Allmänt

Regeringen föreslår att den nedre åldersgränsen för folkpension, garantipension, sjukdagpenning och Folkpensionsanstaltens rehabiliteringspenningförmåner höjs från nuvarande 16 till 18 år. Detta innebär att åldersgränsen kommer att motsvara den tidpunkt då läroplikten för unga personer och föräldrarnas underhållsskyldighet upphör. Dessutom föreslås det att de undantag från den nedre åldersgränsen på 18 år som i regel tillämpas på utbetalning av arbetslöshetsförmåner begränsas så att arbetslöshetsförmåner inte längre kan beviljas till en arbetssökande under 18 år som avbrutit fullgörandet av sin läroplikt på det sätt som föreskrivs i läropliktslagen. Det föreslås också att handikappförmånerna ändras så att personer som får handikappförmåner i fortsättningen omfattas av förmåner avsedda för vuxna vid 18 års ålder i stället för som nu vid 16 års ålder. 

Syftet med de föreslagna ändringarna är att minska utgifterna inom de offentliga finanserna. Ändringarna i åldersgränserna för förmånerna beräknas minska utgifterna i de offentliga finanserna med cirka 48,5 miljoner på årsnivå från och med 2027. Åren 2025 och 2026 är spareffekten mindre på grund av övergångsbestämmelserna. År 2025 beräknas utgifterna i de offentliga finanserna minska med sammanlagt cirka 6,9 miljoner euro och år 2026 med sammanlagt cirka 35,8 miljoner euro. Syftet med höjningen av åldersgränserna är också att förtydliga förmånssystemet och göra grundskyddssystemet mer konsekvent i förhållande till läroplikten för unga personer och föräldrarnas underhållsskyldighet, som sträcker sig till dess att den unga personen fyller 18 år. 

Social- och hälsovårdsutskottet anser att det är motiverat att göra grundskyddssystemet tydligare och mer konsekvent och tillstyrker lagförslagen utan ändringar. Ett förenhetligande av åldersgränserna främjar också beredningen av modellen med allmänt stöd enligt regeringsprogrammet. 

Dessutom föreslås det i propositionen att giltighetstiden för den temporära lagen om främjande av sjukpensionärers återgång i arbete förlängs till utgången av 2025 och att det under denna tid i enlighet med regeringsprogrammet utreds hur samordningen av invalid- och sjukpension och inkomster ska ordnas i fortsättningen. Utskottet påskyndar utredningen av samordningen av invalid- och sjukpension och inkomster eftersom den temporära lagen enligt förslaget ska förlängas med endast ett år. 

Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande (GrUU 41/2024 rd) utvärderat förslagen med avseende på grundlagens 6 § om jämlikhet och 19 § 2 mom. om tryggande av grundläggande försörjning. Enligt utlåtandet kan lagförslaget behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Enligt grundlagsutskottet är den föreslagna regleringen inte problematisk med avseende på 6 § i grundlagen, eftersom det enligt grundlagsutskottet har lagts fram godtagbara grunder för bestämmelserna om åldersgränserna, grunder som framför allt hänför sig till tidpunkten för läropliktens upphörande, särbehandlingen av personer inte är godtycklig och skillnaderna inte blir oskäliga. Enligt grundlagsutskottets utlåtande blir de föreslagna bestämmelserna inte heller problematiska med avseende på 19 § 2 mom. i grundlagen. Grundlagsutskottet har i anslutning till bestämmelsen om tryggande av den grundläggande försörjningen ansett att det är helt i linje med den handlingsförpliktelse som åläggs lagstiftaren att den sociala tryggheten riktas och utvecklas enligt samhällets ekonomiska tillgångar (GrUB 25/1994 rd, s. 11/I) och att förmånerna dimensioneras med hänsyn till den rådande situationen inom samhällsekonomin och de offentliga finanserna (GrUU 15/2023 rd, stycke 7, GrUU 40/2018 rd, s. 2, GrUU 11/2015 rd, s. 3, och GrUU 34/1996 rd, s. 3/I). 

Förslagens konsekvenser

Efter de föreslagna ändringarna har en person i åldern 16—17 år inte möjlighet att få folkpension, garantipension, sjukdagpenning eller Folkpensionsanstaltens rehabiliteringspenningförmåner. I fråga om folkpension, garantipension, sjukdagpenning och Folkpensionsanstaltens rehabiliteringspenningförmåner tillämpas ändringarna med stöd av övergångsbestämmelserna på dem som är födda 2009 eller därefter. I fråga om arbetslöshetsförmåner tillämpas ändringen på dem som är födda 2008 eller därefter. Utbetalningen av de handikappförmåner som redan betalas ut fortsätter fram till nästa lagenliga justering eller tills förmånen enligt lag upphör. 

Utskottet konstaterar att de föreslagna ändringarna, med undantag för rehabiliteringspenningar och handikappförmåner, gäller en relativt liten grupp unga personer. 

Enligt propositionen uppgick antalet mottagare av folkpension under 18 år till 673 vid slutet av 2023. Största delen av personerna under 18 år hade beviljats sjukpension enligt folkpensionslagen på basis av psykiska sjukdomar och syndrom samt beteendestörningar. Den genomsnittliga folkpension som betalades till förmånstagare under 18 år var 724,93 euro per månad vid slutet av 2023. Beloppet på full garantipension är 976,59 euro per månad 2024. 

År 2023 uppgick antalet mottagare av sjukdagpenning under 18 år till 786. Av alla mottagare av sjukdagpenning under 18 år hade 165 personer varit löntagare och 593 personer studerande innan de blev arbetsoförmögna. Största delen av de personer under 18 år som fick sjukdagpenning fick sjukdagpenning till minimibelopp (31,99 euro per vardag 2023). Också sjukdagpenning beviljades personer under 18 år mest på grund av psykiska sjukdomar och syndrom samt beteendestörningar. 

År 2023 fick 140 personer under 18 år en arbetslöshetsförmån. Största delen av dem fick arbetsmarknadsstöd. Beloppet av arbetsmarknadsstödet är 37,21 euro per dag 2024. Rätten till arbetslöshetsförmånerna kvarstår enligt propositionen även i fortsättningen för personer som är 17 år som redan har fullgjort sin läroplikt. 

Under de senaste åren har det däremot på årsnivå funnits cirka 10 000 minderåriga mottagare av rehabiliteringspenning (9 730 mottagare 2023). Största delen av dem har fått rehabiliteringspenning för unga (8 449 mottagare 2023). Också rehabiliteringspenningen har beviljats främst på grund av psykiska sjukdomar och syndrom samt beteendestörningar. 

Bakgrunden till rehabiliteringspenningen för unga har varit positiv särbehandling av unga personer som löper risk för utslagning. Syftet med särbehandlingen har varit att främja faktisk likabehandling. Rehabiliteringspenningen för unga har enligt en registerundersökning (Koskenvuo m.fl. 2022) riktats till unga personer som behöver mer stöd, service och förmåner än andra. Dessutom övergår man inte lika ofta som tidigare från rehabiliteringspenning för unga till sjukpension. I stället fortsätter allt fler unga personer sina studier och försöker komma in på arbetsmarknaden (Koskenvuo m.fl. 2011 och Haavisto m.fl. 2021). Enligt en kvalitativ undersökning har rehabiliteringspenningen förbättrat funktionsförmågan hos de unga personer som får penningen, minskat den ekonomiska stressen för försörjningen och uppmuntrat dem att ställa upp högre mål (Salminen 2019). 

Utfrågade sakkunniga har påpekat att det också i propositionen har uttryckts oro över de negativa konsekvenser som höjningen av åldersgränsen kan ha för unga personer under 18 år när det gäller rehabiliteringen, avläggandet av examen på andra stadiet, möjligheten att få arbete i framtiden samt självständighetsprocessen, delaktigheten och den faktiska likabehandlingen. Dessutom innebär ändringen en risk för att unga personer avbryter sina studier och går i sjukpension i förtid, vilket på längre sikt kan öka behovet av tyngre och dyrare service. 

Utskottet konstaterar utifrån sakkunnigutfrågningen att det utöver register- och enkätundersökningar inte finns någon sådan uppföljningsundersökning om effekterna av rehabiliteringspenningen som uppfyller vetenskapliga kriterier och som kan användas för att bedöma om rehabiliteringspenningen för unga har minskat övergången till sjukpension eller utslagning. Enligt den internationella jämförelsen i propositionen avviker lagstiftningen i Finland, som gör det möjligt att bevilja rehabiliteringspenning till personer under 18 år, också från lösningarna i övriga nordiska länder. 

Som det konstateras i propositionen har förlängningen av läropliktstiden förskjutit tyngdpunkten i det samhälleliga stödet för utbildning av minderåriga unga personer. Samhället förbinder sig till att trygga utbildningen för unga personer till 18 års ålder och den unga personen är skyldig att fullgöra sin läroplikt under denna tid. Det ekonomiska stödet till minderåriga är inte det enda och effektivaste sättet att stödja unga personers rehabilitering, studier, delaktighet och framtida sysselsättning, i synnerhet med beaktande av att rehabiliteringspenning har betalats främst på grund av psykiska sjukdomar och syndrom samt beteendestörningar. En ung person har rätt att få individuellt stöd av sin läroanstalt och detta bör anses vara det primära sättet att säkerställa att den unga personen klarar av utbildningen. Dessutom kan unga personer stödjas till exempel genom social- och hälsovårdstjänsterna. Tillgången till förebyggande och behandling av psykiska störningar hos barn och unga samt till stöd för psykisk hälsa stärks för sin del av terapigarantin för barn och unga, som för närvarande behandlas i riksdagen (RP 131/2024 rd). 

De föreslagna ändringarna ökar föräldrarnas ansvar för försörjningen av minderåriga unga personer, vilket kan anses överensstämma med föräldrarnas underhållsskyldighet. Såsom det emellertid påpekas i propositionen har inte alla föräldrar samma ekonomiska o.a. resurser, vilket påverkar föräldrarnas förutsättningar att ansvara för de unga personernas försörjning och andra behov. Risken för ekonomisk utsatthet är högre än vanligt särskilt i familjer med barn med en långtidssjukdom eller en funktionsnedsättning, exempelvis eftersom barnet kan behöva närståendevård eller föräldrarnas möjligheter att arbeta kan vara begränsade. Höjningen av den nedre åldersgränsen för förmåner kan försämra den ekonomiska situationen för familjer som har låga inkomster sedan tidigare. 

Höjningen av den nedre åldersgränsen för sjukdagpenning inverkar också på den ersättning som betalas till arbetsgivaren under sjukfrånvaro. Efter det att den föreslagna ändringen har trätt i kraft kan en dagpenningsförmån inte längre betalas till arbetsgivaren med stöd av sjukförsäkringslagen för en försäkrad person under 18 år till den del som den försäkrade utifrån anställningsförhållandet har rätt till lön eller motsvarande ersättning för tiden för sjukfrånvaro. Utfrågade sakkunniga har framfört att en försämring av arbetsgivarens försäkringsskydd kan försvaga arbetsgivarnas vilja att anställa minderåriga arbetstagare eller erbjuda läroavtalsplats. Utskottet konstaterar dock att konsekvenserna på årsnivå enligt propositionen endast drabbar en liten del av arbetsgivarna. Under 2023 betalades sjukdagpenning i endast 123 fall till arbetsgivare för personer under 18 år medan antalet sysselsatta i åldern 16—17 år samtidigt var uppskattningsvis 24 000. 

Utfrågade sakkunniga uttryckte särskild oro över stödet till studier för unga personer med en funktionsnedsättning eller långtidssjukdom samt över stödet till unga personer som på grund av sjukdom eller skada måste studera på någon annan ort än familjens hemort. I propositionen sägs det att höjningen av den nedre åldersgränsen för förmånerna kan ha negativa konsekvenser för självständighetsprocessen för unga personer med en funktionsnedsättning eller långtidssjukdom. Minderåriga unga personer som flyttat från sin hemort på grund av studier stöds utöver familjens eget ekonomiska stöd också med förmåner som beviljas minderåriga unga personer, såsom bostadsbidrag och studiestöd samt i sista hand utkomststöd. Studiepenningen för en ung person som studerar är dock klart mindre som förmån än exempelvis rehabiliteringspenningen. Å andra sidan är studielån nödvändigtvis inte lika beaktansvärt som alternativ för unga personer med en svagare ställning på arbetsmarknaden, dvs. partiellt arbetsföra unga personer och unga personer med en funktionsnedsättning, som det är för unga personer som är fullt arbetsföra eller studiekapabla. 

Enligt lagförslaget kommer personer som får handikappförmåner i fortsättningen att omfattas av förmåner avsedda för vuxna vid 18 års ålder i stället för som nu vid 16 års ålder. Handikappbidrag enligt lagen om handikappförmåner ska i fortsättningen betalas ut till personer under 18 år som handikappbidrag för barn och till personer som fyllt 18 år som handikappbidrag för vuxna eller vårdbidrag för pensionstagare. Utskottet konstaterar att den föreslagna ändringen är förenlig med höjningen av åldersgränserna enligt folkpensionslagen och ökar tydligheten i systemet med handikappförmåner. 

Utskottet understryker att regeringen inte föreslår några ändringar i nivån på handikappförmånerna. Unga personer under 18 år omfattas i fortsättningen av handikappbidraget för barn som till beloppet är högre än vårdbidraget för pensionstagare. De minderåriga unga personer som utan lagändringen hade haft rätt till folkpension, garantipension och vårdbidrag för pensionstagare får således som minderåriga en större handikappförmån än tidigare. Detta kompenserar för förlorade pensionsinkomster. Enligt 2024 års nivå är skillnaden antingen över 108 euro (skillnaden mellan det högsta handikappbidraget 492,70 euro per månad och det högsta vårdbidraget 383,92 euro per månad), över 170 euro (skillnaden mellan förhöjt handikappbidrag 254,10 euro per månad och grundvårdbidrag 83,34 euro per månad) eller över 311 euro (skillnaden mellan det högsta handikappbidraget 492,70 euro per månad och förhöjt vårdbidrag 181,56 euro per månad). 

Utöver ändringarna i åldersgränsen föreslås det inga andra ändringar i grunderna för beviljande av handikappförmåner. Beviljandet av handikappförmåner grundar sig alltid på en individuell bedömning utifrån en medicinsk utredning och andra utredningar av om de i lag föreskrivna grunderna för beviljande av förmåner är uppfyllda. I fråga om de nya åldersklasser som ska omfattas av handikappbidraget för barn, dvs. 16—17-åringar, ska bedömningen av om sökandena uppfyller villkoren göras genom att jämföra sökandena med friska barn i samma ålder på samma sätt som för dem som är yngre än dessa åldersklasser. Enligt propositionen är det möjligt att den belastning och bundenhet som vården, omvårdnaden och rehabiliteringen i anslutning till sjukdomen, lytet eller skadan medför för en ung person i åldern 16—17 år är mindre än den hade varit för samma barn i en yngre ålder. I propositionen nämns som exempel på sådana sjukdomar bland annat diabetes och celiaki, men utskottet betonar ändå att uppfyllandet av villkoren för beviljande alltid grundar sig på en individuell bedömning. 

De föreslagna ändringarna har bedömts öka behovet av det behovsprövade sistahandsbidraget, utkomststödet. De utgifter som orsakas av det grundläggande utkomststödet bedöms öka med cirka 0,6 miljoner euro 2025, cirka 2,9 miljoner euro 2026 och cirka 4,2 miljoner euro från 2027. Enligt propositionen kan också utgifterna för kompletterande och förebyggande utkomststöd som verkställs av välfärdsområdena öka. Utskottet upprepar sin ståndpunkt (bl.a. ShUB 13/2023 rd, ShUB 14/2023 rd och ShUB 16/2024 rd) om att det med tanke på systemet för social trygghet som helhet och incitamenten att arbeta inte är ändamålsenligt att genom ändringar i de primära förmånerna öka behovet av det behovsprövade, yttersta utkomststödet. Grundlagsutskottet har ansett det oroväckande att den föreslagna lagstiftningen beräknas styra bidragstagarna till att bli mottagare av utkomststöd, som är avsett att vara en sista utväg (se också GrUU 47/2017 rd, GrUU 51/2017 rd och GrUU 40/2018 rd). 

Utskottet konstaterar att en försämring av den ekonomiska ställningen för redan utsatta unga personer kan öka risken för marginalisering bland unga och behovet av andra tjänster. Utskottet anser det vara viktigt att man följer hur de föreslagna ändringarna påverkar försörjningen för unga personer och deras familjer samt hur unga personer söker sig till rehabilitering, förbinder sig till rehabilitering och inträder i arbetslivet samt att man vid behov vidtar åtgärder för att utveckla förmåns- och servicesystemet för unga personer. 

Dessutom fäster utskottet uppmärksamhet vid att det inom en kort tid har gjorts ett flertal ändringar i den sociala tryggheten och servicen för unga personer och deras familjer. Utskottet understryker att det är viktigt att ge akt på vilka sammantagna konsekvenser ändringarna får. Utöver den nu aktuella propositionen påverkas tjänsterna och förmånerna för personer under 18 år särskilt av propositionen med förslag till lag om ändring av lagen om Folkpensionsanstaltens rehabiliteringsförmåner och rehabiliteringspenningförmåner och till lagar som har samband med den (RP 124/2024 rd). Den propositionen är också under behandling i riksdagen. I den föreslås det att förutsättningarna för beviljande av yrkesinriktad rehabilitering för unga preciseras och att rätten till rehabiliteringspenning för unga begränsas under den så kallade Nuotti-coachningen. De sammantagna konsekvenserna av ändringarna 2024—2025 behandlas i de utredningar som social- och hälsovårdsministeriet publicerade hösten 2024 (Vuosien 2024 ja 2025 sosiaaliturvamuutosten yhteisvaikutukset kotitalouksien taloudelliseen asemaan, på finska med sammanfattning på svenska, SHM 2024, och Vuosien 2024 ja 2025 toimeentuloturva- ja sosiaali- ja terveyspalvelulainsäädännön muutosten yhteisvaikutukset eri ihmisryhmien perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen, på finska med sammanfattning på svenska, SHM 2024). 

Följdriktigheten i förmånssystemet

De sakkunniga har lyft fram vissa inkonsekvenser i anslutning till höjningen av åldersgränsen för förmåner. Enligt utskottet finns det skäl att ägna uppmärksamhet åt dessa inkonsekvenser när systemet för social trygghet vidareutvecklas. 

Trots att den nedre åldersgränsen för sjukdagpenning stiger föreslås det inga ändringar i sjukförsäkringens dagpenningspremie för arbetsinkomstförsäkringen för 16—17-åringar. En ung person i åldern 16—17 år är således skyldig att betala dagpenningspremien även om personen inte har rätt till sjukdagpenning. En minderårig försäkrad har dock fortfarande, om villkoren uppfylls, rätt till föräldradagpenning och företagshälsovård som finansieras med sjukförsäkringens dagpenningspremie. Dessutom betalar endast en del av de sysselsatta försäkrade under 18 år premien, eftersom dagpenningspremien inte tas ut hos en försäkrad vars sammanlagda årliga löne- och arbetsinkomst understiger 16 499 euro (enligt 2024 års nivå). Utskottet anser dock att det med tanke på stärkandet av försäkringsprincipen är ändamålsenligt att skyldigheten att betala dagpenningspremie för personer under 18 år utvärderas i fortsättningen. 

Enligt propositionen kan arbetslöshetsförmåner även i fortsättningen betalas till personer som fyllt 17 år och som har fullgjort sin läroplikt på ett godkänt sätt. Utskottet noterar att det i 2 a § 1 mom. i lagen om utkomststöd föreskrivs att en person i åldern 17—64 år som ansöker om utkomststöd är skyldig att anmäla sig som arbetssökande på det sätt som avses i lagen om ordnande av arbetskraftsservice. Utskottet påpekar att det vid den fortsatta beredningen är motiverat att bedöma åldersgränserna i lagen om utkomststöd med beaktande av åldersgränsen för läroplikten enligt läropliktslagen och de ovan föreslagna ändringarna i lagen om utkomstskydd för arbetslösa. 

Dessutom anser utskottet utifrån sakkunnighörandet att det är ändamålsenligt att man i den fortsatta beredningen bedömer ändring av åldersgränsen på 16 år i 66 § i folkpensionslagen och 17 § i lagen om garantipension så att den motsvarar de åldersgränser som nu föreslås. Enligt de bestämmelserna kan en förmån som avbrutits på grund av förmånstagarens fängelsestraff eller en del av förmånen i vissa situationer betalas ut för tryggande av försörjningen till förmånstagarens make eller sambo och barn under 16 år. Enligt propositionen kvarstår den nedre åldersgränsen för barn på 16 år, vilket innebär att förmånen för en förälder som är i fängelse inte heller i fortsättningen kan betalas ut till ett barn som fyllt 16 år för att trygga barnets försörjning. Åldersgränsen på 16 år i 66 § i folkpensionslagen har dock motiverats (RP 90/2006 rd) med att pensionstagarens arbetsoförmögna barn som fyllt 16 år kan få någon annan förmån som tryggar deras försörjning, i regel full folkpension. I den nu aktuella propositionen föreslås det att den fulla folkpensionen begränsas till endast dem som fyllt 18 år. 

Sakkunniga har också fäst uppmärksamhet vid åldersgränsen för barnbidraget. Barnbidrag betalas endast för underhåll av barn under 17 år, även om föräldrarnas underhållsskyldighet sträcker sig till 17 år. Utskottet anser det vara ändamålsenligt att man i samband med reformen av den sociala tryggheten också bedömer åldersgränserna för barnbidraget i förhållande till föräldrarnas underhållsskyldighet.