Allmänt

Regeringen föreslår att det stiftas en lag om ett positivt kreditupplysningsregister. Samtidigt föreslås det att bland annat konsumentskyddslagen (38/1978) och kreditupplysningslagen (527/2007) ändras. 

Inrättandet av ett positivt kreditupplysningsregister är en av de åtgärder för att förebygga överskuldsättning som ingår i regeringsprogrammet. Det är fråga om ett nytt centraliserat myndighetsregister, för vilket Skatteförvaltningens Inkomstregisterenhet är personuppgiftsansvarig. Det primära syftet med registret är att förebygga överskuldsättning genom att skapa ett bättre kunskapsunderlag för kreditgivarna att bedöma en fysisk persons kreditvärdighet. Avsikten är också att ge myndigheterna heltäckande information för uppföljning och tillsyn över den finansiella stabiliteten och kreditmarknaden. 

Lagutskottet understöder inrättandet av ett positivt kreditupplysningsregister och anser att det ytterligare är en viktig metod för att förebygga överskuldsättningen. Utskottet fokuserar i sitt utlåtande på förebyggandet av överskuldsättningen, rättsskyddsfrågor och propositionens förhållande till kreditupplysningslagen. 

Positivt kreditupplysningsregister och förebyggande av överskuldsättning

Avsikten är att ett positivt kreditupplysningsregister så heltäckande som möjligt ska innehålla sådana uppgifter om fysiska personers krediter och inkomster som är av betydelse för bedömningen av kreditvärdigheten. I registret införs i regel alla krediter som omfattas av tillämpningsområdet för 7 och 7 a kap. i konsumentskyddslagen (38/1978) (6 § 1 mom. 1 punkten i lagförslag 1). I registret ska det enligt förslaget dessutom registreras uppgifter om krediter som fysiska personer har tagit för sin näringsverksamhet eftersom de som helhet anses inverka på fysiska personers skuldsättning och betalningsförmåga. Avsikten är att bostads- och konsumentkrediter tas in i det positiva kreditupplysningsregistret efter att det tagits i bruk från och med våren 2024 och de krediter som tagits för näringsverksamhet från och med våren 2026. 

Uppgifterna om fysiska personers krediter registreras i registret på basis av kreditgivarnas anmälningar. Fysiska personers inkomster fås däremot direkt ur inkomstdatasystemet (14 § i lagförslag 1). 

I det positiva kreditupplysningsregistret ska enligt förslaget också registreras uppgifter om dröjsmål med betalningar som varat minst 60 dagar från förfallodagen (12 § i lagförslag 1) samt uppgifter om skuldsanering och företagssanering (13 § i lagförslag 1). Dessutom kan en fysisk person själv anmäla uppgiften om ett frivilligt kreditförbud för registrering i registret (15 § i lagförslag 1). 

Kreditgivare som beviljar konsumentkrediter har redan nu en lagstadgad skyldighet att bedöma kreditvärdigheten hos den som ansöker om lån (7 a kap. 11 § och 7 kap. 14 § i konsumentskyddslagen). Bedömningen ska grundas på tillräckliga uppgifter om konsumentens inkomster och övriga ekonomiska omständigheter. Sådana är bland annat konsumentens kreditupplysningar, med vilka för närvarande avses i synnerhet betalningsanmärkningar, dvs. så kallade negativa kreditupplysningar. Dessutom behövs det uppgifter om bland annat konsumentens inkomster och utgifter samt skulder och tillgångar för att bedöma konsumentens betalningsmån och därmed återbetalningsförmåga. En stor del av de uppgifter som behövs för bedömning av kreditvärdigheten kontrolleras för närvarande hos den som ansöker om kredit och endast en del från andra källor. 

Lagutskottet anser att en centraliserad tillgång till kredit- och inkomstuppgifter i ett myndighetsregister i fortsättningen förbättrar kreditgivarens kunskapsunderlag och därmed möjligheter att bedöma låntagarens kreditvärdighet på ett mer tillförlitligt sätt än tidigare. För att effektivt motverka överskuldsättning är det väsentligt att registeruppgifterna också utnyttjas i praktiken. Med tanke på detta anser utskottet att det förslag till ändring av konsumentskyddslagen som ingår i propositionen är viktigt. Enligt förslaget ska bedömningen av konsumentens kreditvärdighet göras särskilt utifrån uppgifter ur kreditupplysningsregistret (lagförslag 2). 

Ett positivt kreditupplysningsregister förbättrar också möjligheterna för en registrerad fysisk person att känna till och följa sin egen ekonomiska situation, vilket också har betydelse med tanke på förebyggandet av överskuldsättning. För de registrerade är det viktigt att användningen av registrets elektroniska ärendehanteringstjänst (27 § i lagförslag 1) är avgiftsfri och så lätt som möjligt att använda. 

Registret innebär dock mycket omfattande insamling och behandling av fysiska personers inkomst- och kreditupplysningar utan att uppgifterna fås av den registrerade själv. Detta understryker behovet av detaljerade och noggrant avgränsade bestämmelser och deras nödvändighet inom ramen för den allmänna dataskyddsförordningen (se GrUU 28/2022 rd). 

Anmälningsplikt och utlämnande av uppgifter ur ett positivt kreditupplysningsregister

För att säkerställa att uppgifterna är heltäckande och aktuella föreslås det att de kreditgivare som avses i förslaget till lag om ett positivt kreditupplysningsregister ska få en skyldighet att anmäla sig hos Inkomstregisterenheten och en skyldighet att anmäla uppgifterna om krediter till registret (16, 18 och 19 § i lagförslag 1). Inkomstregisterenheten fattar beslut om att för en anmälningsskyldig öppna förbindelser för anmälan av uppgifter till registret (19 § m 7 mom.). Innan uppgifter börjar lämnas ut fattar Inkomstregisterenheten ett beslut om rätten att få uppgifter, av vilket framgår de uppgifter som ska lämnas ut och ändamålet med dem (21 § 8 mom. i lagförslag 1). Inkomstregisterenheten har också rätt att vägra ge ut uppgifter eller återkalla ett beslut, om de föreskrivna förutsättningarna för utlämnande av uppgifter inte uppfylls. 

Lagutskottet anser att bestämmelsen i 19 § 7 mom. i lagförslag 1 om Inkomstregisterenhetens beslut om att öppna förbindelser till registret bättre passar in i 18 §, där det föreskrivs om skyldigheten att anmäla sig hos Inkomstregisterenheten. Dessutom är det motiverat att precisera bestämmelserna för att det ska framgå på vilka grunder Inkomstregisterenheten fattar beslut om öppnande av förbindelser. Lagutskottet föreslår därför för ekonomiutskottet att 19 § 7 mom. i lagförslag 1 stryks och att bestämmelsen i den med ändringar flyttas till 18 § och blir ett nytt 2 mom. med följande innehåll: 

Om anmälningsplikten enligt lagförslaget är mångtydig eller om Inkomstregisterenheten bedömer skyldigheten på ett annat sätt än kreditgivaren, kan Inkomstregisterenheten enligt lagutskottet begära en bedömning av tillsynsmyndigheten. Myndighetens ståndpunkt är betydelsefull med hänsyn till att dess tillsyn också gäller den anmälningsplikt som avses i lagförslaget. Lagutskottet anser att det inte är nödvändigt att ta in särskilda bestämmelser om detta i lagförslaget eftersom förvaltningslagen (434/2003), som bland annat innehåller en allmänt tillämplig samarbetsskyldighet för myndigheterna, tillämpas på förhållandet mellan den personuppgiftsansvarige och tillsynsmyndigheterna. Enligt 10 § 1 mom. i förvaltningslagen ska en myndighet inom ramen för sin behörighet och i den omfattning som ärendet kräver på begäran bistå en annan myndighet i skötsel av en förvaltningsuppgift och även i övrigt sträva efter att främja samarbetet mellan myndigheterna. 

Lagförslaget innehåller inga bestämmelser om förfarandet för begäran om uppgifter, utan man bara hänvisar till det i propositionsmotiven (se s. 75 och 76). Lagutskottet anser att det för att garantera rättssäkerheten i fråga om förfarandet är motiverat att utifrån propositionsmotiven ta in bestämmelser om ansökningsförfarandet i lagförslaget. Lagutskottet föreslår därför att bestämmelserna om ansökan tas in i en ny 27 a § i lagförslag 1. På grund av saksammanhanget är det motiverat att i den nya paragrafen ta in också bestämmelserna i 21 § 8 mom. justerade, vilket innebär att 21 § 8 mom. kan strykas. Lagutskottet föreslår att den nya paragrafen får följande lydelse: 

Enligt propositionsmotiven får förvaltningsbeslut som Inkomstregisterenheten fattar och som gäller öppnande av en förbindelse som behövs för anmälan av uppgifter till registret och rätten att få tillgång till uppgifter överklagas hos förvaltningsdomstolen i enlighet med lagen om rättegång i förvaltningsärenden (808/2019) (se RP s. 70 och 76). Bestämmelserna i den lagen blir i princip tillämpliga vid sökande av ändring i förvaltningsärenden också utan en hänvisningsbestämmelse, men för att det ska vara klart att lagen är tillämplig på de beslut som avses i lagförslaget föreslår lagutskottet att ekonomiutskottet fogar en informativ hänvisningsbestämmelse om saken till lagförslagen som följer: 

Tillsyn

Det omfattande datainnehållet i det positiva kreditupplysningsregistret och registrets konsekvenser för de registrerade fysiska personernas ställning framhäver vikten av en fungerande och effektiv tillsyn. Enligt lagförslaget om ett positivt kreditupplysningsregister ska Finansinspektionen och, i fråga om dess egna tillsynsobjekt, Regionförvaltningsverket i Södra Finland utöva tillsyn över uppfyllandet av den lagstadgade anmälningsplikten och fullgörandet av den lagstadgade anmälningsskyldigheten (28 § i lagförslag 1). Om Inkomstregisterenheten upptäcker brister i fullgörandet av skyldigheterna, kan den begära att den anmälningsskyldige avhjälper bristerna. Om den anmälningsskyldige trots uppmaningen inte avhjälper bristerna, kan Inkomstregisterenheten lämna över ärendet till tillsynsmyndigheten som inleder tillsynsåtgärder. Om en anmälningsskyldig försummar sin lagstadgade skyldighet, kan tillsynsmyndigheten vid vite ålägga den anmälningsskyldige att uppfylla sin plikt eller fullgöra sin skyldighet (30 § i lagförslag 1). 

Tillsynen över uppfyllandet av anmälningsplikten och fullgörandet av anmälningsskyldigheten ska enligt lagförslaget skötas av en annan myndighet än den egentliga registerföringen. Utskottet välkomnar den föreslagna lösningen i detta sammanhang eftersom det är motiverat och ändamålsenligt att fullgörandet av konsumentkreditgivarnas skyldigheter övervakas av den myndighet som också i övrigt är tillstånds- och registreringsmyndighet för kreditgivaren i fråga. 

Enligt lagförslaget ska myndigheterna bara övervaka att de anmälningsskyldiga anmäler sig hos Inkomstregisterenheten och anmäler uppgifterna om sin kreditstock och ändringarna i den till registret. Det är således fråga om tillsyn som riktar sig mot en mycket begränsad del av kreditgivarnas verksamhet. Lagutskottet betonar därför att lagförslaget inte på något sätt begränsar den tillsyn som utövas med stöd av annan lagstiftning. 

Med tanke på det positiva kreditupplysningsregistret är det väsentligt med myndighetstillsyn över behandlingen av personuppgifter och dataskyddet. Dataombudsmannens befogenheter omfattar tillsyn över behandlingen av personuppgifter med stöd av EU:s allmänna dataskyddsförordning och dataskyddslagen (1050/2018), och tillsynen gäller både den personuppgiftsansvarige och de kreditgivare som lämnar ut uppgifter till registret. Dataskyddslagstiftningen gör det möjligt att påföra även kännbara administrativa påföljder för brott mot bestämmelserna. 

Den föreslagna regleringen begränsar inte heller tillsynen över kreditgivare enligt konsumentskyddslagstiftningen, som är av särskild betydelse för den som ansöker om konsumentkredit. I 7 och 7 a kap. i konsumentskyddslagen föreskrivs det om påföljder för brott mot bestämmelserna i kapitlen samt om de myndigheter som utövar tillsyn över efterlevnaden av dem, och med stöd av 13 § i lagen om vissa befogenheter för konsumentskyddsmyndigheterna (566/2020) kan det också påföras en påföljdsavgift, om kreditgivaren bryter mot konsumentskyddslagens bestämmelser om bedömning av konsumentens kreditvärdighet. 

Efter att ha bedömt lagförslagen om tillsyn och deras förhållande till annan reglering anser lagutskottet att de föreslagna bestämmelserna är ändamålsenliga. För tydlighetens skull föreslår lagutskottet dock för ekonomiutskottet att ordet "eller" används i första meningen i 28 § 2 mom. i lagförslag 1 i stället för ordet "och". Dessutom föreslår utskottet att ordet "begära" i första meningen i 2 mom. i sammanhanget ersätts med ordet "uppmana" och att också paragrafrubriken ändras på motsvarande sätt. Dessutom föreslår utskottet att momentet preciseras med att bristerna ska avhjälpas "inom utsatt tid". Efter de nämnda justeringarna lyder paragrafen i sin helhet som följer: 

Den registrerades rättsskydd

Med beaktande av riskerna med det föreslagna positiva kreditupplysningsregistret och i synnerhet utlämnandet av uppgifter anser lagutskottet att det med tanke på skyddet för fysiska personers privatliv och personuppgifter är väsentligt att det nya registret förs av en myndighet. Myndigheten handlar under tjänsteansvar och är inte en part i kreditförhållandet. 

Det är också viktigt att sörja för effektiva rättsmedel för registrerade fysiska personer. I fråga om dem bör det noteras att både uppgifter och ansvar i anslutning till registerföringen och den registrerades rättigheter i huvudsak bestäms utifrån dataskyddslagen och dataskyddsförordningen som allmänt tillämpas på skyddet för personuppgifter. 

Inkomstregisterenheten svarar i egenskap av personuppgiftsansvarig för mottagandet, bevarandet och utlämnandet av personuppgifter och av kreditupplysningar och andra uppgifter som har samband med dem samt för den personuppgiftsansvariges i den allmänna dataskyddsförordningen föreskrivna övriga skyldigheter samt för tillgodoseendet av de registrerades rättigheter. Propositionen innehåller ett uttryckligt omnämnande av detta på författningsnivå (2 § 1 mom. i lagförslag 1). Inkomstregisterenheten ska således bland annat se till att uppgifter som är felaktiga i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas raderas eller rättas utan dröjsmål ur ett positivt kreditupplysningsregister (artikel 5.1 d i dataskyddsförordningen). Det framgår också av propositionen att den personuppgiftsansvariges ansvar inte kan överföras på någon annan aktör, såsom kreditgivare (se RP s. 45 och 46). Den personuppgiftsansvariges ansvar begränsar sig inte heller till registrering av uppgifter eller förande av register, utan omfattar också till exempel ansvaret för utlämnande av personuppgifter. 

En registrerad fysisk person har rätt att få information om åtgärder som den personuppgiftsansvarige har vidtagit till exempel med anledning av en begäran om rättelse av personuppgifter. Om den personuppgiftsansvarige inte vidtar åtgärder på den registrerades begäran, ska den personuppgiftsansvarige utan dröjsmål och senast en månad efter att ha mottagit begäran informera den registrerade om orsaken till att åtgärder inte vidtagits och om möjligheten att lämna in ett klagomål till en tillsynsmyndighet (dataombudsmannen) och begära rättslig prövning. Den registrerade har också möjlighet att föra ärendet till dataombudsmannen och rätt att söka ändring i dataombudsmannens avgörande i förvaltningsdomstol. 

Också informationen till den registrerade och den registrerades rätt att få tillgång till personuppgifter som gäller honom eller henne grundar sig i princip direkt på den allmänna dataskyddsförordningen (artiklarna 14 och 15). Den e-tjänst som föreslås i propositionen (27 § i lagförslag 1) kompletterar dessa rättigheter och effektiviserar den registrerades möjligheter att själv övervaka behandlingen av sina egna personuppgifter och upptäcka eventuell osaklig verksamhet eller felaktiga uppgifter. 

De registrerades rättigheter enligt dataskyddslagstiftningen är av betydelse också i förhållande till kreditgivarna eftersom den personuppgiftsansvariges ansvar för att behandlingen av personuppgifter som behandlas i ett positivt kreditupplysningsregister ska ske lagenligt inte eliminerar kreditgivarnas ansvar i egenskap av personuppgiftsansvariga för sina egna register för att de uppgifter som lämnas ut till det positiva kreditupplysningsregistret ska vara korrekta. Detta inbegriper också ansvaret för att vid behov korrigera felaktiga personuppgifter utan dröjsmål (artikel 5.1 d i dataskyddsförordningen) och underrätta varje mottagare om rättelser av personuppgifter (artikel 19 i dataskyddsförordningen). 

I ljuset av det som sägs ovan och inkommen utredning anser lagutskottet att den föreslagna regleringen är ändamålsenlig med tanke på den registrerades rättssäkerhet. Lagutskottet vill dock fästa ekonomiutskottets uppmärksamhet vid ställningen för sådana oftast utsatta personer, såsom äldre, som av olika orsaker inte nödvändigtvis har möjlighet att använda e-tjänsten. Även om e-tjänsten är avsedd att komplettera den registrerades rättigheter enligt dataskyddslagstiftningen och den föreslagna regleringen inte begränsar dessa rättigheter, talar det primära målet för ett positivt kreditupplysningsregister, dvs. att förebygga överskuldsättning, för att man ska överväga om sådana fysiska personers möjligheter att få uppgifter ur ett positivt kreditupplysningsregister kan främjas jämfört med vad som ännu föreslagits. 

Förhållande till kreditupplysningslagen och de kreditupplysningsregister som anges i den

I kreditupplysningslagen föreskrivs det om person- och företagskreditupplysningsregister som förs av privata aktörer som bedriver kreditupplysningsverksamhet. Utöver fysiska personers identifieringsuppgifter och uppgifter om handlingsbehörighet får i dessa kreditupplysningsregister föras in uppgifter om betalningsstörningar, dvs. så kallade negativa kreditupplysningar. I dessa register registreras inga positiva kreditupplysningar, såsom uppgifter om en persons krediter eller inkomster, och deras datainnehåll avviker därför väsentligt från det föreslagna registret över positiva kreditupplysningar. Också användningsändamålen skiljer sig eftersom uppgifter ur kreditupplysningsregister som avses i kreditupplysningslagen i stor utsträckning kan lämnas ut för andra ändamål, såsom ingående av hyres- eller försäkringsavtal eller utredning av en arbetstagares tillförlitlighet och säkerhetsutredningar. 

Med beaktande av det som sägs ovan undanröjer det nya positiva kreditupplysningsregistret inte kreditgivarnas behov av att även i fortsättningen utnyttja uppgifterna i de kreditupplysningsregister som avses i kreditupplysningslagen, eftersom uppgifterna i det positiva kreditupplysningsregistret inte ensamma är tillräckliga för en noggrann bedömning av en fysisk persons kreditvärdighet. Olika register kan således anses komplettera varandra. 

Bestämmelserna i kreditupplysningslagen har nyligen ändrats för att förkorta förvaringstiderna för vissa uppgifter om betalningsstörningar (RP 109/2021 rd). En central ändring är att förvaringstiden för en betalningsanmärkning förkortas till en månad efter det att den som bedriver kreditupplysningsverksamhet har fått kännedom om att den fordran som ligger till grund för betalningsanmärkningen har betalats. Utöver de positiva effekterna har ändringen av kreditupplysningslagen bedömts kunna ha negativa konsekvenser bland annat för kreditgivarna när det gäller bedömningen av kreditsökandenas kreditvärdighet och hanteringen av kreditrisker (se LaUB 3/2022 rd och RP 109/2021 rd, s. 17—33 och 36). Med beaktande av denna möjlighet och det faktum att man beslutade förkorta förvaringstiderna för uppgifter om betalningsstörningar redan innan ett positivt kreditupplysningsregister togs i bruk ansåg lagutskottet vid behandlingen av förslaget till ändring av kreditupplysningslagen att det är nödvändigt att noga följa hur förkortningen av förvaringstiderna för uppgifter om betalningsstörningar fungerar och vilka konsekvenser den har samt de sammantagna konsekvenserna i förhållande till ett positivt kreditupplysningsregister. Riksdagen godkände uttalandena i frågan utifrån betänkandet (RSv 34/2022 rd — LaUB 3/2022 rd). 

Lagutskottet fäster ekonomiutskottets uppmärksamhet också vid behovet av samordning eftersom propositionens förslag till ändring av kreditupplysningslagen (lagförslag 4) gäller bestämmelser som nyligen har ändrats utifrån den ovannämnda propositionen om kreditupplysningslagen (RP 109/2021 rd). 

Information och uppföljning

Lagutskottet anser det vara viktigt att det informeras tillräckligt om inrättandet av ett positivt kreditupplysningsregister i god tid innan registret tas i bruk. 

Dessutom betonar utskottet vikten av att det nya positiva kreditupplysningsregistret och regleringen av det aktivt följs upp på bred front efter att registret har tagits i bruk. Det är särskilt befogat att följa hur registret fungerar och vilka konsekvenser det har för uppnåendet av målen för registret. 

Eftersom konsekvenserna för enskilda näringsidkare endast har kunnat bedömas riktgivande vid beredningen av propositionen, anser utskottet att det är viktigt att också konsekvenserna för företagen följs upp och utvärderas så omfattande som möjligt efter att registret tagits i bruk. 

Utvecklingsbehov

Sakkunniga har med tanke på framtiden pekat på ett flertal utvecklingsbehov i fråga om informationsinnehållet i och ändamålet med ett positivt kreditupplysningsregister. Det har till exempel ansetts viktigt att utvidga datainnehållet så att det gäller de uppgifter om husbolagslåneandelar som ingår i bostadsdatasystemet med tanke på att husbolagslånen utgör en betydande andel av hushållens sammanlagda skulder. Som ändamålsenliga nya användningsändamål har det framförts till exempel ekonomisk rådgivning och skuldrådgivning, vars tillgång till information anses effektivisera skötseln av ekonomi- och skuldrådgivarnas lagstadgade uppgifter. Det har också ansetts viktigt att utsökningsmyndigheterna får information eftersom registret kan utnyttjas för att utreda uppgifter om gäldenärers skulder. Som möjliga mottagare av information har dessutom nämnts utredaren vid skuldsanering och företagssanering, boförvaltaren vid konkurs och boutredningsmannen i fråga om dödsbon. 

Utskottet anser det vara motiverat och ändamålsenligt att möjligheterna att utvidga informationsinnehållet och användningsändamålet för ett positivt kreditupplysningsregister i fortsättningen bedöms utifrån erfarenheterna av den föreslagna lagen. Uppgifterna om husbolagslåneandelarna är av största vikt, och utskottet vill därför påskynda införandet av dem i registret. Lagutskottet föreslår att ekonomiutskottet överväger att ta in ett förslag till uttalande om detta i betänkandet. På grund av skyddet för privatlivet och personuppgifter måste konsekvenserna för den registrerade dock beaktas liksom också det att även de nya användningsändamålen ska vara nödvändiga och proportionella samt att bestämmelserna om detta ska vara tydliga och noggrant avgränsade.