PERUSTELUT
1
Asian tausta ja valmistelu
1.1
Tausta
Akuista ja paristoista ja jäteakuista ja -paristoista, direktiivin 2008/98/EY ja asetuksen (EU) 2019/1020 muuttamisesta sekä direktiivin 2006/66/EY kumoamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2023/1542, jäljempänä akkuasetus, annettiin 12.7.2023 ja se tuli voimaan 17.8.2023.
Akkuasetuksen soveltaminen alkaa akkuasetuksen 96 artiklan mukaan jäsenvaltioissa pääosin 18.2.2024 alkaen, lukuun ottamatta useille eri säädöksille säädettyjä erillisiä siirtymäaikoja. Asetuksen lukua viisi vaatimustenmukaisuuden arviointilaitosten ilmoittamisesta sovelletaan 18.2.2024 alkaen.
Asetus on jäsenvaltioissa suoraan sovellettavaa sääntelyä, mutta asetuksen tueksi tarvitaan myös kansallista täydentävää sääntelyä muun muassa toimivaltaisten kansallisten viranomaisten osalta. Akkuasetuksen kansallisen täytäntöönpanon ensimmäisessä vaiheessa säädettäisiin tuotteiden vaatimustenmukaisuuden arviointilaitosten hyväksymisestä ja nimeämisestä ilmoitetuksi laitokseksi. Kyseessä olisi uusi viranomaistehtävä akkujen ja paristojen osalta. Täytäntöönpanon toisessa vaiheessa tehtäisiin loput tarvittavat muutokset kansalliseen lainsäädäntöön.
1.2
Valmistelu
Akkuasetuksen valmistelu
Euroopan komissio antoi 10.12.2020 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi akuista ja käytetyistä akuista, direktiivin 2006/66/EY kumoamisesta ja asetuksen (EU) N:o 2019/1020 muuttamisesta (COM(2020)798 final)eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/HTML/?uri=CELEX:52020PC0798&from=EN.
Ehdotus on osa EU:n vihreän kehityksen ohjelmaa (COM(2019) 640 final) eli EU:n uutta kasvustrategiaaEuroopan vihreän kehityksen ohjelma (europa.eu). Ehdotus pohjautuu komission akkuja koskevaan strategiseen toimintasuunnitelmaan Liitteenä asiakirjassa COM(2018)293 final: EUR-Lex - 52018DC0293 - EN - EUR-Lex (europa.eu), kiertotaloutta koskevaan toimintasuunnitelmaan (COM(2020)98 final)EUR-Lex - 52020DC0098 - EN - EUR-Lex (europa.eu), Euroopan uuteen teollisuusstrategiaan (COM(2020)102 final)EUR-Lex - 52020DC0102 - EN - EUR-Lex (europa.eu) sekä kestävän ja älykkään liikkumisen strategiaan (COM(2020)789 final)EUR-Lex - 52020DC0789 - EN - EUR-Lex (europa.eu).
Asetusehdotuksesta annettiin eduskunnalle valtioneuvoston U-kirjelmä (U 7/2021 vp (eduskunta.fi) 4.2.2021. Valtioneuvosto piti asetusehdotusta yleisesti ottaen hyvänä ja kannatettavana. Ympäristövaliokunta, talousvaliokunta ja suuri valiokunta antoivat kirjelmästä lausuntonsa , , YmVL 4/2021 vp (eduskunta.fi), joissa yhdyttiin eräin huomioin valtioneuvoston kantaan.
Suomi tavoitteli akkuasetusneuvotteluissa sitovaa akkulainsäädäntöä, koska sen katsotaan olevan suomalaisen akkuteollisuuden etu. Suomi piti akkuasetusneuvotteluissa myös tärkeänä, että hyvin toimivan akkujen ja paristojen tuottajavastuuseen perustuvan keräys- ja kierrätysjärjestelmän toimintaedellytykset turvataan. Asetuksen toteuttamisen osalta Suomi kannatti kunnianhimoisia aikatauluja. Lopullinen asetus on kokonaisuutena tarkastellen U-kirjelmässä esitetyn Suomen kannan mukainen. Akkuasetuksen neuvottelujen ja valmistelun aikana pidettiin keskeiset akku- ja elektroniikka-alan sidosryhmät mahdollisimman tiiviisti tietoisina neuvottelujen kulusta.
Hallituksen esityksen valmistelu
Ehdotus on valmisteltu ympäristöministeriössä virkatyönä. Valmistelua tukemaan perustettiin virkamiestyöryhmä, jossa ovat edustettuina työ- ja elinkeinoministeriö, Pirkanmaan elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskus, Turvallisuus- ja kemikaalivirasto sekä Liikenne- ja viestintävirasto. Valmistelun aikana on lisäksi kuultu keskeisiä sidosryhmiä.
Hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat saatavilla Valtioneuvoston hankeikkunassa (YM005:00/2023) osoitteessa Akkuasetuksen toimeenpano - Ympäristöministeriö.
2
Akkuasetuksen ilmoitettuja laitoksia koskevien säännösten tavoitteet ja pääasiallinen sisältö
Akkuasetus sisältää yhdenmukaistetut säännökset unionin markkinoille saatettavien akkujen ja paristojen koko elinkaaren ajalle. Asetuksella säädetään akkujen kestävyys- ja turvallisuusvaatimuksista, merkintä- ja tietovaatimuksista, vaatimustenmukaisuudesta, vaatimustenmukaisuuden arviointilaitosten ilmoittamisesta komissiolle, talouden toimijoiden velvollisuuksista, asianmukaisen huolellisuuden toimintapolitiikoista, jäteakkujen ja –paristojen jätehuollosta, digitaalisesta akkupassista, markkinavalvonnasta sekä ympäristöä säästävistä julkisista hankinnoista.
Akkuasetuksella vahvistetaan akkujen ja paristojen yhdenmukaistetut tuote- ja markkinointivaatimukset, sisältäen myös vaatimustenmukaisuuden arviointimenettelyt, sekä tarvittavat vaatimukset, jotta akkujen ja paristojen elinkaaren loppuvaihe voidaan ottaa kattavasti huomioon.
Tuotteiden kaupan pitämiseen liittyvää akkreditointia ja markkinavalvontaa koskevista vaatimuksista annetussa asetuksessa (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 765/2008 akkreditoinnin vaatimusten vahvistamisesta ja asetuksen (ETY) N:o 339/93 kumoamisesta, akkreditointi ja markkinavalvonta-asetus, jäljempänä NLF-asetus) vahvistetaan vaatimustenmukaisuuden arviointilaitosten akkreditointia koskevat säännöt, säädetään tuotteiden markkinavalvonnan ja kolmansista maista tuotavien tuotteiden valvonnan puitteista ja vahvistetaan CE-merkintää koskevat yleiset periaatteet. NLF-asetusta sovelletaan akkuasetuksen soveltamisalaan kuuluviin akkuihin ja paristoihin sen varmistamiseksi, että tavaroiden vapaasta liikkuvuudesta unionissa hyötyvät tuotteet ovat niiden vaatimusten mukaisia, joilla taataan yleisen edun, kuten ihmisten terveyttä, turvallisuutta ja ympäristönsuojelua koskevan yleisen edun, korkea taso. CE-merkittyjen akkujen ja paristojen valvontaan sovelletaan NLF-asetuksen 16–29 artikloja. Näissä artikloissa säädetään keskeisistä käsitteistä ja periaatteista, joihin tuotesektorikohtainen sääntely nojaa ja joiden mukaisesti sääntelyä tulee kehittää. Akkuasetuksen 22 artiklan mukaan jäsenvaltiot voivat päättää, että arvioinnin ja valvonnan suorittaa NLF-asetuksen säännösten mukaisesti määritelty kansallinen akkreditointielin.
Akkuasetuksessa on ollut tarpeen säätää vaatimustenmukaisuuden arviointilaitosten hyväksymis- ja nimeämismenettelyistä, jotta talouden toimijoilla olisi mahdollisuus osoittaa ja toimivaltaisilla viranomaisilla mahdollisuus todentaa markkinoille saataville asetettavien akkujen ja paristojen olevan akkuasetuksen vaatimusten mukaisia. Luotettavia vaatimustenmukaisuuden arviointimenettelyjä tarvitaan erityisesti sen varmistamiseksi, että akut ja paristot noudattavat akkuasetuksessa vahvistettuja hiilijalanjälkeä ja kierrätettyä sisältöä koskevia uusia ja monimutkaisia vaatimuksia sekä asianmukaisen huolellisuuden velvoitteita. Markkinoille saatettaville akuille ja paristoille on laadittava EU-vaatimustenmukaisuusvakuutus. Akkujen ja paristojen vaatimustenmukaisuudesta säädetään akkuasetuksen luvussa neljä ja vaatimustenmukaisuuden arviointilaitosten ilmoitusmenettelystä luvussa viisi.
Akkuasetuksessa säädetyt vaatimustenmukaisuuden arviointimenettelyt edellyttävät riippumattoman kolmannen osapuolen eli vaatimustenmukaisuuden arviointilaitoksen toimintaa. Jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle ja muille jäsenvaltioille vaatimustenmukaisuuden arviointilaitokset, joille on annettu lupa suorittaa vaatimustenmukaisuuden arviointitehtävät akkuasetuksen mukaisesti. Komissiolle ilmoitetut vaatimustenmukaisuuden arviointilaitokset ovat ilmoitettuja laitoksia. Jäsenvaltioiden on nimettävä ilmoittamisesta vastaava viranomainen, joka on vastuussa vaatimustenmukaisuuden arviointilaitosten arviointiin ja ilmoittamiseen sekä ilmoitettujen laitosten valvontaan liittyvien tarvittavien menettelyjen laadinnasta ja toteutuksesta.
Akkuasetuksessa vahvistetaan vaatimukset ilmoittamisesta vastaaville viranomaisille komissiolle ilmoitettavien laitosten arviointiin, ilmoittamiseen ja valvontaan. Erityisesti on varmistettava, että ilmoittamisesta vastaava viranomainen toimii objektiivisesti ja puolueettomasti ja että sillä on riittävä määrä teknisesti pätevää henkilöstöä voidakseen hoitaa tehtävänsä. Ilmoittamisesta vastaavat viranomaiset on myös velvoitettava huolehtimaan saamiensa tietojen luottamuksellisuudesta, mutta niiden on kuitenkin voitava vaihtaa tietoja ilmoitetuista laitoksista kansallisten viranomaisten, muiden jäsenvaltioiden ilmoittamisesta vastaavien viranomaisten ja komission kanssa, jotta voidaan varmistaa johdonmukaisuus vaatimustenmukaisuuden arvioinnissa.
On olennaista, että kaikki ilmoitetut laitokset suorittavat tehtävänsä samalla vaatimustasolla ja terveen kilpailun ja riippumattomuuden edellytysten mukaisesti. Tästä syystä akkuasetuksessa vahvistetaan vaatimukset vaatimustenmukaisuuden arviointilaitoksille, jotka hakevat ilmoitetuiksi laitoksiksi vaatimustenmukaisuuden arviointitoimia varten. Vaatimuksia on jatkuvasti sovellettava edellytyksenä ilmoitetun laitoksen pätevyyden ylläpitämiselle. Riippumattomuutensa varmistamiseksi ilmoitetun laitoksen ja sen palveluksessa olevan henkilöstön on oltava riippumattomia akkujen ja paristojen arvoketjuun osallistuvista talouden toimijoista ja muista yrityksistä, mukaan lukien toimialajärjestöt ja emo- ja tytäryhtiöt. Ilmoitetun laitoksen on toimitettava asiakirjatodisteet riippumattomuudestaan ilmoittamisesta vastaavalle viranomaiselle. Ilmoitettujen laitosten on varmistettava erilaisia vaatimustenmukaisuuden arviointitehtäviä suorittavan henkilöstön vuorottelu.
Vaatimustenmukaisuuden arviointilaitokset teettävät usein osia vaatimustenmukaisuuden arviointiin liittyvistä toimistaan alihankintana tai käyttävät tytäryhtiötä. Tietyt toimet ja päätöksentekoprosessit, jotka voivat koskea sekä akkujen ja paristojen vaatimustenmukaisuuden arviointia että muita ilmoitetun laitoksen sisäisiä toimintoja, olisi kuitenkin annettava yksinomaan ilmoitetun laitoksen itsensä tehtäväksi, jotta voidaan varmistaa sen riippumattomuus ja autonomia. Akkujen ja paristojen saattaminen unionin markkinoille edellyttää suojan tasoa, jonka turvaamiseksi vaatimustenmukaisuuden arviointia suorittavien alihankkijoiden ja tytäryhtiöiden olisi täytettävä samat vaatimukset kuin ilmoitettujen laitosten, jotta ne voisivat suorittaa vaatimustenmukaisuuden arviointitehtäviä akkuasetuksen nojalla.
Lisäksi jäsenvaltioiden on varmistettava, että käytettävissä on ilmoitettujen laitosten tekemiä päätöksiä koskeva muutoksenhakumenettely.
3
Nykytila ja sen arviointi
Akkuasetuksen mukainen akkuja ja paristoja koskeva vaatimustenmukaisuus sekä vaatimustenmukaisuuden arviointilaitosten ilmoittamismenettely on uutta sääntelyä eikä akkujen ja paristojen vaatimustenmukaisuudesta tai vaatimustenmukaisuuden arviointilaitoksista ole säädetty EU-tasolla tai kansallisesti. Voimassa oleva valtioneuvoston asetus paristoista ja akuista (520/2014) sisältää muun ohella säännökset paristojen ja akkujen tuottajavastuusta sekä markkinavalvonnasta. Nyt ehdotettavat ilmoitettujen laitosten toimivaltaista viranomaista koskevat säännökset edellyttävät laintasoista sääntelyä.
4
Ehdotukset ja niiden vaikutukset
4.1
Keskeiset ehdotukset
Jätelakiin ehdotetaan lisättäväksi akkuasetuksen edellyttämät säännökset, jotka koskevat vaatimustenmukaisuuden arviointilaitoksen hyväksymistä ja nimeämistä ilmoitetuksi laitokseksi.
4.2
Pääasialliset vaikutukset
Lakiehdotuksessa ympäristöministeriötä esitetään akkuasetuksessa tarkoitetuksi ilmoituksesta vastaavaksi kansalliseksi viranomaiseksi. Akkuasetuksen vaatima hakemuksen ja siihen liittyvien asiakirjojen arvioiminen, ilmoitusmenettely sekä valvonta lisäävät hieman ympäristöministeriön hallinnollisia velvoitteita ja kuluja. Tehtävien ei kuitenkaan arvioida aiheuttavan tarvetta lisähenkilöstölle ympäristöministeriössä.
Kansallisen viranomaisen lisäksi pääasialliset vaikutukset kohdistuvat toimijoihin, joiden tavoitteena on hakea vaatimustenmukaisuuden arviointilaitos akkuasetuksessa tarkoitetuksi ilmoitetuksi laitokseksi. Akkuasetuksen voimaantulon jälkeen jäsenvaltioiden markkinoille saatettavien akkujen ja paristojen vaatimustenmukaisuus on osoitettava akkuasetuksen mukaisin menettelyin, jossa ilmoitetuilla laitoksilla on tärkeä rooli.
Jotta vaatimustenmukaisuuden arviointilaitos voi hakea ympäristöministeriöltä nimeämistä ilmoitetuksi laitokseksi, tulee laitoksella olla akkreditointitodistus Turvallisuus- ja kemikaaliviraston akkreditointiyksiköltä (FINAS). Työ- ja elinkeinoministeriön asetuksessa Turvallisuus- ja kemikaaliviraston maksullisista suoritteista (1283/2021) säädetään Turvallisuus- ja kemikaaliviraston maksullisista suoritteista ja se on voimassa vuoden 2024 loppuun. Kiinteä hakemusmaksu peritään arviointielimen hakiessa akkreditointia tai siihen rinnastettavaa pätevyyden arviointia ensimmäistä kertaa. Arvioinnin perus- ja vuosimaksu määräytyy FINASin määrittelemän arviointielimen hintaluokan mukaan. Arvioinnin ja päätöksenteon tuntimaksut määräytyvät käytetyn työajan mukaan. Teknisen arvioinnin maksu sekä ulkopuolisen arvioijan tai asiantuntijan maksu määräytyvät tapauskohtaisesti. Ulkopuolisen arvioijan tai asiantuntijan tekemä arviointi laskutetaan toteutuneiden kustannusten mukaisesti. Muihin arviointipalveluihin sovelletaan akkreditointipalveluiden hinnastoa arvioitavan toimielimen tyypin mukaisesti.
Ilmoitetulle laitokselle aiheutuu edellä mainitut kustannukset akkreditoinnista. Ilmoitettu laitos laskuttaa akkujen ja paristojen valmistajaa tekemästään vaatimustenarviointihakemuksen käsittelystä ja varsinaisesta tarkastuksesta itse laitoksella, laitoksen arvioinnista ja hyväksynnästä sekä vuosittaisista tarkastuksista.
5
Muut toteuttamisvaihtoehdot
Jäsenvaltio vastaa ilmoitettujen laitosten toiminnasta suhteessa muihin jäsenmaihin ja Euroopan komissioon. Useilla muilla tuoteryhmillä on jo voimassa EU:n yhdenmukaistetut ilmoitettuja laitoksia koskevat säädökset vaatimustenmukaisuuden arviointilaitosten kansallisesta hyväksymisestä ilmoitetuksi laitokseksi ja niiden ilmoittamisesta Euroopan komissiolle ja muille jäsenvaltioille. Tuotesääntelyä on useamman eri ministeriön hallinnonalalla. Vakiintuneen käytännön mukaan ilmoitettujen laitosten toimivaltaisena viranomaisena toimii joko kyseisestä tuoteryhmästä vastuussa oleva ministeriö tai tämän hallinnonalalle kuuluva virasto.
Akkuasetuksen mukaisen vaatimustenmukaisuuden arvioitilaitosten ilmoittamisesta vastaavan viranomaistehtävän osoittaminen ympäristöministeriölle on tarkoituksenmukaista, sillä akkuasetus on ympäristöministeriön hallinnonalalle kuuluva, koko akkujen elinkaaren käsittävä säädös. Ympäristöministeriön hallinnonalalla ei tällä hetkellä toimi sellaista virastoa tai viranomaistahoa, jolle ilmoitettujen laitosten hyväksyminen ja nimeäminen voitaisiin osoittaa. Voimassa olevan jätelain mukaisesti akkujen ja paristojen tuottajavastuuta valvovana viranomaisena toimii jätelain 25 §:n perusteella Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus ja markkinavalvontaa toteuttavana viranomaisena jätelain 24 a §:n perusteella Turvallisuus- ja kemikaalivirasto. Akkuasetus sisältää myös useita muita kokonaan uusia viranomaistehtäviä, joita koskeva kansallinen sääntely toteutetaan säädöshankkeen myöhemmässä vaiheessa. Myöhemmin voidaan erikseen selvittää ja harkita ilmoitettujen laitosten toimivaltaisen viranomaistehtävän siirtämismahdollisuutta uuteen valmistelussa olevaan lupa-, ohjaus- ja valvontatehtäviä hoitavaan monialaiseen virastoon.
6
Lausuntopalaute
Luonnos hallituksen esityksestä on ollut lausuttavana lausuntopalvelu.fi-sivustolla 18.9.-6.10.2023.
Lausuntoja saatiin yhteensä kahdeksan. Lausuntojen lausuntoyhteenveto on saatavilla lausuntopalvelu.fi -sivustolla.
Lausunnonantajat suhtautuivat yleisesti myönteisesti akkuasetukseen sekä kannattivat nyt ehdotettua sääntelyä, jonka mukaan ympäristöministeriö toimisi akkuasetuksen 22 artiklassa tarkoitettuna vaatimustenmukaisuuden arviointilaitosten hyväksymisestä ja ilmoittamisesta vastaavana viranomaisena.
Oikeusministeriö nosti esiin useita tarkennustarpeita sekä pykälien että perustelujen osalta. Oikeusministeriö katsoi lausunnossaan, että lakiehdotuksessa tulisi tarkemmin arvioida julkisen hallintotehtävän antamista muulle kuin viranomaiselle perustuslain 124 §:n kannalta. Oikeusministeriö kiinnitti huomiota myös tiedoksisaantioikeuteen, muutoksenhakusääntelyyn, viittauksiin hallinnon yleislakeihin, rikosoikeudelliseen virkavastuuseen ja valvontaan. Lausunnon perusteella esityksen perusteluita on laajennettu ja täsmennetty julkisen hallintotehtävän antamisen osalta. Lisäksi virkavastuuta, muutoksenhakua sekä tiedoksisaantioikeutta koskevia pykäläehdotuksia sekä säädöskohtaisia perusteluita ilmoittamisesta vastaavan viranomaisen, virkavastuun sekä tiedonsaantioikeuden osalta on täsmennetty.
7
Säännöskohtaiset perustelut
2 §.Soveltamisala. Esityksessä ehdotetaan pykälään lisättäväksi uusi 5 momentti, jonka mukaan lakia sovellettaisiin akkuasetuksen soveltamisalaan kuuluvien akkujen ja paristojen vaatimustenmukaisuuden arviointilaitosten hyväksymisestä ja nimeämisestä ilmoitetuiksi laitoksiksi.
11 a luku.Akkujen ja paristojen vaatimustenmukaisuuden arviointilaitokset. Lakiin lisättäisiin uusi luku, jossa säädettäisiin ilmoittamisesta vastaavasta viranomaisesta, ilmoitetun laitoksen hyväksyntää koskevasta hakemuksesta, ilmoitetuksi laitokseksi hyväksymisestä ja hyväksymisen rajaamisesta tai peruuttamisesta, virkavastuusta sekä muutoksenhausta.
107 a §. Ilmoittamisesta vastaava viranomainen. Esityksessä ehdotetaan, että ilmoittamisesta vastaavana toimivaltaisena viranomaisena toimisi ympäristöministeriö. Ympäristöministeriö vastaanottaisi ilmoitetun laitoksen hyväksymistä koskevan hakemuksen, hyväksyisi ja nimeäisi vaatimustenmukaisuuden arviointilaitoksen ilmoitetuksi laitokseksi ja vastaisi sen ilmoittamisesta komissiolle.
Ympäristöministeriö valvoisi hyväksymiään ilmoitettuja laitoksia. Akkuasetuksen 27 artiklassa säädetään ilmoitettujen laitosten tytäryhtiöistä ja alihankinnasta. Jos ilmoitettu laitos teettää tietyt vaatimustenmukaisuuden arviointiin liittyvät tehtävät alihankintana tai käyttää tytäryhtiötä, sen on varmistettava, että alihankkija tai tytäryhtiö täyttää 25 artiklassa säädetyt vaatimukset, ja tiedotettava asiasta ilmoittamisesta vastaavalle viranomaiselle. Artiklan mukaan ilmoitetun laitoksen on otettava täysi vastuu alihankkijoiden tai tytäryhtiöiden suorittamista tehtävistä riippumatta siitä, mihin nämä ovat sijoittautuneet. Akkuasetuksen 27 artiklan 4 kohdan mukaan ilmoitettujen laitosten on pidettävä ilmoittamisesta vastaavan viranomaisen eli ympäristöministeriön saatavilla myös asiakirjat, jotka koskevat alihankkijan tai tytäryhtiöiden pätevyyden arviointia sekä itse vaatimustenmukaisuuden arviointityötä. Ilmoitettavien laitosten pätevyyden ja suoritusten arviointiin sekä valvontaan sisältyy siten myös alihankkijoiden ja tytäryhtiöiden suorittamat toimet. Käytännössä ympäristöministeriö valvoisi ilmoitetulle laitokselle myönnettyä lupaa sekä laissa ja akkuasetuksessa asetettuja vaatimuksia ja tätä kautta myös ilmoitetun laitoksen mahdollisesti käyttämiä tytäryhtiöitä tai alihankintaketjua.
107 b §.Ilmoitetuksi laitokseksi hyväksymistä koskeva hakemus. Ilmoitetuksi laitokseksi Suomessa hakevaa vaatimustenmukaisuuden arviointilaitosta koskevista vaatimuksista säädetään akkuasetuksen 25 artiklassa. Ilmoitetun laitoksen hyväksymistä koskeva hakemus lähetettäisiin ympäristöministeriölle.
Akkuasetuksen 22 artiklan mukaan jäsenvaltiot voivat päättää, että arvioinnin ja valvonnan suorittaa NLF-asetuksen säännösten mukaisesti määritelty kansallinen akkreditointielin, jona Suomessa toimii FINAS-akkreditointipalvelu. Ellei kansallista akkreditointielintä käytetä vaatimustenmukaisuuden todentamisessa, tulisi viranomaisen voida suorittaa arviointi muiden tarpeellisten asiakirjatodisteiden perusteella. Hakemukseen olisi liitettävä Turvallisuus- ja kemikaaliviraston akkreditointiyksikön FINAS-akkreditointipalvelun antama akkreditointitodistus joka osoittaisi, että vaatimustenmukaisuuden arviointilaitos täyttää akkuasetuksen vaatimukset. Jos arviointilaitos ei voisi toimittaa akkreditointitodistusta, sen olisi toimitettava ympäristöministeriölle tarpeelliset asiakirjatodisteet, joiden avulla ympäristöministeriö voisi arvioida hakijan täyttävän akkuasetuksen vaatimukset.
107 c §. Ilmoitetuksi laitokseksi hyväksyminen ja hyväksymisen rajaaminen tai peruuttaminen. Pykälässä säädettäisiin tarkemmin kansallisesta hyväksymismenettelystä, jolla vaatimustenmukaisuuden arviointilaitos hyväksyttäisiin ja nimettäisiin tekemään ilmoitettuna laitoksena vaatimustenmukaisuuden arviointitehtäviä.
Jotta vaatimustenmukaisuuden arviointilaitos voisi tulla ilmoitetuksi laitokseksi, olisi ympäristöministeriön ilmoitettava laitos komissiolle noudattaen akkuasetuksen 29 artiklan mukaista ilmoitusmenettelyä ja käyttäen komission sähköistä ilmoitusvälinettä. Vaatimustenmukaisuuden arviointilaitos voisi suorittaa ilmoitetun laitoksen tehtäviä ainoastaan, mikäli komissio tai toinen jäsenvaltio eivät esitä vastalausetta.
Hyväksyminen voitaisiin rajata tai peruuttaa ilmoituksesta vastaavan viranomaisen toimesta, mikäli akkuasetuksen 31 artiklassa säädetyt edellytykset täyttyvät.
107 d §.Virkavastuu. Akkuasetuksen 33 ja 35 artikloissa säädetään ilmoitettujen laitosten toimintaan liittyvistä velvollisuuksista. Pykälässä säädettäisiin, että ilmoitetun vaatimustenmukaisuuden arviointilaitoksen tai sen käyttämän tytäryhtiön tai alihankkijan olisi akkuasetuksen mukaisia julkisia hallintotehtäviä hoitaessaan noudatettava rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä. Rikosoikeudellinen virkavastuu kohdistuisi julkista hallintotehtävää hoitavaan henkilöön. Vahingonkorvausvastuusta säädetään vahingonkorvauslaissa (412/1974). Lisäksi tässä luvussa tarkoitettuja julkisia hallintotehtäviä suoritettaessa noudatettavista hyvän hallinnon periaatteista säädetään hallintolaissa (434/2003), viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999), sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetussa laissa (13/2003), kielilaissa (423/2003), julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetussa laissa (906/2019) ja digitaalisten palvelujen tarjoamisesta annetussa laissa (306/2019).
Akkuasetuksen 27 artiklan mukaan ilmoitetun vaatimustenmukaisuuden arviointilaitoksen on varmistettava, että alihankkija ja tytäryhtiö täyttävät samat ilmoitettuja laitoksia koskevat artiklan 25 mukaiset vaatimukset, ja tiedotettava asiasta ilmoittamisesta vastaavalle viranomaiselle eli ympäristöministeriölle. Laitos vastaa täysin alihankkijan tai tytäryhtiöiden suorittamista tehtävistä, riippumatta siitä, mihin alihankkija tai tytäryhtiö on sijoittautunut. Lisäksi ilmoitettu laitos voi teettää toimia alihankintana tai tytäryhtiöllä ainoastaan, jos siitä on sovittu asiakkaan kanssa.
107 e §.Muutoksenhaku ilmoitetun laitoksen päätöksestä. Akkuasetuksen 34 artikla edellyttää jäsenvaltion varmistavan, että ilmoitetun vaatimustenmukaisuuden arviointilaitoksen päätöksiin saa hakea muutosta. Muutoksenhaun ensimmäiseksi vaiheeksi säädettäisiin oikaisumenettely siten kuin hallintolaissa (434/2003) säädetään. Oikaisuvaatimuksesta annettuun päätökseen saisi edelleen hakea muutosta valittamalla hallintotuomioistuimeen siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa (808/2019) säädetään.
122 §.Tiedonsaantioikeus. Esityksessä pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 5 momentti, jossa säädettäisiin ilmoittamisesta vastaavan viranomaisen eli ympäristöministeriön tiedonsaantioikeudesta. Ympäristöministeriöllä olisi oikeus saada salassapitosäännösten estämättä valvonnan suorittamiseksi välttämättömät akkuasetuksen 35 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut tiedot sellaiselta ilmoittamaltaan vaatimustenmukaisuuden arviointilaitokselta, jota akkuasetuksessa säädetyt velvoitteet koskevat.
8
Lakia alemman asteinen sääntely
Ehdotettu jätelain muutos edellyttäisi muutosta ympäristöministeriön työjärjestyksestä annettuun ympäristöministeriön asetukseen (972/2022).
9
Voimaantulo
Ehdotetaan, että laki tulee voimaan 18.2.2024 samanaikaisesti kuin akkuasetuksen vaatimustenmukaisuuden arviointilaitoksia koskevia säännöksiä ryhdytään soveltamaan.
10
Toimeenpano ja seuranta
Komission tehtävänä on varmistaa, että akkuasetuksen nojalla ilmoitettujen laitosten välillä otetaan käyttöön asianmukainen koordinointi ja yhteistyö. Ympäristöministeriö osallistuisi komission koordinointi- ja yhteistyöhön yhdessä muiden akkualan viranomaisten kanssa. Lisäksi kansallisista akkuviranomaisista muodostettaisiin kansallinen yhteistyöryhmä.
11
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
11.1
Julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle
Lakiehdotusta on arvioitava perustuslain 124 §:n näkökulmasta, koska siinä ehdotetaan ilmoitetuille laitoksille annettavaksi viranomaisille kuuluvia tehtäviä. Perustuslain 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai sen nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi, eikä tehtävien antaminen vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle. Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön mukaan julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle edellyttää, että laissa määritellään ainakin yleisluonteisesti tehtävän hoitajalta edellytetty pätevyys tai kelpoisuus (muun muassa PeVL 28/2001 vp ja 48/2001 vp).
Perustuslakivaliokunta on todennut tarkoituksenmukaisuusvaatimuksen olevan oikeudellinen edellytys, jonka täyttyminen jää tapauskohtaisesti arvioitavaksi (PeVL 11/2006 vp). Tällöin on otettava huomioon muun muassa hallintotehtävän luonne PeVL 48/2010 vp (laki Suomen metsäkeskuksesta). Perustuslakivaliokunnan kannanottojen nojalla hyvän hallinnon vaatimusten turvaaminen edellyttää, että julkista hallintotehtävää muulle kuin viranomaiselle annettaessa varmistetaan hallintotehtäviä hoitavien pätevyys ja sopivuus, hallintotehtävän hoitamiseen kohdistuva valvonta ja ohjaus sekä sääntelyn täsmällisyys ja muu asianmukaisuus. Muille kuin viranomaisille annettavien tehtävien hoitamisesta ja siinä noudatettavasta menettelystä tulee säätää lain tasolla riittävän yksityiskohtaisesti, tarkkarajaisesti ja kattavasti. Tehtävien ja mahdollisten itsenäisten toimivaltuuksien määrittelyn tulee olla täsmällistä.
Ilmoitetun laitoksen toteuttamassa akkujen ja paristojen vaatimustenmukaisuuden arvioinnissa tulee noudattaa akkuasetusta, jossa on yksilöity tarkkaan ilmoitetun laitoksen tehtävät sekä toimintaa koskevat vaatimukset. Akkuasetuksen V luvussa on säädetty täsmällisesti ilmoitetun laitoksen tehtävistä sekä kelpoisuusvaatimuksista. Ilmoitettuja laitoksia koskevat vaatimukset ovat akkuasetuksen 25 artiklassa ja toimintaan liittyvät velvollisuudet 33 artiklassa. Vaatimukset toiminnan yleisistä ehdoista, julkisten hallintotehtävien hoitamiseen kohdistuvasta valvonnasta, toimijan kelpoisuudesta ja luotettavuuden arvioinnista sekä tehtävien hoitamisesta virkavastuulla perustuisivat akkuasetuksen sekä nyt lailla ehdotettaviin akkuasetusta täydentäviin säädöksiin. Lakiehdotuksen mukaan ympäristöministeriö valvoisi ilmoitetun laitoksen toimintaa. Ilmoitetun laitoksen tehtävät ja sen toimintaa koskevat vaatimukset ovat siten tarkkaan yksilöidyt. Ilmoitetut laitokset vastaavat tuotteiden vaatimustenmukaisuuden arvioinnista. Ilmoitetun laitoksen julkiset hallintotehtävät liittyisivät akkuasetuksen mukaisiin akkujen tai paristojen vaatimustenmukaisuuden arvioinnin tehtäviin kuten vaatimustenmukaisuustodistusten tai hyväksymispäätösten epäämisiin, rajoittamisiin taikka peruuttamisiin toistaiseksi tai kokonaan. Ilmoitetulle laitokselle säädettyjä akkujen ja paristojen vaatimustenmukaisuuden arviointiin liittyviä tehtäviä ei voida pitää merkittävänä julkisen vallan käyttönä.
Akkuasetuksessa säädetyt akkujen ja paristojen kestävyys-, turvallisuus-, merkintä- ja tietovaatimukset ovat osittain täysin uusia ja erittäin monimutkaisia. Ilmoitettujen laitosten tekemä vaatimustenmukaisuuden arviointi on vaativaa ja edellyttää syvällistä erikoistumista akkuihin ja paristoihin sekä niitä koskeviin vaatimuksiin, joten tehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle on tarkoituksenmukaista. Perustuslakivaliokunnan ratkaisukäytännössä on pidetty tarkoituksenmukaisena mm. todentajan tehtävien antamisessa yksityiselle, koska tehtävät edellyttävät syvällistä erikoistumista sähkön tuotantoon liittyviin kysymyksiin (PeVL 37/2010 vp, s. 5).
Akkuasetuksen 27 artiklassa säädetään ilmoitettujen laitosten tytäryhtiöistä ja alihankinnasta. Jos ilmoitettu laitos teettää tietyt vaatimustenmukaisuuden arviointiin liittyvät tehtävät alihankintana tai käyttää tytäryhtiötä, sen on varmistettava, että alihankkija tai tytäryhtiö täyttää 25 artiklassa säädetyt vaatimukset, ja tiedotettava asiasta ilmoittamisesta vastaavalle viranomaiselle. Artiklan mukaan ilmoitetun laitoksen on otettava täysi vastuu alihankkijoiden tai tytäryhtiöiden suorittamista tehtävistä riippumatta siitä, mihin nämä ovat sijoittautuneet. Ilmoitettu laitos voi teettää toimia alihankintana tai tytäryhtiöllä ainoastaan, jos siitä on sovittu asiakkaan kanssa. Akkuasetuksen 25 artiklan 6 kohdan mukaan vaatimustenmukaisuuden arviointilaitos ei voi siirtää vaatimustenmukaisuuden arviointia koskevia päätöksiä alihankkijan tai tytär yhtiön tehtäväksi. Alihankkijoiden ja tytäryhtiöiden käyttäminen vaatimustenmukaisuuden arviointilaitoksen akkuasetuksen mukainen oikeus, josta ei voi kansallisesti säätää toisin. NLF-asetukseen perustuvan, komission julkaiseman EU:n tuotesääntöjen täytäntöönpano-oppaanSininen opas EU:n tuotesääntöjen täytäntöönpano-opas - Publications Office of the EU (europa.eu) mukaan alihankintana voitaisiin teettää vain sellaisia toimia, joissa ilmoitetulla laitoksella itsellään on pätevyys toimia ja sen tulee pystyä kontrolloimaan alihankkijan toimia kaikissa vaiheissa. Käytännössä alihankintana voitaisiin teettää vain erilaisia osatoimenpiteitä, kuten esimerkiksi epäitsenäisen avustajan tyyppisiä tehtäviä esimerkiksi testauksessa.
Myös ilmoitetun laitoksen tytäryhtiöön tai alihankintana teettämiin toimiin sovelletaan hallinnon yleislakeja ja näiden palveluksessa olevaan henkilöön sovellettaisiin rikosoikeudellista virkavastuuta hänen suorittaessaan ehdotetussa laissa tarkoitettuja tehtäviä. Ilmoitetulla laitoksella on aina kokonaisvastuu asiakkaaseen nähden, eikä se voi siirtää alihankkijalle kokonaisarviointia. Ilmoitettu laitos voisi teettää tytäryhtiöllä tai alihankintana vain osatoimia. Akkuasetuksen 27 artiklan mukaan ilmoitetun laitoksen on pidettävä ilmoittamisesta vastaavan viranomaisen saatavilla asiakirjat, jotka koskevat alihankkijan tai tytäryhtiön pätevyyden arviointia sekä työtä, jonka nämä ovat suorittaneet 48 artiklan 2 kohdan ja 51 artiklan sekä liitteen VIII nojalla. Perustuslakivaliokunnan ratkaisukäytännön mukaan yksityiselle siirretyn julkisen hallintotehtävän edelleen siirtämiseen eli subdelegointiin on lähtökohtaisesti suhtauduttava kielteisesti. Tytäryhtiölle tai alihankkijalle siirrettävissä tehtävissä on kuitenkin kyse vain ilmoitetun laitoksen tehtävää täydentävistä, epäitsenäisistä toimista. Alihankkijalle tai tytäryhtiölle siirrettävät tehtävät ovat luonteeltaan teknisiä, ilmoitettu laitos on vastuussa tehtävien hoitamisesta ja tehtävän hoitamista koskevat asiakirjat tulee pitää ilmoittamisesta vastaavan viranomaisen saatavilla. Tehtävien siirtäminen on perusteltua myös tarkoituksenmukaisuusnäkökulmasta. Perustuslakivaliokunnan ratkaisukäytännössä subdelegointisääntelyä ei pidetty perustuslain 124 §:n kannalta ongelmallisena tapauksessa, jossa tehtävää voitiin pitää luonteeltaan melko teknisenä ja alihankkijaa koskivat lain nojalla samat laatuvaatimukset ja muut vaatimukset kuin alkuperäistä palveluntuottajaa (PeVL 6/2013 vp. s.4).
Perustuslain 118 §:ssä säädetään vastuusta virkatoimista. Virkavastuu sisältää sekä vahingonkorvausoikeudellisen että rikosoikeudellisen vastuun. Kun julkinen hallintotehtävä annetaan lailla hoidettavaksi muulle kuin viranomaiselle, tulee perustuslakivaliokunnan vakiintuneen tulkinnan mukaan säädösperusteisesti huolehtia siitä, että tehtävää hoitavaan sovelletaan tässä tehtävässä samoja säännöksiä kuin viranomaisvastuulla vastaavaa tehtävää hoitavaan (PeVL 5/2010 vp, PeVL 3/2009 vp, PeVL 1/2008 vp). Ehdotettu laki sisältäisi perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännössään edellyttämän säännöksen virkavastuusta.
Perustuslakivaliokunnan käytännössä on katsottu, että oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten toteutuminen perustuslain 124 §:n tarkoittamassa merkityksessä edellyttää, että asioiden käsittelyssä noudatetaan hallinnon yleislakeja ja että asioita käsittelevät toimivat virkavastuulla (PeVL 33/2004 vp, s. 7/II, PeVL 46/2002 vp, s. 10). Hallinnon yleislakeja sovelletaan niissä tarkemmin määriteltyjen säännösten nojalla myös yksityisiin niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä (PeVL 42/2005 vp, s. 3/II). Perustuslakivaliokunta on katsonut, että hallinnon yleislakeihin ei ole enää välttämätöntä viitata laissa (PeVL 13/2010 vp, PeVL 46/2002 vp, s. 10, PeVL 33/2004 vp, s. 7/II, PeVL 11/2006vp, s. 3). Julkista hallintotehtävää hoitavaan henkilöön sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä tämän hoitaessaan yhtiölle kuuluvia julkisia hallintotehtäviä (PeVL 26/2017 vp, s. 49—50, PeVL 16/2016 vp, s. 2—3, PeVL 8/2014 vp, s. 5/I). Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä (esim. PeVL 93/2022 vp) todetaan sääntelyn muotoiluesimerkkinä, että rikosoikeudellinen virkavastuu kohdistuu julkista hallintotehtävää hoitavaan henkilöön. Perustuslakivaliokunnan mielestä rikosoikeudellisen virkavastuun on kohdistuttava myös yhtiön hallituksen jäseniin ja toimitusjohtajaan heidän hoitaessaan julkista hallintotehtävää (PeVL 93/2022 vp s. 4). Ehdotetun lain 107 d §:n mukaan ilmoitetun laitoksen tai sen käyttämän tytäryhtiön tai alihankkijan julkista hallintotehtävää hoitavaan henkilöön sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä.
11.2
Tietojensaantioikeus
Laissa ehdotetaan säädettäväksi myös toimivaltaisen viranomaisen oikeudesta saada salassapitosäännösten estämättä valvonnan suorittamiseksi välttämättömät tiedot ilmoittamaltaan vaatimustenmukaisuuden arviointilaitokselta, jota akkuasetuksessa säädetyt velvoitteet koskevat. Tiedonsaantioikeus rajautuisi akkuasetuksen 35 artiklan 1 kohdassa mainittuihin tietoihin. Perustuslakivaliokunta on arvioinut viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyä perustuslain 10 §:n 1 momentissa säädetyn yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, mihin ja ketä koskeviin tietoihin tiedonsaantioikeus ulottuu ja miten tiedonsaantioikeus sidotaan tietojen välttämättömyyteen. Viranomaisen tietojensaantioikeus ja tietojen luovuttamismahdollisuus ovat voineet liittyä jonkin tarkoituksen kannalta "tarpeellisiin tietoihin", jos tarkoitetut tietosisällöt on pyritty luettelemaan laissa tyhjentävästi. Jos taas tietosisältöjä ei ole samalla tavoin luetteloitu, sääntelyyn on pitänyt sisällyttää vaatimus "tietojen välttämättömyydestä" jonkin tarkoituksen kannalta (ks. esim. PeVL 17/2016 vp, s. 2—3 ja siinä viitatut lausunnot). Esityksessä tietojensaantioikeus sidottaisiin välttämättömyyteen.
Lakiehdotus voidaan hallituksen käsityksen mukaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.