Inledning

(1) Propositionen gäller godkännande och sättande i kraft av avtalet mellan Republiken Finlands regering och Amerikas förenta staters regering om försvarssamarbete (nedan avtalet om försvarssamarbete). Utöver lagen om sättande i kraft av avtalet innehåller propositionen också förslag till ändring av vissa andra lagar som gäller att godkänna och sätta avtalet i kraft. 

(2) Efter Rysslands angrepp mot Ukraina i februari 2022 gjorde Finland en omvärdering av sin säkerhetspolitiska situation, ansökte om medlemskap i Nato och började fördjupa sitt försvarssamarbete ytterligare med sina viktigaste partner. Under de diskussioner som fördes om ett fördjupat försvarssamarbete mellan Finland och Förenta staterna föreslog Förenta staterna för Finland att det skulle beredas ett avtal om försvarssamarbete under våren 2022. 

(3) Finland blev medlem av försvarsalliansen Nato den 4 april 2023. Finlands Natomedlemskap skapar också förutsättningar för att fördjupa det bilaterala försvarssamarbetet till stöd för alliansens avskräckning och försvar. Utrikesutskottet instämmer i skrivningarna i propositionen om att Förenta staterna är en viktig strategisk allierad för Finland. Betydelsen av ett nära och friktionsfritt samarbete med Förenta staterna accentueras ytterligare efter att säkerhetsmiljön har förändrats. Avtalet om försvarssamarbete mellan de två allierade är ett bevis på Förenta staternas engagemang för att stärka säkerheten i Finland och Nordeuropa samt för att fördjupa och utvidga det säkerhets- och försvarspolitiska samarbetet. 

(4) Utrikesutskottet konstaterar att det främsta syftet med avtalet om försvarssamarbete är att stärka Finlands säkerhet och försvar. Avtalet om försvarssamarbete är liksom Finlands Natomedlemskap inte riktat mot någon (UtUB 5/2022 rd, s. 10). Avtalet kompletterar Finlands Natomedlemskap. Vid sidan av den utrikes- och säkerhetspolitiska betydelsen stärker avtalet om försvarssamarbete Finlands försvarsförmåga genom att möjliggöra Förenta staternas närvaro, övningar och förhandslagring av försvarsmateriel i Finland. Avtalet skapar förutsättningar för operativ planering och samarbete mellan Finland och Förenta staterna i alla krissituationer. 

(5) Avtalet mellan Finland och Förenta staterna är en del av Förenta staternas mer omfattande nätverk av avtal om försvarssamarbete. Av Natomedlemsstaterna har Förenta staterna ett motsvarande avtal om försvarssamarbete med Bulgarien, Danmark, Estland, Lettland, Litauen, Norge, Polen, Slovakien, Sverige, Tjeckien och Ungern. Av dessa grundar sig de avtal som Förenta staterna ingått med Norge, Sverige och Danmark på ett likadant modellavtal som det avtal som beretts för Finland. Utskottet konstaterar att detta i hög grad också bidrar till ett djupare territoriellt samarbete mellan Norden och Förenta staterna. 

(6) Ur Förenta staternas perspektiv har avtalen om försvarssamarbete tre huvudsakliga syften. Genom avtalen skapas det enhetliga och tidsenliga ramar för de amerikanska styrkornas verksamhet, det möjliggörs sådana investeringar i infrastruktur som Förenta staterna finansierar i överenskomna anläggningar och områden och det säkerställs att Förenta staterna har tillgång till dessa. Dessutom säkerställs det att styrkor och utrustning obehindrat kan föras in och förflyttas i landet samt att försvarsutrustning, förnödenheter och materiel kan förhandslagras. 

(7) Avtalet kommer först att gälla i tio år. Därefter fortsätter avtalet att gälla tills vidare, där vardera part kan säga upp avtalet med ett års varsel genom ett skriftligt meddelande till den andra parten genom diplomatiska kanaler. 

(8) Utrikesutskottet anser att propositionen behövs och kan understödas med kommentarerna och ändringsförslagen nedan. 

Bilagan till avtalet

(9) I bilagan till avtalet anges 15 anläggningar och områden som amerikanska styrkor, amerikanska avtalsentreprenörer, finska avtalsentreprenörer, anhöriga och andra som parterna kommit överens om skulle ha obehindrad tillgång till och rätt att använda enligt avtalet. Dessa anläggningar och områden består av garnisonsområden eller delar av garnisonsområden som permanent används av Försvarsmakten eller Gränsbevakningsväsendet, såsom flygbaser, flottbaser, skjut- och övningsområden samt lagerområden. 

(10) I propositionen konstateras att bilagan till avtalet är en oskiljbar del av avtalet och den ska alltså godkännas som en del av avtalet i enlighet med 8 kap. i grundlagen. Också på ändringar av bilagan ska förfarandet enligt 8 kap. i grundlagen tillämpas. Enligt erhållen utredning kan nya områden tas in i förteckningen också med enkel majoritet i riksdagen, beroende på objektets betydelse. Försvarsmakten eller Gränsbevakningsväsendet definierar områdena närmare i samarbete med Förenta staterna när avtalet träder i kraft genom att upprätta behövliga detaljerade dokument om gränserna för områdena. 

Behandlingsordning

(11) I propositionen ingår ett rätt så omfattande och detaljerat avsnitt om behovet av riksdagens samtycke och behandlingsordningen (s. 153–181). Förslaget bedöms särskilt med avseende på 94 och 95 § samt 1 § 1 och 3 mom. i grundlagen. I avsnittet presenteras också en bedömning av hur avtalet förhåller sig till kravet på avgränsande undantag enligt 73 § i grundlagen och till skyldigheten att trygga konstitutionens demokratiska grunder enligt 94 § 3 mom. i grundlagen. 

(12) Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande ingående behandlat ovan nämnda frågor. Grundlagsutskottet konstaterar att propositionens avsnitt om behovet av riksdagens samtycke och behandlingsordningen representerar god lagberedning. I propositionen anses punkterna 1 och 2 i artikel 3, punkt 2 i artikel 4, punkterna 2 och 3 i artikel 6 samt punkterna 1 och 2 i artikel 11 i avtalet om försvarssamarbete gälla grundlagen på det sätt som avses i 94 § 2 mom. och 95 § 2 mom. i grundlagen. Avtalet bör därför godkännas av riksdagen i enlighet med 94 § 2 mom. i grundlagen genom ett beslut som fattats med minst två tredjedelar av de avgivna rösterna. Dessutom bör sättandet i kraft av avtalet enligt propositionen (s. 180–181) ske i så kallad inskränkt grundlagsordning som avses i 95 § 2 mom. i grundlagen. Grundlagsutskottet hade ingenting att anmärka mot det behov av riksdagens samtycke som anges i propositionen. Utskottet kan i stora drag också instämma i det som sägs om behandlingsordningen för avtalet. (GrUU 28/2024 rd, s. 5.) 

(13) I anslutning till bestämmelsen om suveränitet i 1 § 1 mom. i grundlagen noterar grundlagsutskottet utöver ovannämnda artiklar att också artikel 12.1 i avtalet om försvarssamarbete på ett betydande sätt inskränker Finlands rätt att utöva jurisdiktion. Grundlagsutskottet anser att det också därför är motiverat att avtalet om försvarssamarbete och lagen om sättande i kraft av avtalet bör godkännas med kvalificerad majoritet. Riksåklagarens möjlighet att efter prövning återkalla beslutet om avstående från jurisdiktion räcker inte till denna del för att undanröja problemet som gäller suveränitet. Detta accentueras i fråga om eventuellt utövande av jurisdiktion som gäller dödsstraff. (GrUU 28/2024 rd, s. 8.) 

Hur avtalet om försvarssamarbete förhåller sig till och skiljer sig från Nato Sofa

(14) Avtalet om försvarssamarbete kompletterar och moderniserar avtalet mellan parterna i nordatlantiska fördraget om status för deras styrkor (FördrS 23 och 24/2024, nedan Nato Sofa). Riksdagen godkände Nato Sofa den 19 mars 2024 och avtalet trädde för i kraft för Finlands del den 27 april 2024. Avtalet om försvarssamarbete tillämpas i allt försvarssamarbete med Förenta staterna, inklusive Natosamarbete då amerikanska styrkor befinner sig på finskt territorium. I samarbetet med Förenta staterna tillämpas alltså avtalet om försvarssamarbete och Nato Sofa parallellt. Det innebär att Nato Sofa, kompletterat med bestämmelserna i avtalet om försvarssamarbete, tillämpas till den del som bestämmelser finns i bägge avtalen. Till den del som Nato Sofa innehåller bestämmelser som inte finns i avtalet om försvarssamarbete, tillämpas enbart Nato Sofa (till exempel i fråga om hälso- och sjukvård). 

(15) En viktig skillnad mellan avtalet om försvarssamarbete och Nato Sofa gäller rätten för Förenta staternas styrkor att komma in på en annan avtalsparts territorium. När Nato Sofa tillämpas, bestäms eller avtalas det alltid separat om inresan. När det gäller avtalet om försvarssamarbete grundar sig rätten till inresa på själva avtalet, på det sätt som avses i avtalet. I avtalet om försvarssamarbete ingår också rätten att använda separat avtalade anläggningar och områden inom den mottagande staten, och det möjliggör placeringen av materiel på förhand. Det finns inga bestämmelser om detta i Nato Sofa. 

(16) Bestämmelserna i avtalet om försvarssamarbete avviker dessutom från bestämmelserna om straffrättslig jurisdiktion i Nato Sofa. Dessutom är bestämmelserna om styrkornas säkerhet och befogenheter i anslutning till den mer omfattande i avtalet om försvarssamarbete än i Nato Sofa. Avtalet om försvarssamarbete ger jämfört med Nato Sofa en större krets av personer olika rättigheter, till exempel avtalsentreprenörer, vars ställning det inte finns några bestämmelser om i Nato Sofa. 

Centrala principer för avtalet

(17) Utrikesutskottet fäster vikt vid att det i propositionsmotiven lyfts fram att avtalet om försvarssamarbete grundar sig på respekt för Finlands suveränitet, lagstiftning och folkrättsliga förpliktelser. Genom avtalet skapas det med Finlands samtycke och i enlighet med folkrätten en ram för att effektivisera försvarssamarbetet mellan Finland och Förenta staterna. 

(18) En viktig bestämmelse är den förpliktelse i artikel 1.2 i avtalet om försvarssamarbete, enligt vilken all verksamhet som omfattas av avtalet ska bedrivas med full respekt för Finlands suveränitet, lagstiftning och internationella rättsliga förpliktelser, inklusive vad gäller lagring av vissa typer av vapen på finskt territorium. Syftet med förpliktelsen är att beakta de utgångspunkter som den finska lagstiftningen och internationella rättsliga förpliktelser ställer upp och att säkerställa att Finland har möjlighet att påverka tillämpningen av avtalet och verkställigheten av avtalsbestämmelserna. 

(19) Avtalets krav på att suveräniteten ska respekteras stärks av den förpliktelse som Finland krävt att ska ingå i de centrala artiklarna i avtalet (artikel 3, 4 och 11) och enligt vilken bägge parternas synpunkter ska höras och beaktas. I detta syfte ska parterna konsultera varandra på olika nivåer, från de väpnade styrkorna upp till statens högsta ledning. Parterna kan även konsultera varandra i olika skeden, såsom i samband med den årliga planeringen av övningar, användningen av styrkorna och den operativa verksamheten samt från fall till fall. Syftet med konsultationerna är att säkerställa att Finland har tillräcklig situationsmedvetenhet när det gäller avtalsenlig verksamhet och att möjliggöra beaktandet av utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska aspekter vid tillämpningen av avtalet samt vid behov nationellt beslutsfattande. På så sätt kan Finland vid behov lyfta fram sina synpunkter för Förenta staterna, så att Förenta staterna kan beakta dem. 

(20) Utrikesutskottet betonar vikten av en fungerande konsultationsmekanism för att trygga Finlands möjligheter att påverka i de frågor som nämns ovan. Det är viktigt att bevaka och utvärdera hur mekanismen fungerar när det finns erfarenhet av verkställandet av avtalet. 

(21) När det gäller respekterandet av lagstiftningen har även det förbud mot att införa, framställa, inneha och spränga kärnladdningar som finns i 4 § i kärnenergilagen (990/1987) betydelse, konstateras det i propositionen. Det är också förbjudet och straffbart att transportera kärnvapen via Finland. I strafflagens (39/1889) 34 kap. 6 § (578/1995) har kärnladdningsbrott kriminaliserats. 

(22) Av bestämmelserna i avtalet om försvarssamarbete kan åtminstone artikel 3 om tillgång till överenskomna anläggningar och områden, artikel 4 om förhandslagring av materiel och artikel 11 om förflyttning av luftfartyg, fartyg och fordon vara kopplade till frågor som gäller kärnladdningar. I artiklarna i fråga ingår den ovan beskrivna konsulteringsskyldigheten, vilken gör det möjligt för Finland att från fall till fall på olika nivåer framföra synpunkter vid tillämpningen av bestämmelserna i avtalet. Finland kan i vilket skede som helst meddela att finsk lagstiftning inte tillåter införsel av kärnladdningar i landet, vilket också i övrigt är allmänt känt. Utrikesutskottet betonar liksom försvarsutskottet Förenta staternas skyldighet att under alla omständigheter respektera Finlands suveränitet, lagstiftning och internationella förpliktelser (FsUU 7/2024 rd, s. 7). Ordalydelsen ”kan exempelvis meddela” och ”ska avhålla sig från” i propositionsmotiven innebär enligt de sakkunniga som utskottet hört inte att det till någon del finns rum för tolkning till exempel när det gäller tillämpningen av bestämmelserna i kärnenergilagen eller deras förpliktande karaktär. 

(23) Natos kärnvapenpolitik och kärnvapenavskräckning har behandlats närmare i försvarsutskottets utlåtande. Utrikesutskottet instämmer i att Natos avskräckning i sista hand stöder sig på kärnvapen. Denna riktlinje har uttryckts tydligt också i Natos strategiska koncept från 2022, där i synnerhet Förenta staternas kärnvapen är av central betydelse för militäralliansens säkerhet. När Förenta staterna placerar ut kärnvapen i Europa grundar det sig på separata fördrag. Enligt den gällande politiken har Förenta staterna ingen plan, avsikt eller anledning att placera ut kärnvapen i nya länder. Försvarsutskottet påpekar i sitt utlåtande att Förenta staterna efter kalla krigets slut har taktiska kärnvapen i fem Natoländer: Belgien, Nederländerna, Tyskland, Italien och Turkiet. Frågan om införsel eller transitering av kärnvapen via Finland är till sin karaktär mycket teoretisk. Finland har inget intresse av det och Förenta staterna vill inte göra några ändringar i de nuvarande förläggningsplatserna för kärnvapen. (FsUU 7/2024 rd, s. 7.) 

(24) I propositionsmotiven anges de riktlinjer som fastställts i de övriga nordiska ländernas avtal om försvarssamarbete när det gäller kärnvapen (RP, s. 20). I artikel 1 i Norges avtal konstateras att inget i avtalet ändrar Norges politik i fråga om stationering av utländska styrkor och förvaring eller ibruktagande av kärnvapen på Norges territorium. I artikel 1 i Danmarks avtal konstateras det att inget i avtalet ändrar Danmarks politik avseende förvaring eller ibruktagande av kärnvapen på Danmarks territorium. I propositionsmotiven till Sveriges avtal om försvarssamarbete konstateras å sin sida att ett ingående av avtalet om försvarssamarbete inte förändrar ståndpunkten att det på samma sätt som i övriga nordiska länder inte finns skäl att ha kärnvapen, eller permanenta baser, på svenskt territorium i fredstid (Prop. 2023/24:141, s. 68). 

De viktigaste bestämmelserna i avtalet

Tillgång till och användning av överenskomna anläggningar och områden

(25) Enligt artikel 3.1 i avtalet om försvarssamarbete får amerikanska styrkor, amerikanska avtalsentreprenörer, finska avtalsentreprenörer, anhöriga och andra som parterna kommit överens om obehindrad tillgång till och användning av de överenskomna anläggningarna och områdena som förtecknas i bilaga A till avtalet, till exempel för utbildning och övningar, manövrar och transitering, utplacering av styrkor och materiel samt beredskapsoperationer. De överenskomna anläggningarna och områdena används i regel gemensamt. De organ som verkställer avtalet kan emellertid gemensamt och i enlighet med avtalet fastställa att endast amerikanska styrkor ska få ha tillgång till och använda vissa delar av de överenskomna anläggningarna och områdena. 

(26) I propositionsmotiven behandlas anvisandet av delar av anläggningar och områden så att endast amerikanska styrkor ska få använda dem samt det nationella beslutsfattandet i anslutning till detta (RP, s. 50–51). Anvisande av anläggningar eller områden uteslutande för amerikanska styrkors bruk kräver alltid medverkan av Finland. Det kan röra sig om enskilda rum i en byggnad, en hel byggnad eller också delar av överenskomna anläggningar och områden. Beslut om anvisandet ska fattas antingen av Finlands försvarsmakt, försvarsministeriet eller statsrådets allmänna sammanträde. Beslutsfattandets nivå ska bestämmas utifrån hur betydelsefull den exklusive användningen är. Betydelsefullheten beror till exempel på områdets omfattning, läge eller användningssyfte. Beslutanderätten bestäms utifrån Finlands nationella lagstiftning (bl.a. lagen om statsrådet). I de mest betydande fallen behövs också riksdagens medverkan. Utrikesutskottet understryker det som sägs i propositionen om att trygga riksdagens medverkan genom att se till att riksdagens rätt att få information tillgodoses (47 och 97 § i grundlagen), och när ärendets art kräver det även trygga riksdagens möjligheter att påverka i enlighet med redogörelseförfarandet i 44 § i grundlagen. Utrikesutskottet betonar att när delar av anläggningar och områden fastställs uteslutande för Förenta staternas bruk måste riksdagens påverkningsmöjligheter särskilt tryggas i situationer där det rör sig om överlåtelse av sådana anläggningar eller områden som är betydelsefulla med till sin omfattning, sitt läge eller sitt användningsmål, eller delar av sådana. Detta kan genomföras exempelvis genom ett redogörelseförfarande beroende på hur betydelsefull ändringen är. 

Förhandslagring av försvarsutrustning, förnödenheter och materiel

(27) Enligt artikel 4 i avtalet har Förenta staterna rätt att förhandslagra och förvara försvarsmateriel, förnödenheter och materiel i Finland. Det kan vara fråga om till exempel vapen, skjutförnödenheter, stridsfordon, andra fordon och kommunikationsmedel. Dessutom kan materielen bestå av kläder, livsmedel och annan materiel som stöder de amerikanska styrkornas praktiska verksamhet. Förenta staterna ska enligt avtalet i förväg underrätta Finlands försvarsmakt om materielen och när den levereras. Förhandslagrad materiel och de anläggningar eller delar av dessa som är avsedda för förvaring av sådan materiel får endast användas av amerikanska styrkor. På anvisandet av förhandslagring av materiel på anläggningar och områden tillämpas samma förfarande som anges ovan när det gäller exklusiv användning enligt artikel 3. 

Säkerhet

(28) I artikel 6.1 i avtalet uttrycks huvudregeln enligt vilken Finland i princip ansvarar för skyddet och säkerheten av amerikanska styrkor. Enligt artikel 6.2 har de amerikanska styrkorna emellertid rätt att inom eller i omedelbar närhet av de överenskomna anläggningar och områden som fastställts i bilagan till avtalet vidta åtgärder för att säkerställa sin säkerhet. 

(29) Under exceptionella omständigheter och i enlighet med gemensamt godkända säkerhetsplaner får amerikanska styrkor vidta nödvändiga och proportionerliga åtgärder bortom den omedelbara närheten av de överenskomna anläggningarna och områdena för att upprätthålla säkerheten för och försvaret av de amerikanska styrkorna samt kontinuiteten i deras militära operationer eller för att återställa säkerheten. Enligt uppgifter till utskottet är en utvidgning av befogenheterna till den omedelbara närheten av de överenskomna anläggningarna och områdena befogad för att de amerikanska styrkorna ska kunna svara på faror utifrån som hotar deras säkerhet i de överenskomna anläggningarna och områdena. 

(30) Både lagutskottet och försvarsutskottet fäster i fråga om artikeln uppmärksamhet vid att det är problematiskt att begreppet ”omedelbar närhet” inte har definierats närmare. Enligt propositionsmotiven (RP, s. 65, 168) har begreppet inte öppnats i avtalet och bedömningen av den omedelbara närheten ska enligt avtalet i sista hand avgöras av Förenta staterna. Begreppet omedelbar närhet behandlas dock ingående i propositionsmotiven, liksom också strävandena att minska de tolkningsskillnader som hänför sig till begreppet. Begreppet begränsas av Förenta staternas hotbedömning i varje enskild situation. Omedelbar närhet ska basera sig på en hotbedömning enligt den regionala, tidsmässiga och allmänna säkerhetssituationen. Det är inte möjligt att på ett uttömmande sätt definiera ett noggrant avstånd för begreppet omedelbar närhet utan det ska bedömas separat från fall till fall. Säkerhetsplanerna, som är gemensamma för de finska myndigheterna och de amerikanska styrkorna och där man tillsammans bedömer sannolikheten för hot och risker, spelar en viktig roll för definitionen av omedelbar närhet i olika situationer. 

(31) Amerikanska styrkors användning av befogenheter förutsätter exceptionella omständigheter och vidtagande av åtgärderna enligt de gemensamt godkända säkerhetsplanerna. I sak är det till den här delen enligt motiven fråga om begränsade befogenheter. 

(32) Utifrån det som sägs ovan betonar utrikesutskottet vikten av gemensamt godkända säkerhetsplaner för de finska och amerikanska myndigheterna för att i så stor utsträckning som möjligt minska mångtydigheten i fråga om begreppet omedelbar närhet. Utskottet instämmer i det som lagutskottet konstaterat att man i fråga om säkerhetsplanerna bör sträva efter att de åtminstone i fråga om ledningsförhållandena i de situationer som avses i planerna också ska ange vilka maktmedel som kommer i fråga och vilka maktmedelsredskap som får användas. Utskottet betonar också här att eftersom de bestämmelser som ska tillämpas och situationerna då de ska tillämpas är nya, bör konsekvenserna av dem följas noggrant. Utrikesutskottet inskärper riksdagens rätt att få information också när avtalet verkställs och i anslutning till det bör man också fästa uppmärksamhet vid hur den omedelbara närheten i praktiken tolkas. 

(33) Utrikesutskottet fäster också uppmärksamhet vid försvarsutskottets viktiga iakttagelser om vikten av ett fungerande samarbete mellan försvarsmakten och polisen i frågor som gäller säkerheten för amerikanska styrkor (FsUU 7/2024 rd, s. 8–9). 

(34) Utskottet inskärper dessutom att försvarsministeriet enligt utskottets uppgifter för närvarande bereder en proposition med förslag till lag om ändring av lagen om försvarsmakten och till en del andra lagar genom vilka det föreslås att Försvarsmaktens befogenheter utvidgas till den omedelbara närheten av områden som Försvarsmakten förfogar över samt för att trygga styrkor som hör till främmande staters försvarsmakt (Försvarsministeriet 002:00/2023). Propositionen är ett led i strävandena att stärka Försvarsmaktens möjligheter att sörja för säkerheten för de amerikanska styrkorna och deras militära operationer på det sätt som avses i artikel 6 i avtalet om försvarssamarbete. 

Frågor om straffrättslig jurisdiktion

(35) Artikel 12 i avtalet om försvarssamarbete rör straffrättslig jurisdiktion. Den centrala bestämmelsen i artikeln gäller att Finland avstår från sin företrädesrätt att utöva jurisdiktion över medlemmar av de amerikanska styrkorna i fråga om misstänkta brott som inte härrör från en handling eller underlåtenhet som har begåtts i tjänsten, det vill säga närmast brott som begåtts på fritiden. Enligt artikel 12.2 i avtalet innehåller avtalet ett förfarande enligt vilket man från fall till fall kan återkalla detta avstående från jurisdiktion. Enligt den punkten får Finland i enskilda ärenden som Finland anser vara av särskild betydelse återkalla avståendet genom att inge ett skriftligt uttalande om saken till de behöriga amerikanska militära myndigheterna. Lagutskottet påpekar i sitt utlåtande att det i avtalet inte preciseras vad som avses med enskilda ärenden av särskild betydelse, utan avtalsbestämmelsen är vag. Å andra sidan kan de finska myndigheterna således bestämma om ett enskilt ärende är av särskild betydelse. (LaUU 13/2024 rd, s. 5) 

(36) Utrikesutskottet konstaterar att de omständigheter som ska beaktas vid prövningen av återkallandet beskrivs på behörigt sätt i propositionsmotiven (RP s. 86–87, 138–139). I motiven ges exempel på grunder som kan beaktas vid beslutsfattandet. Det kan röra sig om situationer i vilka brottet har väckt allmän uppmärksamhet i Finland, brottet är samhälleligt betydande i Finland, brottet som har riktat sig till en finländare är allvarligt och sådant till sin typ eller kvalitet att det är motiverat att behandla det i en finsk rättsprocess, den jämlika behandlingen av likadana brott som har ingåtts i Finland, främjandet av att en finländsk målsägandes rätt till skadestånd genomförs, tryggandet av en finländsk svarandes rättigheter i synnerhet i fråga om mer allvarliga brott, brottet har ingåtts inom finskt territorium och förknippas med ett hot av dödsstraff. 

(37) Utrikesutskottet anser det vara viktigt att lagutskottet har fäst vikt vid att man i ovan nämnda prövning beaktar att målsägandens rätt till skadestånd genomförs och tar hänsyn till förpliktelserna i fråga om de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna. 

(38) För fullföljandet av rätten att återkalla avståendet är det relevant att artikel 12 föreskriver att de amerikanska styrkorna skriftligen ska underrätta de finska myndigheterna om varje ärende som omfattas av punkt 1 i artikeln, med undantag för brott för vilka högst böter eller ett frihetsstraff på ett år kan dömas ut i enlighet med amerikansk lagstiftning. 

(39) Utrikesutskottet understryker lagutskottets påpekande om att det är viktigt att dels följa upp den helhet som består av rätten att återkalla avstående enligt artikel 12.2 och underrättelseskyldigheten enligt 3 punkten, dels av bevaka hur helheten fungerar. Relevant i detta avseende är artikel 29 i avtalet, enligt vilken Finland har rätt att få information om Förenta staternas genomförande av avtalet och de verkställande organen vid behov ska samråda för att säkerställa en korrekt verkställighet av avtalet. 

(40) En av de viktigaste faktorerna när det gäller fördelningen av den straffrättsliga jurisdiktionen gäller att begreppet ”i tjänsten” (i avtalet om försvarssamarbete även tjänsteutövning, på engelska official duty) inte är klart definierat. Både lagutskottet och försvarsutskottet fäster uppmärksamhet vid detta i sina utlåtanden. Begreppet lämnar på samma sätt som i Nato Sofa rum för tolkning och definieras inte närmare i avtalet om försvarssamarbete. Lagutskottet välkomnar å andra sidan i sitt utlåtande att avtalet jämfört med Nato Sofa innehåller uttryckliga och närmare bestämmelser om procedurfrågor i anslutning till definitionen. Enligt avtalsbestämmelserna utgör ett fastställande från den behöriga amerikanska militära myndigheten på finskt territorium om att en handling eller underlåtenhet begåtts i tjänsten tillräckligt bevis för detta. Finland får lägga fram vilken information som helst som är relevant för fastställandet av vad som utgör tjänsteutövning och de amerikanska myndigheterna ska till fullo beakta sådan information, och parterna ska samråda om den så snart som möjligt. De finska myndigheterna kan också, när de anser att omständigheterna kräver det, begära att de högre amerikanska myndigheterna omprövar fastställandet av tjänsteutövningen. (LaUU 13/2024 rd, s. 6.) 

(41) Utrikesutskottet framhåller på samma sätt som för Nato Sofas del att det är viktigt att följa tillämpningen av fastställandet av tjänsteutövning också i anslutning till avtalet om försvarssamarbete i syfte att säkerställa fungerande och ändamålsenliga förfaranden. 

(42) Utskottet instämmer i det som lagutskottet påpekat om att de finska myndigheterna bör sträva efter att domsrätten såvitt möjligt utövas i en finsk domstol för att trygga den rättsliga ställningen för en målsägande som är varaktigt bosatt i Finland (LaUU 13/2024 rd, s. 7). I fråga om offrets ställning är det positivt att avtalet om försvarssamarbete innehåller bestämmelser om samarbete kring offrens rättigheter (artikel 12.7 och 7 § i lagförslag 1). 

Bestämmelserna om ställningen för en person som misstänks för eller dömts för brott

(43) Artikel 13 (Frihetsberövande och rätt till kontakt) innehåller bestämmelser om den misstänktes eller dömdes ställning. I artikeln finns bestämmelser framför allt om situationer där finska myndigheter griper eller anhåller en medlem av de amerikanska styrkorna eller en anhörig till en medlem eller där en sådan person är föremål för en förundersökning eller en pågående rättegång. Lagutskottet har i sitt utlåtande ingående behandlat denna punkt i avtalet. 

(44) Lagutskottet föreslår i sitt utlåtande att förslaget till ikraftträdandelag (lagförslag 1) kompletteras med bestämmelser av vilka det framgår i vilket förfarande tidsfristens förlängning i ett tillståndsärende enligt paragrafen ska behandlas och avgöras vid domstol och hur ändring kan sökas i ett beslut i tillståndsärendet. Lagutskottet konstaterar dessutom rent allmänt att den tidsfrist på ett år för straffrättsligt förfarande som avses i artikel 13.4 är tämligen kort, vilket också konstateras i propositionen (s. 92). Utskottet anser därför att det är viktigt att också tillämpningspraxisen för artikel 13.4 följs upp för att man ska kunna bedöma om de nationella processbestämmelserna behöver ses över. (LaUU 13/2024 rd, s. 10.) Utrikesutskottet betonar vikten av att säkerställa att tidsfristen inte hindrar att straffansvaret realiseras. I övrigt har utrikesutskottet inget att tillägga till lagutskottets grundliga behandling av artikel 13 i avtalet om försvarssamarbete. 

Dödsstraff

(45) Frågan om förbud mot dödsstraff har behandlats ingående i regeringens proposition om Nato Sofa och i lagutskottets och grundlagsutskottets utlåtande om den. Grundlagsutskottet fäste i sitt utlåtande vikt vid behovet av att tolka och tillämpa avtalsbestämmelserna och bestämmelserna om genomförandet av dem med respekt för Finlands grundlag och med iakttagande av principen om en tolkning som bäst främjar syftet med de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna (GrUU 2/2024 rd). Samma utgångspunkt bör enligt utskottet tillämpas också i fråga om avtalet om försvarssamarbete (GrUU 28/2024 rd, förbud mot dödsstraff s. 9–10). 

(46) I den aktuella propositionen utgår man från att avtalet om försvarssamarbete inte är problematiskt med tanke på förbudet mot dödsstraff i 7 § 2 mom. i grundlagen. Avtalet innehåller inte i sig några uttryckliga avtalsbestämmelser om dödsstraff. I artikel 12 i avtalet finns en avtalsbestämmelse som kompletterar och preciserar artikel VII i Nato Sofa och som noggrannare definierar vissa villkor för jurisdiktion. Dessutom bör det noteras att om frågan om dödsstraff aktualiseras i de situationer som avses i artikel 12.1–12.2 i avtalet om försvarssamarbete, ska riksåklagaren enligt specialmotiveringen till 5 § 1 mom. i lagförslag 1 återkalla avståendet från jurisdiktion, om brottet har ingåtts inom finskt territorium och förknippas med ett hot av dödsstraff (RP, s. 139, 172–173). 

(47) Enligt grundlagsutskottets utlåtande bör de ovan nämnda bestämmelserna i 5 § 1 mom. i ikraftträdandelagen om riksåklagarens behörighet att återkalla ett beslut om avstående från jurisdiktion, till den del det gäller riksåklagarens prövningsrätt i fråga om dödsstraff, kompletteras så att det skrivs in i lagen att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna ska beaktas, om avtalsbestämmelserna tillåter det (GrUU 28/2024 rd, s 10). Med beaktande av det som sägs ovan föreslår utrikesutskottet att bestämmelserna kompletteras så att prövningsrätten i fråga om återkallande av jurisdiktion inte gäller situationer där dödsstraff kan dömas ut om avståendet från jurisdiktionen inte återkallas. I övrigt baserar sig återkallandet av jurisdiktion på riksåklagarens prövning från fall till fall på det sätt som anges i propositionen (s. 86, 139). 

(48) Grundlagsutskottet hänvisade vid bedömningen av Nato Sofa (GrUU 2/2024 rd, stycke 39) till det stycke i artikel VII.7 enligt vilket myndigheterna i den sändande staten inte får verkställa dödsstraff i den mottagande staten, om lagen i den mottagande staten inte i liknande fall föreskriver dödsstraff. Avtalsbestämmelsen innebär enligt grundlagsutskottets uppfattning att myndigheterna i den sändande staten inte får verkställa dödsstraffet på finskt territorium. Den ovannämnda avtalsbestämmelsen har inte upprepats i avtalet om försvarssamarbete, men den kommer enligt grundlagsutskottets uppfattning med stöd av Nato Sofa också att tillämpas på det aktuella avtalet (GrUU 28/2024 rd, s. 10). 

(49) Frågan om dödsstraff är nära förknippad med den politiska överenskommelse där Finland och Förenta staterna genom notväxling den 20 november 2023 kom överens om att de restriktioner som förbudet mot dödsstraff medför ska beaktas vid tillämpningen av Nato Sofa och avtalet om försvarssamarbete inom Finlands territorium och i de finska myndigheternas verksamhet. Notväxlingen delgavs riksdagen i samband med regeringens proposition om godkännande av Nato Sofa (RP 90/2023 rd). 

Avtalets konsekvenser och verkställande

(50) Utrikesutskottet påpekar att de faktiska konsekvenserna av avtalet om försvarssamarbete kommer att definieras utifrån i vilken omfattning samarbete bedrivs och i vilken utsträckning amerikanska styrkor och anhöriga till deras medlemmar samt amerikanska avtalsentreprenörer anländer till finskt territorium. Enligt erhållen utredning skulle avtalet inte innebära en permanent närvaro av Förenta staterna i Finland, utan amerikanska styrkor skulle även i fortsättningen i regel vistas i Finland till exempel i anslutning till utbildnings- och övningsverksamhet eller annat samarbete. Avtalet tillåter också att de amerikanska styrkorna bedriver verksamhet eller vistas i landet en längre tid enligt ett roterande system. Utrikesutskottet påpekar att riksdagens påverkningsmöjligheter och rätt att få information måste tryggas. 

(51) De avtal om och arrangemang för genomförande som ska upprättas som stöd för verkställandet av avtalet om försvarssamarbete standardiserar gemensamma förfaranden och skapar klarhet i verksamheten. Som avtalets verkställande organ koordinerar försvarsministeriet och informerar Förenta staterna vilken aktör som i varje enskilt fall ska vara nationellt behörig att förhandla om avtalen om och arrangemangen för genomförande. Statsrådet har preliminärt bedömt att det behövs avtal om och arrangemang för genomförande bland annat i fråga om säkerhet, infrastruktur och byggande, ankomst till och avresa från landet, tullar och införsel samt beskattning. Enligt erhållen utredning kan genomförandeavtalen eller överenskommelserna till sitt innehåll vara antingen fördrag, internationella förvaltningsavtal eller juridiskt obundna överenskommelser. 

(52) Utrikesutskottet betonar vikten av att konsekvenserna av genomförandet av avtalet om försvarssamarbete följs upp och utvärderas och att man om det behövs vidtar fortsatta åtgärder och gör de eventuella ändringar som behövs i lagstiftningen. Utskottet betonar vikten av att riksdagens möjligheter att få information och påverka beaktas när avtalet verkställs. Också grundlagsutskottet framhäver i sitt utlåtande betydelsen av att riksdagens rätt att få information tillgodoses på behörigt sätt i fråga om verkställandet av avtalet. Grundlagsutskottet betonar vikten av detta särskilt i fråga om artiklarna 3, 4, 6 och 11 (GrUU 28/2024 rd, s. 7). 

(53) Många av de frågor som behandlats i detta betänkande klarnar i samband med att avtalet kompletteras och verkställs på det sätt som anges ovan. Utrikesutskottet anser det vara viktigt att statsrådet lämnar riksdagen en utredning eller redogörelse om de samordningsförfaranden och arrangemang för samarbete som väsentligt kompletterar och styr verkställigheten av avtalet om försvarssamarbete och som det avtalas om efter att avtalet har ratificerats. 

(54) För att man ska kunna ge en korrekt bild utåt av den avtalsenliga verksamheten är det såväl i Finland som utomlands viktigt med information och kommunikation om vilka konsekvenser avtalet har i praktiken och även mer allmänt för utrikes- och säkerhetspolitiken.