Allmänt

Regeringen föreslår ändringar i utlänningslagens (301/2004) bestämmelser om uppehållstillstånd. Förslagen om att revidera bestämmelserna om kringgående av inresebestämmelserna, förtydliga bestämmelserna om verifiering av identiteten och förhindra så kallat spårbyte till arbetskraftsinvandring i fråga om personer som fått ett negativt asylbeslut, grundar sig på skrivningarna i regeringsprogrammet. Det föreslagna förbudet mot spårbyte gäller exempelvis också uppehållstillstånd som beviljas på grund av studier. Därför föreslås det samtidigt ändringar i lagen om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse på grund av forskning, studier, praktik och volontärarbete (719/2018, nedan forskar- och studerandelagen). 

Den föreslagna ändringen i 131 § i utlänningslagen gör det möjligt för införande i Schengens informationssystem (SIS-systemet) av registreringar om återsändande och registreringar om nekad inresa och vistelse i landet lämna ut biometriska uppgifter som med stöd av utlänningslagen förts in i polisens register. Propositionen innehåller också ett förslag som förtydligar bestämmelserna om när rätten att arbeta för personer som söker internationellt skydd upphör, eftersom bestämmelserna visat sig lämna rum för tolkning. 

Det allmänna syftet med propositionen är att accentuera migrationshanteringen och på så sätt förbättra den inre säkerheten i samhället. Propositionen understryker att de regler som samhället ställer ska följas och att det också krävs allmän laglydnad av invandrare. Avsikten är att med lagändringarna allt mer målmedvetet förhindra att någon får uppehållstillstånd exempelvis genom att vilseleda myndigheter eller lämna felaktiga uppgifter. Förvaltningsutskottet ställer sig bakom de här målen. 

Enligt grundlagsutskottets utlåtande (GrUU 18/2024 rd) om den aktuella propositionen kan lagförslagen behandlas i vanlig lagstiftningsordning. 

Förvaltningsutskottet tillstyrker lagförslagen, men med följande smärre anmärkningar och ändringsförslag. 

Kringgående av inresebestämmelserna

Bestämmelser om de allmänna villkoren för beviljande av uppehållstillstånd finns i 36 § i utlänningslagen. Enligt paragrafens 2 mom. kan uppehållstillstånd vägras, om det finns grundad anledning att misstänka att utlänningen har för avsikt att kringgå bestämmelserna om inresa eller vistelse i landet. Bestämmelsen är vagt formulerad och dess rättsliga innehåll har utformats utifrån myndigheternas tillämpningspraxis och förvaltningsdomstolarnas rättspraxis. Enligt högsta förvaltningsdomstolens rättspraxis gäller 36 § 2 mom. i utlänningslagen främst situationer där uppehållstillstånd har sökts på grunder som inte motsvarar det faktiska syftet med inresan. Bestämmelsen kan dock tillämpas även på annat förfarande som en person vidtar för att genom vilseledande av myndigheterna eller annars på falska grunder resa in i landet eller vistas här (HFD 2016:31). 

Under de senaste åren har årligen omkring 700–1 000 ansökningar om uppehållstillstånd avslagits med stöd av bestämmelsen. Exempelvis 2023 fattades sammanlagt 1 160 avslagsbeslut på grundval av kringgående av inresebestämmelserna. Majoriteten av avslagen gällde ansökningar om första uppehållstillstånd (1 060 beslut). De beslut som fattats på basis av kringgående av inresebestämmelserna utgjorde cirka 13 procent av alla negativa beslut. 

Regeringen föreslår att bestämmelserna om kringgående av inresebestämmelserna ses över så att 36 § i utlänningslagen, som innehåller fem moment, ersätts med sex nya paragrafer (36 § och 36 a-e §). I lagen föreskrivs det enligt förslaget separat om det allmännas bästa som grund för att vägra uppehållstillstånd (36 §) och de allmänna grunderna för att vägra uppehållstillstånd (36 a §) samt om klandervärt beteende i Finland som grund för att vägra uppehållstillstånd (36 b §), vägran av uppehållstillstånd på grund av familjeband (36 c §) och vägran av uppehållstillstånd på grund av arbete (36 d §). Syftet är att skärpa lagstiftningen och effektivare än i nuläget förhindra kringgående av inresebestämmelserna. 

Utskottet konstaterar att syftet är att i lagen mer exakt och noggrant avgränsat införa särskilt den tillämpningspraxis och rättspraxis som uppkommit utifrån det gällande 36 § 2 mom. Helt nya bestämmelser utgör endast bestämmelsen om äventyrandet av nationell säkerhet som allmän grund för vägran av uppehållstillstånd samt bestämmelsen om vägran av uppehållstillstånd på grund av mottagande av bidrag för frivillig återresa. Enligt uppgifter till utskottet genomförs organiserandet av illegal invandring allt oftare till formaliteterna som ett lagligt förfarande. De föreslagna bestämmelserna förbättrar myndigheternas möjligheter att ingripa i kringgåendet av begränsningarna av inresa. 

Ordalydelsen i bestämmelserna om avslag på ansökan om uppehållstillstånd är i fortsättningen ovillkorlig (”Uppehållstillstånd beviljas inte om…”). Därför föreskrivs det i den föreslagna 36 e § i utlänningslagen om oskälig vägran av uppehållstillstånd. Enligt bestämmelsen beviljas uppehållstillstånd, om det med beaktande av alla relevanta faktorer och omständigheter vore oskäligt att vägra uppehållstillstånd och det inte är nödvändigt att vägra uppehållstillstånd med hänsyn till den allmänna laglydigheten, hanteringen av invandringen eller den inre säkerheten. Utskottet anser det vara viktigt att lagen innehåller en bestämmelse om helhetsbedömning med tanke på situationer där det kan anses oskäligt att vägra en person uppehållstillstånd. I specialmotiveringen till paragrafen betonas dock att avsikten är att tröskeln för att tillämpa bestämmelsen ska vara hög. Enligt motiveringen ska man vid bedömningen av oskäligheten också beakta vad som föreskrivs i 146 § i utlänningslagen om helhetsbedömning vid avlägsnande ur landet. Om en person inte kan avlägsnas ur landet med stöd av nämnda bestämmelse, finns det inte heller orsak att vägra personen uppehållstillstånd. 

Förvaltningsutskottet ser det som befogat att det i lagen föreskrivs så uttömmande som möjligt om grunderna för att vägra uppehållstillstånd. Det föreslagna regleringssättet är också enligt grundlagsutskottet motiverat med tanke på lagreservationen i 9 § 4 mom. i grundlagen, samtidigt som det bättre motsvarar grundlagens princip om förvaltningens lagbundenhet och krav på att bestämmelser ska utfärdas genom lag. Grundlagsutskottet noterar dock i sitt utlåtande att också de föreslagna bestämmelserna fortfarande innehåller viss uttrycksmässig vaghet, och att förvaltningsutskottet bör ta ställning till möjligheterna att precisera bestämmelserna. 

Förvaltningsutskottet konstaterar att målet har varit att så noggrant avgränsat som möjligt föreskriva om grunderna för att vägra uppehållstillstånd. I praktiken kan det dock uppstå sådana tillämpningssituationer som inte har kunnat beaktas vid beredningen av bestämmelserna. Därför har Migrationsverket, som tillämpar bestämmelserna, fortfarande till vissa delar lämnats prövningsrätt i fråga om bestämmelserna. 

Exempel på sådana bestämmelser är 36 a § 1 punkten, enligt vilken uppehållstillstånd inte beviljas, om det finns grundad anledning att misstänka att en utlänning har ansökt om uppehållstillstånd på grunder som inte motsvarar det verkliga syftet med inresan samt 36 b § 1 mom. 5 punkten, enligt vilken uppehållstillstånd som sökts i Finland inte beviljas, om en utlänning på något annat sätt genom sin tidigare verksamhet har visat likgiltighet gentemot lagstiftningen om inresa och vistelse i landet eller finska myndigheters beslut eller förelägganden. De fall i vilka dessa bestämmelser ska tillämpas har beskrivits rätt så heltäckande i specialmotiveringen. Enligt förvaltningsutskottet är det ändamålsenligt att de i och för sig noga avgränsade bestämmelserna ger den myndighet som tillämpar lagen viss prövningsrätt. Utskottet föreslår inga preciseringar i bestämmelserna till denna del. 

Asylförfarande som grund för att vägra uppehållstillstånd

Enligt huvudregeln i 60 § 1 mom. i utlänningslagen ska det första uppehållstillståndet före inresan till Finland sökas i det land där sökanden lagligen vistas. Det finns dock flera undantag från denna huvudregel. 

I lagen finns inga uttryckliga bestämmelser om att personer som ansöker om internationellt skydd kan bli sökande av någon annan typ av uppehållstillstånd. En asylsökande kan alltså lämna in en ansökan om uppehållstillstånd på någon annan grund under ett pågående asylförfarande och Migrationsverket kan samtidigt ha anhängiga ärenden om samma person, såväl en asylansökan som andra ansökningar om uppehållstillstånd. Det faktum att en person har fått avslag på sin ansökan om asyl och meddelats beslut om avvisning utgör inte heller i nuläget ett hinder för ansökan om och erhållande av uppehållstillstånd. Ansökan om uppehållstillstånd fördröjer i en sådan situation genomförandet av ett i övrigt verkställbart beslut om avlägsnande ur landet. Enligt utredning till utskottet har sökanden i sådana situationer ofta endast för avsikt att fördröja avlägsnandet ur landet. Utskottet anser det vara viktigt att asylansökningarna behandlas så snabbt som möjligt och att avlägsnandet ur landet av dem som fått avslag på sin ansökan förlöper effektivt. 

Av propositionsmotiven framgår att det av de nordiska länderna endast i Sveriges lagstiftning finns en uttrycklig bestämmelse om möjligheten för en utlänning som fått avslag på sin asylansökan att ansöka om tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete. Detta så kallade spårbyte har tillåtits sedan 2008 på i lagen noggrant angivna grunder. Olika utredningar har gjorts om hur den nämnda lagstiftningen fungerar och utifrån dem har man i Sverige beslutat att slopa systemet med spårbyte. 

I Finland beviljades åren 2021 - 2023 totalt 1 627 uppehållstillstånd till sökande som tidigare fått avslag i ett ärende som gäller internationellt skydd. Av dessa fick 660 uppehållstillstånd för arbetstagare medan 69 fick uppehållstillstånd på grund av studier. Av statistiken framgår inte i vilken utsträckning motsvarande ansökningar har avslagits. Utskottet anser att även om antalet beviljade tillstånd inte är särskilt stort, finns det ett klart behov av att förtydliga lagstiftningen. 

De föreslagna bestämmelserna förhindrar att personer som fått avslag på sin asylansökan övergår till att söka uppehållstillstånd på grund av arbete. Förbudet mot att byta spår gäller också studieinvandring. Avsikten är att förtydliga systemet med uppehållstillstånd och lägga tonvikten på de vanliga kanalerna för arbetskrafts- och studieinvandring. Förvaltningsutskottet inskärper att asylsystemet inte är avsett som en kanal för arbetskraftsinvandring (se även t.ex. FvUB 8/2020 rd). 

Enligt den föreslagna 36 f § i utlänningslagen beviljas uppehållstillstånd för arbete, näringsutövning eller studier inte, om en utlänning har sökt internationellt skydd i Finland och innan han eller hon har lämnat landet och rest till sitt hemland eller permanenta bosättningsland har ansökt om uppehållstillstånd. En ansökan om uppehållstillstånd avvisas i sådana fall utan prövning, om ansökan har gjorts i Finland medan ett asylförfarande är anhängigt eller när ett asylförfarande har avslutats innan utlänningen har lämnat landet. Utskottet anser det motiverat att bestämmelsen inte tillämpas på personer som fått tillfälligt skydd och som ansöker om uppehållstillstånd under eller omedelbart efter det tillfälliga skyddet utan att lämna landet. 

Utskottet påpekar att de föreslagna bestämmelserna inte helt och hållet berövar personer som sökt asyl i Finland möjligheten att ansöka om uppehållstillstånd på grund av arbete eller studier. De nya bestämmelserna innebär dock att vid ansökan om uppehållstillstånd ska samma förfarande som i övrigt vid uppehållstillstånd som söks utomlands iakttas. Utskottet betonar att ett av syftena med propositionen är att minska antalet asylansökningar där de sökandes verkliga syfte är att komma till Finland för att arbeta eller studera. 

De föreslagna bestämmelserna i 36 e § i utlänningslagen om oskälig vägran av uppehållstillstånd gäller inte vägran av uppehållstillstånd på grund av asylförfarande. Det föreslås inte heller i övrigt några undantag från förbudet mot spårbyte, utan en person som fått avslag på sin asylansökan kan ansöka om uppehållstillstånd på grund av arbete eller studier först efter det att han eller hon har lämnat landet. De föreslagna bestämmelserna innebär också att en arbetsplats som fåtts medan asylförfarandet pågår inte utgör ett hinder för att en person som fått avslag på sin ansökan avlägsnas ur landet. De som vistas olagligt i landet kan alltså inte i fortsättningen legalisera sin vistelse genom att skaffa ett arbete eller en studieplats i Finland. 

Utskottet anser att de föreslagna bestämmelserna för sin del kan förhindra kringgående av inresebestämmelserna, förtydliga systemet med uppehållstillstånd och minska antalet ogrundade asylansökningar. 

Utskottet konstaterar utifrån inkommen utredning att avsikten är att förbudet mot spårbyte ska gälla personer som har lämnat in en ansökan om uppehållstillstånd på grund av arbete eller studier omedelbart efter ett asylförfarande, och som fortfarande vistas i landet utan uppehållstillstånd. Om en person redan har beviljats uppehållstillstånd på någon grund, är det inte fråga om sådant spårbyte som avses i bestämmelsen. Regleringen lämpar sig däremot i en situation där en person tidigare har haft ett uppehållstillstånd som har upphört att gälla och personen därefter har ansökt om asyl. Utskottet föreslår på det sätt som framgår av detaljmotiveringen nedan att 36 f § 1 mom. i lagförslag 1 för tydlighetens skull preciseras så att vägran av uppehållstillstånd med stöd av bestämmelsen inte gäller situationer där en utlänning har beviljats uppehållstillstånd medan ett asylförfarande pågår eller efter att det har avslutats. 

Verifiering av identitet

I propositionen föreslås det att bestämmelserna om identifiering av personer och verifiering av personers identitet preciseras genom att det i utlänningslagen tas in ett uttryckligt krav på att myndigheten identifierar personen samt verifierar dennes identitet med ett giltigt nationellt resedokument, dock med vissa undantag. Syftet är också till denna del att förtydliga lagstiftningen och öka sökandens skyldighet att medverka i utredningen av sin identitet. 

Utskottet konstaterar att uppgiften om sökandens identitet utgör utgångspunkten för handläggningen av alla tillståndsärenden. Utskottet inskärper att myndigheten måste veta vem som beviljas uppehållstillstånd. Identiteten är också en nödvändig uppgift när säkerhetsriskerna ska bedömas. Det är viktigt att bestämmelserna om verifiering av identitet i utlänningslagen förtydligas, framhåller utskottet. Enligt uppgifter till utskottet är avsikten att bestämmelserna om verifiering av identitet ska skärpas också i samband med andra pågående lagstiftningsprojekt där avsikten är att göra ändringar i utlänningslagen och medborgarskapslagen. 

Utskottet påpekar att tidsbegränsat uppehållstillstånd även i fortsättningen kan beviljas utan ett giltigt resedokument i vissa undantagsfall som närmast gäller personer som anlänt till Finland som sökande av internationellt skydd. En förutsättning för beviljande av permanent uppehållstillstånd är dock att sökanden har skaffat ett giltigt nationellt resedokument eller bevisligen har försökt skaffa ett sådant och visat upp annan tillförlitlig dokumentation om sin identitet. I ett enskilt fall kan avvikelse göras från kravet på resedokument, om det finns exceptionellt vägande skäl eller om ett barns bästa kräver det. 

När rätten att arbeta upphör

En utlänning som sökt internationellt skydd har rätt att förvärvsarbeta utan uppehållstillstånd efter tre månaders vistelse i landet om han eller hon har ett resedokument, i övrigt efter sex månaders vistelse. Enligt den gällande lagstiftningen upphör rätten att arbeta på grundval av ansökan om internationellt skydd, när beslutet om att utlänningen ska avlägsnas ur landet blir verkställbart eller utlänningens ansökan om internationellt skydd har förfallit. 

Det föreslås att 81 c § 6 mom. i utlänningslagen, som gäller upphörandet av rätten att arbeta, ändras så att upphörandet av rätten i stället för att kopplas till att ett beslut om att utlänningen ska avlägsnas ur landet blir verkställbart ska kopplas till att sökanden får del av beslutet. Utskottet anser att den föreslagna ändringen förtydligar lagstiftningen. Det blir i fortsättningen lättare att konstatera när rätten att arbeta upphör, vilket förbättrar både arbetsgivarens möjligheter att säkerställa att rätten att arbeta är i kraft och myndigheternas möjligheter att övervaka förutsättningarna för vistelse i landet. 

Utlämnande av biometriska uppgifter till Schengens informationssystem

Enligt 131 § 1 mom. i den gällande utlänningslagen får polisen eller gränskontrollmyndigheten för verifiering av identitet, för behandling, beslut och övervakning av utlänningars inresa och utresa samt vistelse och arbete och för tryggande av statens säkerhet ta fingeravtryck, fotografier och andra signalement på en utlänning 1) som har ansökt om asyl eller uppehållstillstånd på grund av alternativt skydd eller tillfälligt skydd, 2) som har ansökt om uppehållstillstånd på grund av familjeband, 3) som har fått uppehållstillstånd i egenskap av en utlänning som tagits till Finland inom flyktingkvoten, 4) som enligt beslut ska avvisas eller utvisas, eller 5) vars identitet är oklar. Enligt paragrafens 2 mom. ska de insamlade signalementen föras in i polisens register. 

Vid behandlingen av regeringens proposition med förslag till lagstiftning som kompletterar förordningarna om användningen av Schengens informationssystem (SIS) fogades under riksdagsbehandlingen till 131 § i utlänningslagen ett nytt 5 mom. om utlämnande av uppgifter för sådana registreringar enligt artikel 32 i SIS-förordningen om polissamarbeteEuropaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1862 om inrättande, drift och användning av Schengens informationssystem (SIS) i polissamarbete och straffrättsligt samarbete, om ändring och upphävande av rådets beslut 2007/533/RIF samt om upphävande av Europaparlamentets och rådets N:o (EG) nr 1986/2006 och kommissionens beslut 2010/261/EU som gäller försvunna eller sårbara personer som behöver hindras från att resa. Riksdagen förutsatte dessutom att regeringen noga utreder och bedömer den nationella lagstiftningen och EU-lagstiftningen om behandling av biometriska uppgifter om utlänningar, inklusive förutsättningarna för användning av biometriska uppgifter i nationella informationssystem för registreringar enligt SIS-förordningarna, och vid behov vidtar lämpliga åtgärder för att ändra den nationella lagstiftningen (RP 35/2021 rd—RSv 92/2022 rd, FvUB 14/2022 rd). 

Också Europeiska kommissionen har i samband med Finlands Schengenutvärdering sommaren 2023 tagit upp frågan om utlämnande av nationellt insamlade biometriska uppgifter till SIS-systemet. I utvärderingsrapporten enligt rådets förordning (EU) 2022/922 Rådets förordning (EU) 2022/922 om inrättande och användning av en utvärderings- och övervakningsmekanism för att kontrollera tillämpningen av Schengenregelverket och om upphävande av förordning (EU) nr 1053/2013 ligger Finlands praxis att inte lämna ut biometriska uppgifter för SIS-registreringar om återvändande och nekad inresa och vistelse inte i linje med den rättsligt bindande regleringen i SIS-återvändandeförordningenEuropaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1860 om användning av Schengens informationssystem för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna och SIS-förordningen om in- och utresekontrollerEuropaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1861 om inrättande, drift och användning av Schengens informationssystem (SIS) på området in- och utresekontroller, om ändring av konventionen om tillämpning av Schengenavtalet och om ändring och upphävande av förordning (EG) nr 1987/2006. 

I den föreslagna ändringen i 131 § 5 mom. görs det möjligt att lämna ut biometriska uppgifter som förts in i polisens register med stöd av utlänningslagen för införande av registreringar om återvändande och nekad inresa och vistelse i SIS-systemet. 

Grundlagsutskottet påpekar i sitt utlåtande (GrUU 18/2024 rd), att det i motiveringen till lagstiftningsordningen i det aktuella förslaget (s. 89) hänvisas till att de ursprungliga användningsändamålen för de registreringar som det nu hänvisas till i SIS-återvändandeförordningen och SIS-förordningen om in- och utresekontroller motsvarar de behandlingsändamål som anges i 131 § 1 mom. i utlänningslagen. Grundlagsutskottet har i detta avseende ingenting att anmärka mot regleringen. I motiveringen (s. 90) hänvisas det dock också till att det får göras sökningar i uppgifter som är införda i SIS-systemet med hjälp av fullständiga eller ofullständiga uppsättningar fingeravtryck eller handavtryck som upptäckts på platsen för ett grovt brott eller terroristbrott som är under utredning, vilket utvidgar möjligheterna att särskilt i fråga om grova brott använda uppgifterna i fall där brottet inte har ett sådant nära samband med det ursprungliga behandlingsändamålet enligt utlänningslagen som grundlagsutskottet förutsatt (GrUU 51/2018 rd, s. 14). Denna sökmöjlighet kan enligt motiven (s. 90) inte begränsas genom nationell lagstiftning, utan även andra medlemsstater får göra sökningar i uppgifter som Finland lämnat ut i enlighet med de direkt tillämpliga SIS-förordningarna. 

Grundlagsutskottet har konstaterat att det inte ingår i dess konstitutionella uppdrag att bedöma den nationella genomförandelagstiftningen med avseende på den materiella EU-rätten (se t.ex. GrUU 12/2019 rd, GrUU 31/2017 rd). Enligt utskottet har det dock stått klart att unionslagstiftningen enligt EU-domstolens etablerade rättspraxis har företräde framför nationell rätt i överensstämmelse med de villkor som lagts fast i denna rättspraxis (se t.ex. GrUU 14/2018 rd, s. 12—13 och GrUU 20/2017 rd, s. 6) och att man i vår nationella lagstiftning inte bör gå in för lösningar som strider mot unionsrätten (GrUU 15/2018 rd, s. 42—43, GrUU 14/2018 rd, s. 13, GrUU 26/2017 rd, s. 42—43). Grundlagsutskottet anser också att förvaltningsutskottet nu noggrant bör utreda innehållet i den gällande EU-rätten också med beaktande av senaste rättspraxis (t.ex. C-61/22) och försäkra sig om att regleringen står i förhållande till EU-rätten. 

Förvaltningsutskottet påpekar att avgörandet av stora avdelningen vid Europeiska unionens domstol den 21 mars 2024 i mål C-61/2022 handlar om skyldigheten enligt identitetskortsförordningen (EU) 2019/1157 att lagra ansiktsbilder och två fingeravtryck på lagringsmediet på identitetskort som utfärdas till unionsmedborgare. En av de frågor som ställdes i begäran om förhandsavgörande gällde huruvida skyldigheten att lagra fingeravtryck innebär en ogrundad begränsning av de rättigheter som garanteras i artiklarna 7 och 8 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (punkt 69 i domen). Domstolen ansåg inte att den begränsning av utövandet av de rättigheter som garanteras i artiklarna 7 och 8 som följer av skyldigheten att lagra fingeravtryck strider mot proportionalitetsprincipen (punkterna 123 och 124 i domen). Som ett led i bedömningen av allvaret i det ingrepp som rättighetsbegränsningen medför fastställde domstolen principen om ändamålsbegränsning som tryggas i artikel 8 i stadgan om de grundläggande rättigheterna och i artikel 5.1 b i EU:s allmänna dataskyddsförordning. Domstolen konstaterar i fråga om lagring av uppgifter att medlemsstaterna enligt identitetskortsförordningen är skyldiga att lagra en ansiktsbild och två fingeravtryck som biometriska uppgifter. Förordningen utgör dock inte någon rättslig grund för att upprätta en centraliserad databas på unionsnivå för lagring av biometriska uppgifter. Förordningen utgör inte heller någon grund för att upprätta databaser på nationell nivå för lagring av biometriska uppgifter, vilket är en fråga för nationell rätt (punkt 112 i domen). Av detta följer bland annat att artikel 10.3 i identitetskortsförordningen inte tillåter att medlemsstaterna behandlar biometriska uppgifter för andra ändamål än de som föreskrivs i förordningen. Denna bestämmelse utgör även hinder för en centraliserad lagring av fingeravtryck som går utöver den tillfälliga lagringen av fingeravtryck för personalisering av identitetskort (punkt 113 i domen). Enligt förordningen får biometriska uppgifter användas endast i syfte att kontrollera identitetskortets eller handlingens äkthet (punkterna 115 och 116 i domen). 

Enligt förvaltningsutskottets uppfattning ger domstolens avgörande C-61/22 om regleringen av förordningen om identitetskort inte anledning att bedöma saken på något annat sätt i fråga om de föreslagna nationella bestämmelserna om utlämnande. Det måste föreskrivas särskilt om utlämnande av de uppgifterna till följd av villkoren för behandling av personuppgifter och för reglering som bryter sekretessen i den nationella lagstiftningen. Det föreslås att personuppgifter som samlats in nationellt lämnas ut för att skyldigheterna enligt SIS-återvändandeförordningen och SIS-förordningen om in- och utresekontroller ska kunna fullgöras, och i propositionen föreslås inga undantag från de ändamål för behandling av uppgifter som anges i dessa förordningar. 

Enligt artikel 3.13 i SIS-förordningen om in- och utresekontroller avses med biometriska uppgifter personuppgifter som erhållits genom en särskild teknisk behandling som rör en fysisk persons fysiska eller fysiologiska kännetecken och som möjliggör eller bekräftar den unika identifieringen av denna fysiska person, nämligen fotografier, ansiktsbilder och fingeravtrycksuppgifter. Biometriska uppgifter används för identitetsverifiering och identifiering, eftersom de är unika och därför är mycket mer tillförlitliga när det gäller att verifiera och identifiera en persons identitet än alfanumeriska uppgifter. Verifiering av identiteten eller en tillförlitlig identifiering av personer behövs med tanke på de ändamål för registreringar som anges i SIS-återvändandeförordningen och SIS-förordningen om in- och utresekontroller. Syftet är att säkerställa att återreseförpliktelsen har iakttagits, stödja verkställigheten av beslut om avlägsnande ur landet och förhindra att den som meddelats inreseförbud återvänder till Schengenområdet. 

SIS-förordningarna är till alla delar förpliktande och de tillämpas som sådana i medlemsstaterna i enlighet med fördragen. Bestämmelserna i SIS-förordningarna förpliktar till att föra in registreringar om återvändande och nekad inresa i SIS-systemet och även föra in biometriska uppgifter i anslutning till dem, om sådana finns att tillgå. I polisens register insamlas biometriska uppgifter om personer som avvisas eller avlägsnas ur landet och om vilka en registrering om återvändande och eventuellt också inreseförbud förs in i SIS-systemet. Också de ursprungliga användningsändamålen för registreringar enligt SIS-återvändandeförordningen och SIS-förordningen om in- och utresekontroller motsvarar de behandlingsändamål som anges i 131 § 1 mom. i utlänningslagen. Uppgifterna har således bedömts vara tillgängliga på det sätt som avses i SIS-förordningarna. 

De nationella personuppgiftslagarna innehåller dock begränsningar som är av betydelse för införandet av registreringar, särskilt när det gäller behandling och utlämnande av biometriska uppgifter. Det får göras sökningar i uppgifter som är införda i SIS med hjälp av fullständiga eller ofullständiga uppsättningar fingeravtryck eller handavtryck som upptäckts på platsen för ett grovt brott eller terroristbrott som är under utredning. Detta utvidgar möjligheterna att särskilt i fråga om grova brott använda uppgifterna i fall där brottet inte har ett sådant nära samband med det ursprungliga behandlingsändamålet enligt utlänningslagen som grundlagsutskottet förutsatt (GrUU 51/2018 rd, s. 14). Denna sökmöjlighet kan inte begränsas genom nationell lagstiftning, utan även andra medlemsstater får göra sökningar i uppgifter som Finland lämnat ut i enlighet med de direkt tillämpliga SIS-förordningarna. Det faktum att uppgifter om registreringar i SIS-systemet kan användas till sekundära brottsbekämpande ändamål till och med i större omfattning än den med grundlagsutskottets medverkan antagna nationella lagstiftningen ingår inte i det nationella handlingsutrymmet, utan följer av de direkt tillämpliga bestämmelserna i SIS-förordningarna. Grundlagsutskottet har betonat att man i vår nationella lagstiftning inte bör gå in för lösningar som strider mot unionsrätten (GrUU 18/2024 rd, s. 8 och de utlåtanden som nämns där). Proportionaliteten i SIS-förordningarnas bestämmelser om behandling av biometriska uppgifter har bedömts i samband med beredningen av förordningarna. I SIS-förordningarna föreskrivs det dessutom på det sätt som krävs enligt skyddet för personuppgifter i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna och enligt den allmänna dataskyddsförordningen om annan behandling av personuppgifter som förts in i SIS-systemet, den registrerades rättigheter och rättsmedel samt tillsynsmyndigheterna. 

Förvaltningsutskottet har också bedömt den rättsliga grunden för behandling av personuppgifter. Enligt propositionen grundar sig det föreslagna utlämnandet av personuppgifter till SIS-systemet på artikel 6.1 c i den allmänna dataskyddsförordningen. Enligt artikel 6.1 c tillåts behandling av personuppgifter om behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige. 

SIS-återvändandeförordningen och SIS-förordningen om in- och utresekontroller är till alla delar förpliktande och de tillämpas som sådana i medlemsstaterna i enlighet med fördragen. Bestämmelserna i SIS-förordningarna förpliktar till att föra in registreringar om återvändande och nekad inresa i SIS-systemet och även föra in biometriska uppgifter i anslutning till dem, om sådana finns att tillgå. Det måste föreskrivas särskilt om utlämnande av de uppgifterna till följd av villkoren för behandling av personuppgifter och för reglering som bryter sekretessen i den nationella lagstiftningen. Det nu föreslagna utlämnandet av personuppgifter till SIS behövs för att fullgöra en rättslig förpliktelse som den personuppgiftsansvarige har enligt SIS-återvändandeförordningen och SIS-förordningen om in- och utresekontroller. Därför anser förvaltningsutskottet att behandlingen grundar sig behandlingen på artikel 6.1 c i den allmänna dataskyddsförordningen. 

Förvaltningsutskottet konstaterar att den föreslagna lagändringen ger myndigheterna bättre möjligheter att verifiera identiteten för den person som är föremål för registreringen eller identifiera en person. Med hjälp av registreringarna kan myndigheterna i Schengenområdet säkerställa att återreseförpliktelsen har iakttagits, stödja verkställigheten av beslut om avlägsnande ur landet och förhindra att den som meddelats inreseförbud återvänder till Schengenområdet. Förvaltningsutskottet anser dock utifrån de sakkunnigyttranden som lämnats till utskottet att det är nödvändigt att inrikesministeriet utreder och bedömer om utlämnande av personuppgifter som samlats in med stöd av 131 § i utlänningslagen är tillräckligt i den omfattning som anges i propositionen, eller om det för fullgörandet av polisens och gränsbevakningsväsendets lagstadgade skyldigheter enligt SIS-förordningarna är nödvändigt att utöver de uppgifter som med stöd av 131 § i utlänningslagen förts in i polisens register också till exempel kunna lämna ut sådana biometriska uppgifter som med stöd av 60 d § i utlänningslagen tagits upp för uppehållstillståndskort för att användas för registreringar i SIS-systemet, och att ministeriet utifrån bedömningen vidtar behövliga åtgärder. 

Avslutningsvis hänvisar förvaltningsutskottet till stycke 34 i grundlagsutskottets utlåtande. Grundlagsutskottet konstaterat att förebyggande, avslöjande eller utredning av särskilt allvarliga brott kan vara förenade med sådana vägande samhälleliga intressen som går tillbaka till systemet med de grundläggande fri- och rättigheterna och som i tillräcklig mån motiverar ett undantag från ändamålsbundenheten. Enligt grundlagsutskottet är det till dessa delar möjligt i konstitutionellt hänseende att göra begränsade undantag från principen om ändamålsbundenhet, om en omsorgsfullt uppgjord reglering som helhet betraktad uppfyller kraven på de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna och är förenlig med kraven i EU-rätten. Grundlagsutskottet har påpekat att det fortfarande finns skäl att beakta detta i lagberedningen och utredningsarbetet inom statsrådet. 

Förvaltningsutskottet hänvisar dessutom till riksdagens uttalande (RSv 81/2021 rd – RP 206/2020 rd, FvUB 8/2021 rd), som godkänts utifrån utskottets betänkande och med anledning av vilket inrikesministeriet till förvaltningsutskottet den 5 september 2022 lämnade en utredning om användningen av biometriska uppgifter från passregistret och identitetskortsregistret inom brottsbekämpningen, och hösten 2023 tillsatte ett lagstiftningsprojekt för att bereda ändringar i bestämmelserna om behandling av biometriska uppgifter i passregistret och identitetskortsregistret samt av biometriska uppgifter som förts in i polisens register med stöd av 131 § i utlänningslagen (SM048:00/2023). Förvaltningsutskottet påskyndar lagberedningen.