistret borde väljas av de tre aktuella alternativen (dvs. mot vilka aktörer ska lobbning utövas för att anmälningsskyldigheten ska gälla)?”. 

Nästan alla remissinstanser understödde förslaget om att inrätta ett öppenhetsregister. Frågan ”Understöder ni förslaget att ett öppenhetsregister ska inrättas i Finland?” besvarades av 187 remissinstanser, av vilka 181 understödde att ett register inrättas och 6 inte hade någon åsikt. Ingen av remissinstanserna motsatte sig förslaget att inrätta ett öppenhetsregister. 

I betänkandet behandlades tre alternativa modeller för tillämpningsområde: a) hela statsförvaltningen, b) riksdagen, ministerierna och de statliga ämbetsverken samt c) riksdagen och ministerierna. Remissinstanserna ombads ange vilket alternativ de understöder genom att svara på en fråga med direkta svarsalternativ. Sammanlagt 182 remissinstanser besvarade frågan. Av alla aktörer som gav ett yttrande ansåg 51 att tillämpningsområdet bör utgöras av hela statsförvaltningen (a), 46 att tillämpningsområdet ska utgöras av riksdagen, ministerierna och de statliga ämbetsverken (b) och 83 att tillämpningsområdet ska utgöras av riksdagen och ministerierna (c). 

Remissinstanserna ansåg det vara viktigt att registret inte försvårar frivilligverksamhet på gräsrotsnivå. Till denna del behövde inga ändringar göras i betänkandet, eftersom det redan hade fastställts att anmälningsskyldigheten inte ska gälla frivilligverksamhet på gräsrotsnivå och utfrågning av sakkunniga. Det ansågs också vara viktigt att anmälningsskyldigheten inte ska gälla juridisk rådgivning som anknyter till en rättegång eller som omfattas av advokathemligheten. Utifrån denna respons tillades i paragraftexten en begränsning i fråga om juridisk rådgivning som tillhandahålls av advokater, tillståndsjurister och offentliga rättsbiträden, när det handlar om att sköta sådana uppgifter som avses i 17 kap. 13 § i rättegångsbalken. Även frågor kring den nationella säkerheten lyftes fram. Följaktligen infördes i 4 § 1 mom. 10 punkten en begränsning, enligt vilken kontakter som, om de avslöjas, kan äventyra den allmänna eller nationella säkerheten inte ska anmälas till öppenhetsregistret. 

I remissyttrandena efterlystes tydliga bestämmelser om när anmälningsskyldigheten ska tillämpas i förhållande till bland annat aktörer som sköter lagstadgade uppgifter, universitet och forskare samt olika organ, såsom organisationer som representerar de statsanställda samt nämnder som lyder under ministerierna. Utifrån remissyttrandena gjordes preciseringar i paragraftexten och motiveringarna. 

En del av remissinstanserna ansåg att det i en situation där både en centralorganisation och en medlemsförening utövar påverkanskommunikation bör räcka att centralorganisationen är anmälningsskyldig. Till denna del gjordes inga ändringar i betänkandet, eftersom öppenhetsregistrets tillämpningsområde blir avsevärt snävare om anmälningsskyldigheten inte gäller medlemsföreningarnas verksamhet, samtidigt som det blir möjligt att kringgå lagstiftningen via medlemsföreningarna. När det gäller rådgivning inom påverkanskommunikation påpekade remissinstanserna att det finns en risk för dubbelrapportering i situationer där en konsult utövar påverkanskommunikation för en klients räkning. Vidare efterlystes preciseringar i paragraftexten i fråga om lobbningsverksamhet och datainsamling som sådana aktörer som bedriver rådgivning inom påverkanskommunikation gör för egen räkning. Utifrån remissyttrandena preciserades paragraftexten om rådgivning inom påverkanskommunikation. 

En del av remissinstanserna ansåg att det med tanke på den administrativa bördan kan anses vara motiverat att verksamhetsanmälan ska göras endast en gång om året i stället för två gånger per år. Till denna del gjordes inga ändringar i betänkandet, eftersom det med hänsyn till lagens syfte kan anses vara motiverat att verksamhetsanmälan ska göras två gånger per år. 

Remissinstanserna ansåg att terminologin behöver preciseras i en del av regeringspropositionen. Kommentarer lämnades framför allt om begreppen ”långsiktig”, ”planmässig”, ”sporadisk” och ”småskalig”. Tydlighet efterlystes också i fråga om definitionen av begreppet kontakt och vad som ska betraktas som sådan påverkanskommunikation som utövas av aktörer som sköter lagstadgade uppgifter. Såväl paragraftexten som motiveringarna preciserades utgående från remissyttrandena. 

Remissinstanserna ansåg det vara viktigt att det nya öppenhetsregistret inte leder till en oskälig administrativ börda. De påpekade att en smidig rapportering och ett användarvänligt elektroniskt register är av stor betydelse när det gäller att minska den administrativa bördan. Anmälningsförfarandet preciserades utgående från remissyttrandena. Dessutom kommer tjänstens användarvänlighet att uppmärksammas i genomförandet av det elektroniska registret.  

Anmälningsskyldigheten får enligt remissinstanserna inte äventyra skyddet för affärshemligheter. Till denna del kan det konstateras att de uppgifter som publiceras i öppenhetsregistret är av mycket allmän natur, varför det är osannolikt att de skulle innehålla affärshemligheter. Med tanke på målen med lagen om öppenhetsregistret är det dock nödvändigt att sådana i lagen om öppenhetsregistret specificerade uppgifter som i väsentlig grad anknyter till lobbning inte kan lämnas oanmälda med hänvisning till skyddet för affärshemligheter. När det gäller personuppgifter i öppenhetsregistret ansåg remissinstanserna det vara viktigt att de krav som ställs i dataskyddslagstiftningen iakttas. 

Remissinstanserna understödde förslaget om att tillsätta en delegation och betonade att delegationens sammansättning bör vara mångsidig. En del ansåg att delegationen bör tillsättas redan innan lagen träder i kraft. Det föreslås att delegationen ska inleda sitt arbete den 1 januari 2023, så att den hinner stödja öppenhetsregistrets genomförande och ibruktagande den 1 januari 2024. 

I yttrandena betonades att det måste definieras noggrant vilka uppgifter som ska anmälas till registret – detta ansågs stå i direkt samband med nyttan av uppgifterna och uppgifternas jämförbarhet. Tydligare formuleringar efterlystes framför allt när det gäller anmälan av resurser som använts för påverkanskommunikation. Bestämmelserna om anmälningsförfarandet preciserades utgående från remissyttrandena. Remissinstanserna önskade vidare att registermyndigheten ska utfärda preciserande anvisningar om anmälningsskyldigheten redan innan registret tas i bruk. De ansåg bland annat att preciserande anvisningar om tillämpningen av anmälningsskyldigheten behövs när det gäller olika tillställningar och kommunikation via plattformar för sociala medier och meddelandetjänster. I remissyttrandena betonades också behovet av rådgivning när registret tas i bruk. Till denna del kan det konstateras att Statens revisionsverk i sin roll som registermyndighet ska ge preciserande anvisningar och råd till de anmälningsskyldiga. Justitieministeriet stöder Statens revisionsverk i utarbetandet av anvisningar och praxis. Anvisningarna ska beredas i samarbete med intressentgrupperna så att det kan säkerställas att de är ändamålsenliga. 

Remissinstanserna ansåg det vara viktigt att följa upp hur öppenhetsregistret fungerar. En del föreslog att öppenhetsregistret skulle kunna utvidgas till kommunnivå i ett senare skede. I denna regeringsproposition föreslås det att en utvidgning av registret till region- och kommunnivå ska övervägas i samband med uppföljningen och efterhandsutvärderingen av lagen om öppenhetsregistret.  

Utlåtande av Rådet för bedömning av lagstiftningen

Rådet för bedömning av lagstiftningen har gett ett utlåtande om utkastet till regeringsproposition den 13 maj 2022. I sitt utlåtande anser rådet att utkastet till regeringens proposition i huvudsak överensstämmer med anvisningarna om konsekvensbedömning av lagförslag. Rådet lyfter fram tre centrala utvecklingsobjekt och rekommenderar att regeringens proposition kompletteras i överensstämmelse med rådets utlåtande innan propositionen lämnas till riksdagen. 

För det första anser rådet att osäkerhetsmoment och risken för oväntade konsekvenser bör beaktas noggrannare i konsekvensbedömningen. Enligt rådet har det inte bedömts tillräckligt noggrant om det finns en risk för att påverkanskommunikationen kan utövas så att registreringsskyldigheten kringgås på olika sätt som innebär att målen med lagstiftningen inte uppnås.  

För det andra anser rådet att bedömningen av de konsekvenser som begränsningen av lagens tillämpningsområde leder till bör preciseras i propositionsutkastet. Enligt rådet framgår det inte tillräckligt tydligt av propositionsutkastet vilken betydelse de föreslagna tillämpningsbegränsningarna har för registrets karaktär och för målen med propositionsutkastet.  

För det tredje bör det enligt rådet förtydligas i propositionsutkastet på vilket sätt öppenheten ökar och medborgarnas tillgång till information förbättras. 

I propositionen har rådets utlåtande beaktats så att framför allt kapitlen 4.3, 5.1 och 9 har kompletterats utifrån rådets kommentarer. Mindre preciseringar har också gjorts i andra kapitel. 

7  Specialmotivering

Lagens namn. Det föreslås att lagens namn ska vara lag om öppenhetsregistret. Motiveringen är att det föreslagna namnet sannolikt kommer att börja användas om lagen, eftersom registrets officiella namn kommer att bli öppenhetsregistret. Beslutet att ge registret namnet öppenhetsregistret, i stället för lobbningsregistret eller lobbyistregistret, motiveras dels med att namnet är mer neutralt än namn som innehåller termen lobbning, dels med att namnet öppenhetsregister används i EU:s öppenhetsregister, som redan är bekant för många aktörer som utövar lobbning. Under beredningen har det också framkommit att en del av lobbyisterna av någon orsak inte uppfattar att den påverkanskommunikation som de utövar faktiskt är lobbning, varvid det är mer motiverat att använda mer neutral terminologi i registrets officiella namn och i namnet på lagen. Användningen av termen lobbning i samband med lagen om öppenhetsregistret behandlas grundligare i motiveringen till 1 §. 

Det anses inte heller vara nödvändigt att använda ett mer beskrivande namn, såsom ”lagen om registrering av påverkanskommunikation”, även om det i inledningsfasen skulle kunna beskriva lagens innehåll bättre. I takt med att öppenhetsregistret blir kändare kommer det att vara lättare att koppla det kortare namnet till lagens innehåll, och därför kommer det i framtiden sannolikt att vara mer lättfattligt än ett längre namn.  

1 §.Öppenhetsregister.  

I paragrafen redogörs för öppenhetsregistrets ändamål och syfte.  

Enligt paragrafen grundas öppenhetsregistret för registrering av långsiktig och planmässig påverkan av beslutsfattande samt rådgivning som anknyter till sådan påverkan och som bedrivs som näringsverksamhet. Med beslutsfattande avses i detta sammanhang såväl officiellt beslutsfattande och den därtill relaterade beredningsprocessen som vilket annat ärende som helst som ska behandlas och som inte nödvändigtvis har någon direkt koppling till ett officiellt beslut eller en pågående beredningsprocess. Syftet med öppenhetsregistret är att ge information om all påverkan av beslutsfattande oberoende av sakens innehåll, behandlingsfas eller form. Väsentligare än ett enskilt fall av påverkan är emellertid det att påverkan har blivit en långsiktig och planmässig verksamhet. Som det sägs i kapitel 2 i bedömningen av nuläget är lobbningsprocesserna ofta mycket långa och baserade på olika nätverk. 

I paragrafen används termen påverkan i stället för lobbning, eftersom det är ett lättfattligare och neutralt begrepp. Utifrån den undersökning och de samråd som genomförts inom ramen för öppenhetsregisterprojektet verkar det som om en del aktörer som utövar påverkanskommunikation inte nödvändigtvis själva uppfattar att de lobbar, trots att de identifierar att målet med deras verksamhet är att påverka. Därför är det motiverat att i stället för termen lobbning använda termen ”påverkanskommunikation” i lagen. Samtidigt är det ändå viktigt att betona att termerna är synonymer. Detta bidrar till en ökad förståelse för lobbning samtidigt som de negativa associationerna kring termen, som för tankarna till oärlig eller förbjuden verksamhet, minskar. I verkställigheten av lagen är det därför viktigt att föra fram denna koppling och på så sätt sträva efter att främja förståelsen för lobbning som ett godtagbart fenomen som hör till demokratin. 

I paragrafen betonas att öppenhetsregistret bygger på ett anmälningsförfarande. Syftet med detta är att registreringsförfarandet inte ska begränsa eller fördröja inledandet och utövandet av påverkanskommunikation. 

I paragrafen konstateras också att syftet med lagen är att öka öppenheten i beslutsfattandet. För närvarande regleras öppenheten i den offentliga förvaltningen huvudsakligen i offentlighetslagen (621/1999), enligt vilken myndigheter på begäran ska ge upplysningar om offentliga handlingar som de har i sin besittning och i vissa fall proaktivt informera om dem. Lagen om informationshantering inom den offentliga förvaltningen (906/2019) säkerställer i sin tur en enhetlig och högkvalitativ hantering samt informationssäker behandling av myndigheternas informationsmaterial så att offentlighetsprincipen förverkligas, och möjliggör ett tryggt och effektivt utnyttjande av myndigheternas informationsmaterial. Därtill finns det åtskilliga anvisningar i anslutning till normer på lägre nivå, som strävar efter att öppna beslutsfattandet utifrån offentlighetslagen. Som exempel kan nämnas anvisningarna för utarbetande av regeringens propositioner och anvisningen för hörande vid lagberedning, som styr registreringen av officiella samråd i anslutning till lagberedningen. En betydande del av den påverkanskommunikation som riktas mot beslutsfattandet består emellertid av inofficiella kontakter, som sällan resulterar i en handling enligt offentlighetslagen. Denna typ av påverkan sker för närvarande till stor del utanför offentligheten.  

2 §.Föremål för påverkanskommunikation, påverkanskommunikation och rådgivning inom påverkanskommunikation. I paragrafen definieras vilka aktörer som ska ha kontaktats för att påverkanskommunikationen ska registreras i öppenhetsregistret samt vad som avses med påverkanskommunikation och med rådgivning inom påverkanskommunikation. 

I 1 mom. definieras vilka aktörer som, om de blir föremål för påverkan, förutsätter registrering. De föremål för påverkanskommunikation som avses i momentet är riksdagsledamöter, ledamotsassistenter, riksdagsgruppernas personal, ministrar, ministrarnas specialmedarbetare, statssekreterare som utnämnts för ministrarnas mandatperiod samt tjänstemän vid riksdagens kansli och ministerierna och utredare som tillsatts av ministerierna. 

Om riksdagsgruppernas personal lämnas utanför lagens tillämpningsområde uppstår en situation där en del av de politiska medarbetarna omfattas av lagen, medan en del inte gör det. Detta skulle kunna försvåra tillämpningen av lagen och orsaka oavsiktliga fel, eftersom den som utövar påverkanskommunikation inte på förhand kan veta om personen i fråga är anställd av riksdagen eller riksdagsgruppen. Lagen tillämpas inte på partiernas övriga personal eller på förtroendevalda. 

Ministerierna använder sig förutom av arbetsgrupper och tjänstemannaberedning också av utredare som ska bereda och utreda olika frågor, som ofta är av stor betydelse ur samhällsperspektiv eller med tanke på någon viss bransch. Det är därför ändamålsenligt att påverkanskommunikation som riktas mot utredare ska anmälas till öppenhetsregistret. Samtidigt förbättras öppenheten i utredarnas arbete, och förtroendet för utredarna ökar. 

Påverkanskommunikationen riktas ofta till olika aktörer i olika faser av beredningen, varför det ur perspektivet för registrets tillförlitlighet är viktigt att författningen omfattar kontakt till alla aktörer vid de institutioner som är föremål för påverkanskommunikation oberoende av deras ställning. Då uppstår det inga uppenbara luckor i lagstiftningen genom vilka påverkanskommunikationen skulle kunna riktas till vissa aktörer som faller utanför registret, såsom lägre tjänstemän, ledamotsassistenter eller utredare. I öppenhetsregistret specificeras dock på personlig nivå inga andra aktörer än riksdagsledamöter, ministrar, ministrarnas specialmedarbetare, statssekreterare som utnämnts för en ministers mandatperiod, riksdagens generalsekreterare och biträdande generalsekreterare, ministeriernas kansli- och avdelningschefer samt utredare som tillsatts av ministerierna. I fråga om övriga tjänstemän räcker det med information om enheten och avdelningen, och i fråga om politiska medarbetare räcker det att uppge vilken riksdagsgrupp de representerar. En separat bestämmelse om detta finns i 8 § 4 mom. 

Med påverkan som utövas på föremål för påverkanskommunikation avses till exempel påverkan som riktas mot budgeten, användningen av anslag samt innehållet i lagstiftningsprojekt och politikprogram. Med tanke på lagens syfte och måluppfyllelsen är det väsentligt att begreppet beslutsfattande ges en bred tolkning så att det omfattar all sådan verksamhet där riksdagen och ministerierna utövar sin lagenliga makt. Detta maktutövande är föremål för många olika samhälleliga, politiska, affärsekonomiska och motsvarande intressen, som främjas genom försök att påverka politiska beslutsfattare och tjänstemän. Syftet är att öppenhetsregistret ska ge en bredare och mer detaljerad bild av denna verksamhet. 

Med påverkanskommunikation avses enligt 2 mom. sådan kontakt med ett föremål för påverkanskommunikation som utövas för egen räkning med avsikten att påverka beredningen av och beslutsfattandet i ett ärende genom att främja ett visst intresse eller mål. I praktiken utgör ett intresse eller något annat motsvarande mål ofta en fråga som anknyter till den anmälningsskyldigas politiska, affärsekonomiska eller andra samhälleliga intressen och som man försöker främja genom att påverka till exempel innehållet i en viss lagstiftnings-, budget-, upphandlings- eller utvecklingsåtgärd eller politisk åtgärd, eller inledande eller avslutande av en sådan åtgärd.  

I denna lag ska beredning och beslutsfattande tolkas brett så att exempelvis påverkan i ett tidigt skede, när det inte nödvändigtvis ännu har tillsatts något officiellt projekt eller någon officiell arbetsgrupp, omfattas av anmälningsskyldigheten. Syftet är att öppenhetsregistret ska innehålla information om långsiktig och planmässig påverkanskommunikation. 

Exempel på i momentet avsedda kontakter kan vara möten, telefonsamtal, e-postmeddelanden eller andra därmed jämförbara metoder. I momentet fastställs inte i närmare detalj på vilket sätt eller i vilken riktning kontakten ska ha skett, utan bestämmelsen gäller i regel alla sätt att hålla kontakt oavsett om kontakten inletts av den anmälningsskyldiga eller av föremålet för påverkanskommunikation. Syftet med detta är att lagstiftningen inte ska vara beroende av någon riktning, metod eller teknik, eftersom det skulle kunna leda till oändamålsenliga luckor i lagstiftningen som påverkar öppenhetsregistrets trovärdighet och tillförlitlighet.  

I praktiken blir aktören tvungen att tolka sin verksamhet i förhållande till definitionen av påverkanskommunikation och sådan verksamhet som enligt 4 § 1 mom. faller utanför tillämpningsområdet. Registermyndigheten bedömer påverkanskommunikationens karaktär från fall till fall när det är oklart om kriterierna för anmälningsskyldighet uppfylls. 

Med rådgivning inom påverkanskommunikation avses enligt 3 mom. sådan som näringsverksamhet bedriven verksamhet där påverkanskommunikation utövas för en klients räkning eller där en klient erbjuds stöd i anslutning till påverkanskommunikation. 

Sådana rådgivningstjänster i anslutning till påverkanskommunikation som avses i momentet erbjuds i Finland exempelvis av påverkanskommunikationsbyråer eller andra konsultbyråer som erbjuder motsvarande tjänster. Undersökningar och samråd ger dock vid handen att de oftast hålls i bakgrunden och endast hjälper till med arrangemangen kring kontakten eller ger råd om påverkanskommunikationen. För att lagstiftningen ska behandla olika konsultbyråer på ett enhetligt sätt gäller den både kontakter och stöd i anslutning till kontakter. Detta är särskilt viktigt av den orsaken att en konsultbyrås klientel kan bestå både av lobbyister och av aktörer som är föremål för lobbning, varvid det är särskilt motiverat att lyfta fram konsultens bakgrundsroll. I allmänhet informeras klienten om sådana eventuella intressekonflikter, men informationen sprids inte nödvändigtvis på bredare front. Som stöd som omfattas av lagstiftningen betraktas till exempel följande: 

utnyttjande av en konsultaktörs kompetens och kontakter i ordnandet och planeringen av kontakten, 

planering av klientens påverkanskommunikation, såsom kommunikations- och verksamhetsplanering eller kartläggning av viktiga intressentgrupper, eller 

övrig rådgivning om påverkanskommunikation eller om ett ämne kring vilket påverkanskommunikation utövas. 

Det är av central betydelse att konsultaktören identifierar både sin egen verksamhets och klientens verksamhets karaktär och att de anknyter till att främja klientens intressen i samhället. Registreringsskyldigheten är inte beroende av huruvida klientens kontakt realiseras, utan endast av rådgivningens och stödets karaktär. Lagen förutsätter inte att klienten uttryckligen beställer en tjänst som anknyter till påverkanskommunikation, utan tjänsten kan till exempel också bestå av kommunikations- och marknadsföringstjänster, intern utveckling eller juridisk rådgivning.  

Registermyndigheten bedömer i fråga om rådgivning inom påverkanskommunikation verksamhetens karaktär från fall till fall när det är oklart om kriterierna för registreringsskyldighet uppfylls. I bedömningen är det viktigt att identifiera sådana konsulttjänster som under inga omständigheter omfattas av lagstiftningen. Sådana tjänster kan bland annat anses vara att  

representera klienten i sedvanliga ärenden i kontakten till myndigheterna, såsom upphandlingsförfaranden, tillståndsärenden och förundersökningar samt biträdande i processer i anslutning till rättegångar,  

assistera klienten tekniskt till exempel i egenskap av tolk, eller 

erbjuda klienten olika utbildnings-, kommunikations-, marknadsförings- och undersökningstjänster samt affärsstrategier som inte anknyter till klientens påverkanskommunikation. 

Som rådgivning inom påverkanskommunikation betraktas inte heller verksamhet där intressebevakningsorganisationers medlemmar utbildas inom påverkanskommunikation. 

I vissa situationer har också advokatbyråer i Finland erbjudit juridisk konsultation exempelvis i anslutning till lagberedningsprojekt inom både den offentliga och den privata sektorn, vilket har medfört vissa problematiska situationer (OKV/536/1/2019). För att öppenhetsregistret ska kunna omfatta denna typ av verksamhet är det ytterst viktigt att motsvarande konfliktsituationer undviks i fortsättningen. I fråga om juridisk rådgivning är det dock viktigt att observera att lagen om öppenhetsregistret inte inskränker advokathemligheten enligt 17 kap. 13 § i rättegångsbalken och 5 c § i lagen om advokater, som grundlagsutskottet har ansett att ingår i de garantier för en rättvis rättegång som tryggas i 21 § 2 mom. i grundlagen (t.ex. GrUU 13/2019 rd, s. 3). Närmare bestämmelser om detta finns i 4 § 1 mom. 5 punkten och 4 § 2 mom. Vidare behandlas bestämmelsernas grundlagsenlighet närmare i kapitel 11 i motiveringen till lagstiftningsordningen.  

3 §.Skyldighet att anmäla sig till öppenhetsregistret. Enligt 1 mom. är juridiska personer och enskilda näringsidkare som bedriver påverkanskommunikation eller rådgivning inom påverkanskommunikation anmälningsskyldiga. Dessa ska göra en registreringsanmälan till öppenhetsregistret. Om registreringsanmälans innehåll föreskrivs i 6 § 1 mom., och bestämmelser om förfarandet i anslutning till registreringsanmälan finns i 7 § 1 mom. 

Det är av central betydelse att anmälningsskyldigheten endast gäller sådan påverkanskommunikation som utövas av juridiska personer eller enskilda näringsidkare. Till exempel sådan påverkanskommunikation som personal eller förtroendevalda utövar som enskilda personer anses inte utgöra en del av den påverkanskommunikation som utövas av juridiska personer eller av enskilda näringsidkare. Som påverkanskommunikation som utövas av enskilda personer ska i regel även betraktas sådana situationer där en personlig medlem i en förening, en enskild näringsidkare eller en företagsägare eller arbetstagare kontaktar, i eget namn, en riksdagsledamot eller minister, varvid det är fråga om en enskild medborgares deltagande. 

I 2 mom. anges på vilka aktörer anmälningsskyldigheten inte ska tillämpas. 

Enligt 1 punkten ska lagen inte tillämpas på enskilda näringsidkare vars näringsverksamhet inte omfattar påverkanskommunikation eller rådgivning inom påverkanskommunikation som bedrivs som huvudsyssla. Bestämmelsen innebär att registreringsskyldighet sällan kommer att uppstå för enskilda näringsidkare och att den endast gäller sådana situationer där näringsidkarens näringsverksamhet utgörs av sådan påverkanskommunikation eller av rådgivning inom påverkanskommunikation som definieras i 2 §. I praktiken strävar dessa aktörer efter att verka i konsultativa roller i anslutning till politiskt och samhälleligt beslutsfattande.  

Enligt 2 punkten tillämpas lagen inte på bostadsaktiebolag. Bostadsaktiebolag bedriver ingen egentlig affärsverksamhet, utan det är i allmänhet fråga om förvaltning av bostadsbyggnader och tomter. I bostadsaktiebolag utövas den faktiska beslutanderätten förutom av bolagsstämman även av styrelsemedlemmarna, som ansvarar för skötseln av bostadsaktiebolagets gemensamma ärenden. Bostadsaktiebolag strävar inte efter en vinstbringande verksamhet. Med tanke på karaktären av den verksamhet som bostadsaktiebolaget bedriver kan det anses vara motiverat att öppenhetsregistret inte ska gälla dem.  

Enligt 3 punkten ska lagen inte tillämpas på statens, välfärdsområdenas, kommunernas eller landskapet Ålands myndigheter, självständiga offentligrättsliga inrättningar, statens affärsverk, riksdagens justitieombudsmans kansli, Människorättscentret, Statens revisionsverk samt Forskningsinstitutet för internationella relationer och EU-frågor (Utrikespolitiska institutet). 

Enligt 4 punkten ska lagen inte tillämpas på andra offentliga samfund eller aktörer som sköter lagstadgade uppgifter när det gäller skötseln av dessa uppgifter. Verksamhet som faller utanför de lagstadgade uppgifterna omfattas av denna lag. Med ärenden som faller utanför skötseln av lagstadgade uppgifter avses sådana ärenden som inte uttryckligen i lag har fastställts som lagstadgade uppgifter för aktören. Huruvida en viss verksamhet ska anses falla utanför skötseln av aktörens lagstadgade uppgifter ska bedömas från fall till fall. Det är dock viktigt att en lagstadgad uppgift inte används som grund för ett beslut att inte införa en aktör i registret, utan fokus i bedömningen ska läggas på att skilja skötseln av de lagstadgade uppgifterna från kontakter i anslutning till påverkanskommunikation och på att rapportera om de sistnämnda på de grunder som anges i denna lag. Exempelvis universitetens omfattande lagstadgade uppgifter, som bland annat innefattar att främja de samhälleliga verkningarna av forskningsresultat och konstnärlig verksamhet, innebär i praktiken att en stor del av all akademisk verksamhet faller utanför anmälningsskyldigheten. Vidare gäller anmälningsskyldigheten oftast inte verksamhet som bedrivs av forskare, i och med att det är fråga om privatpersoners verksamhet. 

Enligt 5 punkten tillämpas lagen inte på representanter för en främmande stat, Europeiska unionen eller en internationell mellanstatlig organisation. Syftet med denna begränsning är att trygga att internationellt samarbete, mellanstatlig diplomatisk verksamhet samt uppgifter i anslutning till Europeiska unionen kan skötas smidigt. Lagen tillämpas emellertid på andra internationella aktörer, såsom internationella företag och organisationer. 

Enligt 6 punkten tillämpas lagen inte på i partilagen (10/1969) avsedda partier och partiföreningar eller valmansföreningar för personer som är uppställda som kandidater i val. 

Syftet med 3 mom. är att betona att öppenhetsregistret inte gäller sådan verksamhet inom det civila samhället som inte är organiserad och inte heller privatpersoners verksamhet. Med verksamhet inom det civila samhället som inte är organiserad avses en individs eller sammanslutnings samhällsverksamhet, som inte har organiserats i någon juridisk form, såsom exempelvis en förening, en stiftelse eller ett företag. Med privatpersoners verksamhet avses all form av kontakt mellan privatpersoner. I fråga om aktörer som utövar påverkanskommunikation innebär det all sådan verksamhet som utövas som privatperson till skillnad från verksamhet som utövas i en juridisk persons eller en enskild näringsidkares namn eller som representant för en juridisk person eller en enskild näringsidkare. Även aktörer som är föremål för påverkanskommunikation kan handla som privatpersoner så att kontakter till familjemedlemmar eller bekanta inte betraktas som sådan verksamhet som ska anmälas till öppenhetsregistret. Syftet med detta förtydligande är att betona att öppenhetsregistret inte inskränker skyddet av individens privatliv eller individens politiska rättigheter. 

4 §.Undantag från skyldigheten att anmäla sig till öppenhetsregistret.  

I paragrafen föreskrivs om sådan verksamhet som, avvikande från 3 § 1 mom., inte måste anmälas till öppenhetsregistret, om aktören endast bedriver i momentet avsedd verksamhet. 

En del av dessa situationer uppfyller de kriterier som anges i 2 §, men faller ändå utanför lagens tillämpningsområde. Samtidigt finns det också situationer som inte uppfyller de kriterier som avses i 2 §, men som det ändå är ändamålsenligt att nämna som en del av begränsningarna av tillämpningsområdet för att förtydliga lagens tillämpningsområde. 

Enligt 1 punkten tillämpas lagen inte på småskalig påverkanskommunikation. Med småskalig påverkanskommunikation avses påverkanskommunikation som bedrivs under ett kalenderår, där kommunikationen omfattar sammanlagt högst fem enskilda kontakter till ett eller flera föremål för påverkanskommunikation. En enskild kontakt kan rikta sig till ett eller flera föremål för påverkanskommunikation. 

I praktiken kan en kontakt antingen rikta sig fem gånger till samma föremål för påverkanskommunikation eller fördelas mellan olika föremål för påverkanskommunikation. Det viktiga är att det sammanlagda antalet enskilda kontakter inte överstiger fem. Som en enskild kontakt ska räknas till exempel ett enskilt telefonsamtal, möte eller e-postmeddelande som hänför sig till påverkanskommunikation. Som en enskild kontakt ska betraktas ett e-postmeddelande som helt klart har skrivits i påverkanssyfte, till skillnad från exempelvis sådan masskommunikation som avses i 9 punkten eller ett nyhets- eller kundbrev eller motsvarande information som riktats till en stor grupp mottagare. Det spelar inte heller någon roll hur många mottagare en enskild kontakt når, även om mottagarna representerar olika organisationer. Flera föremål för påverkanskommunikation kan till exempel läggas som mottagare av ett e-postmeddelande, och flera föremål för påverkanskommunikation kan delta i ett och samma möte, utan att situationen måste tolkas som flera kontakter. Utan denna bestämmelse skulle en enskild kontakt redan i sig kunna överstiga gränsen för anmälningspliktig påverkanskommunikation. 

Gränsen på fem enskilda kontakter har fastställts på den grund att gränsen möjliggör flera enskilda kontakter med några månades mellanrum eller en tätare kommunikation av engångsnatur som består av flera enskilda kontakter. I praktiken hindrar denna gräns att småskalig påverkanskommunikation kan tolkas som sådan omfattande och återkommande verksamhet som det är meningen att öppenhetsregistret ska redogöra för. 

Syftet med att lagens tillämpningsområde inte ska omfatta småskalig påverkanskommunikation är att sporadisk och ofta även ytterst slumpmässig påverkanskommunikation, som enligt bedömningen av nuläget utövas framför allt av små aktörer, inte ska resultera i en oskälig administrativ börda eller administrativa konsekvenser. Genom denna begränsning framhävs också att syftet med öppenhetsregistret i första hand är att redogöra för betydande och yrkesmässigt utövad påverkanskommunikation. I praktiken är det mer sannolikt att lobbning som utövas av stora företag, stora frivilligorganisationer, arbetsmarknadsorganisationer och andra intressebevakningsorganisationer som bedriver yrkesmässig intressebevakning överstiger tröskeln för anmälningsskyldighet än verksamhet som bedrivs av små företag och frivilligorganisationer eller näringsidkare. 

Till den finländska demokratins styrkor hör dess låga hierarki. Den möjliggör en bred samhällelig dialog, och det är viktigt att lagstiftningen inte försvårar denna dialog i onödan. Som det sägs i kapitel 4 i konsekvensbedömningen är det ett faktum att majoriteten av alla aktörer som utövar påverkanskommunikation gör det relativt sporadiskt. Dessa aktörer träffar ministrar, riksdagsledamöter och tjänstemän vid olika evenemang eller kan kontakta dessa en gång inom ramen för något aktuellt tema. Kontakten kan också ske på den aktörs initiativ som är föremål för påverkanskommunikationen. Till exempel riksdagsledamöterna gör ofta olika företags- och organisationsbesök i sina valkretsar. Små aktörer verkar dessutom oftare via centralorganisationer, varvid deras egen påverkanskommunikation tenderar att bli småskalig. 

Enligt 2 punkten tillämpas lagen inte på sedvanliga kontakter med myndigheter. Myndigheterna och de aktörer som utövar påverkanskommunikation håller i betydande grad också kontakt med varandra på ett sådant sätt som inte kan betraktas som lobbning. Denna typ av kontakt hänför sig ofta till operativ verksamhet, såsom att sköta olika tillstånds- och stödärenden hos myndigheter, delta i upphandling och dess genomförande eller annat motsvarande informationsutbyte. Ofta sker denna typ av kontakt via experter och inte via ledningen. Det är svårt att entydigt definiera skillnaden mellan sedvanlig kontakt och kontakt i påverkanssyfte, och därför ska kontaktens sedvanlighet alltid bedömas från fall till fall. Följande situationer kan tolkas som exempel på sedvanlig kontakt: 

En enskild näringsidkare eller juridisk person fullgör sina lagstadgade skyldigheter i förhållande till myndigheterna. 

En enskild näringsidkare eller juridisk person ansöker om förmån eller tillstånd som beviljas av en myndighet. 

En enskild näringsidkare eller juridisk person deltar i ett offentligt upphandlingsförfarande samt säljer eller erbjuder tjänster eller varor till en myndighet. 

En enskild näringsidkare eller juridisk person utbyter information av teknisk karaktär med en myndighet, deltar till exempel i myndighetens datainsamling, myndighetsbehandling eller annan styrnings-, gransknings- eller rådgivningsverksamhet som anknyter till genomförande.  

Olika typer av förfrågningar som görs under berednings- och verkställighetsprocessen hör till de mest utmanande situationerna. En huvudregel kan anses vara att som sedvanliga kontakter ska betraktas förfrågningar av rent teknisk och ganska enkelriktad karaktär. I anslutning till en berednings- och verkställighetsprocess kan en anmälningsskyldig behöva höra sig för om till exempel tidsschemat för processen, dokument, anvisningar för deltagande, råd om tillämpning eller motsvarande tekniska uppgifter om processen eller dess innehåll. Som sedvanlig kontakt kan dock inte betraktas en situation där en anmälningsskyldig är i kontakt med en myndighet i något annat ärende än sitt eget ärende eller i form av ett tekniskt utbyte av information till exempel genom att erbjuda sina synpunkter eller information som den anmälningsskyldiga producerat till stöd för beslutsfattandet och beredningen. 

Enligt 3 punkten ska lagen inte tillämpas på insamling av information som görs för journalistiskt ändamål. Genom denna bestämmelse tryggas medborgarnas tillgång till information och pressfriheten, som utgör hörnstenar för demokratin. Vid bedömningen av journalistisk verksamhet ska särskild vikt fästas vid att de regler för journalister som utfärdats av Finlands Journalistförbund iakttas i verksamheten. På så sätt kan man sträva efter att säkerställa att ingen försöker få påverkanskommunikation att framstå som journalistisk verksamhet. Exempelvis mediekoncernernas påverkansarbete ska skiljas från koncernernas journalistiska verksamhet och anmälas till öppenhetsregistret. 

Enligt 4 punkten ska lagen inte tillämpas på deltagande i arbetsgrupper som tillsatts av en myndighet eller i lagstadgade arbetsgrupper, i delegationer eller motsvarande organ med flera medlemmar som tillsatts för en offentlig uppgift, samt i samråd som ordnas av riksdagen eller ministerier, där deltagandet dokumenteras. Bland de sistnämnda kan nämnas exempelvis samråd med utskott och ministeriernas begäranden om utlåtande. Uppgifterna om den verksamhet som anges i 4 punkten finns hos myndigheten, och det är inte ändamålsenligt att förplikta dem som deltar i officiella beredningsprocesser till att fullgöra dokumenteringsskyldigheter som hör till förvaltningen. Inofficiella kontakter som sker på basis av inbjudan ska emellertid omfattas av lagstiftningen. Ett exempel på denna typ av inofficiell kontakt kan vara samarbete där ingen information om kontakten dokumenteras i beredningshandlingarna. På så sätt säkerställs att inga luckor uppstår i lagstiftningen, eftersom det inte nödvändigtvis sammanställs någon handling om den inofficiella kontakten som en sådan begäran om att ta del av en handling som avses i offentlighetslagen skulle kunna hänföras till. Genom bestämmelsen betonas också myndighetens ansvar när det gäller att dokumentera samråd. Detta antas styra myndigheterna i riktning mot en bättre dokumenteringspraxis och främja verkställigheten av offentlighetslagen. Lagen ska dock tillämpas på grupper som sammankallas och administreras av aktörer utanför den offentliga förvaltningen, såsom olika samarbetsnätverk och arbetsgrupper som inte har något offentligt uppdrag och som inte omfattas av offentlighetslagen. 

Enligt 5 punkten ska lagen inte tillämpas på juridisk rådgivning som advokater, rättegångsbiträden med tillstånd och offentliga rättsbiträden tillhandahåller sina klienter, när det handlar om skötsel av uppdrag som avses i 17 kap. 13 § i rättegångsbalken eller skötsel av uppdrag där det behandlas uppgifter som avses i 5 c § i lagen om advokater (496/1958) eller i 8 § 1 mom. 4 punkten i lagen om rättegångsbiträden med tillstånd (715/2011). Exempel på dessa uppgifter är: 

uppgifter i anslutning till en rättegång, 

juridisk rådgivning om en huvudmans juridiska ställning i en förundersökning eller någon annan behandlingsfas som föregår en rättegång, 

juridisk rådgivning i syfte att inleda eller undvika en rättegång, eller 

annat biträdande av juridisk art i ett ärende utanför en rättegång, såsom att göra upp ett testamente, eller biträdande i en företagsaffär genom att delta i avtalsförhandlingarna och upprätta ett avtal. 

Syftet med bestämmelsen är att skydda kärnområdet inom advokathemligheten. 

Enligt 6 punkten tillämpas lagen inte på kontakter som ingår i statens ägarstyrning. Exempel på denna typ av kontakt är styrelsemöten och förvaltningsrådsmöten samt andra officiella kontakter som dokumenteras. Kontakt som sker utanför ägarstyrningen omfattas emellertid av lagstiftningen, även om den riktas till samma tjänstemän eller förtroendevalda som sköter ägarstyrningsrelaterade ärenden. På så sätt uppstår ingen orimlig förmån för statsägda företag jämfört med andra företag. Som ett ärende utanför ägarstyrningen betraktas en strävan efter att direkt påverka i frågor som faller utanför bolaget, såsom innehållet i en viss lagstiftnings-, budget-, upphandlings- eller utvecklingsåtgärd eller politisk åtgärd, eller inledande eller avslutande av en sådan åtgärd. 

Enligt 7 punkten ska lagen inte tillämpas på i partilagen (10/1969) avsedda partinära sammanslutningars kontakter med det egna partiets riksdagsledamöter, ledamotsassistenter, en riksdagsgrupps personal, ministrar, ministrarnas specialmedarbetare och statssekreterare som har utnämnts för en ministers mandatperiod. De partinära sammanslutningarnas kontakt till riksdagsledamöter och ministrar samt deras medarbetare har lämnats utanför lagens tillämpningsområde, för att undvika att riksdagsledamöternas och ministrarnas politiska verksamhet försvåras. 

Enligt 8 punkten ska lagen inte tillämpas på en anmälningsskyldig representants offentliga framträdande eller närvaro i publiken vid en sådan offentlig tillställning och allmän sammankomst som avses i lagen om sammankomster (530/1999) samt motsvarande officiella tillställningar som ordnas av ett offentligt samfund. 

Begreppen offentlig tillställning och allmän sammankomst definieras i 2 § i lagen om sammankomster (530/1999). Med allmänna sammankomster avses demonstrationer eller andra tillställningar som ordnas i syfte att utöva mötesfriheten och vilka även andra än de som uttryckligen inbjudits kan delta i eller följa. Det kan vara fråga om en sammankomst som ordnas antingen inomhus eller utomhus och som är öppen för allmänheten. Definitionen ”allmän sammankomst” kan anses vara mycket tydlig. Begreppet ”offentliga tillställningar”, som definieras i lagen om sammankomster, lämnar större rum för tolkning än definitionen ”allmänna sammankomster”. Med offentliga tillställningar avses nöjestillställningar, tävlingar, uppvisningar och andra med dessa jämförbara tillställningar som är öppna för allmänheten och som inte ska anses vara allmänna sammankomster. En huvudregel kan anses vara att en tillställning eller ett evenemang är en offentlig tillställning när den är öppen för vem som helst, antingen gratis eller med en inträdesbiljett. Typiska offentliga tillställningar är olika typer av mässor och marknader, idrottstävlingar, uppvisningar och fester som är riktade till allmänheten. Deltagande i en offentlig tillställning förutsätter alltså inte en separat inbjudan eller medlemskap i någon sammanslutning. Om inbjudan eller medlemskap i en viss sammanslutning krävs för deltagande i en tillställning, ska bestämmelserna om offentliga tillställningar i lagen om sammankomster tillämpas på tillställningen, om den inte kan anses vara enskild på basis av antalet deltagare, tillställningens natur eller andra särskilda skäl.  

I regel ska också polisen underrättas om offentliga tillställningar. Alla offentliga tillställningar behöver dock inte anmälas till polisen. Ofta är dessa evenemang av sådan karaktär att de inte medför fara för utomstående eller miljön eller kräver särskilda trafikarrangemang. Själva platsen där tillställningen ordnas eller få deltagare kan också tillämpas som grund för att ingen anmälan behöver lämnas om tillställningen.  

Som en huvudregel är bolagsstämmor och andra motsvarande ordinarie eller lagstadgade möten, i vilka endast sammanslutningens medlemmar och vissa andra inbjudna får delta, inte offentliga tillställningar eller tillställningar som är öppna för allmänheten i den mening som avses i lagen om sammankomster. Däremot kan till exempel stora börsbolags bolagsstämmor på grund av sin storlek, karaktär eller någon annan orsak vara sådana att de uppfyller definitionen av offentliga tillställningar. Begreppet offentliga tillställningar omfattar dock inte kontinuerlig, normal verksamhet eller normal verksamhet på arbetsplatser.  

Lagen om sammankomster tillämpas inte heller på officiella tillställningar som ordnas av offentliga samfund och inte heller på tillställningar som är typiska för religionssamfundens verksamhet och som ordnas för offentlig religionsutövning i samfundens egna eller med dem jämförbara lokaler. Definitionen av offentliga tillställningar täcker således inte tillställningar som ordnas av offentliga samfund, varför det i bestämmelsen ska nämnas att lagen ska tillämpas på officiella tillställningar som ordnas av ett offentligt samfund och som motsvarar offentliga tillställningar och allmänna sammankomster. Syftet är att regleringen på så sätt blir enhetlig oberoende av vem som ordnar tillställningen. 

Utöver tillställningens natur är det med tanke på tillämpningen av bestämmelsen även viktigt vilken typ av verksamhet den anmälningsskyldiga bedriver. I bestämmelsen används uttrycken offentliga framträdande och närvaro i publiken. Genom dessa betonas att verksamhet som faller utanför anmälningsskyldigheten ska bestå av offentliga framträdanden eller närvaro i publiken. Offentliga framträdanden kan innebära att hålla tal eller föredrag, delta i en paneldebatt eller på motsvarande sätt uppträda eller närvara i publiken vid en offentlig debatt. I bestämmelsen betonas att lagens tillämpningsområde inte heller omfattar närvaro i publiken, då personen i fråga inte uppträder. I praktiken gör bestämmelsen det möjligt för anmälningsskyldiga representanter att uppträda offentligt och delta i olika debatter och diskussioner som är öppna för allmänheten, såsom seminarier och kurser, och som i första hand syftar till att föra en öppen samhällelig diskussion. Bestämmelsen gör det också möjligt att bjuda in dem som är föremål för påverkanskommunikation att uppträda på denna typ av tillställningar. Exempelvis ministrar är ofta efterfrågade talare på olika tillställningar och evenemang som riktar sig till allmänheten. 

En tillställning kan också var ett stort evenemang som innefattar såväl offentliga och öppna tillställningar, till exempel olika debatter, som olika slutna sammankomster för mindre grupper, såsom förhandlingar och möten. I sådana fall gäller bestämmelsen inte sammankomster för ett mer begränsat antal deltagare, utan endast tillställningar som är öppna för allmänheten.  

Enligt 9 punkten ska lagen inte tillämpas på masskommunikation som regleras i lagen om yttrandefrihet i masskommunikation (460/2003) samt skickande av nyhets- eller kundbrev eller motsvarande meddelanden till en viss målgrupp. 

Lagen om yttrandefrihet reglerar endast utövning av yttrandefrihet i masskommunikation, vilket innebär att information, åsikter och andra meddelanden görs tillgängliga för en personkrets som inte är utvald på förhand. Däremot är lagen om yttrandefrihet inte avsedd att reglera sådan utövning av yttrandefriheten som innebär att ett meddelande riktas till en bestämd målgrupp, eller annan konfidentiell kommunikation av meddelanden vilkas innehåll inte är avsett för allmänheten. Typiskt för masskommunikation är att meddelandet ställs till allmänhetens förfogande med hjälp av något kommunikationsmedium. Sådana medier är t.ex. tryckalster och andra genom mångfaldigande framställda upptagningar, samt radiosändare och anordningar som används vid telekommunikation. Utgångspunkten är att lagens bestämmelser ska tillämpas på all masskommunikation oberoende av vilken upptagnings-, publicerings- eller distributionsteknik som används (den s.k. principen om medieneutralitet). Därmed ska även meddelanden som förmedlats via sociala medier, som gjorts tillgängliga för allmänheten, räknas som masskommunikation. Som exempel kan nämnas meddelanden som publicerats i diskussionsgrupper i sociala medier.  

Enligt förarbetena till lagen om yttrandefrihet ska mottagarna inte anses vara utvalda på förhand om i princip vem som helst kan välja att bli mottagare till meddelandet. Begreppet ”allmänheten” har dock i lagen inte begränsats till att endast gälla fall i vilka mottagarna av meddelandet är helt obestämda. Enligt förarbetena är det till exempel klart att de som prenumererar på en tidning räknas till allmänheten, även om tidningen inte säljs i lösnummer och den som vill ta del av tidningens budskap följaktligen blir tvungen att prenumerera på tidningen. På motsvarande sätt ska till exempel en medlemstidning som en organisation ger ut anses ha blivit tillgänglig för allmänheten, fastän egentligen bara organisationens medlemmar får tidningen. Denna typ av begränsningar är inte tillräckliga för att göra kommunikationen riktad enbart till en bestämd målgrupp. Däremot kan till exempel interna informationsblad för en enda arbetsplats enligt förarbetena i allmänhet inte anses ha spridning bland allmänheten i den bemärkelse som avses i den föreslagna lagen. Detsamma gäller när några personer bildar en grupp som sänder post till varandra i ett informationsnät. I sista hand gäller det alltid att från fall till fall ta ställning till när mottagaren till ett meddelande är allmänheten i den bemärkelse som avses i lagen om yttrandefrihet. Vid bedömningen gäller det att fästa vikt till exempel vid mottagargruppens storlek samt hur öppen eller sluten gruppen är. När det gäller olika slags postningslistor för e-post har det exempelvis betydelse både hur omfattande postningslistan är och hur fritt man får ansluta sig till den. 

Skillnaderna mellan de juridiska definitionerna av målgruppskommunikation och masskommunikation har granskats i en pro gradu-avhandling inom kommunikations- och marknadsrätt Seppänen, Pauli (2012). Kerro kaverille -markkinointi internetissä. Publicerats i Edilex 4.10.2012. enligt följande:  

”Med målgruppskommunikation avses telefonkommunikation och annan kommunikation där kontakten i allmänhet bygger på tvåvägskommunikation. Målgruppskommunikation särskiljs från masskommunikation, där meddelanden skickas genom envägskommunikation till en grupp mottagare som inte valts ut på förhand. Gränsen mellan målgruppskommunikation och masskommunikation är glidande. I målgruppskommunikation är meddelandets innehåll inte avsett för allmänheten. Målgruppskommunikation går ut på att skicka olika budskap till olika mottagare. I masskommunikation har gruppen av mottagare inte valts ut på förhand, och kommunikationen sker från en person till en stor grupp. Lagen om yttrandefrihet tillämpas till exempel inte på målgruppskommunikation och annan förtrolig kommunikation, där meddelandets innehåll inte avsett för allmänheten. Målgruppskommunikation omfattar uppenbarligen i allmänhet även förtroliga meddelanden. Det innebär att också e-postmeddelanden i allmänhet utgör målgruppskommunikation. En analys av skillnaderna mellan målgruppskommunikation och masskommunikation ger vid handen att det väsentliga är huruvida mottagarna har valts ut på förhand, huruvida meddelandets innehåll är ”offentligt” eller förtroligt samt huruvida mottagaren och avsändaren kan kommunicera sinsemellan.  

Det är uppenbarligen fråga om målgruppskommunikation när mottagaren valts ut på förhand, meddelandet inte är avsett för allmänheten och mottagaren på basis av meddelandet kan kommunicera med avsändaren.” (Fri översättning) 

Det att lagen om öppenhetsregistret inte ska tillämpas på masskommunikation innebär i praktiken att offentliga diskussioner i traditionella och sociala medier samt olika kund- och nyhetsbrev som är avsedda för en stor grupp mottagare eller motsvarande meddelanden som i regel bygger på envägskommunikation inte behöver anmälas till registret. Eftersom gränsen mellan masskommunikation och målgruppskommunikation är glidande och inte ens omfattande kund- och nyhetsbrev nödvändigtvis hör till masskommunikation, i synnerhet inte om de har sammanställts för en viss målgrupp och skickats manuellt per e-post, utan ska betraktas som målgruppskommunikation, ska det i lagen nämnas separat att lagen inte tillämpas på skickande av nyhets- eller kundbrev eller motsvarande meddelanden till en viss målgrupp. Detta förtydligar situationer där till exempel en anmälningsskyldig representant för hand har sammanställt en lista över aktörer till vilka det per e-post har skickats sådan information som i regel är avsedd för allmänheten, till exempel en inbjudan till ett evenemang eller någon typ av kund- eller nyhetsmeddelande. Denna typ av meddelanden ska inte anmälas till öppenhetsregistret. Om ett sådant meddelande dock ger upphov till tätare kontakt mellan den anmälningsskyldiga och föremålet för påverkan som måste betraktas som påverkanskommunikation, ska denna kontakt anmälas till öppenhetsregistret. 

Enligt 10 punkten ska lagen inte tillämpas på kontakter som, om de avslöjas, kan äventyra den allmänna eller nationella säkerheten. Det är fråga om kontakter som kan leda till att sådan information som ska hemlighållas med stöd av sekretessbestämmelserna i offentlighetslagen avslöjas. Genom bestämmelsen vill man betona att syftet med lagen om öppenhetsregistret inte är att ändra offentlighetsprincipen i frågor som gäller den allmänna eller nationella säkerheten. Grunden för begränsningen är att den allmänna eller nationella säkerheten de facto äventyras, om kontakten anmäls till öppenhetsregistret. I praktiken innebär detta att inte alla kontakter som gäller den allmänna eller nationella säkerheten automatiskt faller utanför öppenhetsregistret, utan endast sådana kontakter som, om de avslöjas, faktiskt äventyrar den allmänna eller nationella säkerheten. Till exempel sådan påverkanskommunikation som är inriktad på utrikes- och säkerhetspolitiken eller budgeterna för dessa sektorer faller i regel inte utanför öppenhetsregistret. I praktiken kan man inte anse att anmälningsskyldiga aktörers påverkanskommunikation i dessa frågor de facto äventyrar den allmänna eller nationella säkerheten. 

Under beredningen och i remissyttrandena har det betonats att säkerhetsfrågorna gäller i synnerhet upphandlingar. Till denna del är förutom 10 punkten även 2 punkten av betydelse, där det konstateras att sedvanliga kontakter med myndigheter faller utanför öppenhetsregistrets tillämpningsområde. Vidare har öppenhetsregistrets tillämpningsområde begränsats till riksdagen och ministerierna, vilket innebär att det inte omfattar förvaltningsområdenas, bland annat försvarsmaktens, verksamhet. Med anledning av dessa begränsningar kan man anta att bestämmelsen i 10 punkten sällan kommer att tillämpas. Därmed uppstår inte heller någon risk för att de som utövar påverkanskommunikation börjar åberopa bestämmelsen i syfte att dölja sin påverkanskommunikation. Det är viktigt att begreppen påverkanskommunikation och föremål för påverkanskommunikation har definierats i lagen så att ingen information som äventyrar den allmänna eller nationella säkerheten i princip kan hamna i registret. Genom bestämmelsen vill man ändå klargöra att inga uppgifter som kan äventyra den allmänna eller nationella säkerheten behöver anmälas till öppenhetsregistret.  

Enligt 11 punkten ska lagen inte tillämpas på rådgivning inom påverkanskommunikation, när rådgivningen riktas till aktörer som avses i 3 § 2 mom. Anmälningsskyldigheten enligt lagen om öppenhetsregistret gäller inte i 3 § 2 mom. angivna aktörer, och därför är det motiverat att anmälningsskyldigheten inte heller ska gälla rådgivningstjänster inom påverkanskommunikation som dessa beställer. Syftet med bestämmelsen är att säkerställa att de som tillhandahåller rådgivning inom påverkanskommunikation inte blir tvungna att anmäla rådgivning inom påverkanskommunikation som ges de aktörer som nämns i 3 § 2 mom. 

Enligt 12 punkten ska anmälningsskyldigheten enligt paragrafen inte tillämpas på uppgifter som utförs i egenskap av utredare som tillsatts av en myndighet. Oftast verkar utredarna som privatpersoner, varvid de i regel inte omfattas av öppenhetsregistret. En utredare kan dock ha kopplingar till en anmälningsskyldig, till exempel genom att utredaren sitter i den anmälningsskyldigas styrelse eller genom att utredarens fakturering sköts via det anmälningsskyldiga företaget. Dessa bindningar nämns i allmänhet i samband med att utredaren tillsätts. Syftet med bestämmelsen är att betona att rollen som utredare inte anknyter till den anmälningsskyldigas påverkanskommunikation. Bestämmelsen möjliggör att utredare kan ha kopplingar till föremål för påverkanskommunikation utan att det leder till anmälningsskyldighet. Påverkan som riktas mot utredare omfattas dock av öppenhetsregistret i enlighet med 2 § 1 mom. 

Enligt 3 mom. ska dock advokater, rättegångsbiträden med tillstånd och offentliga rättsbiträden göra en registreringsanmälan till öppenhetsregistret, om påverkanskommunikation utövas för en klients räkning eller om det stöd som getts i anslutning till påverkanskommunikation anknyter till någon sådan juridisk rådgivning som avviker från 2 mom. 5 punkten och som hänför sig till rådgivning inom klientens påverkanskommunikation, när det inte är fråga om att fastställa klientens rättsliga ställning, stödja klienten i ett förvaltningsärende, ge råd om tillämpningen av en rättslig bestämmelse eller motsvarande juridisk rådgivning om verksamhet som gäller enbart klienten själv. Som sådan rådgivning som ger upphov till registreringsskyldighet betraktas åtminstone rådgivning som gäller lagstiftningen om någon viss bransch och påverkan inom politik som hänför sig till den branschen eller framförande av brister eller utvecklingsbehov i lagstiftningen om branschen. 

Med avseende på denna bestämmelse är det viktigt att det i rådgivning enligt 3 mom. inte handlar om att sköta sådana uppgifter som avses i 17 kap. 13 § i rättegångsbalken och uppgifter som innehåller sådan information som avses i 5 c § i lagen om advokater eller i 8 § 1 mom. 4 punkten i lagen om rättegångsbiträden med tillstånd, utan att det enbart är fråga om uppdrag som anknyter till rådgivning inom samhällelig påverkan. På så sätt begränsar sig registreringsskyldigheten för advokater exakt till de sistnämnda uppdragen, och till övriga delar gäller lagen om öppenhetsregistret inte advokater. 

Med tanke på tillämpningen av momentet är det viktigt att beakta att sådan påverkanskommunikation och rådgivning inom påverkanskommunikation som ska anmälas till öppenhetsregistret alltid riktar sig till riksdagens och ministeriernas beredning och beslutsfattande. Med andra ord handlar påverkanskommunikation och rådgivning inom påverkanskommunikation redan i utgångsläget om betydande samhällelig verksamhet, vars konsekvenser berör en större grupp än den enskilda utövaren av påverkanskommunikation.  

Det tydligaste fallet av rådgivning inom påverkanskommunikation som advokater ska anmäla till öppenhetsregistret är påverkanskommunikation som bedrivs för en klients räkning. Denna typ av verksamhet kan inte anses anknyta till i 4 § 1 mom. 5 punkten avsedd verksamhet, där det är fråga om kontakt i ett ärende som enbart gäller klienten själv. I lagen om öppenhetsregistret har rollen som berörd part beaktats genom att sedvanliga kontakter till myndigheter inte hör till öppenhetsregistrets tillämpningsområde. I dessa fall är det dock tydligt fråga om kontakter till myndigheter, och sådana kontakter kan inte riktas till politiska beslutsfattare.  

När det gäller annan rådgivning som tillhandahålls en klient än sådan påverkanskommunikation som utövas för klientens räkning, ska rådgivningens innehåll uppmärksammas. Rådgivning som i regel ska anmälas gäller klientens verksamhet på samhällelig nivå till exempel enligt följande: 

Klienten informeras om vilka argument det lönar sig att använda när det gäller att påverka en lagstiftningsändring som är under beredning. 

Klienten informeras om vilka argument som bör användas för att påverka en anvisning om beskattning så att den gynnar klientens affärsverksamhet. 

Klienten begär råd om hur ett påverkansarbete som gäller förfarandet för förhandsavgörande om beskattning bör göras i förhållande till myndigheterna. 

Det centrala i exemplen är att de alltid gäller verksamhet på samhällelig nivå. I stället för att begära råd om sin egen situation eller hur en rättsnorm som gäller klienten själv ska tillämpas begär klienten råd om hur man kan påverka ärenden som bereds och bestäms i riksdagen och ministerierna. Klienten strävar alltså inte efter att agera enligt gällande instruktioner och förhållningsregler utan framför allt efter att påverka att en verksamhetspolicy, rättslig grund, finansiell bas eller någon annan motsvarande faktor som gäller branschen i fråga i framtiden ska vara förenlig med klientens intressen. Om klienten får en sådan fördel påverkar det oundvikligen även andra aktörer, vilket innebär att rådgivningen inte enbart gäller klientens egen sak.  

I de ovannämnda fallen ska advokater, rättegångsbiträden med tillstånd och offentliga rättsbiträden trots advokathemligheten rapportera om denna typ av rådgivning i anslutning till påverkanskommunikation. Däremot omfattar rapporteringsskyldigheten inte följande typ av rådgivning, som kan anses höra till i 4 § 1 mom. 5 punkten avsedd verksamhet: 

Klienten informeras om hur en planerad lagstiftningsändring kommer att inverka på klientens affärsverksamhet. 

Klienten informeras om vilka konsekvenser en ny anvisning om beskattning kommer att få för företagets affärsverksamhet. 

Klienten begär ett förhandsavgörande om beskattning eller råd om ett uttryckligt konkurrensrättsligt ärende. 

I den valda regleringsmodellen är det i sista hand advokaten, rättegångsbiträdet med tillstånd eller det offentliga rättsbiträdet som ska bedöma om klientens uppdrag uppfyller förutsättningarna för sådan verksamhet som avses i momentet. Att låta klienten göra denna bedömning kan betraktas som problematiskt med tanke på klientens bristfälliga expertis. I praktiken gör modellen det också möjligt för en bransch att utfärda noggrannare anvisningar om verksamhet som omfattas av lagstiftningen om öppenhetsregistret och bedöma vilken typ av tjänster som tillhandahålls av rättegångsbiträden med tillstånd eller offentliga rättsbiträden och som inte omfattas av advokathemligheten.  

5 §.Skyldighet att göra verksamhetsanmälan. I 1 mom. föreskrivs det att en anmälningsskyldig genom en verksamhetsanmälan till öppenhetsregistret ska lämna en utredning om sin påverkanskommunikation eller om rådgivning inom påverkanskommunikation. Verksamhetsanmälan behöver dock inte göras om sådan verksamhet som avses i 4 § 1 mom. 

Enligt 2 mom. ska den som bedriver rådgivning inom påverkanskommunikation dessutom göra en verksamhetsanmälan om kontakter till föremål för påverkanskommunikation utanför klientrelationen, om den som bedriver rådgivningen strävar efter att skapa sådana kontakter till föremålen för påverkanskommunikation som kan utnyttjas för bedrivande av rådgivning inom påverkanskommunikation eller att utbyta information med föremålen för påverkanskommunikation. 

Aktörer som utövar rådgivning inom påverkanskommunikation som näringsverksamhet håller även för egen räkning kontakt med aktörer som är föremål för påverkanskommunikation. På så sätt strävar de efter att stärka sina nätverk med de politiska beslutsfattarna och tjänstemännen samt samla in information som de kan utnyttja i sina klientrelationer. Denna typ av verksamhet utgör en betydande del av den verksamhet som bedrivs av aktörer som erbjuder rådgivning inom påverkanskommunikation som näringsverksamhet. Kontakten påminner om den påverkanskommunikation som utövas av ett enskilt företag eller en enskild organisation, men ofta utgör den ändå en del av de kontakter som sker i anslutning till rådgivning inom påverkanskommunikation. Det är dock möjligt att aktörer som erbjuder rådgivning inom påverkanskommunikation som näringsverksamhet även utövar påverkanskommunikation genom att till exempel sträva efter att påverka lagstiftningen om sin egen bransch. I praktiken kan skillnaden mellan kontakter som sker i bakgrunden av rådgivning inom påverkanskommunikation och kontakter inom påverkanskommunikation vara glidande. När aktörer som tillhandahåller rådgivning inom påverkanskommunikation har hörts har det emellertid framkommit att de verkar skilja dessa två verksamheter från varandra, vilket motiverar att de ska anmälas som separata verksamheter. En aktör som tillhandahåller rådgivning inom påverkanskommunikation kan således bli tvungen att anmäla tre typer av verksamhet: rådgivning inom påverkanskommunikation, kontakter för egen räkning i anslutning till rådgivning inom påverkanskommunikation och påverkanskommunikation.  

De företag som erbjuder rådgivning om påverkanskommunikation anställer ofta personer som har erfarenhet av och nätverk inom olika delområden i samhället. Dessa personer kan arbeta aktivt i många olika roller, varvid det är viktigt att skilja mellan kontakter som utövas i en anmälningsskyldig juridisk persons eller en enskild näringsidkares tjänst, och som ska anmälas till registret, och annan verksamhet som utövas av en privatperson. Syftet med lagen om öppenhetsregistret är att aktörerna i fortsättningen bättre ska identifiera de många olika roller som anknyter till rådgivning om påverkanskommunikation och fästa vikt vid hur man ska agera i dessa roller.  

6 §.Uppgifter i registret. I paragrafen föreskrivs om uppgifter som ska antecknas i öppenhetsregistret.  

I 1 mom. föreskrivs om basuppgifter som ska anmälas till registret med det huvudsakliga syftet att specificera vilken aktör det är fråga om och ge centrala uppgifter om denna för att de som är föremål för lobbning och allmänheten ska kunna identifiera aktören och få allmän information om aktörens verksamhet.  

Enligt 1 punkten ska följande uppgifter antecknas i registret: en enskild näringsidkares eller juridisk persons firma, eventuella bifirma, företags- och organisationsnummer eller någon annan motsvarande beteckning samt såsom kontaktuppgifter e-postadress eller postadress samt telefonnummer. Om den enskilda näringsidkaren eller den juridiska personen saknar en finsk beteckning ska en motsvarande beteckning som används i något annat land antecknas i registret, så att aktören vid behov kan identifieras. Ett exempel på en sådan beteckning är LEI-koden. 

Enligt 2 punkten ska registret innehålla uppgifter om huvudsakligt verksamhetsområde samt en allmän beskrivning av verksamheten. Med huvudsakligt verksamhetsområde avses det verksamhetsområde inom vilket företaget huvudsakligen bedriver sin verksamhet. Den allmänna beskrivningen av verksamheten innefattar en koncis beskrivning av aktören. En allmän beskrivning krävs av den anledningen att de övriga uppgifterna om aktören inte nödvändigtvis anger tillräckligt tydligt vilken aktör det är fråga om. Den allmänna beskrivningen ska ge sådan information om aktören som hjälper allmänheten att identifiera aktören och få en bild av dennes verksamhet. Det är inte meningen att den allmänna beskrivningen ska redogöra för verksamheten i detalj eller utgöra ett omfattande referat över verksamheten. För det kan aktören utnyttja till exempel sin egen webbplats. 

Enligt 3 punkten ska alla medlemskap i föreningar som utövar påverkanskommunikation antecknas i registret. Dessa föreningar består huvudsakligen av olika typer av föreningar som utför centraliserat intressebevakningsarbete och som ofta verkar som så kallade takorganisationer. Uppgifterna om medlemskap i denna typ av organisationer gör det lättare att skapa sig en uppfattning av hur omfattande påverkanskommunikation som utövas och vilka aktörer som är involverade i verksamheten. Ofta utövas påverkanskommunikation både självständigt och via en takorganisation. Den egentliga anmälningsskyldigheten gäller endast påverkanskommunikation som den anmälningsskyldiga utövar i eget namn.  

Enligt 4 punkten ska datumet för registreringen antecknas i registret, med andra ord det datum då en i 7 § 1 mom. avsedd registreringsanmälan har lämnats.  

Enligt 5 punkten ska uppgift om sådana med stöd av 9 § 3 mom. meddelade uppmaningar som förenats med vite antecknas i registret. Syftet med detta är att effektivisera tillsynen och fullföljandet av skyldigheterna.  

Enligt 6 punkten ska uppgift om anmälningar som gjorts enligt 7 § 2 och 3 mom., deras innehåll och när de har lämnats antecknas i registret.  

I 2 mom. föreskrivs om uppgifter som de anmälningsskyldiga enligt 5 § ska anmäla och som ska antecknas i öppenhetsregistret. Syftet med dessa uppgifter är att för allmänheten redogöra för verksamhet enligt 5 § 1 och 2 mom. som utövas av den anmälningsskyldiga. Närmare bestämmelser om rapportering av verksamheten finns i 8 §.  

Enligt 1 punkten ska i fråga om påverkanskommunikation, uppgifter om föremålen för kontakterna, ämnena och de huvudsakliga sätten att hålla kontakt antecknas i registret. Ämnet för påverkanskommunikationen ska uppges så specifikt som möjligt, till exempel som en enskild politik-, lagstiftnings-, budget- eller utvecklingsåtgärd eller som ett enskilt projekt. För att underlätta anmälan av ämne föreslås att den anmälningsskyldiga ska kunna välja mellan färdiga ämneskategorier, som kan preciseras. På så sätt blir anmälningarna också enhetligare. Avsikten är att ämnena ska anmälas på motsvarande sätt till öppenhetsregistret. Det föreslås att de huvudsakliga sätten att hålla kontakt ska anmälas till exempel så att de specifika sätten väljs i informationssystemet (e-post eller annan korrespondens, webbmöte, möte eller besök, telefonsamtal, andra sätt att hålla kontakt).  

Enligt 2 punkten ska registret innehålla uppgifter om den klient som är föremål för rådgivning. Om den anmälningsskyldiga kontaktar föremål för påverkanskommunikation för sin klients räkning ska den anmälningsskyldiga till registret anmäla vem som kontaktats, i vilka frågor och vilka huvudsakliga sätt att hålla kontakt som har använts. Om den anmälningsskyldiga ger råd och stöder sin klient på något annat sätt ska det uppges i vilka frågor råd har getts. Rådgivningen ska beskrivas så att det framkommer på vilket sätt rådgivningen anknyter till klientens utövande av påverkanskommunikation. Av beskrivningen kan exempelvis framgå att en påverkansplan har genomförts med klienten i syfte att främja vissa frågor eller påverka vissa förvaltningsprojekt. 

Enligt 3 punkten ska det i fråga om sådan verksamhet enligt 5 § 2 mom. som hänför sig till rådgivning inom påverkanskommunikation i registret antecknas vilka föremålen för kontakterna har varit, i vilka frågor de har kontaktats och vilka de huvudsakliga sätten att hålla kontakt har varit. Som det konstateras i motiveringen till 5 § 2 mom. är det i praktiken svårt att skilja en anmälningsskyldig aktörs påverkanskommunikation från verksamhet enligt 5 § 2 mom., eftersom det i vardera verksamheten är fråga om kontakter som den anmälningsskyldiga sköter för egen räkning. Av denna anledning är bestämmelsen identisk med bestämmelsen i 1 punkten. 

I 4 och 5 punkten föreskrivs det om ekonomiska uppgifter om påverkanskommunikation och rådgivning inom påverkanskommunikation som ska anmälas till registret. Med ekonomiska uppgifter om påverkanskommunikation avses det totala antalet personer som under det föregående kalenderåret deltagit i påverkanskommunikation enligt 5 § 1 mom. och antalet årsverken som dessa använt för påverkanskommunikationen, kostnadsbeloppen för sådan rådgivning inom påverkanskommunikation som avses i 5 § 1 mom. och som skaffats som köpta tjänster samt andra utgifter för marknadsföring och representation som hänför sig till påverkanskommunikation. Marknadsförings- och representationskostnaderna kan exempelvis bestå av kostnader för olika marknadsföringsmaterial som tas fram eller tillställningar som ordnas i anslutning till påverkanskommunikationen eller kostnader för sådana informationskampanjer som inte har hänfört sig till avtal om rådgivning inom påverkanskommunikation. Med ekonomiska uppgifter om rådgivning inom påverkanskommunikation avses omsättningen för rådgivning inom påverkanskommunikation enligt 5 § 1 mom., angiven i euro. 

I bestämmelsen används termen uppgifter, men i praktiken är det fråga om en uppskattning som aktören ska ge. Som det framkommer av den undersökning som gjorts för att kartlägga nuläget i fråga om lobbning har en del av aktörerna svårt med att särskilja resurser som använts för påverkanskommunikation från övriga resurser som använts i verksamheten. Lämnandet av ekonomiska uppgifter om rådgivning inom påverkanskommunikation kan försvåras av att aktören också kan ha annan konsulteringsverksamhet, varvid det i vissa fall kan vara svårt att definiera vilken omsättning som hänför sig till rådgivningen inom påverkanskommunikation. För att göra det lättare för aktörerna att lämna denna uppskattning ska Statens revisionsverk i sin egenskap av registermyndighet ge detaljerade anvisningar om hur de ekonomiska uppgifterna ska beräknas. 

Även om de uppgifter som ska anmälas i viss mån bygger på den anmälningsskyldigas uppskattning, är syftet med bestämmelsen att de ekonomiska uppgifterna i öppenhetsregistret ska vara jämförbara. Med hjälp av uppgifterna ska allmänheten från öppenhetsregistret få information om lobbningens ekonomiska betydelse och till exempel hur de resurser som används för lobbning samt den lobbningsrelaterade konsultmarknaden utvecklas.  

Närmare bestämmelser om lämnande av ekonomiska uppgifter finns i 8 §, och dessutom kan Statens revisionsverk enligt 5 mom. utfärda föreskrifter om anmälan av ekonomiska uppgifter. 

Enligt 3 mom. kan uppgifter om deltagandet i officiella samråd med riksdagen och ministerierna samt i officiellt tillsatta arbetsgrupper läggas fram på öppenhetsregistrets webbplats. I praktiken genomförs detta så att det till öppenhetsregistret länkas webbplatser som bland annat redogör för vilka aktörer som deltar i samråd med riksdagens utskott och i arbetsgrupper som tillsatts av ministerierna eller i remissbehandlingar som ministerierna ordnar. Vidare kan registermyndigheten efter eget omdöme i anslutning till öppenhetsregistrets webbplats föra in också annat material som gäller öppenheten inom förvaltningen och som stöder målen för öppenhetsregistret. 

I 4 mom. föreskrivs om lämnande av anmälningar på elektronisk väg. Bestämmelser med samma innehåll finns i 7 a § i lagen om beskattningsförfarande (1558/1995). Statens revisionsverk ska bestämma hur uppgifter kan lämnas med beaktande av de anmälningsskyldigas varierande behov exempelvis när det gäller tillgänglighet och särdragen hos utländska aktörer eller föreningar. Statens revisionsverk kan av särskilda skäl godkänna att anmälan lämnas i pappersformat, till exempel om det är orimligt att kräva att den anmälningsskyldiga ska lämna anmälan på elektronisk väg. I praktiken antas denna typ av situationer dock förbli sällsynta. 

Momentet innehåller också en bestämmelse om att den anmälningsskyldiga svarar för uppgifternas innehåll. Syftet med detta är att säkerställa att Statens revisionsverk i egenskap av registermyndighet utan dröjsmål kan publicera de uppgifter som den anmälningsskyldiga anmält utan att på förhand behöva granska anmälningarna.  

Enligt 5 mom. får Statens revisionsverk utfärda närmare föreskrifter om hur de ekonomiska uppgifter om påverkanskommunikation och rådgivning inom påverkanskommunikation som avses i 2 mom. 5 punkten ska sammanställas. Bemyndigandet att meddela föreskrifter är ändamålsenligt för att säkerställa att de ekonomiska uppgifter som anmäls är enhetliga och jämförbara. Bemyndigandet att meddela föreskrifter och dess förhållande till 80 § i grundlagen behandlas närmare i kapitel 11. 

7 §.Registreringsanmälan samt anmälan om ändringar. 

Enligt 1 mom. ska en registreringsanmälan göras senast under samma dygn som den anmälningsskyldiga inleder påverkanskommunikation eller rådgivning inom påverkanskommunikation. Det står dock klart att majoriteten av alla anmälningsskyldiga redan har inlett sin påverkanskommunikation eller rådgivning inom påverkanskommunikation när lagen träder i kraft. Dessa situationer har beaktats i en övergångsbestämmelse i 13 § 2 mom. I praktiken kommer alltså 7 § 1 mom. att gälla endast sådana anmälningsskyldiga som inleder sin påverkanskommunikation först efter att övergångsperioden löpt ut. 

Syftet med denna bestämmelse är att öppenhetsregistret ska erbjuda en aktuell förteckning över alla aktörer som utövar påverkanskommunikation och rådgivning inom påverkanskommunikation. I praktiken innebär detta att aktörerna ska förvissa sig om karaktären av sin egen verksamhet och göra en anmälan. Följaktligen ska registermyndigheten ge tillräcklig rådgivning och ta fram tillräckligt utförliga anvisningar, med hjälp av vilka aktörerna kan bedöma karaktären av sin verksamhet och avgöra om de är skyldiga att registrera sig. En och samma aktör kan utöva både påverkanskommunikation och rådgivning inom påverkanskommunikation. 

Vilka uppgifter som ska ges i anmälan har definierats i 6 § 1 mom. 1–3 punkten. En anmälningsskyldig ansvarar alltid för att en registreringsanmälan lämnas. När det gäller rådgivning inom påverkanskommunikation behöver klienten inte göra någon registreringsanmälan. I fråga om rådgivning inom påverkanskommunikation anmäls uppgifterna om klienten i den aktörs verksamhetsanmälan som har gjort registreringsanmälan i enlighet med 8 § 3 mom. 2 punkten. Genom detta förfarande säkerställs att ansvaret för registreringen är tillräckligt tydligt och att uppgifterna om alla parter införs i registret. Samtidigt undviker man överlappande registreringar. Den som lämnat registreringsanmälan behöver inte invänta ett godkännande från registermyndigheten, eftersom det är fråga om ett anmälningsförfarande. Syftet med detta är att registreringsförfarandet inte ska begränsa eller fördröja inledandet av påverkanskommunikation. 

Enligt 2 mom. ska den anmälningsskyldiga utan dröjsmål meddela registermyndigheten om ändringar i de basuppgifter som anmälts till registret.  

Enligt 3 mom. ska registermyndigheten underrättas om att påverkanskommunikationen och rådgivningen inom påverkanskommunikationen upphör permanent eller att påverkanskommunikationen ändras till småskalig verksamhet.  

Med permanent upphörande avses till exempel att ett företags bransch förändras så att företaget slutar tillhandahålla tjänster i anslutning till rådgivning inom påverkanskommunikation eller att en organisation läggs ned, och följaktligen även dess påverkanskommunikation. Med permanent upphörande avses dock inte sådana fall där en aktör under en viss period inte har bedrivit påverkanskommunikation eller rådgivning inom påverkanskommunikation, om verksamheten i övrigt har fortgått som normalt. På så sätt säkerställs att endast uppgifter om permanent upphörande av påverkanskommunikation antecknas i registret, men inga ändringar i verksamhetens fokusområden. Uppgifterna om den anmälningsskyldiga ska inte avföras från registret, men i anslutning till uppgifterna antecknas att påverkanskommunikationen eller rådgivningen inom påverkanskommunikation har upphört permanent, varvid anmälningsskyldigheten har upphört. I praktiken är det möjligt att den anmälningsskyldigas verksamhet övergår till en annan aktör i samband med en företagsaffär. I sådana fall anses verksamheten fortsätta i det nya företaget och anmälningsskyldigheten övergå på företaget i fråga. I regel ska det då antecknas att påverkanskommunikationen har upphört, såvida inte det företag som köps uttryckligen fortsätter att utöva påverkanskommunikation för egen räkning. 

Med ändring av påverkanskommunikation till småskalig verksamhet avses att en anmälningsskyldig aktör som gjort en registreringsanmälan märker att dennes påverkanskommunikation har blivit småskalig och uppskattar att den kommer förbli småskalig även i fortsättningen. Den anmälningsskyldiga kan då underrätta registermyndigheten om detta, varvid anmälningsskyldigheten inte längre gäller. Bestämmelsen är av betydelse i sådana fall där den anmälningsskyldigas påverkanskommunikation i regel är småskalig men till exempel tillfälligt något år kan ha nått över tröskeln för anmälningsskyldighet. Bestämmelsen gör det möjligt för dessa aktörer att fortsätta sin småskaliga påverkanskommunikation utan anmälningsskyldighet.  

Momentet innehåller en preciserande bestämmelse om att anmälan om ändring av påverkanskommunikation till småskalig verksamhet endast kan göras om verksamheten har blivit småskalig påverkanskommunikation under kalenderåret i fråga. Syftet med bestämmelsen är att den anmälningsskyldiga inte mitt under det löpande året ska kunna anmäla att påverkanskommunikationen har blivit småskalig, om påverkanskommunikationen redan tidigare samma år med hänseende till antalet kontakter har överstigit tröskeln för småskalig påverkanskommunikation. 

Vidare innehåller momentet en bestämmelse om att den anmälningsskyldiga ska se till att de skyldigheter i anslutning till verksamhetsanmälan som avses i 8 § 6 och 7 mom. uppfylls när den anmälningsskyldiga uppger att påverkanskommunikationen och rådgivningen inom påverkanskommunikation har upphört permanent eller att påverkanskommunikationen har förändrats och blivit småskalig. Bestämmelsen bidrar till att klargöra situationer där den anmälningsskyldiga i samband med att anmälan lämnas fortfarande inte har lämnat alla lagstadgade uppgifter som omfattas av anmälningsskyldigheten.  

8 §.Verksamhetsanmälan. I paragrafen föreskrivs om verksamhetsanmälan, som är en periodisk rapport över verksamhet enligt 5 § som den anmälningsskyldiga bedriver. Ansvaret för lämnande av verksamhetsanmälan ligger alltid hos den anmälningsskyldiga som har gjort en registreringsanmälan enligt 7 §. Den administrativa börda som lagen om öppenhetsregistret orsakar beräknas till stor del uppstå uttryckligen av de verksamhetsanmälningar som lämnas in, eftersom de förutsätter en viss grad av uppföljning och periodiska uppföljningsrapporter. Det tekniska genomförandet av verksamhetsanmälan ska emellertid vara så lätt och användarvänligt som möjligt, så att inte anmälningsskyldiga belastas orimligt mycket. 

Enligt 1 mom. ska verksamhetsanmälan göras två gånger per år, under den anmälningsperiod som sträcker sig från början av januari till slutet av februari samt under den anmälningsperiod som sträcker sig från början av juli till slutet av augusti. Verksamhetsanmälan ska göras för de sex månader som föregått den första månaden av vardera anmälningsperioden (rapporteringsperiod). Under anmälningsperioden januari–februari lämnas en rapport över verksamheten från juli till slutet av december under det föregående året och under anmälningsperioden juli–augusti lämnas en rapport över verksamheten från januari till slutet av juni under det pågående året. I lagen används termen rapporteringsperiod om den period som anmälan gäller. Syftet med de fasta anmälningsperioderna och rapporteringsperioderna är att göra rapporteringen mer förutsägbar. 

Den första verksamhetsanmälan ska göras under den anmälningsperiod som följer efter att registreringsanmälan har lämnats. Om registreringsanmälan har gjorts till exempel den 1 september 2024, dvs. mitt under den rapporteringsperiod som sträcker sig från juli till december 2024, ska den första verksamhetsanmälan göras under den anmälningsperiod som börjar i januari 2025. Då gäller verksamhetsanmälan perioden mellan datumet för registreringsanmälan (1.9.2024) och den sista dagen av den pågående rapporteringsperioden (31.12.2024).  

Dessutom är det möjligt att påverkanskommunikationen under den första rapporteringsperioden av kalenderåret utgör i 4 § 1 mom. 1 punkten avsedd småskalig påverkanskommunikation, medan den under hela kalenderåret överstiger gränsen för småskalighet. I momentet sägs det att om påverkanskommunikationen under den första rapporteringsperioden av kalenderåret omfattar högst fem sådana enskilda kontakter som avses i 4 § 1 mom. 1 punkten, ska påverkanskommunikationen ändå anmälas för hela kalenderåret i fråga i den verksamhetsanmälan som lämnas under den anmälningsperiod som börjar i januari. På så sätt säkerställs att all annan påverkanskommunikation förutom småskalig påverkanskommunikation anmäls till öppenhetsregistret. I praktiken innebär denna bestämmelse att påverkanskommunikation som utövas något mer sällan och oregelbundet under kalenderåret inte nödvändigtvis behöver anmälas mer än en gång per år. Bestämmelsen minskar den administrativa börda som öppenhetsregistret medför i synnerhet för små aktörer och aktörer som utövar påverkanskommunikation oregelbundet.  

Enligt 2 mom. ska de ekonomiska uppgifterna om påverkanskommunikationen och rådgivningen inom påverkanskommunikationen anmälas endast i den verksamhetsanmälan som lämnas under den anmälningsperiod som börjar i juli. Den anmälningsskyldiga är inte skyldig att anmäla de ekonomiska uppgifterna om påverkanskommunikationen och rådgivningen inom påverkanskommunikationen om den anmälningsskyldiga inte har bedrivit påverkanskommunikation, rådgivning inom påverkanskommunikation eller sådana kontakter som avses i 5 § 2 mom. under det föregående kalenderåret. Syftet med detta är att säkerställa att de ekonomiska uppgifter som anmäls är enhetliga och jämförbara.  

Eftersom de ekonomiska uppgifterna alltid gäller hela året kan de i praktiken lämnas endast om minst ett kalenderår har förflutit från datumet för registreringsanmälan. Med andra ord gäller de första rapporterade ekonomiska uppgifterna verksamheten under det kalenderår som följer efter registreringsanmälan. Om registreringsanmälan har gjorts exempelvis sommaren 2024, ska de första ekonomiska uppgifterna rapporteras med avseende på verksamheten under 2025.  

Enligt 3 mom. ska den anmälningsskyldiga trots företagshemligheten lämna en verksamhetsanmälan med uppgifter om påverkanskommunikation, rådgivning inom påverkanskommunikation och sådan verksamhet enligt 5 § 2 mom. som anknyter till rådgivning inom påverkanskommunikation samt ekonomiska uppgifter om påverkanskommunikationen och rådgivningen inom påverkanskommunikation.  

Enligt momentets inledande stycke ska de uppgifter som anmäls till öppenhetsregistret lämnas trots företagshemligheten. Lagen om öppenhetsregistret utgör således som speciallag en rättslig grund, enligt vilken uppgifter ska anmälas till öppenhetsregistret trots 4 § i lagen om företagshemligheter (595/2018). Företagshemligheter kan i praktiken omfatta väldigt många typer av uppgifter, eftersom definitionen av företagshemlighet är allmän och medför inga begränsningar för det objekt som ska skyddas från missbruk. Enligt förarbetena till lagen om företagshemligheter kan företagshemligheter vara bland annat tillverkningsuppgifter, testresultat, affärsidéer, prissättningsuppgifter, know-how, marknadsundersökningar, ekonomiska prognoser, konkurrentanalyser, kundregister och företagens administrativa-organisatoriska uppgifter. Även så kallad negativ information kan vara företagshemligheter. Med negativ information avses information som är negativ eller skadlig för bolagets verksamhet, såsom information om bolagets svaga ekonomiska läge. (RP 49/2018 rd) 

De uppgifter som ska anmälas till öppenhetsregistret innefattar endast i vissa fall med ganska stor sannolikhet sådan information som måste anses utgöra företagshemligheter. Denna typ av information kan finnas åtminstone bland uppgifter om klienterna när det gäller rådgivning inom påverkanskommunikation, om vars innehåll och rapportering det föreskrivs närmare i 6 § 2 mom. 2 punkten och i 2 punkten i detta moment, och bland de ekonomiska uppgifterna om påverkanskommunikation och rådgivning inom påverkanskommunikation, om vilka det föreskrivs närmare i 6 § 2 mom. 4 och 5 punkten och i 4 punkten i detta moment. Däremot anses information som utgör företagshemligheter förekomma sällan bland uppgifter om påverkanskommunikation, om vilka det föreskrivs närmare i 6 § 2 mom. 1 punkten och i 1 punkten i detta moment, och bland uppgifterna om sådan verksamhet enligt 5 § 2 mom. som hänför sig till rådgivning inom påverkanskommunikation, om vilka det föreskrivs närmare i 6 § 2 mom. 3 punkten och i 3 punkten i detta moment, eftersom den information som anmäls till öppenhetsregistret är av mycket allmän natur.  

Målet med öppenhetsregistret är att för allmänheten redogöra för lobbning som riktas mot statens beslutsfattande och för dess relevans. Med tanke på målen med lagen är det således nödvändigt att sådana i lagen om öppenhetsregistret specificerade uppgifter som i väsentlig grad anknyter till lobbning inte kan lämnas oanmälda med stöd av företagshemligheten. I praktiken kan det också uppstå en situation där vissa anmälningsskyldiga med hänvisning till företagshemligheten kan sträva efter att dölja sin påverkanskommunikation, vilket bidrar till att försvaga öppenhetsregistrets tillförlitlighet och trovärdighet. Öppenhetsregistrets förhållande till egendomsskyddet och näringsfriheten behandlas närmare i kapitel 11.  

Enligt 3 mom. 1 punkten ska den anmälningsskyldiga i fråga om kontakter som hänför sig till påverkanskommunikation anmäla de uppgifter som avses i 6 § 2 mom. 1 punkten. Dessa uppgifter ska lämnas specificerade enligt ämnet så att av anmälan för varje ämne framgår vilka föremålen för kontakterna har varit och vilka de huvudsakliga sätten att hålla kontakt har varit. På så sätt byggs verksamhetsanmälan upp ämnesvis, vilket underlättar lämnandet av verksamhetsanmälan och gör det möjligt att granska registeruppgifterna utifrån ett specifikt ämne. 

Enligt 3 mom. 2 punkten ska den anmälningsskyldiga i fråga om rådgivning inom påverkanskommunikation anmäla de uppgifter om rådgivningsklienten och rådgivningens innehåll som avses i 6 § 2 mom. 2 punkten. Uppgifterna ska specificeras enligt klient. En aktör som bedriver rådgivning inom påverkanskommunikation kan ha flera klienter som uppdragsgivare, och i dessa fall ska det av verksamhetsanmälan tydligt framgå vilka uppdragsgivare som hänför sig till vilka kontakter. Syftet med detta är att säkerställa att uppgifterna ger en riktig bild av den påverkanskommunikation som utövas via rådgivning inom påverkanskommunikation. 

Enligt 3 mom. 3 punkten ska, i fråga om sådana kontakter enligt 5 § 2 mom. som hänför sig till rådgivning inom påverkanskommunikation, de uppgifter som avses i 6 § 2 mom. 3 punkten lämnas specificerade enligt ämnet så att av anmälan för varje ämne framgår vilka föremålen för kontakterna har varit och vilka de huvudsakliga sätten att hålla kontakt har varit. 

Enligt 3 mom. 4 punkten ska den anmälningsskyldiga när det gäller ekonomiska uppgifter om påverkanskommunikation anmäla de uppgifter som avses i 6 § 2 mom. 4 punkten. 

I 4 mom. föreskrivs om hur specificerat föremålen för påverkanskommunikationen ska anges. I verksamhetsanmälan ska föremålen för påverkanskommunikationen anges specificerade så, att det i fråga om riksdagsledamöterna, ministrarna, de statssekreterare och specialmedarbetare som utnämnts för ministrarnas mandatperiod, riksdagens generalsekreterare och biträdande generalsekreterare, ministeriernas kanslichefer och avdelningschefer samt de utredare som tillsatts av ministerierna anges vem personen i fråga är. Dessa kan anses ha en sådan ställning att det är nödvändigt och motiverat att ange vem personen i fråga är. I fråga om ledamotsassistenter och riksdagsgruppernas personal anges uppgift om riksdagsgruppen. I fråga om kontakter med ministeriernas övriga tjänstemän anges uppgifter om avdelningen och enheten. I fråga om kontakter med övriga tjänstemän vid riksdagens kansli anges uppgift om utskott eller avdelning och enhet eller någon annan motsvarande del av organisationen. 

I 5 mom. föreskrivs det att om den anmälningsskyldiga inte har bedrivit påverkanskommunikation, rådgivning inom påverkanskommunikation eller haft i 5 § 2 mom. avsedda kontakter under de sex månader som föregått den första månaden av anmälningsperioden ska den anmälningsskyldiga uppge detta i verksamhetsanmälan. I praktiken ska den anmälningsskyldiga i verksamhetsanmälan uppge att ingen påverkanskommunikation eller därtill anknuten rådgivning som bedrivs som näringsverksamhet har utövats. Genom bestämmelsen säkerställs att registermyndigheten effektivt kan övervaka försummelser av anmälningsskyldigheten. På så sätt orsakas inte heller den anmälningsskyldiga någon onödig administrativ börda till följd av en eventuell utredningsbegäran från registermyndigheten, i det fall att ingen sådan verksamhet som avses i lagen har bedrivits.  

I 6 mom. konstateras det att om den anmälningsskyldiga har gjort en sådan anmälan om upphörande av påverkanskommunikation och rådgivning inom påverkanskommunikation som avses i 7 § 3 mom. ska uppgifter om påverkanskommunikation. rådgivning inom påverkanskommunikation och i 5 § 2 mom. avsedda kontakter som utövats från det datum då den pågående rapporteringsperioden inletts fram till det datum då anmälan har lämnats in rapporteras genom en separat verksamhetsanmälan som görs i samband med anmälan om upphörande av verksamheten. Om den anmälningsskyldiga till exempel lämnar en anmälan om upphörande av verksamheten den 1 november 2024 ska den anmälningsskyldiga rapportera om den påverkanskommunikation och rådgivning inom påverkanskommunikation som bedrivits under perioden mellan den 1 juli 2024 och den 1 november 2024. Syftet med bestämmelsen är att säkerställa att all verksamhet som omfattas av anmälningsskyldigheten rapporteras för tiden fram till verksamhetens upphörande.  

I 7 mom. föreskrivs det att i samband med att den anmälningsskyldiga gör en i 7 § 3 mom. avsedd anmälan ska den anmälningsskyldiga, i en sådan situation som avses i 2 mom. i denna paragraf, genom en separat verksamhetsanmälan lämna de ekonomiska uppgifterna om påverkanskommunikationen och rådgivningen inom påverkanskommunikation för föregående kalenderår, om den anmälningsskyldiga ännu inte har lämnat dem. Denna bestämmelse gör det möjligt för den anmälningsskyldiga att anmäla de ekonomiska uppgifter om påverkanskommunikation och rådgivning inom påverkanskommunikation som saknas i samband med en anmälan enligt 7 § 3 mom. om att påverkanskommunikationen och rådgivningen om påverkanskommunikationen upphör permanent eller att påverkanskommunikationen ändras till småskalig verksamhet. Om anmälan om upphörande lämnas exempelvis i februari 2025 ska de ekonomiska uppgifterna för föregående år utan någon separat bestämmelse uppges först under perioden juli–augusti samma år.  

I 8 mom. konstateras att när den anmälningsskyldigas påverkanskommunikation och rådgivning inom påverkanskommunikation har upphört permanent eller påverkanskommunikationen har ändrats till småskalig verksamhet och den anmälningsskyldiga har gjort en sådan anmälan om detta som avses i 7 § 3 mom. och fullgjort sina relaterade skyldigheter enligt 6 och 7 mom. i denna paragraf, upphör anmälningsskyldigheterna enligt 7 § 2 mom. och denna paragraf att gälla.  

Bestämmelsen definierar i vilka situationer anmälningsskyldigheterna enligt lagen upphör att gälla. En förutsättning är att påverkanskommunikationen och rådgivningen inom påverkanskommunikation har upphört eller att påverkanskommunikationen har ändrats till småskalig verksamhet. I så fall ska den anmälningsskyldiga lämna en i 7 § 3 mom. avsedd anmälan till Statens revisionsverk i dess egenskap av registermyndighet. För att Statens revisionsverk ska kunna fastställa att anmälningsskyldigheten har upphört och för detta ska kunna antecknas i öppenhetsregistret i enlighet med 6 § 1 mom. 6 punkten ska den anmälningsskyldiga ha fullgjort sina skyldigheter när det gäller att anmäla ekonomiska uppgifter och de skyldigheter enligt 5 § som hänför sig till den pågående rapporteringsperioden.  

9 §.Registermyndighetens uppgifter. Enligt 1 mom. är Statens revisionsverk personuppgiftsansvarig för öppenhetsregistret enligt artikel 4.7 i dataskyddsförordningen och övervakar att de i lagen om öppenhetsregistret angivna anmälningsskyldigheterna fullgörs. 

Enligt 1 punkten styr och råder Statens revisionsverk de anmälningsskyldiga att göra de anmälningar som anges i denna lag. Med tanke på registrets syften och tillämpningsområdets omfattning kommer styrnings- och rådgivningsuppgiften att ha en betydande ställning i registermyndighetens verksamhet, och därför föreskrivs det också separat om dessa i denna lag trots att rådgivningsskyldigheten redan ingår i förvaltningslagen. Syftet med den omfattande styrnings- och rådgivningsuppgiften är att säkerställa att alla anmälningsskyldiga fullgör sina anmälningsskyldigheter. Antagligen kommer en stor del av de anmälningsskyldiga, i synnerhet i början, att behöva en viss grad av styrning och rådgivning för att klara av att fullgöra sina skyldigheter. Styrning och rådgivning bedöms vara det effektivaste sättet att främja målen med öppenhetsregistret och sträva efter att förhindra försummelser som är förknippade med missförstånd, oaktsamhet och oavsiktlighet. 

Enligt 2 punkten ska Statens revisionsverk kontrollera att de anmälningsskyldiga som har gjort en registreringsanmälan har gjort en verksamhetsanmälan enligt 8 §. Målet med denna granskning är att säkerställa att de anmälningsskyldiga har gjort alla behövliga verksamhetsanmälningar i rätt tid och i rätt format. Verksamhetsanmälans innehåll är inte föremål för någon egentlig granskning, såvida inte Statens revisionsverk tvivlar på att uppgifterna i anmälan är riktiga. I sådana fall är det fråga om misstänkt försummelse i anslutning till anmälningsskyldigheten, varvid Statens revisionsverk ska handla i enlighet med 4 punkten. 

Enligt 3 punkten ska Statens revisionsverk kontrollera att en anmälningsskyldigs anmälan om att påverkanskommunikationen och rådgivningen inom påverkanskommunikationen upphör permanent eller att påverkanskommunikationen ändras till småskalig verksamhet uppfyller villkoren enligt 7 § 3 mom. När det gäller en anmälan om att påverkanskommunikationen och rådgivningen inom påverkanskommunikationen upphör permanent ska Statens revisionsverk kontrollera att den orsak som angetts i anmälan är förenlig med sådant permanent upphörande av verksamheten som avses i lagen. När det gäller en anmälan om att påverkanskommunikationen ändras till småskalig verksamhet ska Statens revisionsverk kontrollera att den anmälningsskyldiga inte under kalenderåret i fråga har gjort en anmälan om påverkanskommunikation som omfattas av anmälningsskyldigheten. Dessutom ska Statens revisionsverk enligt 2 punkten kontrollera att den anmälningsskyldiga som har anmält att påverkanskommunikationen och rådgivningen om påverkanskommunikationen upphör permanent eller att påverkanskommunikationen ändras till småskalig verksamhet har fullgjort sina anmälningsskyldigheter enligt 8 §. 

Enligt 4 punkten ska Statens revisionsverk utreda misstänkta försummelser av anmälningsskyldigheten när det gäller registreringsanmälan enligt 7 § 1 mom., anmälan om ändrade basuppgifter enligt 7 § 2 mom., anmälan om att påverkanskommunikationen och rådgivningen om påverkanskommunikationen upphör permanent eller att påverkanskommunikationen ändras till småskalig verksamhet enligt 7 § 3 mom. och verksamhetsanmälan enligt 8 §. Avsikten är att Statens revisionsverk ska utreda i synnerhet sådana situationer där revisionsverket misstänker en allvarlig försummelse som i betydande grad kan skada registrets tillförlitlighet och trovärdighet. Situationer som förutsätter ett ingripande kan uppstå till exempel på begäran av ett föremål för påverkanskommunikation, utifrån ett klart tips från en utomstående eller på basis av misstankar som framkommit i offentligheten. För att öppenhetsregistrets verksamhet ska kunna tryggas är det viktigt att Statens revisionsverk kan reagera på och utreda framförda misstankar om försummelser. Bestämmelser om rätten att få uppgifter när det gäller att utreda försummelser finns i 10 §.  

Misstänkta försummelser i anslutning till en registreringsanmälan gäller i regel sådana fall där en juridisk person eller en enskild näringsidkare misstänks ha utövat påverkanskommunikation eller rådgivning inom påverkanskommunikation utan att ha gjort en registreringsanmälan om detta. Statens revisionsverk kan ha fått ett tips om saken eller så kan den ha behandlats i offentligheten. I sådana fall strävar Statens revisionsverk efter att ta reda på om den aktör som är föremål för misstankar om försummelse de facto är anmälningsskyldig enligt lagen om öppenhetsregistret. I praktiken begär Statens revisionsverk en i 10 § 1 mom. avsedd utredning av aktören, utifrån vilken Statens revisionsverk vid behov uppmanar aktören att göra en registreringsanmälan. Statens revisionsverk kan vid behov enligt 10 § 2 mom. också begära en utredning av de föremål för påverkanskommunikation till vilka den anmälningsskyldiga misstänks ha riktat påverkanskommunikation. Ett sådant behov kan uppstå till exempel om den anmälningsskyldiga förnekar försummelsen. 

Ett annat fall av misstänkt försummelse i anslutning till registreringsanmälan kan vara att registreringsanmälan misstänks ha lämnats med felaktiga uppgifter. I praktiken handlar det i dessa fall om någon typ av hybridpåverkan eller försök till svartmålning, där verksamheten har anmälts antingen med påhittade basuppgifter eller med basuppgifter om fel aktör. Denna typ av misstänkt försummelse upptäcks sannolikt antingen med hjälp av ett tips eller som en del av en utredning av verksamhetsanmälans riktighet. I dessa fall strävar Statens revisionsverk efter att så snabbt som möjligt utreda situationen och avföra aktören ur registret, om misstanken visar sig vara befogad. Denna gärning kan uppfylla rekvisitet för registeranteckningsbrott (16 kap. 7 § i strafflagen) eller ingivande av osant intyg till myndighet (16 kap. 8 § i strafflagen), som bägge är straffbara gärningar enligt strafflagen. I så fall överförs utredningsansvaret i fråga om brottmålet på polismyndigheten. Denna typ av situationer kan antas vara ytterst sällsynta.  

Försummelse av anmälningsskyldigheten i anslutning till förändrade basuppgifter handlar i praktiken om att den anmälningsskyldiga har glömt att anmäla ändringar i basuppgifterna till Statens revisionsverk. I dessa fall ber Statens revisionsverk med stöd av 7 § 2 mom. den anmälningsskyldiga att uppdatera sina basuppgifter.  

När det gäller en anmälan enligt 7 § 3 mom., där den anmälningsskyldiga anmäler att påverkanskommunikationen och rådgivningen om påverkanskommunikation upphör permanent eller att påverkanskommunikationen ändras till småskalig verksamhet, kan en misstänkt försummelse handla om att verksamheten trots denna anmälan misstänks ha fortsatt enligt 5 § utan att någon verksamhetsanmälan har gjorts. 

En misstänkt försummelse i anslutning till verksamhetsanmälan är i regel en situation där den anmälningsskyldigas verksamhetsanmälan om de uppgifter som anges i 8 § 3 mom. misstänks vara bristfällig eller felaktig. Bristen eller felet kan gälla uppgifter om påverkanskommunikation, rådgivning inom påverkanskommunikation och sådan verksamhet enligt 5 § 2 mom. som anknyter till rådgivning inom påverkanskommunikation samt ekonomiska uppgifter om påverkanskommunikationen och rådgivningen inom påverkanskommunikation. Ett annat fall av misstänkt försummelse kan vara att den anmälningsskyldiga har gjort en anmälan enligt 8 § 5 mom. av vilken det framgår att den anmälningsskyldiga under rapporteringsperioden inte har bedrivit sådan verksamhet som omfattas av anmälningsskyldigheten, påverkanskommunikation, rådgivning inom påverkanskommunikation eller lobbning eller datainsamling som hänför sig till rådgivning inom påverkanskommunikation, men den anmälningsskyldiga misstänks ändå ha bedrivit ovannämnd verksamhet under rapporteringsperioden i fråga och är skyldig att anmäla uppgifter om denna verksamhet enligt 8 § 2 mom. 1, 2 och 3 punkten. Om den anmälningsskyldiga under bägge anmälningsperioderna av kalenderåret har gjort en anmälan enligt 8 § 5 mom. och således även underlåtit att anmäla de ekonomiska uppgifterna om verksamheten, gäller den misstänkta försummelsen även en utebliven anmälan av ekonomiska uppgifter. 

Misstankar om försummelser i anslutning till verksamhetsanmälan handlar sannolikt främst om att den anmälningsskyldiga har låtit bli att i verksamhetsanmälan redogöra för påverkanskommunikation som riktats till något visst föremål för påverkanskommunikation. Till exempel i medierna kan det yttras misstankar om att den anmälningsskyldiga har haft kontakter till ett visst föremål för påverkanskommunikation som inte har uppgetts i verksamhetsanmälan. Det kan också handla om att föremål för påverkanskommunikation meddelar att uppgifterna om dem är felaktiga och begär att de ska korrigeras. Om det är fråga om ett sådant föremål för påverkanskommunikation som ska specificeras på personnivå, tillämpas de förfaranden för rättelse av uppgifter som anges i dataskyddsförordningen. På rättelser av felaktigheter i andra uppgifter än personuppgifter tillämpas informationshanteringslagen. I 2 mom. finns en informativ hänvisning till bägge lagarna.  

I regel strävar Statens revisionsverk efter att utreda och lösa fall av försummelser till alla delar självständigt och att rätta både personuppgifter och andra uppgifter i registret enligt 9 § 2 mom. I svåra och personuppgiftsrelaterade fall av misstänkt försummelse, där utredningen har lett till en ord mot ord-situation, Statens revisionsverks rätt att få uppgifter inte räcker till för en fortsatt utredning av uppgifternas riktighet och fallet inte kan avgöras på basis av de utredningar som gjorts, har dataombudsmannen befogenheter att utreda situationen med de rättigheter till information som dataskyddsförordningen medger. Att utreda uppgifters riktighet och effektivt ingripa i försummelser är viktiga faktorer med tanke på tryggandet av öppenhetsregistrets funktion och aktörernas rättsskydd.  

Under beredningen av öppenhetsregistret lyftes risken för eventuell hybridpåverkan och svartmålning fram. Som det har konstaterats i fråga om misstänkta försummelser i anslutning till registreringsanmälan avslöjas denna typ av situationer högst sannolikt i samband med en utredning av oklarheter i anslutning till verksamhetsanmälan, varvid snabba åtgärder krävs av Statens revisionsverk, eventuellt också av dataombudsmannen. Som det sägs ovan är det dessutom i fråga om falska eller felaktiga uppgifter också möjligt att gärningarna uppfyller rekvisitet för registeranteckningsbrott (16 kap. 7 § i strafflagen) eller ingivande av osant intyg till myndighet (16 kap. 8 § i strafflagen), som bägge är straffbara gärningar enligt strafflagen. I så fall överförs utredningsansvaret i fråga om brottmålet på polismyndigheten. Denna typ av situationer kan dock antas vara ytterst sällsynta. 

Vid hybridpåverkan och svartmålning står samarbetet mellan myndigheterna och en effektiv och snabb verksamhet i central ställning. I tillsynen över öppenhetsregistret ska dock särskild vikt fästas vid samhällsviktiga processer som lätt kan bli föremål för hybridpåverkan, såsom val, i anslutning till vilka påverkanskommunikation som ska anmälas till öppenhetsregistret kan förekomma. Särskild fokus ska läggas på att trygga denna typ av processer, och Statens revisionsverk ska på förhand i samarbete med andra centrala myndigheter ta fram effektiva handlingsmetoder med avseende på dessa processer. 

Enligt 5 punkten ska Statens revisionsverk vid behov uppmana en anmälningsskyldig att göra en ny anmälan, komplettera en anmälan som redan gjorts eller göra en i 10 § 1 mom. avsedd utredning. Statens revisionsverk kan uppmana en anmälningsskyldig att lämna en ny anmälan, om revisionsverket upptäcker att den anmälningsskyldiga har underlåtit att göra en registreringsanmälan eller verksamhetsanmälan. Statens revisionsverk kan dessutom uppmana den anmälningsskyldiga att i situationer som avses i 9 § 1 mom. 2, 3 och 4 punkten utreda en anmälans riktighet och tillräcklighet samt, om revisionsverket upptäcker brister i dessa, uppmana den anmälningsskyldiga att komplettera anmälan. Bristerna i anmälans riktighet och tillräcklighet ska vara tydliga för att Statens revisionsverk ska kunna uppmana den anmälningsskyldiga att korrigera anmälan. Som tillräckligt tydliga brister kan åtminstone betraktas felaktiga uppgifter om aktören eller dess verksamhet eller andra tydliga brister i anmälningarnas innehåll. Innan uppmaningen ges ska Statens revisionsverk utreda saken med den anmälningsskyldiga och ge denna tillräckligt mycket rådgivning och handledning så att den anmälningsskyldiga kan anses ha förstått sin skyldighet. I regel ska Statens revisionsverk först efter detta uppmana den anmälningsskyldiga att göra en ny anmälan eller komplettera en anmälan som redan gjorts. Eftersom mycket olika aktörer registrerar sig i öppenhetsregistret ska tillsynssystemet vara vägledande ända tills det visar sig vara uppenbart att den anmälningsskyldiga är ovillig att lämna riktiga och tillräckliga uppgifter. Syftet är inte att misstänkliggöra anmälningsskyldiga som exempelvis inte har kunnat lämna en tillräcklig anmälan. Om det dock är uppenbart att aktören har varit medveten om sina skyldigheter och trots detta har försummat dem eller om det är fråga om en allvarlig misstanke om försummelse, kan Statens revisionsverk utan dröjsmål uppmana den anmälningsskyldiga att vidta åtgärder. 

Enligt 6 punkten ska Statens revisionsverk föra och utveckla ett elektroniskt register. Kring det elektroniska registret skapas webbtjänsten avoimuusrekisteri.fi, och Statens revisionsverk ansvarar för utförandet, utvecklingen och administreringen av webbtjänsten. Via webbtjänsten kan de anmälningsskyldiga lämna de anmälningar som krävs och få tillräckliga anvisningar för hur anmälningarna ska göras. Uppgifterna i öppenhetsregistret ska kunna granskas lätt och öppet, på samma sätt som till exempel upphandlingar kan granskas via tjänsten granskaupphandlingar.fi. Dessutom ska webbtjänsten i enlighet med 6 § 3 mom. innehålla länkar till andra informationskällor.  

Enligt 7 punkten ska Statens revisionsverk tillsätta en delegation, som det föreskrivs närmare om i 11 §. 

Enligt 8 punkten ska Statens revisionsverk lämna en årsrapport om registrets verksamhet och om tillsynen av registret till riksdagen. Årsrapporten ska innehålla ett sammandrag över registrets innehåll. Vidare kan Statens revisionsverk ge utvecklingsförslag och mer allmänt analysera nuläget i fråga om lobbning. Inlämnandet av årsrapporter till riksdagen möjliggör en parlamentarisk uppföljning av öppenhetsregistret, vilket kan betraktas som ändamålsenligt med tanke på karaktären av lagstiftningen om öppenhetsregistret.  

I 2 mom. finns informativa hänvisningar i fråga om rättelse av uppgifter. Momentet innehåller en informativ hänvisning till dataskyddsförordningen, genom vilken det betonas att bestämmelserna i dataskyddsförordningen tillämpas på rättelser av personuppgifter. Enligt dataskyddsförordningen är Statens revisionsverk i egenskap av personuppgiftsansvarig skyldig att rätta felaktiga uppgifter. Statens revisionsverk tillämpar i 6 § 2 mom. i dataskyddslagen avsedda skyddsåtgärder i syfte att skydda de registrerades rättigheter, såsom att förvara logguppgifter, utse en dataskyddsansvarig och vidta åtgärder för att återställa uppgifter och säkerställa deras integritet. Vidare innehåller momentet en informativ hänvisning tilllagen om informationshantering inom den offentliga förvaltningen, i vars 15 § det föreskrivs om myndigheternas skyldigheter när det gäller informationsmaterials felfrihet. Med stöd av denna bestämmelse är Statens revisionsverk skyldigt att förutom personuppgifter även rätta andra uppgifter som innehåller felaktigheter. 

Enligt 3 mom. kan Statens revisionsverk uppmana en anmälningsskyldig att göra en anmälan enligt lagen om öppenhetsregistret, att rätta ett uppenbart fel eller en uppenbar brist eller att göra en i 10 § 1 mom. avsedd utredning. Enligt bestämmelsen kan Statens revisionsverk förena sin uppmaning med vite i situationer där den anmälningsskyldiga trots uppmaningen underlåter att göra en registrerings- eller verksamhetsanmälan eller att korrigera fel eller brister som har uppdagats i anmälan, eller där den anmälningsskyldiga vägrar att ge en utredning som begärts för att utreda en försummelse. Den anmälningsskyldiga förpliktas då att vid vite lämna anmälan, korrigera felet eller bristen eller lämna den begärda utredningen. En förutsättning för föreläggande av vite är att den anmälningsskyldiga redan en gång har uppmanats att lämna en anmälan. Vitet utdöms enligt 15 § 1 mom. i lagen om statens revisionsverk (676/2000) av vitesnämnden, vars ordförande är verkets generaldirektör och vars medlemmar är tre vid revisionsverket anställda tjänstemän som avlagt juris kandidatexamen. Vitet kan förnyas och utdömas till ett högre belopp ända tills den anmälningsskyldiga gör anmälan eller lämnar de uppgifter som krävs. Det kan antas att vitesförfarandet i praktiken kommer att tillämpas sällan. 

10 §.Registermyndighetens rätt att få uppgifter. Syftet med de rättigheter att få uppgifter som föreskrivs i denna paragraf är att säkerställa att Statens revisionsverk har tillräckliga förutsättningar att i enlighet med 9 § 1 mom. 4 punkten utreda misstänkta försummelser som gäller öppenhetsregistret och på så sätt trygga öppenhetsregistrets tillförlitlighet och funktion. 

Med tanke på att den verksamhet som ska anmälas till öppenhetsregistret är av allmän karaktär och väldigt varierande gäller rätten att få uppgifter inte primära informationsmaterial som uppkommer direkt av påverkanskommunikation eller rådgivning inom påverkanskommunikation, såsom e-postmeddelanden eller motsvarande meddelandeuppgifter som verifierar kommunikationen, utan den gäller utredningar som lämnas av den anmälningsskyldiga och under vissa förutsättningar av föremålet för påverkanskommunikation. När det gäller misstänkta försummelser i anslutning till ekonomiska uppgifter möjliggör tillgången till information emellertid tillgång till olika primära material, varvid tillgången till information räcker till för att verifiera uppgifternas riktighet. Utredningarna och uppgifterna ska lämnas trots sekretessbestämmelserna för att rätten att få uppgifter ska vara tillräckligt omfattande och misstänkta försummelser ska kunna utredas. Trots att det inte är möjligt att få egentliga primära material om uppgifter som gäller påverkanskommunikation och rådgivning inom påverkanskommunikation anses Statens revisionsverk med hjälp av rätten att få uppgifter ha tillräckliga förutsättningar för att kunna ingripa och agera i olika situationer av försummelser.  

De uppgifter som samlas in för utredning av försummelser är inte en del av öppenhetsregistret utan ingår i registermyndighetens ärenderegister, vars offentlighet regleras i offentlighetslagen. Med andra ord är de utredningar som fås med stöd av rätten att få uppgifter sekretessbelagda till de delar de innehåller sekretessbelagd information. 

I 1 mom. föreskrivs om i vilka typer av situationer den anmälningsskyldiga på begäran ska lämna Statens revisionsverk en utredning och vad denna utredning ska innehålla. I momentets inledande stycke konstateras att utredningen ska lämnas trots sekretessbestämmelserna. På så sätt säkerställs att sekretessbestämmelserna inte blir ett hinder för utredningen av misstänkta försummelser. De utredningar som lämnas in för utredning av försummelser är inte en del av öppenhetsregistret utan ingår i registermyndighetens ärenderegister, vars offentlighet regleras i offentlighetslagen. Med andra ord kan de utredningar som fås med stöd av rätten att få uppgifter och uppgifterna i dessa i vissa fall vara sekretessbelagda. 

De rättigheter att få uppgifter som anges i momentet gör det möjligt för Statens revisionsverk att i samband med utredningen av en misstänkt försummelse begära att den anmälningsskyldiga ska lämna en utredning över den kontakt som den misstänkta försummelsen gäller, för att utifrån denna utredning kunna bedöma behovet av att i enlighet med 9 § 1 mom. 5 punkten uppmana den anmälningsskyldiga att lämna en ny anmälan eller komplettera en anmälan som redan lämnats. Rätten att få uppgifter begränsas inte tidsmässigt, utan den begränsas till att gälla endast nödvändig information. Denna lösning har valts på den grund att misstankar om försummelser kan framkomma med fördröjning. Med nödvändig information avses sådana uppgifter om ämnena för kontakterna, sätten att hålla kontakt och antalet kontakter som är relevanta för att en misstänkt försummelse ska kunna utredas. Att utreda antalet kontakter som hafts är till exempel nödvändigt endast i det fall att registermyndigheten ska utreda huruvida påverkanskommunikationen varit småskalig. Dessutom kan uppgifterna i regel också innehålla sådana uppgifter som inte ska anmälas till öppenhetsregistret, såsom uppgifter om sedvanliga kontakter med myndigheter. Rätten att få uppgifter gäller dock inte i 4 § 1 mom. 5 punkten avsedda situationer som omfattas av advokathemligheten. Genom denna begränsning säkerställs att advokathemligheten bevaras även i fråga om tillsynen över öppenhetsregistret. Hur omfattande en begäran är beror på karaktären och omfattningen av den försummelse som ska utredas, men den ska alltid begränsas till uppgifter som är nödvändiga för att fallet ska kunna utredas. I momentets underpunkter förtydligas rätten att få uppgifter i olika situationer av försummelse. 

Enligt 1 punkten ska den anmälningsskyldiga lämna en nödvändig utredning som behövs för att utreda en misstänkt försummelse i anslutning till en registreringsanmälan, en anmälan om att påverkanskommunikationen och rådgivningen inom påverkanskommunikation upphör permanent samt en anmälan om att påverkanskommunikationen ändrats till småskalig verksamhet och som redogör för ämnena för kontakterna, de olika sätten att hålla kontakt och antalet kontakter mellan den anmälningsskyldiga och det föremål för påverkanskommunikation som revisionsverket specificerat med undantag av situationer som avses i 4 § 1 mom. 5 punkten. I regel utnyttjar Statens revisionsverk den rätt att få uppgifter som avses i denna punkt på följande sätt: 

För utredning av en misstänkt försummelse i anslutning till en registreringsanmälan ombeds den anmälningsskyldiga lämna en utredning om kontakter som den anmälningsskyldiga under den tid försummelsen misstänks ha begåtts har haft till de föremål för påverkanskommunikation som Statens revisionsverk specificerat. Det kan till exempel på basis av information som lyfts fram i medierna uppstå en misstanke om att aktören blivit anmälningsskyldig till följd av en kontakt som hafts med politiska beslutsfattare i en viss situation. 

För utredning av en misstänkt försummelse i anslutning till en anmälan om att påverkanskommunikationen och rådgivningen inom påverkanskommunikation upphör permanent samt en anmälan om att påverkanskommunikationen ändrats till småskalig verksamhet ombeds den anmälningsskyldiga lämna en utredning om den verksamhet som bedrivits från den i 8 § 8 mom. avsedda tidpunkten för anmälningsskyldighetens upphörande fram till tidpunkten för utredning av den misstänkta försummelsen. På så sätt kan Statens revisionsverk bedöma om verksamheten har fortgått och om anmälningsskyldigheten därmed har försummats. 

Enligt 2 punkten ska den anmälningsskyldiga lämna en nödvändig utredning som behövs för att utreda en misstänkt försummelse i anslutning till en verksamhetsanmälan och som gäller andra än ekonomiska uppgifter om påverkanskommunikation och rådgivning inom påverkanskommunikation, där det redogörs för ämnena för kontakterna, de olika sätten att hålla kontakt och antalet kontakter mellan den anmälningsskyldiga och det föremål för påverkanskommunikation som revisionsverket specificerat med undantag av situationer som avses i 4 § 1 mom. 5 punkten.  

För utredning av en misstänkt försummelse i anslutning till en verksamhetsanmälan, där den misstänkta försummelsen gäller andra än ekonomiska uppgifter, ombeds den anmälningsskyldiga i fråga om anmälningsperioden för den verksamhetsanmälan som är föremål för misstanken lämna de uppgifter om kontakten som behövs för att den misstänkta försummelsen ska kunna utredas. Den anmälningsskyldigas verksamhetsanmälan kan till exempel på grund av ett tips från en utomstående part misstänkas sakna uppgifter om kontakter som hafts med vissa föremål för påverkanskommunikation, varvid begäran om utredning gäller kontakterna mellan den anmälningsskyldiga och de misstänkta föremålen för påverkanskommunikation under anmälningsperioden för verksamhetsanmälan i fråga.  

Enligt 3 punkten ska den anmälningsskyldiga lämna en nödvändig utredning som behövs för att utreda en misstänkt försummelse i anslutning till en registreringsanmälan eller en anmälan om att påverkanskommunikationen och rådgivningen inom påverkanskommunikation upphör permanent, där det redogörs för annan rådgivning inom påverkanskommunikation än sådan påverkanskommunikation som utövas för klientens räkning med undantag av situationer som avses i 4 § 1 mom. 5 punkten. 

Enligt 4 punkten ska den anmälningsskyldiga lämna en nödvändig utredning som behövs för att utreda en misstänkt försummelse i anslutning till en verksamhetsanmälan, där försummelsen gäller andra än ekonomiska uppgifter om påverkanskommunikation och rådgivning inom påverkanskommunikation och där det redogörs för annan rådgivning inom påverkanskommunikation till en klient som revisionsverket specificerat än sådan påverkanskommunikation som utövas för klientens räkning, med undantag av situationer som avses i 4 § 1 mom. 5 punkten. 

Bestämmelserna i 3 och 4 punkten gör det möjligt för Statens revisionsverk att få uppgifter i sådana fall av försummelser i anslutning till rådgivning inom påverkanskommunikation där den anmälningsskyldiga misstänks ha försummat att anmäla rådgivning som skett i bakgrunden av påverkanskommunikation. I sådana fall kan Statens revisionsverk rikta begäran till de misstänkta klientrelationerna och få de uppgifter som behövs för att anmälningsskyldigheten ska kunna bedömas. De nödvändiga uppgifterna består i praktiken av de uppgifter om rådgivning inom påverkanskommunikation som även i övrigt ska anmälas till öppenhetsregistret. Rätten att få uppgifter gäller dock inte verksamhet som omfattas av advokathemligheten. 

Enligt 5 punkten ska den anmälningsskyldiga lämna uppgifter som är nödvändiga för att utreda en misstänkt försummelse som hänför sig till lämnande av ekonomiska uppgifter om påverkanskommunikation och rådgivning inom påverkanskommunikation och som revisionsverket kan använda för att verifiera riktigheten hos de ekonomiska uppgifter som den anmälningsskyldiga har lämnat om påverkanskommunikationen och rådgivningen om påverkanskommunikationen. I praktiken kan dessa uppgifter gälla information från bokslut, verksamhetsberättelser, arbetstidsuppföljning eller motsvarande, utifrån vilken uppgifterna kan verifieras. Rätten att få uppgifter enligt denna punkt avviker från de övriga rättigheterna att få uppgifter, eftersom Statens revisionsverk har rätt att få primärt material för verifiering av uppgifterna. Utan dessa uppgifter är det omöjligt för Statens revisionsverk att bedöma uppgifternas riktighet.  

Enligt 6 punkten ska den anmälningsskyldiga lämna en utredning om ändrade basuppgifter som behövs för att utreda en misstänkt försummelse i anslutning till en anmälan om ändrade basuppgifter. 

Enligt 2 mom. kan Statens revisionsverk under vissa förutsättningar begära en utredning också av den som varit föremål för påverkanskommunikationen. För att en sådan utredning ska kunna begäras förutsätts att den anmälan som fåtts av den anmälningsskyldiga inte räcker till för att utreda den misstänkta försummelsen. I sådana fall ska föremålet för påverkanskommunikation på begäran av Statens revisionsverk lämna en utredning för klargörande av den misstänkta försummelsen. Utredningen ska lämnas trots sekretessbestämmelserna och den ska innehålla uppgifter om ämnena för kontakterna, sätten att hålla kontakt och antalet kontakter mellan den anmälningsskyldiga som är föremål för den misstänkta försummelsen och den som varit föremål för påverkanskommunikationen. På så sätt får Statens revisionsverk jämförelseuppgifter om kontakterna av föremålet för påverkanskommunikation. 

11 §.Delegation och god intressebevakningssed. 

Enligt 1 mom. tillsätter Statens revisionsverk för tre år i sänder en delegation med uppgift att följa upp öppenhetsregistrets verksamhet, ta initiativ till utveckling av verksamheten samt att vara officiellt samarbetsorgan för intressentgrupperna. Delegationens huvudsakliga uppgift är att engagera de intressentgrupper som hör till lagens tillämpningsområde i genomförandet och uppföljningen av lagen och i utvecklingen av en god intressebevakningskultur. Med beaktande av den sammansättning som karaktären av delegationen förutsätter och kravet på Statens revisionsverks oavhängighet har delegationen dock ingen beslutanderätt. Delegationen har en rådgivande uppgift, och den utövar inte offentlig makt. 

Enligt 2 mom. kallar Statens revisionsverk företrädare för intressentgrupperna till medlemmar i delegationen så att delegationen alltid består av företrädare för de anmälningsskyldiga, forskare och myndigheter. När det gäller företrädarna för de anmälningsskyldiga gäller det att fästa vikt vid att de olika typerna av anmälningsskyldiga är representerade på en så bred skala som möjligt i delegationen. Riksdagen, justitieministeriet och finansministeriet, som ansvarar för beredningen av allmän lagstiftning om integriteten i samband med god förvaltning och offentlig förvaltning, ska vara permanent representerade i delegationen. Enligt momentet ska delegationen inom sig välja en ordförande. Syftet med detta är att engagera medlemmarna i delegationen ännu starkare i delegationens arbete och att betona att delegationen och Statens revisionsverk är två av varandra oberoende aktörer. 

Enligt 3 mom. ska delegationen utöver de uppgifter som nämns i 1 mom. även utarbeta rekommendationer för en god intressebevakningssed. Målet är att genom god intressebevakningssed skapa enhetligare etiska anvisningar för intressebevakning, som främjar utvecklingen av en god intressebevakningskultur och bidrar till att denna kultur förankras bland de aktörer som hör till lagens tillämpningsområde. Aktörerna är inte skyldiga att iaktta god intressebevakningssed, men alla som lämnar en registreringsanmälan kan om de så vill uppge att de förbinder sig att iaktta anvisningarna. Iakttagandet av god intressebevakningssed övervakas dock inte, och förfaranden som strider mot god intressebevakningssed leder inte till rättsliga påföljder. Delegationen har således ingen beslutanderätt i förhållande till intressebevakningsaktörerna, utan den enda övervakande aktören är Statens revisionsverk. Det är viktigt att betona att det finns en tydlig skillnad mellan de anvisningar som öppenhetsregistermyndigheten ger och den goda intressebevakningssed som delegationen utarbetar. Den goda intressebevakningsseden fungerar således helt enligt principerna för självreglering och strävar endast efter att sporra aktörerna till etisk praxis. 

12 §.Elektroniskt register och offentliggörande av uppgifter. 

I 1 mom. föreskrivs om hur uppgifter som anmälts till öppenhetsregistret ska offentliggöras i det allmänna datanätet. Öppenhetsregistret ska vara ett offentligt register för att det ska uppfylla de mål som satts upp för registret när det gäller att öka öppenheten i påverkanskommunikation som riktas mot beslutsfattande. Uppgifterna ska publiceras i webbtjänsten avoimuusrekisteri.fi, som administreras av Statens revisionsverk.  

Med tanke på målsättningarna med lagen är det viktigt att de som använder webbtjänsten avoimuusrekisteri.fi kan utnyttja uppgifterna i öppenhetsregistret så mångsidigt och enkelt som möjligt. Detta är särskilt viktigt med tanke på likabehandlingen av medborgare, eftersom alla inte nödvändigtvis har samma förutsättningar att klara av komplicerade och omfattande informationssökningar. För att målen med öppenhetsregistret ska uppnås är det viktigt att det är lätt att granska och söka bland uppgifterna. Användarna av webbtjänsten avoimuusrekisteri.fi ska kunna söka uppgifter med bland annat anmälningsskyldiga, föremål för påverkanskommunikation och ämnen för påverkanskommunikation som sökkriterium. 

I 2 mom. föreskrivs om förvaringen av uppgifterna. Uppgifterna förvaras i webbtjänsten avoimuusrekisteri.fi i tio år räknat från det datum då uppgifterna har anmälts. Förvaringstiden anses vara tillräckligt lång för att allmänheten ska ha möjlighet att följa längre påverkansprocesser, som omspänner flera regeringar eller valperioder. Därefter arkiveras uppgifterna permanent för forskningsbruk och annan granskning enligt arkivlagen, varvid förfarandet för begäran om upplysningar enligt offentlighetslagen tillämpas på utlämnandet av uppgifterna. 

13 §.Ikraftträdande.  

Enligt 1 mom. ska lagen träda i kraft den 1 januari 2024. I momentet föreskrivs dock att 11 §, som gäller delegationen och tillsättandet av densamma, träder i kraft redan den 1 januari 2023. Syftet är att delegationen ska kunna inleda sin verksamhet redan i god tid innan lagen träder i kraft och på så sätt stödja lagens verkställighet och ibruktagandet av öppenhetsregistret.  

Enligt 2 mom. ska en anmälningsskyldig som under perioden mellan dagen för lagens ikraftträdande (den 1 januari 2024) och den 31 mars 2024 är skyldig att rapportera om sin verksamhet göra en registreringsanmälan senast den 31 mars 2024. I praktiken har största delen av alla aktörer som anmält sig till öppenhetsregistret redan bedrivit påverkanskommunikation eller rådgivning inom påverkanskommunikation när lagen träder i kraft. Denna övergångsbestämmelse möjliggör en avvikelse från skyldigheten i fråga om datumet för lämnande av registreringsanmälan enligt 7 § 1 mom., där det sägs att den anmälningsskyldiga ska göra en registreringsanmälan senast under samma dygn som den anmälningsskyldiga inleder påverkanskommunikation eller rådgivning inom påverkanskommunikation. Genom övergångsbestämmelsen får de aktörer som utövar påverkanskommunikation eller rådgivning inom påverkanskommunikation således, räknat från datumet för lagens ikraftträdande, tre månader tid på sig att göra registreringsanmälan. Övergångsbestämmelsen gäller även de aktörer som inleder påverkanskommunikation och rådgivning inom påverkanskommunikation under perioden mellan den 1 januari 2024 och den 31 mars 2024. 

Enligt 3 mom. löper den första rapporteringsperioden för vilken verksamhet enligt 5 § ska anmälas, med avvikelse från 8 § 1 mom. från den 1 april 2024 till den 30 juni 2024, vilket innebär att de första verksamhetsanmälningarna ska lämnas till öppenhetsregistret under juli och augusti 2024. 

8  Ikraftträdande

Lagen om öppenhetsregistret föreslås träda i kraft den 1 januari 2024. I samband med lagens ikraftträdande införs också det egentliga elektroniska registret och webbtjänsten avoimuusrekisteri.fi. 

Det föreslås att delegationen ska tillsättas redan den 1 januari 2023. 

9  Verkställighet och uppföljning

Verkställighet och uppföljning 

Under beredningen poängterades det hur viktig verkställigheten är. Framför allt användarvänliga handlingsmodeller samt utbildning och rådgivning betraktades som viktiga metoder för att säkerställa en framgångsrik verkställighet och intressentgruppernas engagemang. Tillräckliga resurser har reserverats för Statens revisionsverk för skötseln av verkställigheten. Vidare ska justitieministeriet stödja verkställigheten bland annat genom förevisningar efter att lagen antagits.  

Utgående från samråd och forskningsinformation En enkätundersökning som genomfördes under beredningen visade att 27 % av företagen och 37 % av organisationerna var medvetna om beredningen av öppenhetsregistret. kan man anta att en relativt stor del av alla aktörer som utövar påverkanskommunikation och rådgivning inom påverkanskommunikation redan är medvetna om öppenhetsregistret. Detta kommer att underlätta verkställigheten i inledningsskedet, i och med att många aktörer redan vet om att de är anmälningsskyldiga och att de ska anmäla sig till registret. I viss mån kan det finnas aktörer som blir tvungna att uppskatta huruvida deras verksamhet når över den tröskel som fastställts för anmälningsskyldigheten. När det gäller påverkanskommunikation är det fråga om aktörer med sporadisk verksamhet som således kan betraktas som småskalig. När det gäller rådgivning inom påverkanskommunikation kan det handla om företag som inte tillhandahåller tjänster inom påverkanskommunikation direkt till klienter, utan som erbjuder rådgivning inom påverkanskommunikation till exempel i anslutning till juridisk rådgivning eller konsultering inom affärsverksamhet. Dessa aktörer kan behöva mer detaljerad rådgivning när de ska anmäla sig till registret. 

I verkställigheten är det viktigt att informationen om öppenhetsregistret sprids i så stor utsträckning som möjligt. Det är således ändamålsenligt att rikta informationsåtgärderna både till de anmälningsskyldiga och till dem som är föremål för påverkanskommunikation. Trots att lagen inte medför skyldigheter för dem som är föremål för påverkanskommunikation har dessa en nyckelroll i verkställighetsprocessen. Via föremålen för påverkanskommunikation är det till exempel möjligt att effektivt sprida information om öppenhetsregistret. Dessutom behövs det i fråga om riksdagens kansli och ministerierna utbildning om hur dessa ska beakta lagstiftningen om öppenhetsregistret i sin verksamhet, till exempel när det gäller samråd och olika arbetsgrupper. Det kan också bli nödvändigt att uppdatera olika anvisningar, såsom anvisningen för hörande vid lagberedning. 

Den periodiska rapporteringen av verksamheten, via vilken uppgifterna om den verksamhet som utövas kommer in i registret, är av central betydelse för måluppfyllelsen i fråga om öppenhetsregistret. Följaktligen ska särskild vikt fästas vid genomförandet av den periodiska rapporteringen. Samråd och forskningsinformation ger vid handen att påverkanskommunikation utövas mycket långsiktigt och planmässigt (Justitieministeriets publikationer, utredningar och anvisningar 2021:6.). Av remissvaren framgår att en del aktörer redan verkar använda olika lobbningsverktyg av projekthanteringstyp som finns på marknaden. Utifrån den information som redan finns till förfogande kan man uppskatta att en betydande del av alla anmälningsskyldiga som utövar påverkanskommunikation redan i nuläget har relativt goda förutsättningar att rapportera om sin verksamhet. Den periodiska rapporteringen av öppenhetsregistret kan dock i början i viss mån kräva nya interna förfaranden (bl.a. i fråga om den interna datainsamlingen) och övning i rapportering. Inledningsvis kan de anmälningsskyldiga också behöva mer råd om hur de periodiska rapporterna ska sammanställas. Framför allt sådana anmälningsskyldiga som sköter lagstadgade uppgifter eller som är statsägda bolag kan inledningsvis stöta på vissa utmaningar när det gäller att identifiera skillnaden mellan verksamhet som ska anmälas till öppenhetsregistret och verksamhet som ska lämnas utanför registret.  

I propositionen ges några exempel på vilken typ av verksamhet som hör till lagens tillämpningsområde. I praktiken kommer man dock på grund av verksamhetens mångfald och karaktär att få en klar helhetsbild av all verksamhet i anslutning till öppenhetsregistret först i verkställighetsskedet, när de anmälningsskyldiga börjar anmäla sin verksamhet och registermyndigheten inleder sin rådgivning. Vissa remissinstanser påpekade att arbetet med att göra anmälningar till öppenhetsregistret skulle kunna klargöras genom olika exempel, och därför kan den information som uppkommer i samband med verkställigheten i inledningsskedet med fördel utnyttjas för att sammanställa olika listor med exempel och anvisningar. 

Det är viktigt att det elektroniska systemet för öppenhetsregistret byggs upp med beaktande av de kommande användarnas (anmälningsskyldiga, föremål för påverkanskommunikation och användare av uppgifterna i öppenhetsregistret) behov. Rapporteringssystemet ska vara användarvänligt för att de anmälningsskyldiga ska klara av sköta rapporteringen så behändigt som möjligt. Det gäller också att se till att uppgifterna i öppenhetsregistret är lätta att använda så att de mål som satts upp för registret kan uppnås. De olika användarnas behov bör med fördel höras i planeringen av systemet. 

I samråden betonades förutom verkställigheten även vikten av uppföljning. Ett centralt uppföljningsverktyg är den årsrapport som registermyndigheten ska lämna till riksdagen, där det redogörs för registrets funktion och tillsynen över registret.  

I verkställigheten och uppföljningen ska en delegation som tillsätts av Statens revisionsverk utnyttjas. Delegationen inleder sin verksamhet redan innan lagen träder i kraft. Dessutom ska även andra samrådsmetoder utnyttjas vid behov. 

Efterhandsutvärdering

Den parlamentariska styrgrupp som tillsattes för beredningen av öppenhetsregistret behandlade i enlighet med sitt uppdrag tre alternativa omfattningar av tillämpningsområdet: hela statsförvaltningen, riksdagen, ministerierna och de statliga ämbetsverken samt riksdagen och ministerierna. Den parlamentariska styrgruppen identifierade styrkor i alla de modeller som behandlades och ansåg det vara bäst att beslutet om vilken modell som ska väljas för regeringspropositionen fattas i samband med den fortsatta beredningen i statsrådet.  

På grundval av remissvaren och den fortsatta beredningen beslutade statsrådet att föreslå riksdagen och ministerierna som tillämpningsområde. På så sätt blir införandet av öppenhetsregistret i inledningsskedet en så tydlig lösning som möjligt, med en lätt administrativ börda och möjligheter till vidareutveckling. Lagstiftningen har beretts så att det är möjligt att utvidga tillämpningsområdet på statsförvaltningsnivå utan att stora ändringar behöver göras i de grundläggande lösningarna i lagstiftningen. 

Justitieministeriet genomför under följande regeringsperiod i samarbete med Statens revisionsverk en efterhandsutvärdering av lagstiftningen om öppenhetsregistret. Utifrån den övervägs huruvida tillämpningsområdet ska utvidgas till de statliga ämbetsverken samt andra utvecklingsbehov. De vidareutvecklingsbehov som framkommit under beredningen har beskrivits i avsnitt 4.2.  

I samband med efterhandsutvärderingen kommer intressentgrupperna att höras på bred front.  

10  Förhållande till andra propositioner

Ikraftträdandet eller riksdagsbehandlingen av propositionen om öppenhetsregistret har inget samband med andra propositioner. 

Propositionen har dock eventuellt samband med ett lagförslag om verksamhetsgrupper, som bereds vid justitieministeriet, där det föreslås att det ska föreskrivas om en ny juridisk person som, i jämförelse med förening, lämpar sig bättre som organiseringsform för lättare aktörer inom civilsamhället. Om verksamhetsgrupper införs som en ny juridisk person kan det innebära att större medborgarrörelser eventuellt blir skyldiga att anmäla sin verksamhet till öppenhetsregistret, om de organiserar sig som verksamhetsgrupper. När propositionen om öppenhetsregistret lämnas är det fortfarande osäkert om lagförslaget om verksamhetsgrupper under hösten 2022 ska lämnas som en budgetlag. 

11  Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning

Grundlagsutskottet har betonat att motiven till lagstiftningsordning bör ta fasta på de relevanta grundlagsfrågorna men också redogöra för grundlagsutskottets tolkningspraxis och tydligt lyfta fram eventuella oklara grundlagspunkter (GrUU 67/2018 rd). Det finns ingen tidigare lagstiftning om lobbning i Finland, och det har därför i beredningen ansetts vara nödvändigt att bedöma oklara grundlagspunkter relativt ingående och sträva efter att öppet beskriva deras förhållande till den föreslagna lagstiftningshelheten. 

Den föreslagna lagen om öppenhetsregistret är relevant med avseende på följande lagrum i grundlagen: 2 § 2 mom., som tryggar den enskildes rätt att delta och påverka, 6 §, som gäller jämlikhet, 10 § 1 mom., som gäller skydd för privatlivet och skydd för personuppgifter, 10 § 2 mom., som gäller meddelandehemligheten, 12 § 1 mom., som gäller yttrandefrihet, och 12 § 2 mom., som gäller offentlighetsprincipen, 13 § 1 mom., som gäller mötesfrihet, 13 § 2 mom., som gäller föreningsfrihet, 13 § 3 mom., som gäller regleringen av mötes- och föreningsfriheten, 14 § 4 mom., som gäller främjande av rätten att delta, 15 §, som gäller egendomsskydd, 18 § 1 mom., som gäller näringsfrihet, 29 §, som gäller riksdagsledamöternas oberoende, 80 § 2 mom., som gäller bemyndigande att utfärda rättsnormer och 90 § 2 mom., som gäller Statens revisionsverks uppgift. 

Övriga observationer: 

Den föreslagna lagstiftningen ändrar inte offentlighetsgraden i riksdagens verksamhet från vad som föreskrivs i 50 § i grundlagen.  

Uppgifterna i öppenhetsregistret kan jämföras med uppgifterna om ministrars bindningar, som regleras i 63 § i grundlagen och som bidrar till att säkerställa att en ministers uppdrag sköts ändamålsenligt.  

Genom lagen om öppenhetsregistret överförs inga offentliga förvaltningsuppgifter på andra än myndigheter enligt 124 § i grundlagen. 

Förhållande till demokratin och rättigheterna att delta

Till demokratin hör enligt 2 § 2 mom. i grundlagen att den enskilde har rätt att ta del i och påverka samhällets och livsmiljöns utveckling. Enligt 14 § 4 mom. i grundlagen ska det allmänna främja den enskildes möjligheter att delta i samhällelig verksamhet och att påverka beslut som gäller honom eller henne själv Dessutom ska det allmänna enligt 20 § 2 mom. i grundlagen sträva efter att trygga att alla har möjlighet att påverka beslut i frågor som gäller den egna livsmiljön. 

Genom 2 § 2 mom. i grundlagen tryggas individens deltagande och möjligheter att påverka på de olika nivåerna av samhällelig verksamhet. Sålunda täcker den till exempel röstning vid val och folkomröstningar, andra medel för deltagande och påverkan, liksom också den spontana verksamheten inom det civila samhället och individens deltagande i sådana beslut i den egna närmiljön som påverkar personen själv eller dennes livsmiljö. Bestämmelsen syftar också mer allmänt på olika former av samarbete mellan människor. (RP 1/1998 rd, s. 74) 

Utifrån förarbetena till grundlagen kan olika juridiska personers rättigheter att delta i samhället anses höra till de rättigheter att delta som tryggas individen i grundlagen. Till exempel i totalreformen av kommunallagen, där den kommunala initiativrätten utvidgades till att gälla förutom kommuninvånare även föreningar och företag som verkar i kommunen, motiverades ändringen med att kommuninvånarnas rättigheter att delta utvidgades. (RP 268/2014 rd)  

I öppenhetsregistret är det i första hand fråga om registrering av påverkanskommunikation som utövas via olika samarbetsformer som organiserats i juridisk form, såsom föreningar och företag, och därtill anknuten rådgivning som bedrivs som näringsverksamhet. I 3 § 3 mom. i lagen om öppenhetsregistret betonas ännu separat att till öppenhetsregistret inte ska anmälas sådan verksamhet inom det civila samhället som inte är organiserad och inte heller privatpersoners verksamhet. Enligt 3 § 2 mom. 1 punkten ska lagens bestämmelser inte tillämpas på enskilda näringsidkare vars näringsverksamhet inte omfattar påverkanskommunikation eller rådgivning inom påverkanskommunikation som bedrivs som huvudsyssla. Påverkanskommunikation som bedrivs av enskilda näringsidkare anses snarare utgöra medborgarpåvekan som utövas i egenskap av privatperson än intressebevakning som utövas i ett företags namn. Genom att beakta de enskilda näringsidkarnas ställning säkerställs att bestämmelsen inte blir problematisk med tanke på den jämlikhet som tryggas i 6 § 1 mom. i grundlagen. Däremot anses påverkanskommunikation eller rådgivning inom påverkanskommunikation som utövas som huvudsyssla i anslutning till näringsverksamhet innehållsmässigt och med avseende på dess effekter snarare kunna jämföras med påverkanskommunikation och rådgivning inom påverkanskommunikation som utövas av juridiska personer än med verksamhet inom det civila samhället som inte är organiserad, och därför omfattas dessa av lagens tillämpningsområde. Syftet med detta är framför allt att lagen ska behandla alla aktörer lika. Grundlagsutskottet har ansett att jämlikhetsprincipen kan ha betydelse också i utvärderingen av lagstiftning som gäller juridiska personer, trots att jämlikhetsbestämmelsen i 6 § i grundlagen gäller människor (GrUU 14/2015 rd, GrUU 9/2015 rd, GrUU 40/2014 rd, GrUU 11/2012 rd).  

I praktiken styr lagen om öppenhetsregistret inte påverkanskommunikationens innehåll och former, utan utövaren av påverkanskommunikation har alltjämt beslutanderätt om dessa. Endast i det fall att verksamheten uppfyller de villkor som anges i denna lag ska aktören anmäla sig till öppenhetsregistret. Närmare bestämmelser om verksamhet som ska anmälas till öppenhetsregistret finns i 5 §. Lagen om öppenhetsregistret kan således endast i ringa grad anses påverka hur individen i fortsättningen kan fullgöra sina rättigheter att delta enligt 2 § 2 mom. i grundlagen som enskild näringsidkare eller via olika juridiska personer på statlig nivå.  

I bedömningen av vilken effekt lagstiftningen har på rättigheterna att delta med avseende på 2 § 2 mom. i grundlagen, har grundlagsutskottet betonat de krav som grundlagens 14 § 4 mom. och 20 § 2 mom. ställer på det allmännas makt att trygga och främja tillgodoseendet av rättigheterna att delta (se t.ex. GrUU 29/2017 rd, GrUU 67/2014 rd, GrUU 9/2010 rd). I 14 § 4 mom. i grundlagen preciseras inte med vilka medel det allmänna ska fullgöra sin skyldighet att främja rättigheterna. Enligt motiven till bestämmelsen (RP 309/1993 rd) kan exempel på sådana medel vara utveckling av den lagstiftning som gäller olika system för deltagande, och individens påverkningsmöjligheter kan realiseras till exempel i form av fri medborgarverksamhet eller genom uttryckliga mekanismer för detta ändamål, t.ex. medborgarinitiativ. (GrUB 3/2014 vp.)  

I beskrivningen av nuläget i kapitel 2.1 poängteras att påverkanskommunikation som utövas av olika intressentgrupper förekommer allmänt inom det finländska politiska systemet, och att det är förknippat med betydande utövande av makt, som i nuläget ofta faller utanför offentlighetsprincipens tillämpningsområde. Detta skapar en situation där godtagbar lobbning, som utgör en central del av demokratin, i den offentliga debatten kan blandas ihop med fall av missbruk av inflytande, varvid olika intressentgruppers påverkanskommunikation börjar väcka negativa associationer. Grundlagsutskottet har poängterat att riskerna med det finländska korporativa och avtalsbaserade systemet är att medborgarnas uppskattning av riksdagen och hela det politiska beslutssystemet börjar minska (GrUB 3/2014 rd). Utskottet har vidare påpekat att det faktiska inflytandet i Finland har centraliserats i synnerhet till näringslivet och arbetsmarknadsorganisationerna. Utskottet har betonat vikten av öppenhet i beredningen och ansett det vara viktigt att det av beredningsmaterialet framgår vilka alla aktörer som har varit med och påverkat resultaten av beredningen. (GrUU 46/2017 rd) Genom lagen om öppenhetsregistret förbättras öppenheten i beredningen. 

Aktuella offentliga uppgifter om lobbning visar att lobbningen utgör en central och viktig del av det demokratiska systemet. Genom de uppgifter som finns i registret får allmänheten, medierna och forskarna samt de som är föremål för påverkanskommunikation i fortsättningen mer information om dem som påverkar det politiska systemet och statsförvaltningen, deras intressen, dem som blivit föremål för påverkan och vilka tillvägagångssätt som använts. Detta gör det lättare att bedöma hur besluten uppkommit och vilka intressen som legat bakom dem. Dessutom kan öppenhetsregistret bidra till att engagera alla aktörer som utövar lobbning till att ta fram gemensamma spelregler, såsom god intressebevakningssed. Den förbättrade öppenheten antas också uppmuntra beslutsfattarna och tjänstemännen till att utvärdera sin verksamhet, vilket ytterligare stärker det politiska och administrativa systemets integritet.  

Syftet med öppenhetsregistret är att göra riksdagens och ministeriernas beslutsprocess och påverkan som riktas mot denna mer transparent och uppmuntra alla till att iaktta god intressebevakningssed och hörandepraxis. Målet är att stärka det politiska systemets integritet, olika gruppers påverkansmöjligheter och i sista hand medborgarnas förtroende. Lagen om öppenhetsregistret kan således anses uppfylla kravet enligt 14 § 4 mom. i grundlagen om att främja rättigheterna att delta, som tryggar att de rättigheter att delta som avses i 2 § 2 mom. fullgörs och i sista hand säkerställer demokratin i det politiska systemet, vars legitimitet hotas av ett minskande valdeltagande och ojämlikheter i deltagandet (GrUB 9/2014 vp). 

Förhållande till integritetsskyddet och dataskyddet

Lagen om öppenhetsregistret är relevant med avseende på skyddet för privatlivet och för personuppgifter, som tryggas i 10 § i grundlagen. I 10 § 1 mom. i grundlagen konstateras att närmare bestämmelser om skydd för personuppgifter ska utfärdas genom lag. Grundlagsutskottet har tidigare ansett att de regleringsobjekt som är viktiga med tanke på skyddet av personuppgifter är åtminstone registreringens syfte, vilka personuppgifter som ska införas i registret, deras tillåtna användningsändamål, inklusive möjligheten att lämna ut uppgifter, samt uppgifternas förvaringstid i personregistret och den registrerades rättsskydd (GrUU 25/1998 rd). Det har också ansetts att regleringen av dessa objekt på lagnivå ska vara täckande och detaljerad. 

Den allmänna dataskyddsförordningen är en EU-rättsakt som är förpliktande till alla delar och som tillämpas som sådan i alla medlemsstater. Enligt EU-domstolens vedertagna rättspraxis ska unionens lagstiftning tillämpas primärt i förhållande till nationella bestämmelser i enlighet med de villkor som fastställts i rättspraxisen (se också t.ex. GrUU 41/2018 rd). Grundlagsutskottet har konstaterat att det inte ingår i grundlagsutskottets konstitutionella uppdrag att bedöma regleringen av den nationella verkställigheten med avseende på den materiella EU-rätten (se t.ex. GrUU 31/2017 rd, s. 4). Grundlagsutskottet har dock kommenterat förhållandet mellan EU-lagstiftningen och den nationella lagstiftningen. Utskottet har i sin tolkningspraxis ansett det vara viktigt att till den del EU-lagstiftningen kräver eller möjliggör nationell reglering ska de krav som följer av de grundläggande och mänskliga rättigheterna beaktas i detta nationella handlingsutrymme (se GrUU 25/2005 rd). Utskottet har därför framhållit att det finns anledning att särskilt i fråga om bestämmelser som är av betydelse med hänsyn till de grundläggande fri- och rättigheterna tydligt klargöra ramarna för det nationella handlingsutrymmet (GrUU 26/2017 rd, s. 42, GrUU 2/2017 rd, s. 2, GrUU 44/2016 rd, s. 4). Propositionens förhållande till det nationella handlingsutrymme som ingår i den allmänna dataskyddsförordningen har behandlats i avsnitt 4.1 och konsekvenserna för dataskyddet i kapitel 4.3.1. 

Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande om lagstiftning som kompletterar den allmänna dataskyddsförordningen sett det som motiverat att justera sin tidigare ståndpunkt om vilka regleringsobjekt som är viktiga med tanke på skyddet av personuppgifter. Enligt utskottet utgör de detaljerade bestämmelserna i dataskyddsförordningen, som tolkas och tillämpas i enlighet med de rättigheter som tryggas i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, i allmänhet en tillräcklig lagstiftningsgrund även med tanke på det skydd för privatliv och personuppgifter som garanteras i 10 § i grundlagen. Enligt utskottets uppfattning motsvarar bestämmelserna i den allmänna dataskyddsförordningen, då de tolkas och tillämpas ändamålsenligt, även den skyddsnivå för personuppgifter som definieras enligt den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Således är det av konstitutionella skäl inte längre nödvändigt att i speciallagstiftningen inom den allmänna dataskyddsförordningens tillämpningsområde ta in täckande och detaljerade bestämmelser om behandlingen av personuppgifter. Enligt grundlagsutskottet bör skyddet för personuppgifter härefter i första hand tillgodoses med stöd av den allmänna dataskyddsförordningen och den nya nationella allmänna lagstiftningen. (GrUU 14/2018 rd, s. 4) 

Grundlagsutskottet anser att bestämmelserna om behandling av känsliga uppgifter fortfarande bör analyseras också utifrån praxisen för tidigare bestämmelser på lagnivå (GrUU 14/2018 rd och GrUU 15/2018 rd). Grundlagsutskottet har lyft fram riskerna med behandlingen av känsliga uppgifter. Utskottet anser att omfattande databaser med känsliga uppgifter medför allvarliga risker för informationssäkerheten och missbruk av uppgifter, som i sista hand kan utgöra en risk för personens identitet (se GrUU 15/2018 rd, även 13/2016 rd, GrUU 14/2009 rd). 

Grundlagsutskottet har därför särskilt påpekat att det bör finnas exakta och noga avgränsade bestämmelser om att det är tillåtet att behandla känsliga uppgifter bara om det är absolut nödvändigt (GrUU 15/2018 rd). 

Fysiska personer ska inte registreras i öppenhetsregistret, men indirekt gäller registret även fysiska personer och deras uppgifter. Även sådana särskilda kategorier av personuppgifter som avses i dataskyddsförordningen kan införas i öppenhetsregistret, till exempel uppgifter om personens politiska verksamhet och fackföreningsverksamhet. På de grunder som anges i denna proposition är det motiverat att offentliggöra dessa uppgifter trots skyddet för privatlivet och för personuppgifter, som tryggas i 10 § i grundlagen. 

Grundlagsutskottet har ansett det vara väsentligt med tanke på skyddet för privatlivet och för personuppgifter att uppgifterna i ett sådant personregister på internet som föreslagits inte kan sökas genom olika massökningar, utan till exempel endast som enskilda sökningar. Begräsningen har betraktats som en fråga om lagstiftningsordning när det gäller den synnerligen omfattande informationstjänsten som innehåller uppgifter om yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården (GrUU 32/2008 rd, s. 3/I). Utskottet har i sin senare praxis bedömt utlämnandet av uppgifter med avseende på uppgifternas innehåll och regleringskontexten, men ändå i sina bedömningar av propositioner stannat för att det är viktigt att lagstiftningen även i de fallen innehåller en begränsning som endast möjliggör enskilda sökningar (se även GrUU 17/2021 rd, GrUU 2/2017 rd, GrUU 17/2016 rd, s. 6—7). De propositioner som utskottet bedömt tidigare avviker i betydande grad från propositionen om öppenhetsregistret och dess målsättningar. Målet med öppenhetsregistret är att stärka det politiska systemets integritet, olika gruppers påverkansmöjligheter och i sista hand medborgarnas förtroende. Med tanke på de mål som satts upp, den allmänna karaktären av uppgifterna i registret och medborgarnas jämlika tillgång till information är det således motiverat att inte ta in en bestämmelse om enskilda sökningar i lagen om öppenhetsregistret. På så sätt blir det möjligt att på ett ändamålsenligt sätt granska uppgifterna i registret och göra sökningar som exempelvis omfattar flera påverkansobjekt på en gång. 

Grundlagsutskottet har betonat att ju längre förvaringstiden för uppgifterna blir, desto viktigare är det att se till datasäkerheten, övervakningen av användningen av uppgifterna och de registrerades rättssäkerhet (GrUU 28/2016 rd., s. 7). I propositionen föreslås en förvaringstid på tio år, och förslaget motiveras närmare i specialmotiveringen till 9 §. Med tanke på de registrerade uppgifternas allmänna karaktär och samhälleliga betydelse kan förvaringstiden anses vara motiverad.  

Lagförslaget innehåller också bestämmelser om myndigheters rätt att få uppgifter. Grundlagsutskottet har analyserat bestämmelser om myndigheternas rätt att trots sekretessbestämmelserna få information med avseende på skyddet för privatlivet och för personuppgifter i 10 § 1 mom. i grundlagen, och då fäst vikt bland annat vid vad och vem rätten att få information gäller och hur rätten är kopplad till nödvändighetskriteriet. Myndigheternas rätt att få uppgifter kan enligt utskottet ha gällt "behövliga uppgifter" för ett visst syfte, om lagen ger en uttömmande förteckning över innehållet i uppgifterna. Om innehållet däremot inte anges i form av en förteckning, ska det i lagstiftningen ingå ett krav på att "uppgifterna är nödvändiga" för ett visst syfte (se t.ex. GrUU 17/2016 rd, s. 2–3, och de utlåtanden som nämns där). Samtidigt har utskottet inte ansett att mycket vaga och ospecificerade rättigheter att få uppgifter är möjliga ur grundlagssynvinkel ens i sådana fall där de är knutna till nödvändighetskriteriet (se t.ex. GrUU 19/2012 rd).  

Rätten att få uppgifter enligt 10 § i lagen om öppenhetsregistret har samband med utredning av olika typer av försummelser. Syftet med dessa utredningar är i sista hand att trygga öppenhetsregistrets funktion och tillförlitlighet samt rättsskyddet för de anmälningsskyldiga och för dem som är föremål för påverkanskommunikation. Rättigheterna att få uppgifter har i denna paragraf specificerats för olika situationer av misstänkt försummelse och för uppgifter som är nödvändiga för att dessa situationer ska kunna utredas. Eftersom rätten att få uppgifter i praktiken kan gälla väldigt olika kontaktsituationer har rätten att få uppgifter begränsats till en utredning som redogör för kontaktens art i stället för att primärt material i anslutning till kontakten måste lämnas in, såsom e-postmeddelanden. En utredning kan begäras av såväl den anmälningsskyldiga som föremålet för påverkanskommunikationen, vilket gör det möjligt att få jämförelseuppgifter. Detta anses vara en tillräckligt effektiv metod för att utreda misstänkta fall av försummelser med tanke på att dataombudsmannen och polisen i vissa enskilda fall i anslutning till lagen om öppenhetsregistret, som behandlas i motiveringen till 9 §, har möjlighet att utnyttja mer omfattande rättigheter att få information för att kunna utreda en situation. 

I regel är det således inte i den omfattning som skulle behövas för tillsynen över öppenhetsregistret ändamålsenligt eller ens möjligt att i enlighet med de krav som grundlagsutskottet ställer utvidga rätten att få uppgifter till att omfatta primära material. Endast när det gäller i 10 § 1 mom. 5 punkten avsedd rätt att få information i syfte att utreda misstänkta försummelser i anslutning till ekonomiska uppgifter är det ändamålsenligt att binda rätten till nödvändiga primära material, med hjälp av vilka de ekonomiska uppgifternas riktighet kan utredas.  

Förhållande till yttrandefriheten och offentligheten

Lagstiftningen om öppenhetsregistret är relevant med avseende på yttrandefriheten, som tryggas i 12 § i grundlagen. Den yttrandefrihet som tryggas i 12 § i grundlagen garanterar alla medborgare rätt till yttrandefrihet och rätt att ”framföra, sprida och ta emot information, åsikter och andra meddelanden utan att någon i förväg hindrar detta”. Den centrala avsikten med bestämmelsen om yttrandefrihet i grundlagen är enligt förarbetena till grundlagen att garantera den fria åsiktsbildningen som utgör grunden för ett demokratiskt samhälle, den fria offentliga debatten, massmediernas fria utveckling och pluralism samt möjligheten till offentlig kritik av maktutövningen (RP 309/1993 rd, s. 56/II). I grund och botten har yttrandefriheten traditionellt ansetts vara framför allt en politisk grundläggande rättighet (GrUU 19/1998 rd, s. 5/I). Med spridning avses alla former av publicering, spridning och förmedling av meddelanden.  

Enligt 12 § 2 mom. i grundlagen är handlingar och upptagningar som innehas av myndigheterna offentliga, om inte offentligheten av tvingande skäl särskilt har begränsats genom lag. Var och en har rätt att ta del av offentliga handlingar och upptagningar. Genom lagen om öppenhetsregistret förbättras offentligheten i myndigheternas verksamhet och möjligheten till offentlig kritik av maktutövningen. Trots att lagen om öppenhetsregistret föreskriver om rapporteringen av kontakter anses detta inte få konsekvenser för utövandet av yttrandefriheten, i och med att lagens tillämpningsområde har specificerats noggrant. 

Förhållande till mötes- och föreningsfriheten

Lagstiftningen om öppenhetsregistret är relevant med avseende på 13 § i grundlagen. Enligt 13 § 1 mom. i grundlagen har var och en rätt att utan tillstånd anordna sammankomster och demonstrationer samt att delta i sådana. I 13 § 2 mom. i grundlagen tryggas vars och ens föreningsfrihet. Närmare bestämmelser om mötesfriheten och föreningsfriheten utfärdas enligt 3 mom. genom lag.  

Enligt 7 § 1 mom. i lagen om öppenhetsregistret ska den anmälningsskyldiga göra en registreringsanmälan, som innehåller basuppgifter, senast under samma dygn som den anmälningsskyldiga inleder sin påverkanskommunikation eller rådgivning inom påverkanskommunikation. I praktiken innebär detta att aktörerna ska granska karaktären av sin verksamhet och lämna anmälan i det skedet när verksamheten har blivit etablerad så att påverkanskommunikationen inte längre kan betraktas som småskalig verksamhet, som enligt 4 § 1 mom. 1 punkten faller utanför tillämpningsområdet. Anmälningsskyldigheten kan således inte anses vara bunden till anordnandet av ett enskilt möte eller deltagandet i detsamma i så hög grad att det kan bli fråga om ett förhandsanmälningsförfarande som de facto hindrar att mötet kan ordnas eller en lagstiftning av ordningskaraktär som påverkar hur mötet kan hållas. Ett annat faktum som stöder detta är att föremål för påverkanskommunikation inte har någon skyldighet att kontrollera om de som deltar i mötet ingår i registret. Tillämpningsområdet omfattar med stöd av 4 § 1 mom. 8 punkten inte heller en anmälningsskyldig representants offentliga framträdande eller närvaro i publiken vid en sådan offentlig tillställning och allmän sammankomst som avses i lagen om sammankomster (530/1999) samt motsvarande officiella tillställningar som ordnas av ett offentligt samfund. Dessutom ska det enligt lagens 8 § 1 mom. rapporteras om verksamheten i efterhand två gånger per år, vilket innebär att det inte heller med avseende på verksamhetsanmälan är fråga om ett förhandsanmälningsförfarande. Bestämmelserna i lagen om öppenhetsregistret anses således inte utgöra något hinder för mötesfriheten.  

I 13 § 2 mom. i grundlagen tryggas vars och ens föreningsfrihet, som bland annat innefattar rätten att delta i föreningsverksamhet. Föreningsfriheten grundar sig på föreningarnas interna självbestämmanderätt och verksamhetsfrihet (se RP 309/1993 rd, s. 60/I), dvs. den så kallade föreningsautonomin. Närmare bestämmelser om utövandet av föreningsfrihet utfärdas enligt 13 § 3 mom. i grundlagen genom lag. Lagen om öppenhetsregistret kan betraktas som sådana närmare bestämmelser som avses i 13 § 3 mom. i grundlagen. När det gäller lagstiftningen om parti- och valfinansiering har grundlagsutskottet ansett att synnerligen detaljerad lagstiftning kan komma i fråga. Utskottet motiverade i ett betänkande sin åsikt med att hänvisa till partiernas särskilda ställning, eftersom hela det politiska systemet bygger på dem. Utskottet anser att systemets funktion och det förtroende som det åtnjuter förutsätter att partierna bedriver en så öppen verksamhet som möjligt (GrUB 3/2010 rd). Öppenhetsregistret gäller föreningsverksamhet i mer allmän bemärkelse men strävar på samma sätt som lagstiftningen om parti- och valfinansiering efter att förbättra öppenheten i det politiska systemet och medborgarnas förtroende. 

Lagen om öppenhetsregistret bör också utvärderas med avseende på den fackliga föreningsfriheten, som tryggas i 13 § 2 mom. i grundlagen, och friheten att organisera sig för att bevaka andra intressen. Grundlagsutskottet har konstaterat att konflikträtten har samband med den fackliga föreningsfrihet som tryggas i grundlagens 13 § 2 mom. (GrUB 6/2015 rd)  

Öppenhetsregistret påverkar inte föreningsfriheten i den grad att det skulle kunna anses vara relevant med avseende på konflikträtten. Som registreringspliktig påverkanskommunikation betraktas inte sådant deltagande i en myndighets arbetsgrupp eller samråd som avses i 4 § 1 mom. 4 punkten i lagen om öppenhetsregistret eller sådan skötsel av lagstadgade uppgifter som avses i 3 § 2 mom. 4 punkten. Således påverkar lagen om öppenhetsregistret inte till exempel trepartsavtal eller förlikningsförfaranden på arbetsmarknaden, som det föreskrivs om i lagen om medling i arbetstvister (420/1962). Vidare ska det observeras att sedvanliga kontakter med myndigheter enligt 4 § 2 mom. 2 punkten i lagen inte ska anmälas till öppenhetsregistret. Om intressebevakningen är förknippad med andra element, som uppfyller kriterierna för påverkanskommunikation enligt 2 § 2 mom. i lagen om öppenhetsregistret, och dessa inte har konstaterats falla utanför tillämpningsområdet genom bestämmelserna i 3 § och 4 §, ska facklig eller annan organiserad intressebevakning anmälas till registret. Det som konstaterats ovan gäller all föreningsverksamhet, inte endast organiserad intressebevakning. I kapitlen 2.1 och 4.1 behandlas lagens konsekvenser för föreningsverksamheten närmare.  

Förhållande till egendomsskyddet

Immateriella rättigheter med förmögenhetsvärde, såsom upphovsrätt, patenträtt och varumärkesrätt, har i den etablerade tolkningspraxisen ansetts höra till egendomsskyddet enligt 15 § i grundlagen (RP 309/1993 rd, s. 62/II, GrUU 1/1995 rd, s. 1/II, GrUU 38/2000 rd, s. 2/I, GrUU 7/2005 rd, s. 2/I, samt GrUU 27/2008 rd). Liksom de ovannämnda industri- och upphovsrättigheterna skiljer sig även företagshemligheterna från det egendomsskydd som anknyter till föremål och annan fysisk egendom, i och med att företagshemligheter gäller immateriell egendom. Trots att skyddet av företagshemligheter i vissa avseenden skiljer sig från skyddet av industri- och upphovsrätten, kan företagshemligheter ändå anses höra till det egendomsskydd som tryggas genom 15 § i grundlagen.  

Huvudregeln är att de grundläggande fri- och rättigheterna skyddar varje individ som omfattas av Finlands jurisdiktion. Juridiska personer skyddas indirekt av de grundläggande fri- och rättigheterna, eftersom den som ingriper i en juridisk persons ställning samtidigt kan inkräkta på den individs rättigheter som finns bakom den juridiska personen (se RP 309/1993 rd, s. 21–25). Enligt 15 § 1 mom. i grundlagen, som gäller egendomsskydd, är vars och ens egendom skyddad, och angående expropriation av egendom för allmänt behov mot full ersättning bestäms enligt 2 mom. genom lag. Eftersom den föreslagna lagen inte inkluderar expropriation eller någon därmed jämförbar åtgärd ska förslaget med avseende på 15 § i grundlagen bedömas endast med tanke på begränsning av användningen av egendom.  

Bedömningen med avseende på 15 § i grundlagen, som gäller egendomsskydd, ska handla om förhållandet till 6, 8 och 10 § i lagen om öppenhetsregistret, eftersom dessa kan anses inskränka rätten för den som innehar en företagshemlighet att själv bestämma över hur företagshemligheten ska användas eller uttryckas. I 6 och 8 § i lagen om öppenhetsregistret föreskrivs om de uppgifter om påverkanskommunikation och rådgivning inom påverkanskommunikation som ska anmälas till öppenhetsregistret, och det konstateras att uppgifterna ska lämnas trots bestämmelserna om företagshemlighet. Det innebär att den anmälningsskyldiga kan lämna anmälan trots 4 § i lagen om företagshemligheter så att de anmälda uppgifterna inte uttrycks obehörigt. Som det sägs i motiveringen till 6 § ska de uppgifter som anmäls till öppenhetsregistret anmälas på en sådan nivå att det bland dessa uppgifter sällan finns sådana uppgifter som ska anses ingå i en företagshemlighet. Denna typ av information kan finnas främst bland uppgifterna om klienterna när det gäller rådgivning inom påverkanskommunikation, om vars innehåll och rapportering det föreskrivs närmare i 6 § 2 mom. 2 punkten och i 8 § 3 mom. 2 punkten, och bland de ekonomiska uppgifterna om påverkanskommunikation och rådgivning inom påverkanskommunikation, om vilka det föreskrivs närmare i 6 § 2 mom. 4 och 5 punkten och i 8 § 3 mom. 4 punkten. I 10 § föreskrivs vidare om registermyndighetens rätt att få uppgifter för utredning av misstänkta försummelser. De uppgifter som samlas in för utredning av försummelser är inte en del av öppenhetsregistret utan ingår i registermyndighetens ärenderegister, vars offentlighet regleras i offentlighetslagen. Med andra ord är de utredningar som fås med hjälp av rätten att få uppgifter sekretessbelagda till den del de innehåller företagshemligheter. 

Målet med öppenhetsregistret är att för allmänheten redogöra för lobbning som riktas mot statens beslutsfattande och för dess relevans. Med tanke på målen med lagen är det således nödvändigt att sådana i lagen om öppenhetsregistret specificerade uppgifter som i väsentlig grad anknyter till lobbning inte kan lämnas oanmälda med stöd av företagshemligheten. Definitionen av företagshemlighet är allmän, och företagshemligheter kan således innehålla väldigt många olika typer av uppgifter (RP 49/2018, s. 84). I praktiken kan det uppstå en situation där vissa anmälningsskyldiga med hänvisning till företagshemligheten kan sträva efter att dölja sin påverkanskommunikation, vilket bidrar till att försvaga öppenhetsregistrets tillförlitlighet och trovärdighet. I lagen om öppenhetsregistret är det således fråga om en sådan motiverad begränsning av företagshemlighetsskyddet enligt lagen om företagshemligheter som kan betraktas som godtagbar med tanke på 15 § i grundlagen. 

Den föreslagna lagstiftningen kan medför ett ingripande i gällande avtalsförhållanden, vilket också är relevant med avseende på 15 § i grundlagen. Egendomsskyddet enligt grundlagen tryggar även avtalsförhållandenas bestående karaktär, men förbudet mot att retroaktivt ingripa i avtalsförhållanden har inte tolkats som en absolut regel i grundlagsutskottets praxis (GrUU 42/2006 rd, s. 4/I, GrUU 63/2002 rd, s. 2/II och GrUU 37/1998 rd, s. 2/I). Avtalens bindande och bestående karaktär har samband med skyddet av parternas berättigade förväntningar (GrUU 42/2006 rd, s. 4/I, GrUU 21/2004 rd, s. 3/I och GrUU 33/2002 rd, s. 3/I). Grundlagsutskottet har i sin praxis ansett att skyddet för berättigade förväntningar omfattar rätten att lita på att lagstiftningen om de rättigheter och skyldigheter som är viktiga för avtalsförhållandet består och att denna typ av frågor inte kan regleras på ett sätt som i oskäligt hög grad försämrar parternas rättsliga ställning (GrUU 42/2006 rd, s. 4/I och GrUU 21/2004 rd, s. 3/I). Även i sådana fall där utskottet har ansett att det är möjligt att retroaktivt ingripa i avtal har utskottet bedömt propositionen med avseende på de allmänna förutsättningarna för begränsningar i de grundläggande fri- och rättigheterna, exempelvis med avseende på ett godtagbart syfte och bestämmelsernas proportionalitet (se sammanfattningsvis GrUU 36/2010 rd, s. 2/II). 

Aktörer som utövar rådgivning inom påverkanskommunikation kan redan ha ingått sådana avtal med klienter i anslutning till vilka rådgivningen inom påverkanskommunikation ska anmälas till öppenhetsregistret när lagen träder i kraft. Den avvikelse från lagen om företagshemligheter som ingår i lagen om öppenhetsregistret träder i kraft retroaktivt i förhållande till dessa gamla avtal. På så sätt säkerställs att alla aktörer som utövar rådgivning inom påverkanskommunikation och deras klienter behandlas jämlikt när lagen träder i kraft. Samtidigt garanteras också att inte en del av rådgivningen inom påverkanskommunikation förblir oanmäld till öppenhetsregistret efter lagens ikraftträdande, vilket skulle försämra öppenhetsregistrets tillförlitlighet.  

Öppenhetsregistret kan inte anses försämra avtalsparternas rättsliga ställning i oskäligt hög grad, eftersom skyldigheten att anmäla uppgifter endast gäller tiden efter att lagen trätt i kraft och aktörer som utövar rådgivning inom påverkanskommunikation således har möjlighet att informera sina klienter och avtala om den förändrade situationen med dessa. Grundlagsutskottet har ansett det vara viktigt med tanke på avtalsförhållandenas bestående karaktär att aktörerna hinner anpassa sin verksamhet till de förändrade omständigheterna (GrUU 58/2010 rd, s. 6). Enligt propositionen ska lagen träda i kraft den 1 januari 2024, och den första verksamhetsanmälan enligt 8 §, där det enligt 8 § 3 mom. ska rapporteras om verksamheten mellan den 1 april och den 30 juni 2024, ska göras under juli och augusti 2024. Öppenhetsregistret har dessutom beretts öppet så att de som bedriver rådgivning inom påverkanskommunikation i praktiken har haft möjlighet att informera sina klienter om den kommande lagstiftningen redan i beredningsskedet. Samråden ger vid handen att en del aktörer redan har gjort detta. Med tanke på att syftet med öppenhetsregistret inte är att i egentlig mening påverka verksamhetsförutsättningarna för dem som bedriver rådgivning inom påverkanskommunikation, utan endast verksamhetens öppenhet, kan övergångsperioden anses vara tillräcklig och förenlig med grundlagsutskottets praxis (se GrUU 24/2021 rd, s. 4 punkt 16).  

På grundval av vad som konstaterats ovan kan förslaget till lag om öppenhetsregistret anses vara förenligt med 15 § i grundlagen. Öppenhetsregistrets förhållande till näringsfriheten analyseras nedan i avsnittet ”Förhållande till näringsfriheten”.  

Förhållande till näringsfriheten

Lagen om öppenhetsregistret är relevant med avseende på näringsfriheten, som tryggas i 18 § i grundlagen. I lagen om öppenhetsregistret föreskrivs om registrering av sådan rådgivning inom påverkanskommunikation som bedrivs som näringsverksamhet, vilket i praktiken innebär att aktörer som utövar påverkanskommunikation eller annan påverkan för sina klienters räkning och som tillhandahåller konsulttjänster blir tvungna att anmäla sin näringsverksamhet till registret.  

Grundlagsutskottet har i sin praxis konstitutionellt jämställt en registreringsplikt med tillståndsplikt (GrUU 15/2008 rd, GrUU 45/2001 rd och GrUU 24/2000 rd). En reglering som denna måste också uppfylla övriga allmänna krav på en lag som begränsar de grundläggande fri- och rättigheterna. Begränsningarna i näringsfriheten måste vara exakta och noggrant avgränsade. Deras väsentliga innehåll, såsom omfattningen och villkoren, måste framgå av lagen. Vad gäller innehållet är det viktigt att bestämmelserna om villkoren för registrering och registreringens beständighet är så utformade att myndigheternas verksamhet är tillräckligt förutsägbar. I vilken utsträckning myndigheternas befogenheter bestäms utifrån bunden prövning spelar också en viss roll (GrUU 15/2008 rd och GrUU 33/2005 rd). 

Registreringen av aktörer som bedriver rådgivning som näringsverksamhet anses vara behövlig med tanke på målsättningarna med lagen. De föreslagna villkoren för registrering är exakta och noggrant avgränsade. Enligt 3 § 1 mom. i lagen om öppenhetsregistret ska juridiska personer och enskilda näringsidkare till öppenhetsregistret anmäla sådan rådgivning inom påverkanskommunikation som de bedriver som näringsverksamhet. Med rådgivning avses enligt 2 § 3 mom. i lagen att ett föremål för påverkanskommunikation kontaktas för en klients räkning eller att en klient erbjuds annan rådgivning som anknyter till påverkanskommunikation. I specialmotiveringen har definitionen av rådgivning inom påverkanskommunikation preciserats kompletterat med exempel på rådgivning inom påverkanskommunikation. Vidare betonas det i motiveringen att övrig konsultverksamhet, som inte anknyter till påverkanskommunikation, inte omfattas av lagstiftningen.  

Ingen prövning av ändamålsenlighet görs i samband med registreringen, utan varje aktör som lämnar en registreringsanmälan enligt 7 § 1 mom. i lagen om öppenhetsregistret ska antecknas i öppenhetsregistret. Registreringsanmälan ska göras senast inom ett dygn från det att verksamheten har inletts. På registrering i registret ställs inga sådana allmänna villkor, såsom krav på verksamhetens innehåll eller aktörens behörighet, som de som bedriver rådgivning inom påverkanskommunikation måste uppfylla eller som registermyndigheten måste övervaka.  

Öppenhetsregistret påverkar näringsfriheten framför allt i det avseendet att det i lag ställs vissa villkor på verksamhetens öppenhet som den registrerade aktören måste uppfylla. Dessa villkor anses stå i rätt proportion till de mål som satts upp för lagen. I lagens 6 § 1 mom. föreskrivs om vilka basuppgifter som ska anmälas till öppenhetsregistret. Basuppgifterna ska innehålla olika allmänna beteckningar och uppgifter om verksamhetsområde som gör det möjligt att identifiera aktören. I 2 mom. 2 punkten föreskrivs om uppgifter som anknyter till rådgivning om påverkanskommunikation och som ska redogöra för innehållet i den rådgivning som erbjudits respektive klient. Närmare bestämmelser om vilka uppgifter som ska anmälas i samband med verksamhetsanmälan finns i lagens 8 §.  

Med avseende på näringsfriheten kan det anses vara särskilt relevant att det i lagen föreskrivs om offentligheten i fråga om uppgifter som gäller en klientrelation. Dessa uppgifter kan i nuläget i vissa fall omfattas av företagshemligheten, och lagen om öppenhetsregistret förändrar i detta avseende nuläget. Grundlagsutskottet har i sin praxis när det gäller att bedöma om begränsningar av näringsfriheten är proportionella ansett att företag och andra näringsidkare inte med fog kan förvänta sig att den lagstiftning som reglerar deras näringsverksamhet förblir oförändrad (se t.ex. GrUU 32/2010 rd, s. 7/I). Med hjälp av uppgifterna kan allmänheten, medierna, forskarna och föremålen för påverkanskommunikation få reda på vilka aktörer som bedriver rådgivning inom påverkanskommunikation, medan dessa aktörer i nuläget ofta förblir okända. Betydelsen av rådgivningen inom påverkanskommunikation och dess effekter på det politiska beslutssystemet behandlas närmare i bedömningen av nuläget i kapitel 2. 

Bestämmelser om registermyndighetens verksamhet finns i 9 §. När det gäller förutsebarheten i myndigheternas verksamhet har grundlagsutskottet ansett det vara betydelsefullt i vilken omfattning myndigheternas befogenheter bygger på bunden prövning eller ändamålsenlighetsprövning (GrUU 13/2014 rd). Som det konstaterats ovan ges registermyndigheten i lagen om öppenhetsregistret ingen sådan prövningsrätt med avseende på registreringsanmälningarnas ändamålsenlighet som skulle innebära att registermyndigheten kan jämföras med en tillståndsmyndighet. Däremot har registermyndigheten samma prövningsrätt i fråga om ändamålsenlighet som en tillsynsmyndighet, vilket innebär att den enligt 9 § 3 mom. i samband med tillsynen kan förena en uppmaning med vite, om den anmälningsskyldiga inte har reagerat på tidigare uppmaningar att lämna en registrerings- eller verksamhetsanmälan, att komplettera eller korrigera en felaktig eller bristfällig anmälan eller att lämna en utredning enligt 10 § 1 mom. för att klargöra en misstänkt försummelse. En uppmaning av denna typ offentliggörs som en del av den anmälningsskyldigas registeruppgifter i enlighet med 6 § 1 mom. 5 punkten. Vitesförfarandet garanterar registrets funktion och tillförlitlighet, vilket kan anses vara synnerligen viktigt när det gäller att stärka det förtroende som det politiska systemet åtnjuter. Innan vite föreläggs har den anmälningsskyldiga möjlighet att i tillräcklig grad förvissa sig om karaktären av sin verksamhet och få handledning och råd om hur skyldigheterna ska fullgöras. Därför kommer vitesförfarandet sannolikt att tillämpas sällan och endast i anslutning till allvarliga och väsentliga försummelser, som trots tidigare uppmaningar inte har korrigerats.  

Utifrån grundlagsutskottets tidigare tolkningspraxis kan det konstateras att bestämmelserna i lagen om öppenhetsregistret varken leder till något särskilt djupgående ingripande i näringsfriheten eller till att verksamhetsförutsättningarna för de enskilda näringsidkare som i nuläget bedriver rådgivning inom påverkanskommunikation på den finländska marknaden försämras avsevärt eller avstannar. Grundlagsutskottet har fäst vikt vid dessa faktorer och i vissa fall ansett att de är problematiska med tanke på kravet att begränsningar i de grundläggande fri- och rättigheterna ska vara proportionella (se GrUU 15/2016, GrUU 22/2014 rd, s. 6/I, GrUU 8/2013 rd, s. 3 och GrUU 28/2012 rd, s. 3—4). Konsekvenserna av öppenhetsregistret behandlas i närmare detalj i kapitel 4.3.3, som gäller konsekvenserna för företagen.  

För att målen med öppenhetsregistret ska uppnås måste de föreslagna bestämmelserna om begränsning av näringsfriheten tas in i lagen. Genom bestämmelserna tryggas i sista hand att principen om demokrati enligt grundlagen realiseras, och de kan i enlighet med grundlagsutskottets tidigare tolkningspraxis stiftas i vanlig lagstiftningsordning.  

Förhållande till jämlikhetsprincipen

Bestämmelsen om jämlikhet i 6 § i grundlagen gäller individer. Jämlikhetsprincipen kan dock ha betydelse också i utvärderingen av lagstiftning som gäller juridiska personer, framför allt om lagstiftningen indirekt kan påverka fysiska personers rättsliga ställning (se t.ex. GrUU 14/2015 rd, GrUU 9/2015 rd, GrUU 40/2014 rd, GrUU 11/2012 rd, s. 2). Dessutom har grundlagsutskottet i sin praxis ansett att då i lag föreskrivna skyldigheter gäller börsbolag eller andra med tanke på sin förmögenhetsmassa betydande juridiska personer har lagstiftaren i regel mer spelrum med avseende på egendomsskyddet än i sådana fall då regleringen mycket direkt påverkar ställningen för de fysiska personer som finns bakom en juridisk person (GrUU 74/2018 rd, s. 3, GrUU 9/2008 rd, s. 4, GrUU 10/2007 rd, s. 2, GrUU 54/2005 rd, s. 3, GrUU 32/2004 rd, s. 2, GrUU 61/2002 rd, s. 3—4, GrUU 34/2000 rd, s. 2). I lagstiftningen om öppenhetsregistret beaktas att lagen gäller väldigt olika aktörer, vilket bidrar till att jämlikhetsprincipen realiseras. 

Förhållande till rättsskydd och god förvaltning

Garantierna för en rättvis rättegång ska enligt 21 § 2 mom. i grundlagen tryggas genom lag. I dessa garantier ingår också rätten till rättslig hjälp, rätten att själv välja sitt rättsbiträde och rätten att underhandla förtroligt med denne (RP 309/1993 rd, s. 74/II). Rätten till rättvis rättegång är också skyddad i artikel 6 i Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna. Bestämmelserna där anses likaså garantera rätten till förtroliga underhandlingar med biträdet (se t.ex. GrUU 58/2002 rd, s. 2, GrUU 15/2014 rd). Grundlagsutskottet har analyserat advokathemligheten i relation till rätten att få information enligt principen att rätten till förtroliga underhandlingar ska respekteras (GrUU 58/2002 rd, s. 2). Grundlagsutskottet har betraktat det som en lagstiftningsordningsfråga att en i lag föreskriven rapporteringsskyldighet inte gäller vittnesförbud enligt 17 kap. 13 § 1 och 3 mom. i rättegångsbalken (GrUU 13/2019 rd). I öppenhetsregistret registreras ingen sådan juridisk rådgivning som gäller verksamhet enligt 17 kap. 13 § 1 och 3 mom. i rättegångsbalken, och därför kan lagen stiftas i vanlig lagstiftningsordning.  

Enligt 21 § 1 mom. i grundlagen har var och en har rätt att få sin sak behandlad av en behörig myndighet. Till rättsskyddet enligt 21 § i grundlagen hör också att var och en har rätt att få sin sak behandlad på behörigt sätt. Dessa krav har också samband med de övriga kraven på god förvaltning, såsom kravet på behandlingens offentlighet samt rätten att bli hörd, få ett motiverat beslut och söka ändring. Grundlagens 21 § ska till denna del läsas som helhet (se RP 309/1993 rd, s. 72). Grundlagsutskottet har tidigare utvärderat förslag om bl.a. slopande av pappersbaserade handlingar i anslutning till ett bostadsdatasystem (GrUU 32/2018 rd), frivillig användning av ett elektroniskt medborgarkonto i utsökningsförfarande (GrUU 5/2016 rd) och gradering av rättegångsavgifterna mellan traditionella och elektroniska handlingar (GrUU 35/2010 rd, s. 2).  

De föreslås att 6 § 4 mom. i lagen om öppenhetsregistret ska innehålla en bestämmelse om att den anmälningsskyldiga ska lämna uppgifterna elektroniskt, om inte Statens revisionsverk av särskilda skäl godkänner att uppgifterna lämnas på papper. Den allmänna målsättningen när det gäller elektronisk ärendehantering är att förenkla de anmälningsskyldigas verksamhet, lätta deras administrativa börda samt förbättra anmälningarnas kvalitet. Elektronisk ärendehantering gör det också möjligt att snabba upp behandlingen av anmälningar och minska kostnaderna för myndigheternas verksamhet. Grundlagsutskottet har ansett det vara relevant att skyldigheten till elektronisk kommunikation i första hand gäller juridiska personer och aktörer som kan förutsättas ha tekniska färdigheter och tillräcklig förmåga för att hantera elektronisk kommunikation (GrUU 32/2018 rd). I fråga om öppenhetsregistret kan man anta att detta till största delen är fallet. Parallellt med den elektroniska kommunikationen bevaras dock möjligheten till traditionell kommunikation med pappersbaserade handlingar till exempel i sådana situationer där det vore orimligt att kräva att den anmälningsskyldiga ska sköta kommunikationen elektroniskt. På så sätt strävar man efter att garantera jämlikheten, rättsskyddet och grunderna för god förvaltning. Bestämmelser med samma innehåll finns i 7 a § i lagen om beskattningsförfarande (1558/1995). 

Förhållande till riksdagens verksamhet

Grundlagsutskottet har i sin tidigare tolkningspraxis ansett att grundlagens bestämmelser om riksdagsledamotens ställning förutsätter att ledamotens yttrandefrihet och handlingsfrihet tryggas i allt som hör till fullgörandet av riksdagsmannavärvet, men det befriar inte ledamoten från ansvar för gärningar som enligt lag är straffbara (se GrUB 54/1982 rd, s. 4/I). Utskottet har inte sett något hinder i grundlagen för att föreskriva att en ledamots klandervärda handlande med tanke på ledamotsuppdraget är straffbart, om bestämmelserna annars uppfyller de krav som följer av grundlagen och om de inte obefogat äventyrar ledamotens möjligheter att sköta uppdraget fritt och ostört. Genom lagstiftningen om öppenhetsregistret kommer riksdagsledamöternas kontakter till näringslivet och föreningar, som tryggas av ledamöternas yttrandefrihet och handlingsfrihet, att bli offentliga. Lagstiftningen om öppenhetsregistret anses dock inte begränsa riksdagsledamöternas yttrande- eller handlingsfrihet. Motsvarande lagstiftning om offentliggörande av riksdagsledamöternas bindningar har tidigare ansetts vara förenlig med grundlagen (GrUB 7/2014 rd). Lagen om öppenhetsregistret skiljer sig dock från lagstiftningen om bindningars offentlighet i det avseendet att lagen om öppenhetsregistret inte påverkar riksdagsledamöternas yttrande- eller handlingsfrihet.  

Förhållande till normgivningsbemyndigande

Enligt 80 § 2 mom. i grundlagen kan en myndighet genom lag bemyndigas att utfärda rättsnormer i bestämda frågor, om det med hänsyn till föremålet för regleringen finns särskilda skäl och regleringens betydelse i sak inte kräver att den sker genom lag eller förordning. Enligt förarbetena till grundlagen föreligger sådana särskilda skäl närmast när det är fråga om en sådan teknisk reglering av smärre detaljer som inte inbegriper prövningsrätt i någon större utsträckning. Enligt grundlagen ska dessutom tillämpningsområdet för ett sådant bemyndigande vara exakt avgränsat. Också i detta avseende kräver bestämmelsen större exakthet av bemyndigandet än normalt (GrUU 45/2016 rd, s. 6, GrUU 34/2012 rd). Grundlagsutskottet har i sin utlåtandepraxis också fäst vikt vid att det till följd av 80 § i grundlagen är väsentligt att det finns tillräckligt uttömmande grundläggande bestämmelser i lag om det som ska regleras (GrUU 42/2018 rd, s. 5, GrUU 10/2016 rd, s. 5, GrUU 49/2014 rd, s. 6).  

Enligt 6 § 5 mom. i förslaget till lag om öppenhetsregistret får Statens revisionsverk utfärda närmare föreskrifter om hur de ekonomiska uppgifter om påverkanskommunikation och rådgivning inom påverkanskommunikation som avses i 6 § 2 mom. 4 och 5 punkten ska sammanställas. I lagen föreskrivs om innehållet i de uppgifter som ska anmälas. Bemyndigandet att utfärda föreskrifter gäller således enbart tekniska och innehållsmässigt obetydliga detaljer som det inte behöver föreskrivas om på lagnivå. Det är alltså fråga om sådana ringa detaljer av teknisk natur i fråga om vilka en delegering av normgivningsbemyndigandet, begränsad med den exakthet som föreslagits, enligt regeringens uppfattning kan godkännas i vanlig lagstiftningsordning. 

Förhållande till Statens revisionsverks grundläggande uppgift

Enligt förslaget ska Statens revisionsverk ansvara för granskningen av anmälningarna till öppenhetsregistret och för tillsynen över anmälningsskyldigheten. I 90 § 2 mom. i grundlagen konstateras att för revisionen av statsfinanserna och iakttagandet av statsbudgeten finns i anknytning till riksdagen Statens revisionsverk, som är oavhängigt. Statens revisionsverks huvudsakliga uppgift är således att utöva revision av statsfinanserna. Närmare bestämmelser om revisionsverkets ställning och uppgifter utfärdas enligt 2 mom. genom lag. Trots att det är möjligt att föreskriva om revisionsverkets uppgifter genom lag, står det inte minst utgående från formuleringen av regleringsförbehållet (”närmare genom lag”) klart att revisionsverket inte kan anförtros vilken uppgift som helst genom en vanlig lag.  

Tillsynen över öppenhetsregistret kan inte betraktas som revision av statsfinanserna och iakttagandet av statsbudgeten. Trots att de föreslagna uppgifterna inte hör till Statens revisionsverks huvudsakliga uppgifter står de samtidigt inte heller i strid med de uppgifter som fastställs i 90 § 2 mom. i grundlagen. De föreslagna uppgifterna står i tätt samband med det demokratiska systemets funktion, som tryggas genom grundlagen. De hänför sig därför på ett sakligt och naturligt sätt till revisionsverkets uppgifter, som främjar demokratin och allmänhetens förtroende för demokratin. I bedömningen av de nya uppgifter som föreslås för Statens revisionsverk ska det också beaktas att de uppgifter som hör till öppenhetsregistret inte är så många att de skulle försvåra skötseln av revisionsverkets egentliga uppgift eller förändra karaktären revisionsverkets verksamhet. De kostnader som uppgifterna medför täcks dessutom fullt ut med ett separat anslag. Revisionsverkets lämplighet behandlas närmare i kapitel 4, ”Förslagen och deras konsekvenser”. Förslaget bedöms vara förenligt med 90 § 2 mom. i grundlagen. 

I enlighet med vad som anförs ovan kan lagen om öppenhetsregistret anses vara godtagbar och proportionell i förhållande till de samlade grundläggande fri- och rättigheterna.  

Regeringen anser det dock önskvärt att grundlagsutskottet ger ett utlåtande i frågan.