Allmänt

Propositionens bakgrund och syften

Propositionen hänför sig till det nationella genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2022/2464 om företagens hållbarhetsrapportering (hållbarhetsrapporteringsdirektivet). Direktivets allmänna syfte är att för sin del främja förverkligandet av den europeiska gröna given. Det ingår i en större helhet av EU-lagstiftning om hållbar finansiering. Syftet med de nya bestämmelserna är att jämställa företagens hållbarhetsrapportering med den ekonomiska rapporteringen. Målet med den föreslagna lagstiftningen är att säkerställa att företagen offentliggör tillförlitlig och jämförbar information om sin verksamhet för investerare och andra intressentgrupper. 

Ekonomiutskottet har i sitt utlåtande (EkUU 28/2021 rd) i samband med beredningen av direktivet konstaterat att direktivförslaget är välkommet och värt att understöda. Införlivandet av hållbarhetsrapporteringen i företagens obligatoriska rapportering är ett viktigt sätt att åstadkomma en hållbarhetsomställning. 

De hållbarhetsfrågor som ska rapporteras består av faktorer som hänför sig till miljön, samhället och de mänskliga rättigheterna och företagens styrning. Hållbarhetsrapporten ska innehålla information såväl om hur företagets verksamhet påverkar människor och miljö som om hur hållbarhetsfrågorna påverkar företaget. Bestämmelser om detaljerna i rapporteringen finns i separata rapporteringsstandarder som det föreskrivs om i kommissionens delegerade förordning. 

I förslaget utnyttjas det nationella handlingsutrymme som direktivet tillåter genom att bestämmelserna utsträcks till att gälla även stora eller börsnoterade andelslag samt stora pensionsstiftelser och pensionskassor. Dessutom föreslås det att direktivets krav på digitalisering av den hållbarhetsrapport som ska ingå i verksamhetsberättelsen ska utsträckas nationellt också till bokslutet. Ekonomiutskottet tillstyrker dessa utvidgningar som grundar sig på det nationella handlingsutrymmet. 

Nationell beredning av lagstiftning

Rådet för bedömning av lagstiftningen har lämnat sitt yttrande om propositionen om företagens hållbarhetsrapportering till ekonomiutskottet, eftersom arbets- och näringsministeriet under beredningen av lagstiftningen inte överlämnade utkastet till proposition till rådet, trots att propositionen hade valts ut för bedömning. Rådet för bedömning av lagstiftningen konstaterar i sitt yttrande att det anser att ministeriets förfarande är klandervärt. Rådet anser att propositionen uppfyller kraven i anvisningen för konsekvensbedömning vid lagberedning väl, men att propositionen borde ha kompletterats i enlighet med rådets yttrande innan propositionen lämnades till riksdagen. Enligt utredning har åsidosättandet av rådet under beredningsprocessen berott på ett mänskligt misstag. 

Utskottet konstaterar att beredningen av lagstiftningen har fått beröm i flera sakkunnigyttranden. I yttrandena konstateras det att intressentgrupperna har hörts aktivt i de olika skedena av beredningen och att samarbetet har betraktats som smidigt. Propositionen har också ansetts vara korrekt utarbetad och väl motiverad. 

Tillämpningsområdet för hållbarhetsrapporteringen

Andelslag

Tillämpningsområdet för hållbarhetsrapporteringsdirektivet omfattar börsnoterade bolag och stora aktiebolag. Dessutom får varje medlemsstat besluta i vilken omfattning rapporteringsskyldigheterna ska utvidgas till andelslag och andra företagsformer. I propositionen konstateras det att regleringen av skyldigheter avseende offentligt tillhandahållande av information har i Finland enligt gängse bruk följt neutralitetsprincipen. Den har med andra ord varit oberoende av den juridiska formen för det aktuella rapporteringsskyldiga företagets affärsverksamhet. Det föreslås således att skyldigheten att rapportera om hållbarhet nationellt även ska gälla sådana andelslag som är börsbolag eller stora företag enligt 1 kap. 4 c § i bokföringslagen. Detta gör det möjligt att den information som ska offentliggöras förblir enhetlig oberoende av den juridiska formen för den affärsverksamhet som bedrivs. Ekonomiutskottet anser att detta är motiverat. 

I propositionen konstateras det vid bedömningen av förslaget om utvidgning till andelslagen att verksamhet på marknader där det råder konkurrens med aktiebolag talar för en omfattande tillämpning. Å andra sidan är upprätthållandet av försörjningsberedskapen och den tungrodda kostnadsstrukturen inom jordbruket och livsmedelsförsörjningen jämfört med andra EU-länder av nationell betydelse. Därför föreslås det ett undantag för andelslag som bedriver primärproduktion enligt vilket ett andelslag vars omsättning omfattar mer än hälften av primärproduktionen eller anskaffningen av primärproduktion enligt 5 § 2 mom. 4 punkten i livsmedelslagen (297/2021) kan besluta att det inte omfattas av hållbarhetsrapporteringen. Bakgrunden till förslaget är att det är uppenbart att utländska primärproducenter i andelslagsform inte omfattas av hållbarhetsrapporteringsskyldigheten, varvid det finns risk för att konkurrensen snedvrids utan möjligheter till undantag. 

I motiveringen till undantagsbestämmelsen konstateras det att den primärproduktion som avses i momentet omfattar produktion, uppfödning och odling av primärprodukter, inklusive skörd, mjölkning och alla stadier av animalieproduktion före slakt samt jakt, fiske och insamling av vilda produkter. Ett villkor för tillämpningen av undantaget är att minst hälften av andelslagets omsättning härrör från primärproduktionsverksamhet eller anskaffning av primärproduktion. 

I ett sakkunnigyttrande till ekonomiutskottet konstateras det att producentandelslag som bedriver primärproduktion kan ordna sin affärsverksamhet på flera sätt och att undantagsbestämmelsens tillämpningsområde kan bli något oklart när det inte finns någon entydig definition av anskaffningsandelslag. Utskottet konstaterar att det med anskaffningsandelslag i lagstiftningen om hållbarhetsrapportering avses sådana producentandelslag som huvudsakligen av sina medlemmar anskaffar livsmedel som hör till deras primärproduktion och antingen säljer dem vidare för förädling eller förädlar och marknadsför dem själva. 

I ett sakkunnigyttrande till utskottet har också bestämmelsen om att mer än hälften av ett andelslags omsättning ska omfatta primärproduktion eller anskaffning av primärproduktion ansetts vara oklar. Ekonomiutskottet konstaterar att uttrycket "primärproduktionen eller anskaffningen av primärproduktionen" i undantagsbestämmelsen också inbegriper den överlåtelse som bokföringsmässigt medför omsättning. Bestämmelsen omfattar därmed också situationer där mer än hälften av omsättningen uppkommer genom att andelslaget säljer livsmedel som hör till primärproduktion och som det anskaffat huvudsakligen av sina medlemmar och sedan vidareförädlat. 

Tilläggspensionsstiftelser och tilläggspensionskassor samt försäkringskassor

Utöver aktiebolag och andelslag föreslås det att rapporteringsskyldigheterna ska utvidgas till pensionsstiftelser och pensionskassor som är stora på det sätt som avses i 1 kap. 4 c § i bokföringslagen. Dessutom föreslås det att förpliktelserna ska gälla placeringsverksamheten vid Sjömanspensionskassan och Lantbruksföretagarnas pensionsanstalt, eftersom hållbarhetsfrågorna är av betydelse särskilt för dessa pensionsanstalters placeringsverksamhet. Som det konstateras ovan har regleringen av de skyldigheter avseende offentligt tillhandahållande av information enligt gängse bruk följt neutralitetsprincipen. I propositionen föreslås därför att hållbarhetsrapporteringsskyldigheterna ska gälla också andra pensionsanstalter än arbetspensionsförsäkringsbolag. Till denna del är det fråga om en nationell utvidgning av tillämpningsområdet. 

För att undvika oklarheter i tolkningen konstaterar utskottet att rapporteringsskyldigheterna inte tillämpas på tilläggspensioner eller försäkringskasseverksamhet. Enligt den föreslagna 7 kap. 1 § i bokföringslagen tillämpas hållbarhetsrapporteringen på pensionsstiftelser och pensionskassor som avses i 1 kap. 1 § i lagen om pensionsstiftelser och pensionskassor. Enligt 1 kap. 10 § i lagen om tilläggspensionsstiftelser och tilläggspensionskassor och 1 kap. 2 § i lagen om försäkringskassor ska 1 kap. 1 § i lagen om pensionsstiftelser och pensionskassor inte tillämpas på tilläggspensionsanstalter respektive försäkringskassor. Således lämnas tilläggspensionsstiftelser och tilläggspensionskassor samt försäkringskassor utanför tillämpningsområdet för bestämmelserna om hållbarhetsrapportering enligt 7 kap. 1 § i bokföringslagen. De nya bestämmelserna om hållbarhetsrapportering i lagen om pensionsstiftelser och pensionskassor har formulerats så att de är tillämpliga endast om pensionsanstalten är skyldig att utarbeta en hållbarhetsrapport enligt 7 kap. 1 § i bokföringslagen. 

AIF-fonder i kommanditbolagsform

För att undvika oklarheter i tolkningen konstaterar utskottet att AIF-fonder i kommanditbolagsform inte omfattas av det aktuella förslaget till bestämmelser om hållbarhetsrapportering. Enligt förslaget till 7 kap. 1 § 2 mom. i bokföringslagen avses med företag i detta kapitel aktiebolag och andelslag samt andra juridiska personer som omfattas av tillämpningsområdet för redovisningsdirektivet. Eftersom AIF-fonder och fondföretag uttryckligen har uteslutits från hållbarhetsrapporteringen genom en hänvisning till redovisningsdirektivet, behöver detta inte anges separat i bokföringslagen. 

Arbetspensionsförsäkringsbolag

De sakkunniga har påpekat att det i propositionen inte föreslås motsvarande ändringar i bestämmelserna om arbetspensionsförsäkringsbolagens revisionskommittéer som i bestämmelserna i försäkringsbolagslagen. Enligt uppgift saknas en bestämmelse om ett arbetspensionsförsäkringsbolags revisionskommitté eftersom arbetspensionsförsäkringsbolagen inte tidigare har omfattats av bestämmelserna om revisionskommittén i aktiebolagslagen, trots att arbetspensionsförsäkringsbolagen har revisionskommittéer. Social- och hälsovårdsministeriet har nu börjat utreda frågan, och projektet för att ändra lagen om arbetspensionsförsäkringsbolag framskrider som en separat process. Ekonomiutskottet anser det vara viktigt att bestämmelserna om hållbarhetsrapportering är enhetliga i fråga om alla företag av allmänt intresse. 

Yrkeshögskolornas ställning

Inom undervisnings- och kulturministeriets förvaltningsområde finns 22 yrkeshögskolor. Enligt 5 § i yrkeshögskolelagen (932/2014) är en yrkeshögskola en juridisk person i form av ett aktiebolag på vilken det tillämpas aktiebolagslagen, om inte något annat bestäms i yrkeshögskolelagen. Syftet med ett yrkeshögskoleaktiebolags verksamhet är inte att eftersträva vinst och bolaget delar inte ut vinst eller ger någon annan ekonomisk fördel till aktieägare eller någon annan som deltar i verksamheten. Aktieägarna är kommuner och städer frånsett några undantag. 

De föreslagna bestämmelserna om hållbarhetsrapportering gäller bland annat stora företag som definieras med hjälp av tre kriterier som gäller storleksklassen (balansomslutning 20 miljoner euro, omsättning 40 miljoner euro och 250 anställda). Om minst två av dessa tre gränsvärden uppfylls, gäller rapporteringsskyldigheten aktiebolaget i fråga. Enligt utredning uppfyller en del av yrkeshögskolorna i aktiebolagsform olika kombinationer av kriterierna för hållbarhetsrapportering, medan andra inte gör det. 

Yrkeshögskolornas omsättning består i huvudsak av statlig finansiering. Undervisnings- och kulturministeriet ger anvisningar om högskolornas ekonomiförvaltning och ekonomirapportering med ett gemensamt kodsystem för högskolornas ekonomiförvaltning. Syftet med detta är att upprätta en enhetlig databas för styrningen och rapporteringen vid högskolorna. Högskolorna iakttar bokföringslagen i enlighet med kodsystemet, men högskolelagarna gör det möjligt att genom förordningar av statsrådet utfärda närmare bestämmelser om de scheman för resultaträkningen och balansräkningen som ska tillämpas vid högskolorna. 

Ekonomiutskottet anser med stöd av det som sägs ovan att det är ändamålsenligt att lämna yrkeshögskolorna utanför den aktuella hållbarhetsrapporteringsskyldigheten. Detta har även varit utgångspunkt för regeringens proposition i beredningsskedet. Utskottet föreslår dock för tydlighetens skull att en bestämmelse om detta utfärdas genom en komplettering av 7 kap. 1 § i bokföringslagen. 

Som det framgår av propositionen förutsätter statens ägarstyrning ansvarsrapportering från de bolag som omfattas av ägarstyrningen, och statliga ämbetsverk har egna ansvarskriterier. Högskolornas ansvarsrapportering har utvecklats i samarbete med högskolorna och med tanke på deras verksamhet. Avsikten är också att detta arbete ska fortsätta. 

Digital rapportering

Utvidgning av kravet på digitalisering

Hållbarhetsrapporteringsdirektivet kräver att företagen ska lämna in en verksamhetsberättelse som innehåller en hållbarhetsrapport i ett elektroniskt rapporteringsformat. I propositionen utsträcks skyldigheten att lämna uppgifter i digitalt format till att även gälla bokslut. Utskottet anser att den valda lösningen är motiverad, eftersom verksamhetsberättelsen alltid fogas till bokslutet och dessa handlingar bildar en enhetlig helhet där bokslutsinformationen bidrar till att strukturera vilken betydelse informationen i hållbarhetsrapporten har i företagets verksamhet. 

Enligt 7 kap. 23 § 4 mom. i bokföringslagen kan Patent- och registerstyrelsen besluta att ett börsnoterat moderföretags eget bokslut ska förses med digitala PRS-identifieringar i fråga om räkenskapsperioder som börjar den 1 januari 2026 och därefter. I ett sakkunnigyttrande har det uttryckts oro över att detta i praktiken kan innebära att börsbolagen blir tvungna att lämna in boksluten i maskinläsbar form på två olika sätt på två ställen, det vill säga koncernbokslutet med ESEF-identifiering till Helsingforsbörsen och det separata bokslutet för moderbolaget med PRS-identifiering till Patent- och registerstyrelsen. 

Enligt utredning till utskottet kommer börsbolagen inte att bli tvungna att lämna in dubbla bokslut. Samma datatekniska förfarande som börsbolagen har tillämpat hittills med stöd av EU-lagstiftningen gäller också den bokslutshelhet som i och med lagändringen ska tillställas Patent- och registerstyrelsen. I båda fallen tillämpas det elektroniska XHTML-format som föreskrivs på EU-nivå på samma sätt. EU-bestämmelserna är den primära grunden för börsbolags bokslutshandlingar och Patent- och registerstyrelsen kan inte åsidosätta dem genom sina egna beslut. 

Det föreslagna 7 kap. 23 § 4 mom. i bokföringslagen är tillämpligt endast om det inte står i strid med EU-lagstiftningen. Bestämmelsen innebär således inte avvikelser från det XHTML-format som Europeiska unionen fastställt, utan den gör det endast möjligt att samla in samma uppgifter om börsnoterade moderföretags bokslut som samlas in digitalt om boksluten för onoterade moderföretag. Uppgifterna behövs för att Patent- och registerstyrelsen ska kunna få digitalt heltäckande övergripande information om betydande företag i Finland för såväl finansinstitut och andra privata aktörer som myndigheter. Förslaget grundar sig på att det för närvarande inte föreskrivs på EU-nivå om att börsnoterade moderföretags egna bokslut ska märkas med digitala identifieringar, utan märkningsskyldigheten på EU-nivå gäller för närvarande endast uppgifter på koncernnivå i börsbolag. 

Utskottet konstaterar dessutom utifrån inkommen utredning att behovet av att sköta rapporteringen enligt principen om en enda kontaktpunkt har identifierats också vid beredningen av den nationella lagstiftningen. Enligt ekonomiutskottet är det skäl att understöda bestämmelser som gör det möjligt för företag att sända bokslutsmaterialet och materialet för hållbarhetsrapporteringen till en enda myndighet som sedan vidarebefordrar materialet till andra myndigheter. Frågan kan dock inte lösas i samband med genomförandet av det aktuella hållbarhetsrapporteringsdirektivet. 

Införandet av digital rapportering

Inom hållbarhetsrapportering avses med digital XBRL-hållbarhetsidentifiering den märkning av uppgifter som ska presenteras separat i hållbarhetsrapporten, vilken EU-kommissionen beslutar om. I ett sakkunnigyttrande framförs att kommissionens beredningstidtabell har fördröjts och att beredningen inte kommer att bli klar före 2025, då bolagen i det första skedet av hållbarhetsrapporteringen redan ska rapportera hållbarhetsinformationen digitalt. I sakkunnigyttrandet föreslås det att det ska vara frivilligt att tillämpa digital rapportering under det första året av införandet av den nationella regleringen. 

Utskottet konstaterar utifrån inkommen utredning att det inte är ändamålsenligt att skjuta upp tillämpningen. Hållbarhetsrapporteringsdirektivet innehåller förpliktande bestämmelser för medlemsstaterna om att det digitala formatet för hållbarhetsrapportering ska tas i bruk första gången under räkenskapsperioden 2024 i fråga om de juridiska personer som särskilt anges i direktivet. Denna skyldighet är inte knuten till XBRL-identifiering utan hållbarhetsrapporten ska utarbetas i samma elektroniska XHTML-format som börsnoterade företag redan tillämpar i sina finansiella rapporter. Enligt en utredning är det inte heller sannolikt att upprättandet av bokslut i XHTML-format i sådana hållbarhetsrapporterande företag som inte är börsnoterade medför någon särskild administrativ börda, med beaktande av att till exempel kreditinstituten ännu inte har utarbetat egna XBRL-identifieringar för det bokslut som ska lämnas till Patent- och registerstyrelsen. Därför kommer de nya bestämmelserna att i praktiken endast innebära att till exempel onoterade finansiella aktörer blir skyldiga att i elektroniskt XHTML-format lämna in handlingar som gäller boksluts- och hållbarhetsrapporteringen för 2024 till Patent- och registerstyrelsen utan att behöva specificera de uppgifter som avses i XBRL-identifieringen i dessa handlingar. 

Övriga synpunkter

Definitionen på värdekedja

I ett sakkunnigyttrande har det framförts att definitionen av värdekedja i 7 kap. 2 § 1 punkten i bokföringslagen är bristfällig, eftersom den inte omfattar användning och förstöring av varor och tjänster. Definitionen står därmed i konflikt med kommissionens delegerade förordning om standarder för hållbarhetsrapportering (ESRS) som hänför sig till hållbarhetsrapporteringsdirektivet. 

Enligt utredning godkände Europaparlamentet kommissionens rapporteringsstandard för sin del först den 18 oktober 2023, så vid utarbetandet av propositionen har den slutliga formuleringen av definitionen på värdekedja varit oklar. Ekonomiutskottet föreslår att definitionen på värdekedja i bokföringslagen kompletteras så att kommissionens förordning om standarder för hållbarhetsrapportering beaktas i bestämmelsen. Utskottet betonar dock i detta sammanhang också att standarderna för hållbarhetsrapportering är direkt tillämplig rätt, och att EU-bestämmelserna har företräde vid eventuella motstridigheter med den nationella lagstiftningen. Detta framgår också av 7 kap. 14 § 2 mom. i bokföringslagen. 

Överföring av revisionskommitténs uppgifter

Regeringen föreslår att det till aktiebolagslagen och lagen om andelslag fogas bestämmelser om revisionskommitténs uppgifter i anslutning till hållbarhetsrapporteringen och hållbarhetsgranskningen. I ett sakkunnigyttrande föreslås det att det till lagarna fogas en bestämmelse om att revisionskommitténs uppgifter i anslutning till den ekonomiska rapporteringen och revisionen samt hållbarhetsrapporteringen och hållbarhetsgranskningen kan delas mellan två olika styrelseutskott. Ekonomiutskottet anser att det föreslagna tillägget inte behövs. Även den föreslagna ordalydelsen ("Revisionskommitténs uppgifter kan utföras av något annat styrelseutskott vars sammansättning uppfyller kraven i 2 mom.") gör det möjligt att dela uppgifterna mellan två olika utskott. 

Tillsyn över hållbarhetsrapporteringen för onoterade stora företag

I ett sakkunnigyttrande påpekas det också att ingen myndighet kommer att tilldelas tillsynen över hållbarhetsrapporteringen för onoterade stora företag. Enligt utredning till ekonomiutskottet kommer det senast under första hälften av 2024 att fattas beslut om det direktiv om tillbörlig aktsamhet för företag (CSDDD) som för närvarande är under beredning i EU. Detta direktiv kommer att medföra att iakttagandet av hållbarhetsskyldigheterna övervakas nationellt. Tillsynen baserar sig till betydande delar på rapportering, så det är ändamålsenligt att avgöra frågan om tillsynen över rapporteringen i samband med tillsynshelheten i allmänhet. 

Gradering av tidpunkterna för när den nya lagstiftningen börjar tillämpas

De föreslagna lagarna avses träda i kraft den 31 december 2023. Avsikten är att bestämmelserna om hållbarhetsrapportering ska tillämpas enligt det som förutsätts i hållbarhetsrapporteringsdirektivet så att skyldigheterna först gäller stora börsföretags uppgifter för räkenskapsåret 2024, dvs. uppgifter som ska offentliggöras våren 2025. 

I ett sakkunnigyttrande har det ansetts motiverat med tanke på likabehandlingen av företag att alla stora företag skulle börja rapportera hållbarhetsfrågor redan för den räkenskapsperiod som börjar den 1 januari 2024. Det har också föreslagits att undantaget för börsnoterade små och medelstora företag att upprätta verksamhetsberättelser utan hållbarhetsrapporter för räkenskapsperioder som börjar före den 1 januari 2028 slopas. 

Ekonomiutskottet anser att de föreslagna övergångsbestämmelserna är ändamålsenliga. Graderingen av hållbarhetsrapporteringen gäller företag som till skillnad från stora börsnoterade bolag inte har tidigare erfarenhet av rapportering. Anpassningsperioden har ansetts nödvändig också för att expertresurserna inom hållbarhetsrapporteringen och hållbarhetsgranskningen för närvarande är begränsade. Av samma orsak anser utskottet att det behövs en sådan övergångsbestämmelse som föreslås i aktiebolagslagen och andra associationsrättsliga lagar enligt vilken den revisor som valts kan granska inte endast bokföringen, förvaltningen och bokslutet under den första rapporteringsperioden utan även hållbarhetsrapporteringen utan att bolagsstämman behöver välja revisorn separat för denna uppgift. 

Avslutningsvis

Ekonomiutskottet konstaterar avslutningsvis att trots att hållbarhetsrapporteringsdirektivet huvudsakligen gäller stora företag så har det indirekta konsekvenser också för mindre företag. Rapporteringsskyldigheten förutsätter att även små företag lämnar de uppgifter som behövs, om det är av väsentlig betydelse för det hållbarhetsrapporterande företagets värdekedja. Därför anser utskottet det vara viktigt att informationen om den nya lagstiftningen också beaktar den utbildning och de företagsstödstjänster som erbjuds små och medelstora företag. Små och medelstora företag som indirekt omfattas av lagarnas tillämpningsområde via värdekedjan behöver på grund av sina begränsade resurser särskilt stöd både i form av digitala lösningar och andra riktade tjänster. Det ligger även i varje hållbarhetsrapporterande företags eget intresse att för sin värdekedja ordna så tydliga förfaranden som möjligt för insamling och förmedling av information. Utskottet understryker att man i de standarder för hållbarhetsrapportering för små och medelstora företag som offentliggörs sommaren 2024 bör beakta att de små och medelstora företagen har begränsade resurser för hållbarhetsrapportering och insamling av information.