Allmänt

I regeringens proposition med förslag till lag om temporär ändring av 20 och 21 § i lagen om mottagande av personer som söker internationellt skydd och om identifiering av och hjälp till offer för människohandel (746/2011, nedan mottagningslagen) föreslås det en sänkning av mottagningspenningen och brukspenningen som beviljas personer som söker internationellt skydd, får tillfälligt skydd eller är offer för människohandel och som inte har någon hemkommun Det är fråga om en temporär lag som är i kraft till den 31 december 2025. 

Mottagningspenning beviljas en person i syfte att trygga den oundgängliga försörjning som personen behöver för ett människovärdigt liv samt för att främja personens möjligheter att klara sig på egen hand, om personen är i behov av stöd och inte kan få sin försörjning genom förvärvsarbete, andra inkomster eller tillgångar, genom omvårdnad från en sådan persons sida som är försörjningspliktig gentemot honom eller henne eller på något annat sätt. Mottagningspenning beviljas personer som söker internationellt skydd, personer som får tillfälligt skydd och personer som är offer för människohandel och som inte har en i lagen om hemkommun avsedd hemkommun i Finland. Barn utan vårdnadshavare beviljas brukspenning i stället för mottagningspenning när de inkvarteras på förläggningar som ordnar fullt uppehälle. 

Propositionen grundar sig på skrivningen i regeringsprogrammet för statsminister Orpos regering om att mottagningspenningen sänks till det minimum som tillåts enligt grundlagen och mottagandedirektivet (regeringsprogrammet, punkt 10.3). Genom propositionen eftersträvas besparingar för att balansera de offentliga finanserna. Propositionen hänför sig till den andra tilläggsbudgeten för 2024. Mottagningspenningens belopp kommer att bedömas på nytt i samband med det projekt för översyn av mottagningslagen som inleds våren 2024. 

Syftet med propositionen är också att påskynda flyttningen till en kommun för dem som får tillfälligt skydd och har möjlighet att söka hemkommun. En klient vid en förläggning vistas tillfälligt i Finland, och den tid som tillbringas vid förläggningen avses vara kort. Även mottagningspenningen har planerats vara en förmån som tryggar personens utkomst endast under en kort tid. 

Grundlagsutskottet har lämnat ett utlåtande i ärendet (GrUU 25/2024 rd). Grundlagsutskottet anför att lagförslaget kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning, men endast om utskottets konstitutionella anmärkning till bestämmelserna om kompletterande mottagningspenning beaktas på behörigt sätt. Förvaltningsutskottet tillstyrker lagförslaget, men med följande anmärkningar och ändringsförslag. 

Storleken på mottagningspenningens grunddel och huruvida den är tillräcklig

I propositionen föreslås det att grunddelen av den mottagningspenning som beviljas en ensamstående sänks från 348 euro till 300 euro. Vid förläggningar med måltidsservice sänks mottagningspenningen från 102 euro till 88 euro. För andra som fyllt 18 år sänks mottagningspenningens grunddel från 294 euro till 254 euro och vid förläggningar med måltidsservice från 84 euro till 72 euro. 

Mottagningspenningens grunddel ska utöver utgifter för kost täcka utgifter för kläder, ringa avgifter för hälso- och sjukvård, utgifter för användning av lokaltrafik och telefon samt andra motsvarande utgifter som hänför sig till en persons och familjs dagliga uppehälle. I propositionen har man som vägledande mått i bedömningen av grunddelens storlek använt referensbudgetar, som speglar en sådan konsumtionsnivå som är en förutsättning för ett människovärdigt liv (RP avsnitt 2.9 Referensbudgetar, s. 23). I förhållande till referensbudgeten är mottagningspenningens belopp efter sänkningen av mottagningspenningens grunddel och indexfrysningen fortfarande tillräcklig för att täcka kostnaderna för hälsosam mat. Efter utgifterna för kost är det belopp som återstår för övriga utgifter som ska täckas med mottagningspenningen enligt referensbudgeten högre än om mottagningspenningen bara jämförs med det nödvändiga utkomststöd som beviljas för att täcka de kalkylerade utgifterna för kost. Enligt utredning till utskottet ger mottagningspenningen också större handlingsutrymme än det nödvändiga utkomststödet eftersom mottagningspenningen betalas för en månad åt gången. I mottagningssystemet tillgodoses dessutom med hjälp av mottagningstjänster separat de särskilda behov som föreligger i fråga om personer i utsatt ställning. 

Utskottet påpekar dock att storleken på mottagningspenningen och huruvida den är tillräcklig inte direkt kan jämföras med utkomststödets grunddel, eftersom utgifterna i utkomststödets grunddel i mottagningssystemet också täcks med en andel som ges i form av materiella nyttigheter. 

Utskottet konstaterar också för tydlighetens skull att förslaget inte ändrar storleken på det stöd som ges i form av nyttigheter. De föreslagna bestämmelserna inverkar inte heller på rätten för förläggningarnas klienter att få andra mottagningstjänster, som utöver mottagningspenning och materiella nyttigheter omfattar bland annat inkvartering, social- och hälsovårdstjänster samt kompletterande mottagningspenning när den anses behövlig på individuella grunder. Enligt 14 § i mottagningslagen tillhandahålls mottagningstjänster alla som söker internationellt skydd eller får tillfälligt skydd. En person har enligt mottagningslagen subjektiv rätt till sådana mottagningstjänster som i enlighet med 1 § i mottagningslagen syftar till att trygga försörjningen för och omsorgen om personen. Vid tillämpningen av mottagningslagen fästs särskild vikt vid barnets bästa och de särskilda behov som beror på en persons utsatta ställning. 

Förutsättningar för beviljande av kompletterande mottagningspenning

Grundlagsutskottet påpekar i sitt utlåtande (GrUU 25/2024 rd) att kraven i 19 § 1 mom. i grundlagen inte uppfylls av ett system där en rätt enligt en bestämmelse om de grundläggande fri- och rättigheterna tryggas enbart eller i sista hand utifrån utövande av myndighetens prövningsrätt, som inte är juridiskt bindande enligt lag. Eftersom grunderna för individens rättigheter enligt 80 § 1 mom. i grundlagen ska regleras genom lag och utövandet av offentlig makt alltid ska kunna återföras till behörighetsgrunden i en lag som stiftats av riksdagen (RP 1/1998 rd, s. 75), förutsätter också rätten till oundgänglig försörjning och omsorg att dessa grunder regleras i lag. För lagar gäller i sin tur det allmänna kravet på att en lag ska vara exakt och noga avgränsad (se t.ex. GrUU 10/2016 rd, s. 3). 

Grundlagsutskottet anser i sitt utlåtande att det är problematiskt att bestämmelserna i 19 § i mottagningslagen om den kompletterande mottagningspenningens förhållande till mottagningspenningens grunddel och om förutsättningarna för beviljande av mottagningspenning kan ha blivit oklara. Förvaltningsutskottet noterar att den aktuella propositionen inte innehåller några ändringar i fråga om detta. 

Enligt grundlagsutskottet är det dock nödvändigt att bestämmelserna om kompletterande mottagningspenning förtydligas så att det av lagen entydigt framgår att beviljandet av stöd och förutsättningarna för beviljande av stöd baserar sig på prövning och att bestämmelsen i 19 § 1 mom. i mottagningslagen om att trygga den oundgängliga försörjning som en person behöver för ett människovärdigt liv samt för att främja personens möjligheter att klara sig på egen hand också gäller den kompletterande mottagningspenningen. 

Förvaltningsutskottet konstaterar att mottagningspenning enligt 19 § 1 mom. i mottagningslagen beviljas om en person är i behov av stöd och inte kan få sin försörjning genom förvärvsarbete, andra inkomster och tillgångar, genom omvårdnad från en sådan persons sida som är försörjningspliktig gentemot honom eller henne eller på något annat sätt. Denna förutsättning enligt 1 mom. gäller också i fråga om den kompletterande mottagningspenning som avses i paragrafens 3 mom. Enligt lagen beaktas de inkomster och tillgångar som står till förfogande för den som ansöker om mottagningspenning och för dennes familj på det sätt som anges i lagen om utkomststöd när mottagningspenning beviljas. Enligt utskottets uppgifter avgörs rätten till mottagningspenning i praktiken genom en i 13 § i lagen om utkomststöd avsedd beräkning över de inkomster, tillgångar och utgifter som ska beaktas i mottagningspenningen. Mottagningspenningens grunddel beviljas alla sökande som uppfyller dessa villkor. Kompletterande mottagningspenning beviljas däremot för att täcka utgifter som ansetts behövliga på grund av en persons eller familjs särskilda behov eller förhållanden. Det stödbelopp som beviljas bestäms från fall till fall enligt sökandens individuella behov. Den som ansöker om kompletterande mottagningspenning ska visa att den kompletterande mottagningspenningen är nödvändig och lämna de uppgifter som är väsentliga till förläggningen för behandling av ansökan. Ett förvaltningsbeslut som gäller kompletterande mottagningspenning fattas av förläggningens socialarbetare eller socialhandledare utifrån de uppgifter som lagts fram. Socialarbetaren eller socialhandledaren ska uppfylla kraven i lagen om yrkesutbildade personer inom socialvården (817/2015). Enligt 4 § 1 mom. i mottagningslagen ska man vid behandlingen av ärenden som avses i mottagningslagen iaktta förvaltningslagen (434/2003) och i ärenden som gäller ändringssökande iaktta lagen om rättegång i förvaltningsärenden (808/2019), om inte något annat föreskrivs särskilt i lag. Vid beslut om kompletterande mottagningspenning används utöver ovan nämnda beräkning en individuell prövning för att bedöma behovet av stöd, varför stödet behövs och hur mycket stöd som ska beviljas. 

Det förekommer delvis oklarheter i fråga om beviljandet av och förutsättningarna för beviljande av kompletterande mottagningspenning. Enligt 1 § i mottagningslagen syftar lagen till att trygga den sökandes försörjning och omsorg. Mottagningspenningens grunddel täcker de utgifter som hör till personens dagliga liv och försörjning. Det materiella stöd som mottagningscentralen ger till en klient består förutom av den andel som ges i pengar också av de nyttigheter som ges vid förläggingarna. Avsikten är inte att kompletterande mottagningspenning ska beviljas för vardagliga utgifter som ska täckas med mottagningspenningens grunddel. Skyldigheten enligt mottagningslagen att trygga en persons försörjning och omsorg samt begränsningen av kompletterande mottagningspenning kan ha försvårat tolkningen och ett enhetligt genomförande av lagen i praktiken, i synnerhet om den grunddel av mottagningspenningen som beviljas en person i enskilda fall inte har varit tillräcklig för att trygga den oundgängliga försörjning som personen behöver för ett människovärdigt liv och för att främja personens möjligheter att klara sig på egen hand. 

En persons eller familjs särskilda behov eller förhållanden har enligt utredning till utskottet i praktiken ansetts vara till exempel långvarigt beroende av mottagningspenning, långvarig eller svår sjukdom, sådana behov hos ett barn som orsakar utgifter samt andra därmed jämförbara förhållanden eller behov. Exempelvis har kompletterande mottagningspenning kunnat beviljas för nödvändiga reseutgifter i samband med besök hos myndigheterna eller för kostnader som föranleds av deltagande i utbildningsprogram utanför förläggningen för personer som passerat läropliktsåldern. Utgifterna kan vara av engångsnatur för en viss livshändelse eller regelbundna, såsom kostnader som stöder klientens förmåga att klara sig på egen hand vid långvarig sjukdom. Syftet med den kompletterande mottagningspenningen är att främja klientens hälsa, välbefinnande och möjligheter att klara sig och fungera självständigt och förhindra utslagning och att situationen blir betydligt sämre. 

Förvaltningsutskottet föreslår i detta sammanhang ändringar i mottagningslagens 19 § 3 mom., som inte ingår i propositionen. Utskottet föreslår att momentet förtydligas så att man även i fortsättningen kan säkerställa att den oundgängliga försörjning som behövs för att trygga ett människovärdigt liv inte äventyras. Det innebär i praktiken att kompletterande mottagningspenning i fortsättningen kan beviljas också för sådana vardagliga utgifter som ska täckas med mottagningspenningens grunddel. Å andra sidan betonar utskottet att om en person har använt mottagningspenningens grunddel för andra utgifter än de som avses i 19 § 2 mom. i mottagningslagen, kan det i princip inte berättiga till kompletterande mottagningspenning. Utskottet vill dock fästa uppmärksamhet vid att beloppet av det stöd som beviljas fortfarande bestäms från fall till fall utifrån de individuella behov som sökanden framfört och grundar sig på prövning. Inga ändringar görs heller i själva förfarandet vid ansökan om kompletterande mottagningspenning. Förvaltningsutskottet betonar att om en person ansöker om kompletterande mottagningspenning på grund av att mottagningspenningens grunddel inte har varit tillräcklig för att täcka de månatliga utgifterna i vardagen, ska förläggningens socialarbetare eller socialhandledare utreda varför personens pengar inte har räckt till. Om det finns en grundad anledning till att personen är medellös, kan kompletterande mottagningspenning beviljas också för sådana utgifter som ska täckas med mottagningspenningens grunddel. Om det inte finns någon sådan anledning, och orsaken till medellösheten trots utredning inte klarnar, ska förläggningen åtminstone i en sådan situation tillgodose endast personens grundläggande behov, till exempel genom att ge baslivsmedel. I en sådan situation ska man dock sörja för att en persons särskilda behov tillgodoses, i synnerhet när det gäller barn. 

Tillgodoseendet av barnets bästa

Grundlagsutskottet konstaterar i sitt utlåtande att det är nödvändigt att förtydliga bestämmelserna om kompletterande mottagningspenning också på grund av att barnets rättigheter ska föreskrivas i lag i enlighet med kravet i 80 § i grundlagen. Grundlagsutskottet har påpekat att barnets bästa och rättigheter ska tillgodoses fullt ut. Enligt artikel 3.1 i konventionen om barnets rättigheter ska barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ. Grundlagsutskottet betonar i sitt utlåtande också vikten av att bestämmelserna tillämpas på behörigt sätt med tanke på barnets bästa och rättigheter. Förvaltningsutskottet konstaterar att myndigheterna redan enligt 5–6 § och 38 b § 3 mom. i den gällande mottagningslagen är skyldiga att fästa uppmärksamhet vid barnets bästa och rättigheter. 

De sammanlagda effekterna av den sänkta mottagningspenningen och indexfrysningen

Av propositionen framgår att lagen om indexjustering åren 2024–2027 av vissa förmåner och belopp som är bundna vid folkpensionsindex och levnadskostnadsindex (1296/2023), som trädde i kraft vid ingången av 2024, fryser mottagningspenningens och brukspenningens belopp till 2023 års nivå. I propositionen bedöms de sammanlagda effekterna av sänkningen av mottagningspenningen och indexfrysningen. Lagändringen föreslås också vara temporär för att säkerställa att beloppet av mottagningspenningens grunddel inte på grund av den indexfrysning som tillämpas på mottagningspenningen sjunker under det nödvändiga utkomststöd som ska motsvara de kalkylerade utgifterna för kost. Utskottet påpekar att det i propositionen har säkerställts att detta genomförs i fråga om alla klientgrupper. Dessutom har man i propositionen beaktat barnens ställning, och i synnerhet situationen för ensamförsörjares familjer som befinner sig i en utsatt ställning, genom att mottagningspenningen för ensamförsörjare inte minskar i samma mån som för andra, och genom att mottagningspenningens grunddel för barn graderas enligt åldersgrupp. 

Förvaltningsutskottet framhåller att en precisering av bestämmelserna om kompletterande mottagningspenning på det sätt som beskrivs ovan minskar propositionens eventuella negativa konsekvenser och stöder försörjningen och välbefinnandet i synnerhet för barn och sökande i utsatt ställning. Enligt utskottet är det viktigt att man under 2024–2025 noggrant följer de sammantagna konsekvenserna av sänkningen av mottagningspenningen och indexfrysningen. 

Ikraftträdandet

Beslut om mottagningspenning fattas i regel för tre månader i sänder. Enligt uppgifter till förvaltningsutskottet har det i början av juni 2024 eventuellt fattats beslut om beviljande av mottagningspenning för månaderna juni–augusti. Verkställigheten av lagen omfattar information till klienterna, rättelse av beslut samt utbetalning av mottagningspenning. Utskottet påpekar att det måste reserveras tillräckligt med tid för verkställigheten av lagen.