Allmänt

I propositionen föreslås det att det i utlänningslagen (301/2004) i enlighet med regeringsprogrammet görs de skärpningar som EU:s skyddsgrundsdirektivEuropaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (omarbetning). möjliggör. De föreslagna ändringarna gäller bland annat längden på uppehållstillstånd som beviljas på grund av internationellt skydd samt grunderna för att vägra eller återkalla internationell skyddsstatus. Det föreslås att bestämmelserna om utvisning av flyktingar preciseras på grund av Europeiska kommissionens officiella underrättelse till Finland om bristfälligt genomförande av direktivet. 

Skyddsgrundsdirektivet innehåller bestämmelser om grunderna för beviljande av flyktingstatus och för vägran att bevilja flyktingstatus samt om återkallande, upphävande och vägran att förnya flyktingstatus. Det nuvarande direktivet sattes i kraft nationellt i Finland 2014 och det tidigare skyddsgrundsdirektivetRådets direktiv 2004/83/EG om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet. 2009. 

Skyddsgrundsdirektivet innehåller både bestämmelser som är förpliktande för medlemsstaterna och bestämmelser som lämnar medlemsstaterna nationellt handlingsutrymme. Utskottet påpekar att det som en del av reformen av EU:s migrations- och asylpolitik har antagits en ny skyddsgrundsförordningEuropaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1347 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande och för innehållet i det beviljade skyddet, om ändring av rådets direktiv 2003/109/EG och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU. som börjar tillämpas i juli 2026. Största delen av de ändringar som nu föreslås på basis av skyddsgrundsdirektivet blir i och med skyddsgrundsförordningen direkt tillämpliga utan möjlighet till nationella beslut. I skyddsgrundsförordningen lämnas nationellt handlingsutrymme endast i följande frågor: längden på uppehållstillstånd, uteslutning från status som alternativt skyddsbehövande på grund av undvikande av brottspåföljder och vägran att bevilja flyktingstatus på grund av äventyrande av den nationella säkerheten eller särskilt grovt brott. Utskottet anser också av denna orsak att de föreslagna ändringarna i utlänningslagen som grundar sig på skyddsgrundsdirektivet är motiverade. 

Syftet med propositionen är att göra det möjligt att regelbundet bedöma behovet av internationellt skydd och upptäcka fall där detta behov inte längre finns. Avsikten är att man oftare än nu ska kunna granska vistelsen i landet för personer som utgör ett hot för den nationella säkerheten eller för allmän ordning och säkerhet, och att man ska kunna avlägsna personerna ur landet när kriterierna är uppfyllda. Ett annat mål är att ett agerande som utgör ett säkerhetshot ska inverka på sådana personers skyddsstatus och uppehållsrätt i Finland. Syftet med ändringarna är att i större omfattning kunna återkalla internationell skyddsstatus som beviljats personer som inte längre är i behov av internationellt skydd eller som på grund av sitt eget agerande inte kan anses förtjäna det skyddet. Utskottet anser att de föreslagna ändringarna bidrar till att stärka den inre säkerheten och den nationella säkerheten. De stärker också asylsystemets allmänna acceptans. 

Förvaltningsutskottet har vid flera tillfällen noterat att den säkerhetspolitiska miljön har förändrats i grunden och på lång sikt. Även migrations- och asylpolitiken har förändrats väsentligt sedan det nationella genomförandet av direktivet. I propositionsmotiven står det att de bestämmelser i skyddsgrundsdirektivet som gör det möjligt att återkalla och vägra flyktingstatus av säkerhetsskäl har införts i nästan alla andra medlemsstater. Direktivets mål uppnås bättre när medlemsstaternas lagstiftning är så enhetlig som möjligt. Ett av målen med regeringsprogrammet är att föra Finlands asylpolitik till en allmänt nordisk nivå. 

Av grundlagsutskottets utlåtande (GrUU 20/2024 rd) framgår det att lagförslaget kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning. 

Sammantaget anser förvaltningsutskottet att den föreslagna regleringen behövs och fyller sitt syfte, och det tillstyrker lagförslaget utan ändringar. 

Kortare giltighetstid för uppehållstillstånd

Det första uppehållstillståndet på grund av flyktingskap och alternativt skydd beviljas för närvarande för fyra år. Också det fortsatta tillståndet beviljas för fyra år. Det föreslås att bestämmelserna ändras så att både det första uppehållstillståndet och det fortsatta tillståndet på grund av flyktingskap i fortsättningen beviljas för tre år. Det första tillståndet på grund av alternativt skydd beviljas enligt förslaget för ett år och det fortsatta tillståndet för två år. Dessa nya giltighetstider för de första uppehållstillstånden motsvarar skyddsgrundsdirektivets miniminivå. 

De föreslagna ändringarna gör det möjligt att oftare än för närvarande bedöma behovet av internationellt skydd. Beviljande av fortsatt tillstånd på grund av internationellt skydd förutsätter dessutom en noggrannare bedömning än för närvarande av om det finns förutsättningar för beviljande av tillstånd. Enligt det föreslagna 54 § 2 mom. beviljas ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd, om det inte i ärendet framkommer grunder för upphörande eller återkallande av flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande. Utskottet anser att det med tanke på bekämpningen av olaglig vistelse i landet är motiverat att pröva huruvida förutsättningarna för beviljande av tillstånd uppfylls utifrån en så aktuell situation som möjligt. Det är redan nu möjligt att ta internationell skyddsstatus under övervägande, men genom den föreslagna ändringen betonas skyldigheten till granskning. Utskottet fäster också i detta sammanhang uppmärksamhet vid att informationsförmedlingen mellan myndigheterna ska skötas så effektivt som möjligt. 

En kortare giltighetstiden för uppehållstillstånd som beviljas på grund av internationellt skydd ökar avsevärt antalet ansökningar om fortsatt uppehållstillstånd som behandlas vid Migrationsverket. Migrationsverket behöver mer resurser också för att behovet av fortsatt internationellt skydd ska bedömas noggrannare än för närvarande i samband med ansökningar om fortsatt tillstånd. Dessa resursbehov har beaktats i propositionen. De föreslagna ändringarna bedöms också öka möjligheterna att söka ändring i Migrationsverkets beslut hos förvaltningsdomstolarna. Antalet utlåtanden om skyddspolisens nationella säkerhet väntas öka på grund av ändringarna. Utskottet understryker att myndigheterna måste ha tillräckliga resurser för att kunna utföra sina lagstadgade uppgifter. 

Att vägra, upphäva och återkalla internationell skyddsstatus

I 87 § i utlänningslagen föreskrivs om grunderna för beviljande av asyl. Lagens 88 § gäller på motsvarande sätt grunderna för beviljande av uppehållstillstånd på grund av alternativt skydd. I de paragraferna finns också bestämmelser om uteslutning, således på vilka grunder asyl vägras och uppehållstillstånd på grund av alternativt skydd inte beviljas. Sådana är exempelvis krigsförbrytelser och brott mot mänskligheten. I fråga om alternativt skydd är uteslutning möjlig också när det finns grundad anledning att misstänka att en utlänning har begått ett grovt brott. 

Det föreslås att nya grunder för uteslutning fogas till utlänningslagen på det sätt som skyddsgrundsdirektivet möjliggör. Enligt förslaget beviljas uppehållstillstånd på grund av alternativt skydd inte, om det finns grundad anledning att misstänka att utlänningen utgör en fara för samhället eller den nationella säkerheten. Uppehållstillstånd beviljas inte heller om en person före ankomsten till Finland har begått ett eller flera brott för vilka fängelsestraff hade kunnat dömas ut enligt strafflagen om brotten hade begåtts i Finland och om personen har lämnat sitt ursprungsland för att undvika brottspåföljder. Utskottet konstaterar för tydlighetens skull att oskäliga eller diskriminerande straff i ursprungslandet också kan vara sådana gärningar enligt 87 a § i utlänningslagen som ska betraktas som förföljelse och således grund för erhållande av internationellt skydd. 

Enligt förslaget ska asyl i fortsättningen inte beviljas, om det finns grundad anledning att anta att utlänningen utgör en fara för den nationella säkerheten eller utgör en samhällsfara efter att ha gjort sig skyldig till ett synnerligen grovt brott för vilket domen har vunnit laga kraft. Flyktingstatus kan enligt förslaget också upphävas på dessa grunder. Synnerligen grovt brott nämns också i lagförslagets 149 § 3 mom. om utvisning av flyktingar. 

Grundlagsutskottet anser i sitt utlåtande att den ovan nämnda regleringen om en persons farlighet för samhället är tämligen vag och konstaterar att förvaltningsutskottet bör ta ställning till möjligheterna att precisera bestämmelserna. Också utfrågade sakkunniga har fäst uppmärksamhet vid begreppet synnerligen grovt brott. 

Förvaltningsutskottet konstaterar att ordalydelsen i 87 § 6 mom. 2 punkten, 107 § 1 mom. 8 punkten och 149 § 3 mom. i lagförslaget ”utgör en samhällsfara med hänsyn till att han eller hon genom en lagakraftvunnen dom har dömts för ett synnerligen grovt brott” ligger i linje med ordalydelsen i både skyddsgrundsdirektivet och skyddsgrundsförordningen. Utskottet hänvisar dessutom till propositionsmotiven (t.ex. s. 19 och 34) som beskriver rättspraxis vid Europeiska unionens domstol (mål C-402/22). Domstolen har slagit fast att ett brott inte kan anses vara synnerligen grovt utan att den behöriga myndigheten gör en fullständig bedömning av samtliga relaterade omständigheter. Som ett synnerligen grovt brott kan enligt motiveringen betraktas endast ett sådant brott för vilket påföljden är särskilt sträng i förhållande till den straffskala som allmänt tillämpas i Finland. I begäran om förhandsavgörande har stöld, våldtäkt av minderårig, brott mot liv och rån ansetts utgöra synnerligen grova brott. Längden på de utdömda fängelsestraffen har varit 3–25 år. I motiveringen betonas det att bedömningen av när det är fråga om ett synnerligen grovt brott och när personen anses vara en samhällsfara alltid ska grunda sig på prövning från fall till fall. Förvaltningsutskottet föreslår inte att bestämmelserna i detta avseende ska preciseras. 

Gällande lag tillåter inte att grunderna för uteslutning tillämpas i situationer där den gärning som ligger till grund för uteslutning har begåtts efter det att personen beviljades internationellt skydd. Utskottet anser det vara viktigt att det till grunderna för upphörande av flyktingstatus och status som alternativt skyddsbehövande fogas att gärningsmannen gjort sig skyldig till nämnda gärningar efter det att han eller hon fått flyktingstatus. Detta gör det möjligt att upphäva internationell skyddsstatus till exempel för så kallade utländska stridande på den grunden att de anses äventyra den nationella säkerheten. 

Kriterierna för uteslutning föreslås bli utökade till att även omfatta anstiftan och annat deltagande i brott eller gärningar (87 § 3 mom. och 88 § 3 mom.). Grundlagsutskottet har ansett att bestämmelsens ordalydelse är tämligen vag och konstaterat att förvaltningsutskottet bör bedöma möjligheterna att precisera regleringen. 

Förvaltningsutskottet slår fast att uteslutning enligt motiveringen förutsätter att en utlänning är personligen ansvarig för den gärning eller det brott som möjliggör uteslutning. Ansvaret kan uppstå genom avsiktlig medverkan eller avsiktlig anstiftan till en sådan gärning. Ordalydelsen i bestämmelserna ligger i linje med ordalydelsen i skyddsgrundsdirektivet och skyddsgrundsförordningen. Avsikten är att förtydliga regleringen så att den motsvarar tillämpningspraxis som baserar sig på FN:s flyktingorganisation UNHCR:s tolkningsanvisning om uteslutningsklausuler. Utskottet föreslår inte heller att bestämmelserna preciseras till denna del. Utskottet påpekar att skyddsgrundsförordningen, som innehåller en motsvarande bestämmelse, börjar tillämpas i juli 2026. 

Tillfälligt uppehållstillstånd

Det föreslås att det till 89 § i utlänningslagen fogas bestämmelser om beviljande av tillfälligt uppehållstillstånd för en utlänning i situationer där flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande inte beviljas, upphör eller återkallas, men ett förbud mot tillbakasändning hindrar att utlänningen avlägsnas ur landet. Tillfälligt uppehållstillstånd beviljas för högst ett år i sänder. Tillfälligt uppehållstillstånd används redan nu i situationer där en person inte beviljas asyl eller uppehållstillstånd på grund av alternativt skydd, eftersom uteslutning tillämpas på honom eller henne. 

Genom den föreslagna regleringen tryggas utlänningarnas minimirättigheter enligt skyddsgrundsdirektivet. Genom att bevilja tillfälligt uppehållstillstånd kan man bidra till att förebygga risker i samband med olaglig vistelse i landet. Ett tillfälligt uppehållstillstånd berättigar inte till arbete, och en familjemedlem till en utlänning som fått tillfälligt uppehållstillstånd har inte möjlighet att ansöka om uppehållstillstånd på grund av familjeband. 

Utskottet anser det vara viktigt att regelbundet granska möjligheten att ur landet avlägsna en person som fått tillfälligt uppehållstillstånd. Om granskningen leder till ett utvisningsbeslut, ska verkställigheten av beslutet vara så smidig som möjligt utan extra rättsprocesser. Utskottet betonar också mer allmänt att ett effektivt verkställande av beslut om avlägsnande ur landet är viktigt med tanke på hela asylsystemets funktion. Utskottet påskyndar åtgärderna för att göra förfarandet snabbare.