Bakgrund

Regeringen föreslår ändringar i lagen om verkställighet av vissa av Europeiska unionens jordbruksstöd och vissa nationella jordbruksstöd (verkställighetslagen), lagen om Europeiska unionens direktstöd till jordbrukare, lagen om vissa ersättningar för landsbygdsutveckling samt lagen om nationella stöd till jordbruket och trädgårdsodlingen. Det största ändringsbehovet hänför sig till EU:s lagstiftning enligt vilken iakttagande av kraven i fråga om social villkorlighet från och med ingången av 2025 ska vara ett villkor för erhållande av areal- och djurbaserade stöd som helt eller delvis finansieras av EU. 

Dessutom föreslås det att lagen om nationella stöd till jordbruket och trädgårdsodlingen ändras så att också förskott på stöd för växtproduktion kan betalas ut innan granskningarna av gården som stödet i fråga gäller har slutförts. Det föreslås att verkställighetslagen kompletteras med bestämmelser om tillsynspåföljder i anslutning till jordbruksrådgivningstjänster. Sammantaget sett anser utskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen utan ändringar. 

Införandet av ett socialt perspektiv i villkoren för jordbruksstöd hänför sig särskilt till den oro som väckts runtom i Europa under coronapandemin över behandlingen av jordbruksarbetare. I de yttranden som utskottet fått har det framförts att kravet på social villkorlighet förbättrar arbetstagarnas hälsa och välbefinnande vid sidan av de krav på välfärden för miljön och djuren och på växtskyddet som redan nu tillämpas. De problem som följer av dåliga arbetsvillkor är inte begränsade till individen, utan de medför betydande direkta och indirekta kostnader för samhället till exempel i form av sjukfrånvaro och sjukpension samt uteblivna skatteinkomster. Det är inte motiverat att stödja sådan verksamhet som genom försummelser av de lagstadgade kraven ökar utgifterna för samhället. Eventuella missbruk beror dock inte alltid på uppsåtlig verksamhet, utan i bakgrunden ligger också brist på information och kunnande om arbetsgivarens och arbetstagarens rättigheter och skyldigheter. 

Enligt lagstiftningen om stöd som helt och delvis finansieras av EU och som beviljas under finansieringsperioden 2021–2027 ska medlemsstaterna som ett villkor för beviljande av areal- och djurbaserade stöd eller ersättningar iaktta kraven i fråga om social villkorlighet senast vid ingången av 2025. Medlemsstaterna har därför getts en övergångsperiod för att införa kraven. Medlemsstaterna har dock från och med ingången av 2023 varit tvungna att inkludera den sociala villkorligheten som en del av de teman om vilka jordbruksrådgivning tillhandahålls. Rådgivning ges bland annat om anställningsvillkor, arbetsgivarens skyldigheter och om hälsa och säkerhet på arbetsplatsen. 

Uppfyllandet av kraven i fråga om social villkorlighet är i fortsättningen ett villkor för utbetalning av de stöd som helt finansieras ur Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ), det vill säga grundläggande inkomststöd, omfördelningsinkomststöd, inkomststöd till unga jordbrukare, stöd för miljösystem och vissa produktionskopplade inkomststöd. Kraven i fråga om social villkorlighet gäller dessutom vissa ersättningar som delfinansieras ur Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu), det vill säga kompensationsersättning, miljöersättning, ersättning för ekologisk produktion och ersättning för djurens välbefinnande. Kraven i lagstiftningen som gäller arbetstagares hälsa och välbefinnande ska i vilket fall som helst tillämpas på jordbruksverksamhet. En del av de kraven kommer att tillämpas som villkor för beviljande av stöd, varvid kraven i fråga om sociala villkorlighet bidrar till att effektivisera iakttagandet av den gällande lagstiftningen. Utskottet välkomnar att de sociala kraven som gäller arbetstagarnas hälsa och välbefinnande iakttas effektivare inom ramen för EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Utskottet framhäver samtidigt med tanke på stödpolitiken behovet av information, rådgivning och utbildning om detta nya tema. 

Utskottet välkomna effekterna av kraven i fråga om social villkorlighet, bland annat att stöden effektivare kan styras till ansvarsfull produktionsverksamhet. Samtidigt är det viktigt att se till att helheten genomförs på behörigt sätt. Utskottet betonar att den arbetarskyddslagstiftning som stödvillkoren omfattar ska tolkas på ett konsekvent och förutsägbart sätt och att villkoren ska verkställas så att stödmottagarens administrativa börda inte ökas i onödan. I propositionen föreslås det att tillsynen över kraven som gäller social villkorlighet utövas i samband med den tillsyn över arbetarskyddet som grundar sig på arbetarskyddslagstiftningen. Tillsynen sköts således av regionförvaltningsverkets ansvarsområde som sköter arbetarskyddsuppgifter. Det innebär att tillsynen över stödmottagarna i praktiken inte utvidgas, ökar eller tar sig uttryck i ny övervakning av stödvillkoren. Utskottet anser att den lösning som valts i propositionen är motiverad. Utskottet tar inte med avseende på sitt eget ansvarsområde ställning till de påföljder enligt arbetslagstiftningen som följer av underlåtelse att följa lagstiftningen. Däremot lyfter utskottet, till den del som kraven i fråga om social villkorlighet tillämpas som stödvillkor, fram omständigheter som är av betydelse för utskottets ansvarsområde. 

Det materiella tillämpningsområdet för kraven i fråga om social villkorlighet

Kraven i fråga om social villkorlighet omfattar vissa bestämmelser i lagstiftningen om arbetsavtal, arbetstider och arbetarskydd. Det är fråga om lagstiftning som arbetsgivaren måste följa oavsett om denne får jordbruksstöd eller inte. Kraven i fråga om social villkorlighet gäller för jordbruksföretagare som är arbetsgivare och som har avlönad arbetskraft i sin jordbruksverksamhet. Kraven gäller således inte sådana jordbruksföretagare eller jordbruksföretag som inte har utomstående arbetskraft. I princip är det viktigt att uppsåtlig försummelse att iaktta kraven i fråga om social villkorlighet leder till påföljder också i form av avslag på ansökan om stöd. Påföljderna ska dock vara konsekventa och förutsägbara för stödmottagaren. Vid tillämpningen av kraven i fråga om social villkorlighet ska god förvaltningssed och rättssäkerheten beaktas. Om exempelvis en produktionsbyggnad eller -anordning inom jordbruket vid tidpunkten för byggandet eller ombyggnaden har uppfyllt de krav som byggnadslagstiftningen och de kompletterande bestämmelserna ställer på byggnadens eller anordningens säkerhet, får stödpåföljder inte påföras utan stöd av en uttrycklig bestämmelse i fråga om försummelse av ett krav som har trätt i kraft senare eller i fråga om motstridiga bestämmelser. Tillsynen över den sociala villkorligheten ska omfatta ett konsultativt tillvägagångssätt så att man i första hand genom anvisningar och råd försöker hjälpa den lantbruksföretagare som är arbetsgivare att uppfylla kraven. 

Det är inte alltid klart om utomstående arbetskraft anlitas i jordbruksverksamheten på det sätt som avses i propositionen. Tillämpningsområdet för kraven i fråga om social villkorlighet begränsas så att det ska finnas ett anställningsförhållande enligt arbetsavtalslagen (55/2001). Enligt den lagen kan arbetsavtal ingås muntligen, skriftligen eller i elektronisk form. I yttranden till utskottet har det fästs uppmärksamhet vid att arbetsavtalen inom jordbruksverksamheten i många fall ingås muntligen. Enligt uppgift till utskottet har propositionen ingen direkt inverkan på detta, utan de alternativ som tillåts i arbetsavtalslagen är möjliga. I och för sig gäller kravet på ett skriftligt arbetsavtal med stöd av allmänt bindande branschspecifika kollektivavtal. I fråga om jordbruksverksamheten ingår kravet i arbetskollektivavtalet för landsbygdsnäringarna. 

Sakkunniga har fäst uppmärksamhet vid att ett skriftligt arbetsavtal sannolikt blir en väsentlig del av iakttagandet av kraven i fråga om social villkorlighet. För det första kan det vara nödvändigt med skriftliga arbetsavtal vid sektorsövergripande jordbruksföretag för att fastställa det arbete som en anställd i arbetsavtalsförhållande är anställd att utföra. Ett skriftligt avtal förtydligar också för båda avtalsparterna vilket arbete det har avtalats om. Enligt utskottets uppfattning avgörs frågan om huruvida det i enlighet med tillämpningsområdet föreligger ett anställningsförhållande i sista hand i samband med inspektioner i anslutning till arbetarskyddstillsynen. Förutsägbarheten för en stödmottagare i fråga om inspektionerna förbättras när det finns ett skriftligt arbetsavtal jämfört med att stödmottagaren är beroende av en bedömning från fall till fall. 

Vid behandlingen av ärendet har avbytarservicens förhållande till kraven i fråga om social villkorlighet lyfts fram. I fråga om lantbruksavbytare tillämpas enligt uppgift arbetarskyddslagens (738/2002) bestämmelser om omsorgsplikt på gemensamma arbetsplatser (49 §) och om information och samarbete på gemensamma arbetsplatser (50 §). Kraven som gäller social villkorlighet omfattar dessa bestämmelser. Ett villkor för erhållande av stöd är därför bland annat att lantbruksavbytaren har fått nödvändiga uppgifter och anvisningar om de risker och olägenheter som är förknippade med arbetet på arbetsplatsen samt om de anvisningar som gäller säkerheten på arbetsplatsen och i arbetet. Utskottet betonar också i detta sammanhang vikten av information om tillämpningsområdet för och innehållet i kraven i fråga om social villkorlighet. 

I sakkunnigyttrandena har det lyfts fram att kraven i fråga om social villkorlighet i den form de föreslås inte tar hänsyn till att jordbruket i Finland i hög grad baserar sig på familjejordbruk, till skillnad från till exempel lantbruksföretagarnas arbetspensionsförsäkringssystem (LFöPL) och försäkringssystem för olycksfall i arbetet (OFLA), som utöver företagarna också täcker pensions- och olycksfallsskyddet för en familjemedlem som får lön. På gårdarna förekommer det till exempel före generationsväxlingar att den som planerar ta över arbetar företagsmässigt på gården, får lön för sitt arbete och är försäkrad för olycksfall med en OFLA-försäkring. Om en familjemedlem arbetar företagsmässigt på gården gäller de allmänna begränsningarna för tillämpningen av kraven i fråga om social villkorlighet på det arbete som familjemedlemmen utför. Om kriterierna för ett anställningsförhållande uppfylls kan det arbete som familjemedlemmen utför omfattas av kraven i fråga om social villkorlighet. 

Social villkorlighet tillämpas inte på det arbete som lantbruksföretagaren själv utför. Om jordbruksverksamhet bedrivs i form av kommanditbolag, öppna bolag eller aktiebolag, gäller kraven i fråga om social villkorlighet inte ansvariga bolagsmän i kommanditbolag, bolagsmän i öppna bolag eller jordbruksföretagare som är aktieägare i ett aktiebolag. Med tanke på kraven i fråga om social villkorlighet är det av betydelse att förhållandet mellan jordbruksföretagaren och den familjemedlem som arbetar på gården definieras som ett anställningsförhållande enligt arbetslagstiftningens bestämmelser. För att definiera förhållandet tillämpas kriterierna för ett anställningsförhållande. Huruvida kraven i fråga om social villkorlighet iakttas, exempelvis i samband med generationsväxling, klarnar utifrån den redogörelse som parterna framför och utifrån prövning från fall till fall. 

Enligt uppgift till utskottet är man i praktiken ofta tvungen att bedöma om det är fråga om ett anställningsförhållande eller en tjänst som köps av en företagare. Till exempel i samband med tillsynen över arbetarskyddet måste man bedöma om det de facto rör sig om ett anställningsförhållande, även om den som utför arbetet är en så kallad lättföretagare. Om det vid tillsynen anses att det de facto är fråga om ett anställningsförhållande, ska arbetsgivarens skyldigheter tillämpas. Då ska också bestämmelserna om kraven i fråga om social villkorlighet tillämpas som stödvillkor. Risken för olyckor i arbetet är särskilt hög inom lantbruksverksamheten och utskottet anser det vara viktigt att lagstiftningen om arbetstagarens hälsa och säkerhet iakttas så effektivt som möjligt och att tillämpningen av den som villkor för jordbruksstöd inte leder till konstlade arrangemang som syftar till att kringgå arbetsgivarförpliktelserna. Utskottet noterar att införandet av kraven i fråga om social villkorlighet delvis även verkar vara förknippat med ogrundade rädslor. En del av dem kan sannolikt undanröjas med korrekt information. Utgångspunkten är emellertid att det är fråga om sådan lagstiftning som arbetsgivarna redan nu ska iaktta. Kraven i fråga om social villkorlighet medför inga nya skyldigheter för arbetsgivarna. 

Tillämpning av kraven

Kraven i fråga om social villkorlighet omfattar vissa bestämmelser i lagstiftningen om arbetsavtal, arbetstider och arbetarskydd. Med andra ord omfattar kraven inte alla de bestämmelser i arbetarskyddslagstiftningen som gäller arbetsgivarens verksamhet, utförande av arbete och arbetarskydd. Bland annat ordnandet av företagshälsovård omfattas inte direkt av kraven i fråga om social villkorlighet. Det föreslås att nationella bestämmelser som omfattas av kraven i fråga om social villkorlighet utfärdas i bilagan till statsrådets förordning. Kraven baserar sig på direktiv som hör till området för EU:s arbetslagstiftning och som har satts i kraft nationellt. Den lagstiftning som tillämpas i fråga om kraven som gäller social villkorlighet innehåller delvis detaljerade bestämmelser för att skydda den svagare parten i anställningsförhållandet, det vill säga arbetstagaren. Bland stödmottagarna finns det oro över att tröskeln för påförande av påföljder vid försummelse att iaktta kraven i fråga om social villkorlighet blir låg och att påföljderna som berör stöden blir oproportionerliga i förhållande till försummelsernas allvarlighetsgrad. 

Bestämmelser om tillämpning och beräkning av administrativa påföljder i fråga om den sociala villkorligheten finns i EU:s så kallade horisontella förordning. Enligt artikel 89 i den förordningen ska de administrativa sanktionerna tillämpas genom en minskning av det totala beloppet för de stöd som har beviljats stödmottagaren under det år då den bristande efterlevnaden inträffade eller då den bristande efterlevnaden konstaterades. Vid fastställande av påföljder ska det tas hänsyn till den konstaterade bristande efterlevnadens allvar, omfattning, varaktighet eller upprepning och till huruvida den varit avsiktlig, och därtill ska de administrativa sanktionerna vara effektiva, proportionella och avskräckande. I propositionen föreslås det att stödpåföljderna kopplas till så kallade verkställbara beslut, det vill säga beslut som är förpliktande för arbetsgivaren. Enligt uppgift innebär det att oavsiktliga försummelser eller mindre brister eller förseelser inte leder till påföljder som påverkar stödet. Ett verkställbart beslut är aldrig en följd av okunnighet och beslutet fattas inte på grund av ärenden som är av ringa betydelse. Det säkerställs genom ett vägledande tillvägagångssätt hos den arbetarskyddsmyndighet som utövar tillsynen. De flesta av de brister eller försummelser som konstateras avhjälps således redan på basis av inspektörernas vägledning eller senast vid beredningen av ett förpliktande beslut, i samband med hörandet. 

Enligt utskottets uppfattning innebär det som sägs ovan att en försummelse som leder till påföljder inte kan vara oavsiktlig, eftersom arbetarskyddsmyndigheten innan påföljd påförs har försäkrat sig om att stödmottagaren i egenskap av arbetsgivare är medveten om sina skyldigheter, den konstaterade försummelsen och på vilket sätt försummelsen i tillräcklig omfattning ska rättas till. Arbetarskyddsinspektören kan i samband med en arbetarskyddsinspektion meddela arbetsgivaren anvisningar eller uppmaningar för att rätta till de brister som konstaterats. Om arbetsgivaren trots uppmaningarna inte rättar till bristerna, ska ett verkställbart beslut beredas. Stödmottagaren har i samband med det hörande som hör till beredningen av beslutet fortfarande möjlighet att rätta till de brister som konstaterats. Om stödmottagaren rättar till bristerna innan ett verkställbart beslut har fattats, ska beslutet inte fattas och således inte heller delges stödmyndigheten. 

Utskottet anser det vara viktigt att man vid den fortsatta beredningen och i informationen om ärendet preciserar tillämpningen av kraven i fråga om social villkorlighet utifrån det som sägs ovan. Det är viktigt att i praktiken se till att oavsiktliga, små försummelser inte leder till minskat stöd. Utskottet fäster också uppmärksamhet vid den tidsmässiga dimensionen av kraven i fråga om social villkorlighet. Utskottet anser att det i den fortsatta beredningen är motiverat att förtydliga följderna av att de brister som konstaterats i stödmottagarens verksamhet rättas till. Inom ramen för EU-lagstiftningen bör det klargöras om stödmottagaren kan påverka stödpåföljderna efter det att ett verkställbart beslut har fattats, till exempel genom att rätta till försummelsen innan påföljderna påförs. Enligt den uppfattning som framfördes vid sakkunnigutfrågningen framskrider verkställigheten av ett verkställbart beslut inte om lantbruksföretagaren avstår från att anlita arbetskraft innan beslutet verkställs. Enligt utskottets uppfattning bör man i en sådan situation inom de gränser som EU-lagstiftningen tillåter kunna avstå från stödpåföljder. 

Enligt uppgift till utskottet kommer antalet fall där jordbruksstödet de facto minskas på grund av att kraven i fråga om social villkorlighet inte uppfylls att vara väldigt få. I sakkunnigyttrandena betonas arbetarskyddsmyndighetens tillvägagångssätt, som ska vara vägledande och rådgivande. Det är fråga om gällande lagstiftning som i vilket fall som helst ska iakttas vid utförandet av lantbruksarbete. Kraven i fråga om social villkorlighet är ett sätt att effektivisera iakttagandet av arbetarskyddslagstiftningen. Den mest betydande följden av att kraven införs kommer att vara att kännedomen om arbetsgivarförpliktelserna ökar och att eventuella brister rättas till på eget initiativ. Utskottet betonar vikten av att arbetarskyddsmyndigheterna och stödmyndigheterna är konsekventa i sina anvisningar och sin rådgivning så att kraven i fråga om social villkorlighet ska kunna tillämpas på ett lyckat sätt och så att man säkerställer en effektivare tillsyn över arbetarskyddslagstiftningen. Samtidigt framhävs behovet av sakkunskap om jordbruksproduktionens särdrag vid genomförandet av social villkorlighet. 

Kommunikation

Den vägledning och rådgivning som gäller tillgodoseendet av kraven i fråga om social villkorlighet har blivit en central fråga vid behandlingen av propositionen. Livsmedelsverket kan inte vara huvudansvarig för den rådgivning som gäller tillämpningen av arbetslagstiftningen. Dessutom har det i yttrandena till utskottet framförts att nationella kollektivavtal enbart får tolkas av avtalsparterna, som i fråga om kollektivavtal för landsbygdsnäringarna är Landsbygdens Arbetsgivarförbund LAF rf och Industrifacket rf. Det påverkar bland annat rådgivningen som gäller kollektivavtalens innehåll. Landsbygdens Arbetsgivarförbund ger råd i fråga om anställningsvillkor till de arbetsgivare som är organiserade i förbundet. Arbetarskyddscentralen har i sin tur hand om rådgivningen för arbetsgivare i frågor som gäller arbetarskydd. 

Enligt uppgift till utskottet har det gjorts och kommer att göras mångsidiga satsningar på myndigheternas information om reformen. Viktiga aspekter i Livsmedelsverkets anvisningar är i synnerhet de nya stödvillkoren och möjligheten att utnyttja jordbruksrådgivning. Ansökningsguiderna för stöd 2025 innehåller information om kraven i fråga om social villkorlighet. Arbetarskyddsförvaltningen ger för sin del anvisningar om anställningsförhållanden, arbetsvillkor, hälsa och säkerhet på arbetsplatsen samt arbetarskydd. Mot bakgrund av det som sägs ovan är det naturligt att olika aktörer deltar i kommunikationen och rådgivningen som berör ämnet. Det väsentliga är att aktörernas information är konsekvent och att i synnerhet tolkningsanvisningarna till myndigheterna är överensstämmande i olika delar av landet. Jordbruksrådgivningen spelar en viktig roll också i utvecklingen av arbetsgivarens kompetens. En förutsättning för att målen för kraven i fråga om social villkorlighet ska nås är att informationen om förändringen genomförs väl och i rätt tid. Utskottet anser det vara viktigt att inte bara myndigheterna utan också lantbruksföretagarnas och lantbruksarbetarnas intressebevakare och intressentgrupper bidrar till att informera om ändringen på ett konsekvent och samordnat sätt oberoende av verksamhetsområde. Det ligger också i allas intresse att anvisningar om kraven i fråga om social villkorlighet utarbetas och implementeras i gott samarbete mellan nämnda arbetsmarknadsparter, myndigheter, producentorganisationer och rådgivande organisationer.