Allmänt
Regeringen föreslår att lagen om välfärdsområden (611/2021, nedan välfärdsområdeslagen) och lagen om ordnande av social- och hälsovården och räddningsväsendet i Nyland (615/2021, nedan Nylandslagen) ändras.
Enligt förslaget ska välfärdsområdeslagen kompletteras med bestämmelser om ett förebyggande förfarande för ekonomisk styrning som är avsett enbart för situationer där välfärdsområdets ekonomiska situation riskerar att äventyras på ett betydande sätt. Det är fråga om ett förhandlingsförfarande mellan välfärdsområdet och finansministeriet, i vilket också social- och hälsovårdsministeriet och inrikesministeriet deltar. Det föreslagna förhandlingsförfarandet är beroende av prövning och det kan inledas på basis av de nyckeltal för ekonomin som anges i lagen eller de kriterier som gäller innehållet i och genomförandet av budgeten och ekonomiplanen. Med förfarandet kan rekommendationer ges till ett välfärdsområde, men välfärdsområdet fattar själv beslut om behövliga åtgärder. Målet med det förebyggande förfarandet för ekonomisk styrning är att förhindra att välfärdsområdena hamnar i en situation där det visar sig nödvändigt att inleda ett utvärderingsförfarande eller bevilja tilläggsfinansiering för välfärdsområdet.
Bland annat föreslås det att bestämmelserna om inledande av utvärderingsförfaranden för välfärdsområden ändras så att ett utvärderingsförfarande kan inledas redan om välfärdsområdet har beviljats tilläggsfinansiering enligt lagen om välfärdsområdenas finansiering (617/2021, nedan finansieringslagen) en gång. Det föreslås också vissa kompletteringar av utvärderingsgruppens uppgifter och rapporteringen om genomförandet av välfärdsområdets åtgärder. Dessutom föreslås det att det i välfärdsområdeslagen görs enstaka mindre ändringar eller ändringar av teknisk natur.
Syftet med förslaget är att främja och stödja en hållbar ekonomisk förvaltning av välfärdsområdena genom att på ett så tidigt stadium som möjligt identifiera en betydande risk för ekonomin och de åtgärder som kan vidtas för att förebygga den. Målet är att säkerställa att den finansiering som riktas till välfärdsområdena räcker till och garanterar tillgången till tjänster. Förvaltningsutskottet anser att de här målen är viktiga. Utgångspunkten för lagändringarna är att stärka statens och välfärdsområdenas gemensamma kunskapsbas och att skapa en noggrannare gemensam lägesbild över välfärdsområdets ekonomiska situation och över genomförandet av de ekonomiska och operativa beslut som har inverkat på situationen. Förvaltningsutskottet anser att man med hjälp av ett förebyggande förfarande för ekonomisk styrning kan förbättra uppföljningen av välfärdsområdets ekonomi och åtgärdsprogram och stödja välfärdsområdet med att på lång sikt finna ekonomiskt hållbara lösningar.
Social- och hälsovårdsutskottet (ShUU 12/2024 rd) anser att den föreslagna regleringen om förebyggande förfarande för ekonomisk styrning behövs och är ändamålsenlig för att följa upp och bedöma om välfärdsområdenas ekonomi och finansiering räcker till samt för att skapa en gemensam uppfattning mellan ministerierna och det välfärdsområde som drabbats av en svår ekonomisk situation. Enligt utskottet säkerställer de föreslagna bestämmelserna för sin del att åtgärder för att korrigera det försämrade ekonomiska läget vidtas i tid och att man på så sätt undviker mer omfattande förvaltningsåtgärder och framför allt tryggar att välfärdsområdenas lagstadgade tjänster tillhandahålls i hela landet.
Grundlagsutskottet (GrUU 40/2024 rd) anser det vara ändamålsenligt att bestämmelser om det förebyggande förfarandet för ekonomisk styrning utfärdas genom lag. Även om de föreslagna ändringarna ytterligare ökar den statliga styrningen av välfärdsområdena och därför i någon mån inskränker välfärdsområdenas redan nu relativt tunna självstyrelse, ändrar ändringarna enligt utskottet inte välfärdsområdenas rättsliga ställning väsentligt jämfört med nuläget. Grundlagsutskottet anser att det är av betydelse att det föreslagna förhandlingsförfarandet, som syftar till att säkerställa att finansieringen till välfärdsområdena räcker till och garanterar tillgången till tjänster, också har samband med tryggandet av de rättigheter som avses i 19 § 3 mom. i grundlagen. Den föreslagna regleringen om ett förebyggande förfarande för ekonomisk styrning är enligt utskottet inte problematisk med avseende på 121 § 4 mom. i grundlagen. Enligt grundlagsutskottets utlåtande kan lagförslagen behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Sammantaget anser förvaltningsutskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen, men med de anmärkningar som framgår nedan. Med hänvisning till social- och hälsovårdsutskottets utlåtande föreslår förvaltningsutskottet i detta sammanhang också en korrigering i välfärdsområdeslagens bestämmelser om en förtroendevalds valbarhet till en välfärdssammanslutnings organ. Förvaltningsutskottet hänvisar till denna del till det som sägs i detaljmotiveringen.
Det förebyggande förfarandet för ekonomisk styrning och grunderna för att det inleds
Det förebyggande förfarandet för ekonomisk styrning som avses i välfärdsområdeslagen (nya 13 b §) är avsett enbart för situationer där välfärdsområdets ekonomiska situation riskerar att äventyras på ett betydande sätt. Förvaltningsutskottet understryker att förfarandet är avsett att användas endast i enskilda situationer och att det inte är en del av den regelbundna årliga styrningen.
Enligt förslaget kan finansministeriet inleda förfarandet på basis av de nyckeltal för ekonomin som anges i lagen, genomförandet av villkor som bestämts i andra processer eller de kriterier som gäller innehållet i och genomförandet av budgeten och ekonomiplanen. Kriterierna är sådana att välfärdsområdet kan följa hur de uppfylls i sina interna processer och beakta situationen i sitt beslutsfattande. Genom att förfarandet är prövningsbaserat är det möjligt att beakta till exempel faktorer av engångsnatur som påverkar uppfyllandet av kriterierna och som inte har någon bestående inverkan på välfärdsområdets ekonomiska situation och därmed på förmågan att ordna tjänsterna.
Social- och hälsovårdsutskottet har ansett det vara viktigt att förvaltningsutskottet bedömer om de föreslagna kriterierna och deras ordalydelse är tillräckligt tydliga och entydiga så att de inte möjliggör finansministeriet alltför omfattande prövningsrätt, utan att bestämmelserna om kriterierna verkligen tillräckligt tydligt och entydigt beskriver ett allvarligt äventyrande av ekonomin. Förvaltningsutskottet påpekar till denna del följande.
Förvaltningsutskottet anser det vara viktigt att kriterierna beskriver ett betydande äventyrande av ekonomin ur olika synvinklar och att de är kopplade till bestämmelserna om ekonomi och rapportering i 13 kap. i välfärdsområdeslagen samt till processerna för ändring av fullmakten att uppta lån, beviljande av tilläggsfinansiering och utvärderingsförfarandet. Utskottet konstaterar att vilka värden som betraktas som svaga gränsvärden för nyckeltalen i det kriterium som avses i 13 b § 1 mom. 1 punkten är entydiga. För de övriga kriterierna är det inte möjligt att ställa motsvarande exakta gränsvärden, till exempel numeriska gränsvärden, eftersom de gäller de åtgärder som krävs av välfärdsområdet, underlåtenhet att vidta åtgärder samt välfärdsområdets beslut och ekonomiska utveckling. Utskottet anser att det är ändamålsenligt att i detta sammanhang bedöma hur de fastslagna åtgärderna genomförs och vilka konsekvenser de har för tjänsterna. Å andra sidan kan det vara entydigt att inleda förfarandet till exempel om beslut om välfärdsområdet inte har fattat beslut om åtgärder som krävs.
Kriteriet i 4 punkten beskriver hur välfärdsområdets ekonomiska utveckling avviker från budgeten. I bestämmelsen förutsätts det att den ekonomiska utvecklingen är väsentligt svagare än vad som bedömts i budgeten. Med väsentligt svagare avses att den ekonomiska utvecklingen i välfärdsområdet bedöms leda till att tjänsterna äventyras. Enligt utredning kan förfarandet inledas på grund av brister i de rapporterade uppgifterna endast om bristerna i rapporteringen försvårar den övergripande bedömningen av välfärdsområdets ekonomi och därmed bedömningen av förmågan att ordna tjänster. Eventuella brister i enskilda uppgifter, såsom mänskliga fel och små eftersläpningar, korrigeras i rapporteringsprocessen, där uppgifterna lämnas till Statskontoret.
Förvaltningsutskottet konstaterar att kriterierna för att inleda det förebyggande förfarandet för ekonomisk styrning avviker från kriterierna för att inleda utvärderingsförfarandet på grund av förfarandenas art, även om bestämmelserna delvis granskar samma nyckeltal. Syftet med den förebyggande ekonomiska styrningen är uttryckligen att förebygga att den ekonomiska situationen äventyras. Förfarandet för ekonomisk styrning och utvärderingsförfarandet skiljer sig från varandra också bland annat genom att inledandet av förfarandet för ekonomisk styrning inte begränsar välfärdsområdets myndigheters behörighet. Inledandet av utvärderingsförfarandet enligt 124 § i välfärdsområdeslagen däremot begränsar denna behörighet.
Social- och hälsovårdsutskottet påpekar i sitt utlåtande att bedömningen av ekonomin och verksamheten kräver heltäckande och enhetliga jämförelseuppgifter, som gör det möjligt att jämföra områdenas servicebehov, kostnader, produktionsfaktorer samt de lösningar som fattats i fråga om produktion och ordnande av tjänsterna. Utskottet anser det vara viktigt att det nationella kunskapsunderlaget utvecklas för att förbättra förutsättningarna för styrning. Förvaltningsutskottet instämmer i den här synpunkten.
Förslag till utvärderingsförfarande
I välfärdsområdeslagen föreslås också vissa ändringar som gäller förfarandet vid utvärdering av välfärdsområden. Enligt den föreslagna 123 § kan finansministeriet inleda ett utvärderingsförfarande i ett välfärdsområde, om välfärdsområdet en gång har fått tilläggsfinansiering enligt 11 § i finansieringslagen. Genom förslaget ändras inte bestämmelserna i 11 § i finansieringslagen.
Syftet med den föreslagna ändringen är att harmonisera villkoren för beviljande av tilläggsfinansiering och fullmakt att uppta lån för att inleda ett utvärderingsförfarande och möjliggöra snabbare ingripande i välfärdsområdets svårigheter och därmed säkerställa att grundläggande tjänster tillhandahålls. Enligt gällande lagstiftning är det dock fortfarande finansministeriet som gör prövningen av om ett utvärderingsförfarande ska inledas eller inte. Det är därför möjligt att inget förfarande inleds till exempel i en situation där tilläggsfinansieringen och de villkor som ställts för den ensam kan anses trygga ordnandet av tjänsterna.
Det föreslås att uppgifterna för den utvärderingsgrupp som avses i 122 § i välfärdsområdeslagen ska kompletteras på så sätt att den i sitt förslag också ska behandla en framställning om inledande av ändring av välfärdsområden som avses i 6 § i lagen om indelningen i välfärdsområden och landskap (614/2021). Utvärderingsgruppen har redan enligt gällande lagstiftning en omfattande utvärderings- och utredningsskyldighet, men också rätt att föreslå sådana åtgärder som den anser nödvändiga. Utvärderingsgruppen har därför också hittills haft möjlighet att föreslå inledandet av en ändring av välfärdsområden. Utskottet anser dock att det är motiverat att komplettera bestämmelserna. Utskottet anser det vara viktigt att inledandet behandlas när utvärderingsgruppen lägger fram åtgärdsförslag, även om det förslag som utvärderingsgruppen behandlar inte ersätter den utredning om ändring av välfärdsområdenas indelning som avses i 8 § i lagen om indelning i välfärdsområden och landskap.
Dessutom föreslås det kompletteringar av välfärdsområdets rapportering enligt 122 §. Enligt förslaget ska åtgärder som välfärdsområdesfullmäktige vidtagit också rapporteras i samband med delårsrapporterna och bokslutet samt vid de årliga förhandlingar som avses i 13 a §. Det kan anses att det behövs uppdaterad rapportering om genomförandet av åtgärderna och om åtgärdernas tillräcklighet på grund av arten av och syftet med utvärderingsförfarandet och de beslut och åtgärder som med anledning av det fattas för att trygga välfärdsområdets tjänster.
I 122 § föreslås det också bestämmelser om möjligheten att inleda en ändring av välfärdsområden utan ett nytt utvärderingsförfarande i en situation där de åtgärder som föreslagits i det tidigare utvärderingsförfarandet och som välfärdsområdesfullmäktige beslutat om inte har genomförts och förutsättningarna för utvärderingsförfarandet fortfarande uppfylls. Ändringen gör det möjligt att tillsätta en utredning av välfärdsområdenas indelning snabbare än hittills, till exempel i situationer där det bedöms att nya åtgärdsförslag som behövs för att trygga förutsättningarna för ordnande av välfärdsområdets tjänster inte längre med tanke på den svåra ekonomiska situationen kan genomföras i ett nytt utvärderingsförfarande. Å andra sidan kan finansministeriet fortsättningsvis besluta om ett nytt utvärderingsförfarande. Förslaget ger alltså finansministeriet möjlighet att tillämpa prövning. De föreslagna bestämmelserna motsvarar de bestämmelser som fogades till kommunallagen 2021 (419/2021).
Förvaltningsutskottet anser att ändringarna i utvärderingsförfarandet i välfärdsområden är ändamålsenliga. Förslagen ändrar inte den grundläggande lösningen i bestämmelserna om utvärderingsförfarandet.
Nylandslagen
De föreslagna bestämmelserna om förebyggande styrning av ekonomin ska också tillämpas på HUS-sammanslutningen och Helsingfors stads särredovisade uppgifter inom social- och hälsovården och räddningsväsendet. Enligt förslaget ska 2 § och 17 § i Nylandslagen kompletteras med bestämmelser om detta.
Social- och hälsovårdsutskottet har i sitt utlåtande lyft fram den åsikt som framfördes vid utskottets sakkunnigutfrågning om att det inte i alla situationer är ändamålsenligt att inleda förfaranden samtidigt till exempel i fråga om alla välfärdsområden i Nyland och HUS-sammanslutningen eller att det inte är ändamålsenligt att behandla kostnader som påverkar finansieringen av HUS-sammanslutningen vid förfarande för endast ett av välfärdsområdena i Nyland.
Enligt förslaget ska inte endast HUS-sammanslutningen delta i HUS-koncernens förhandlingsförfarande utan också alla välfärdsområden i Nyland och Helsingfors stad. Utskottet anser att detta är motiverat, eftersom finansieringen av de uppgifter som hör till HUS-sammanslutningens organiseringsansvar täcks med finansiering som välfärdsområdena i Nyland och Helsingfors stad får enligt finansieringslagen. Kostnaderna för välfärdsområdena i Nyland påverkas av de finansiella bidrag som de betalar till HUS-sammanslutningen.
Förvaltningsutskottet påpekar att det är viktigt att det förebyggande förfarandet för ekonomisk styrning kan inledas endast utifrån kriterier som anges i lag. Välfärdsområdet bör utifrån uppgifterna om sin ekonomi och sina egna beslut kunna förutse om förutsättningarna för förfarandet uppfylls. Enligt utredning till utskottet kan HUS-sammanslutningens kostnader från fall till fall behandlas som en del av förfarandet hos dem som ansvarar för finansieringen av sammanslutningen. De rekommendationer som eventuellt ges i förfarandet kan gälla till exempel en del av dessa kostnader. Utskottet betonar dock att eventuella beslut förutsätter beslut och processer enligt välfärdsområdeslagen och HUS-sammanslutningens grundavtal.
Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande bedömt hur bestämmelserna om förebyggande ekonomisk styrning ska tillämpas på Helsingfors stad. Även om skyddet för den kommunala självstyrelsen i grundlagen enligt utlåtandet ställer strängare krav på den statliga styrningen än i fråga om förvaltningsområden som är större än kommunerna, innebär det föreslagna nya förhandlingsförfarandet enligt grundlagsutskottet inte ett så betydande ingrepp i den kommunala självstyrelsen att det konstitutionellt sett blir problematiskt att utvidga det till att gälla också Helsingfors stads särredovisade uppgifter.