1.1  Bakgrund

I regeringsprogrammet för Petteri Orpos regering ingår en skrivning enligt vilken ikraftträdandet av den nya lagen om funktionshinderservice (675/2023) som antogs våren 2023 skjuts upp, och dessutom inleds en skyndsam lagberedning i syfte att trygga tillgodoseendet av rättigheterna och tillgången till service för personer med funktionsnedsättning. Enligt regeringsprogrammet ska vid beredningen av en ny lag om funktionshinderservice de tillägg beaktas som gjorts under riksdagsbehandlingen av lagen om funktionshinderservice. Enligt regeringsprogrammet får kostnadseffekterna av lagberedningen jämfört med nuläget öka de årliga utgifterna med 100 miljoner euro. I bilaga B till regeringsprogrammet ingår skrivningar om att lagen om funktionshinderservice ska förbli en speciallag och att ändamålsenliga tjänster för personer med funktionsnedsättning och en hållbar finansiering av dem ska säkerställas. 

Med stöd av de lagar som trädde i kraft den 30 september 2023 sköts ikraftträdandet av den antagna lagen om funktionshinderservice (nedan även den nya lagen om funktionshinderservice ) upp till den 1 januari 2025. Syftet med att ikraftträdandet skjuts upp var att reservera tid för precisering av tillämpningsområdet för den nya lagen om funktionshinderservice.  

1.2  Beredning

Regeringspropositionen har beretts som tjänsteuppdrag vid social- och hälsovårdsministeriet (nedan SHM ). I enlighet med regeringsprogrammet bereds vid SHM en nationell servicereform för social- och hälsovården, i vilken servicesystemet utvecklas genom lagstiftning, programarbete och projektarbete samt genom att systemet för styrning av välfärdsområdena ses över (identifieringskoder VN/32594/2023 och STM098:00/2023; https://stm.fi/sv/projekt?tunnus=STM098:00/2023 ). I skrivningarna om servicereformen i regeringsprogrammet styrs välfärdsområdena bl.a. till att se över sin service utifrån en ändamålsenlig gradering av tjänsterna. https://stm.fi/hanke?tunnus=STM098:00/2023 

När riksdagen behandlade regeringens proposition 9/2023 gjorde riksdagen uttalanden följande uttalanden (länk: RSv 7/2023 rd (riksdagen.fi) ): Riksdagen förutsätter att statsrådet vidtar åtgärder för att utveckla tillämpningsområdet för lagen om funktionshinderservice, lagens primära karaktär och exaktheten i de enskilda bestämmelserna så att alla personer med funktionsnedsättning faktiskt har tillgång till den service som de ska få, och: Riksdagen förutsätter att statsrådet säkerställer tillräckliga resurser för välfärdsområdena för att trygga tjänster för personer med funktionsnedsättning enligt dessas behov. https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/EduskunnanVastaus/Sivut/EV_7+2023.aspx 

Enligt regeringsprogrammet ska vid beredningen av en ny lag om funktionshinderservice de tillägg beaktas som gjorts under riksdagsbehandlingen av lagen om funktionshinderservice. De bestämmelsernas innehåll kvarstår oförändrat. En teknisk korrigering som gjorts är dock att till 27 § om arbetsverksamhet för personer med utvecklingsstörning har fogats en hänvisning genom vilken rättigheterna för personer med utvecklingsstörning som deltar i arbetsverksamhet och skyldigheterna för den som ordnar arbetsverksamheten bibehålls sådana de är enligt gällande lagstiftning. 

Beredningen av propositionen har skett i samråd med flera sakkunniga vid olika ansvarsområden inom Institutet för hälsa och välfärd (nedan THL ). Bedömningen av de ekonomiska konsekvenserna har skett i en tjänstemannagrupp, där sakkunniga från SHM, THL och finansministeriet har deltagit. Gruppen har också hört företrädare för Välfärdsområdesbolaget Hyvil Ab och Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna (KT), några välfärdsområden och Delegationen för rättigheter för personer med funktionsnedsättning VANE.  

SHM ordnade i samråd med THL sju höranden om reformen i november–december 2023. Vid dem hördes bl.a. organisationer för personer med funktionsnedsättning, andra klientorganisationer, serviceproducenter, arbetsmarknadsparter, välfärdsområden och Välfärdsområdesbolaget Hyvil Ab, tillsynsmyndigheter, Sametinget, andra myndighetsinstanser än ministerier och ombudsmän samt forskare och de viktigaste aktörerna på Åland om deras åsikter om justeringen av tillämpningsområdet. Regeringens proposition har skrivits så att olika intressegruppers åsikter om detaljer i reformens innehåll har samordnats. 

Vid hörandena i informationsinsamlingsfasen bekräftades uppfattningen att det med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna, och då i synnerhet jämlikheten, förefaller juridiskt problematiskt att till tillämpningsområdet foga en liknande åldersavgränsning som den som ströks vid riksdagsbehandlingen. Bland de instanser som hördes betonade bl.a. välfärdsområdena och en del av tillsynsmyndigheterna behovet av en åldersavgränsning eller någon annan avgränsning av tillämpningsområdet. Bland organisationerna för personer med funktionsnedsättning varierade åsikterna om behovet av en precisering av lagens tillämpningsområde. Några organisationer ansåg att tillämpningsområdet bör förtydligas. Flera organisationer stödde att tillämpningsområdet bibehålls sådant det är i den antagna lagen. Bland organisationerna för personer med funktionsnedsättning betonades i stor utsträckning behovet att bibehålla lagen om funktionshinderservice som en speciallag för personer med funktionsnedsättning, men i fråga om lagens målgrupp gick åsikterna isär. Dock ansågs det viktigt att personer med funktionsnedsättning också vid högre ålder får service för personer med funktionsnedsättning och att den som fått funktionsnedsättning vid högre ålder också får funktionshinderservice enligt sina behov. Bland andra riksdagens justitieombudsman ansåg att lagen behöver ändras så att tillämpningsområdet förtydligas. Såväl organisationerna för personer med funktionsnedsättning som välfärdsområdena betonade att andra brister i servicesystemet inte ska kompenseras genom lagen om funktionshinderservice. Vid hörandena framfördes också bl.a. önskemål på en mer exakt definition av termen social funktionsförmåga, eller att en tillämpningsanvisning utfärdas om det. 

Under den fortsatta beredningen har andra metoder för precisering av tillämpningsområdet bedömts. Genom de preciseringar som föreslås kan skrivningen i regeringsprogrammet om bibehållandet av lagen om funktionshinderservice som en speciallag för personer med funktionsnedsättning bibehållas, och därmed kan rättigheterna och tillgången till service för personer med funktionsnedsättning tryggas. 

Utkastet till regeringsproposition var ute på remiss från den 12 april till den 31 maj 2024. Utlåtanden begärdes av sammanlagt 121 remissinstanser, och dessutom hade alla intresserade möjlighet att lämna utlåtande i tjänsten Utlåtande.fi. Under remissrundan ordnade SHM en diskussion om utkastet till proposition för intressegrupper. De handlingar som gäller propositionen finns tillgängliga på adressen valtioneuvosto.fi/sv/projekt med identifieringskoderna STM067:00/2023 och VN/2450/2023. 

Delegationen för välfärdsområdenas ekonomi och förvaltning har behandlat utkastet till proposition den 27 augusti 2024.  

2.1  Bestämmelserna om de grundläggande fri- och rättigheterna

Ordnandet av service för personer med funktionsnedsättning grundar sig på grundlagen och internationella konventioner om de mänskliga rättigheterna. De skyldigheterna, som ligger till grund för lagen om funktionshinderservice, beskrivs ingående i regeringens proposition med förslag till ny lag om funktionshinderservice. 

2.2  Den nya lagen om funktionshinderservice

Ursprungligen fastställdes ikraftträdelsetidpunkten för den nya lagen om funktionshinderservice till den 1 oktober 2023. Därefter sköts ikraftträdandet av den nya lagen om funktionshinderservice upp till den 1 januari 2025 genom lag 953/2023 som trädde i kraft den 30 september 2023. 

2.2.4  Funktionshinderservicens tillräcklighet och täckning

I regeringens proposition RP 191/2022 rd beskrivs klienterna inom handikappservice och specialomsorgerna enligt gällande lagstiftning mer ingående (s. 34–35). Det uppskattas att ca 15 % av befolkningen har begränsad funktionsförmåga. Omkring 2–3 % av befolkningen eller ca 130 000–140 000 personer omfattas av service enligt handikappservicelagen, dvs. handikappservice.  

Utifrån diskussioner med chefer för handikappservice hösten 2023 märks handikapp och integrationen av handikappservicen på väldigt olika sätt i olika välfärdsområden, men servicen för klienterna har kunnat ordnas trots den stora strukturreformen. Integrationen av handikappservicen har genomförts längst i fråga om service för äldre och annan socialservice än barnskydd. Integrationen mellan allmän och särskild service har inte ännu framskridit på önskat sätt. Åsikten inom handikappservicen är att tryggandet av allmän service för personer med funktionsnedsättning har varit svårast i fråga om hälso- och sjukvårdstjänster och kommunala bildningstjänster. 

Inom välfärdsområdena har dock arbetssätten för ordnande av funktionshinderservice och principerna för upprättandet av klientplaner och beviljande av service harmoniserats, och service- och kundprocesser som tidigare varierade mellan kommunerna har gjorts jämbördiga.  

Hösten 2022 riktade THL en enkät till kommuner och samkommuner för att utreda synen på situationen inom servicen för personer med funktionsnedsättning bland de sakkunniga som ansvarar för servicen för personer med funktionsnedsättning (Tjänster för funktionshindrade 2022. Resultat från kommun- och arbetstagarenkäten, THL Arbetspapper 15/2023). Enkäten beskriver den tid när kommunerna och samkommunerna ännu hade organiseringsansvaret för servicen. Enligt svaren varierar tillräckligheten i servicen för personer med funktionsnedsättning beroende på tjänst, vilket visas i diagram 1. I diagrammet ingår också service som inte beviljas med stöd av handikappservicelagen.  

Diagram 1. I vilken mån tillhandahålls service och stödtjänster i er kommun eller samkommun, i förhållande till behoven hos era handikappade kommuninvånare? Källa: Kommunenkäten 2022.  

Asunnon muutostyöt – Ändringsarbeten i bostaden 

Kuljetuspalvelu – Färdtjänst 

Omaishoito – Närståendevård 

Apuvälinepalvelu – Hjälpmedelstjänster 

Henkilökohtainen apu – Personlig assistans 

Sopeutumisvalmennus – Anpassningsträning 

Päivätoiminta – Dagverksamhet 

Palveluasuminen – Serviceboende 

Saattajapalvelu – Ledsagartjänst 

Työtoiminta – Arbetsverksamhet 

Tukiasuminen – Boende med stöd 

Perhehoito – Familjevård 

Ryhmämuotoinen asuminen – Gruppboende 

Tukihenkilötoiminta – Stödpersonsverksamhet 

Lyhytaikainen asumispalvelu – Kortvarigt serviceboende 

Työhönvalmentajan palvelu – Arbetscoaching 

Riittävästi – Tillräckligt 

Jonkin verran – I någon mån 

Ei tarpeeksi – Inte tillräckligt 

En osaa sanoa – Jag kan inte säga 

Enligt arbetspappret kan det konstateras utifrån svaren på kommunenkäten att servicens tillräcklighet har varit oförändrad för en del tjänsters del, men att den service som möjliggör och tillhandahåller boende har försvagats under en tioårsperiod. Enligt arbetspappret kan skälet vara personalbrist men för att få en närmare uppfattning finns det skäl att utreda frågan, och uppföljning av boenderelaterad service är särskilt viktigt sedan organiseringsansvaret för social- och hälsovården övergått till välfärdsområdena. 

2.3  Primär service

4.1  De viktigaste förslagen

Justeringen av tillämpningsområdet för den antagna lagen om funktionshinderservice

Det föreslås att tillämpningsområdet för den antagna lagen om funktionshinderservice specificeras så att tillgodoseendet av rättigheter och tillgången till tjänster för personer med funktionsnedsättning tryggas och den godkända lagen om funktionshinderservice kvarstår som en speciallag för personer med funktionsnedsättning.  

Det föreslås att tillämpningsområdet för den lag om funktionshinderservice som träder i kraft 2025 preciseras och förtydligas på det sätt som gällande lagstiftning förutsätter så, att den service som avses i lagen ska ordnas enbart i situationer när tjänster enligt annan, primär lagstiftning inte är tillräckliga och lämpliga för det nödvändiga behovet av hjälp och stöd hos en person med funktionsnedsättning. Dessutom föreslås det att tillämpningsområdet preciseras så, att särskild service enligt lagen ordnas för en person med funktionsnedsättning endast om personens behov av hjälp och stöd avviker från vad som är normalt i det livsskede personen befinner sig i. Samtidigt preciseras formuleringen av definitionen av termen person med funktionsnedsättning, dock med oförändrat innehåll. I definitionen beaktas i synnerhet kraven enligt FN:s funktionshinderkonvention. 

För att trygga nödvändiga intressen för personer med funktionsnedsättning i enskilda fall föreslås det i propositionen att till lagen fogas en bestämmelse om efterskänkande eller nedsättning av avgifter inom social- och hälsovården i situationer när påförandet av en avgift för service enligt den primära lagstiftningen om social- och hälsovård kan leda till att mottagandet av tjänster för en person med funktionsnedsättning förhindras eller äventyras. Bestämmelsen är en särskild skyddsbestämmelse som tryggar ställningen för personer med funktionsnedsättning i situationer när service som avses i den primära lagstiftningen enligt bestämmelsen om tillämpningsområdet är tillräcklig och lämplig för att svara mot en persons behov av hjälp och stöd, men klientavgiften leder till att en person med funktionsnedsättning till följd av sina omständigheter inte kan utnyttja servicen. Om bedömningen av servicebehovet leder till att tjänster ordnas som särskild service enligt lagen om funktionshinderservice, bestäms avgiftsfriheten eller de avgifter som tas ut för servicen enligt bestämmelserna om de aktuella tjänsterna i klientavgiftslagen. Propositionen innebär inte heller några ingrepp i avgiftsfriheten för den service enligt lagen om funktionshinderservice, om vilken det föreskrivs i den gällande klientavgiftslagen. 

I propositionen föreslås också vissa tekniska korrigeringar i lagen om funktionshinderservice. 

4 § i socialvårdslagen

Som en del av justeringen av förhållandet mellan allmän lagstiftning och speciallagstiftning föreslås ett förtydligande av bestämmelsen i 4 § i socialvårdslagen om vilka omständigheter som ska beaktas vid bedömningen av klientens intresse.  

Det föreslås att bestämmelsen om klientens intresse i socialvården förtydligas så att den avgift som tas ut för servicen inte påverkar bedömningen av klientens intresse enligt bestämmelsen. Genom ändringen främjas en jämbördig behandling av klienterna också i fråga om klientavgifter. 

4.2  De huvudsakliga konsekvenserna

5.1  Handlingsalternativen och deras konsekvenser

I detta avsnitt beskrivs den alternativa handlingsvägen att tillämpningsområdet inte preciseras, vilket innebär att den antagna lagen om funktionshinderservice träder i kraft i den form riksdagen antog den våren 2023. Beskrivningens syfte är inte att uppnå en så noggrann konsekvensbedömning som möjligt, utan att beskriva de risker med denna alternativa handlingsväg som lett till att en precisering av tillämpningsområdet för den nya lagen om funktionshinderservice har kvarstått som mål för beredningen. 

Till följd av den betydande ändring i tillämpningsområdet för den nya lagen som gjordes i slutet av riksdagsbehandlingen när åldersavgränsningen ströks har lagens tillämpningsområde inte angetts så exakt som vore önskvärt för en tydlig och enhetlig tillämpning av lagen. Till följd av ändringen blir gränssnittet mellan allmän lagstiftning och speciallagstiftning otydlig i fråga om sådana äldre personer vilkas servicebehov har en orsak som har att göra med åldrandet.  

Förhållandet mellan lagen om funktionshinderservice och den primära lagstiftningen, avgiftsfri service och definitionen av klientens intresse

I samband med tillämpningsområdet för den antagna lagen om funktionshinderservice föreskrivs det att lagen är sekundär i förhållande till den allmänna lagstiftningen, såsom t.ex. socialvårdslagen. Det motsvarar också situationen enligt gällande lagstiftning. Enligt tillämpningsområdet ordnas med stöd av lagen om funktionshinderservice sådan särskild service som en person med funktionsnedsättning behöver i sin normala livsföring, om personen inte får lämpliga tjänster enligt sina individuella behov med stöd av socialvårdslagen (1301/2014), hälso- och sjukvårdslagen (1326/2010), lagen om småbarnspedagogik (540/2018), lagen om grundläggande utbildning (628/1998) eller någon annan lag. 

Vid beredningen av regeringens proposition 191/2022 rd var syftet att servicen ska svara mot sådana behov som också personer som omfattas av den gällande lagen om funktionshinderservice har haft och som ofta vara livet ut eller t.ex. tiotals år. När en persons tillgång till funktionshinderservice bedöms utifrån tillämpningsområdet ska det bedömas om personen har ett sådant servicebehov som den primära servicen inte kan svara mot och om service enligt lagen om funktionshinderservice är nödvändiga för honom eller henne. Det ger den som tillämpar lagen en viktig roll vid tolkningen av lagen.  

Dessutom styr bestämmelserna om klientens och barnets intresse i socialvårdslagen (4 och 5 §) till att beakta klientens intresse vid genomförandet av socialvård. Om en person har rätt att få socialvård med stöd av flera lagar, ska enligt 2 § i socialvårdslagen de bestämmelser tillämpas som bäst tillgodoser klientens intresse. I bestämmelsen om klientens intresse nämns dock inte särskilt servicens avgiftsfrihet som en faktor som ska beaktas vid bedömningen av klientens intresse. Nuvarande rättspraxis är inte entydig i fråga om beaktande av avgiftsfrihet som en faktor som påverkar klientens intresse. Det finns också tillämpningspraxis som pekar i den riktningen att servicens avgiftsfrihet ska beaktas som en del av bedömningen av klientens intresse, och att klienten därför ska beviljas service enligt lagen om funktionshinderservice även om service enligt socialvårdslagen kan svara mot klientens behov.  

Om situationen inte klargörs på lagstiftningens nivå, är risken att den det otydliga tillämpningsområdet för den antagna lagen om funktionshinderservice i kombination med otydligheter i fråga om bedömningen av klientens intresse leder till en situation där klienter i stor utsträckning hänvisas till lagen om funktionshinderservice. För klienten och de anhöriga är det faktum att funktionshinderservice är avgiftsfri ett betydande incitament att söka sig till den servicen. Enligt 5 § i lagen om klientens ställning och rättigheter inom socialvården (812/2000, nedan klientlagen) ska socialvårdspersonalen för klienten utreda hans eller hennes rättigheter och skyldigheter samt olika alternativ och deras verkningar liksom också andra omständigheter som är av betydelse för klientens sak. Det har kunnat anses innebära att servicens avgiftsfrihet ska beaktas. 

Tillgången till primär service

Vid bedömningen av alternativet att tillämpningsområdet inte preciseras har också frågan om betydelsen av tillgången till service för huruvida klienterna hänvisas till allmän lagstiftning eller speciallagstiftning aktualiserats. Under beredningen har det framkommit att välfärdsområdena i någon utsträckning har agerat så att service enligt den primära lagstiftningen som motsvarar klientens servicebehov kanske inte ordnats för klienten, åtminstone i behövlig omfattning, trots att servicebehovet konstaterats. Välfärdsområdena har då kunnat göra tolkningen att personen ska beviljas funktionshinderservice till följd av bristen på primär service. Den tillämpningspraxisen förefaller vara ett resultat av flera samverkande faktorer: den är bl.a. en följd av en tillämpningspraxis där avgiftsfriheten beaktas som en del av klientens intresse och av uppfattningen om subjektiva rättigheters karaktär i förhållande till service som är bunden till budgetanslag. Att denna tillämpningspraxis fortsätter har identifierats som en risk om tillämpningsområdet inte preciseras, trots att tillgången till service inte ska vara en faktor som styr valet av tillämplig lag utan det valet ska baseras på en bedömning av klientens servicebehov. Välfärdsområdena ska se till att service enligt både socialvårdslagen och lagen om funktionshinderservice ordnas enligt klienternas servicebehov, och att budgetanslagen vid behov riktas på det sätt lagstiftningen och högsta förvaltningsdomstolens rättspraxis kräver. Utmaningar med tillgången har observerats i fråga om service enligt bägge lagarna, bl.a. av skäl som har att göra med tillräcklig tillgång till personal.  

Slutsatser

Med stöd av det som anförs ovan kan det bedömas vara möjligt att den ovan beskrivna tillämpningspraxis som delvis råder i nuläget kan fortsätta och att dess konsekvenser kan förstärkas om antalet ansökningar enligt lagen om funktionshinderservice ökar. Dessutom innebär ett ospecificerat tillämpningsområde att domstolspraxis spelar en stor roll för tolkningen av lagstiftningen. Antalet klienter i funktionshinderservicen kan då öka avsevärt, vilket innebär att den finansiering välfärdsområdena beviljats inte räcker till för verkställigheten av den antagna lagen om funktionshinderservice. Beroende på tillämpningen är det möjligt att kostnaderna blir flera gånger högre än uppskattat.  

Detta alternativ innebär en risk för att servicesystemet inte fungerar på ett ändamålsenligt sätt och att servicen fördelas på andra grunder än servicebehovet. Det finns en risk för att antalet klienter i funktionshinderservicen ökar så mycket att tillgången till funktionshinderservice försämras och servicen inte riktas på rätt sätt till dem som nödvändigt behöver den. Det är också möjligt att den försämrade tillgången till service drabbar andra delar av servicesystemet. Det finns ockås en risk för att äldre personer beviljas service som inte är ändamålsenligt utifrån klientens behov och för vilka det inte utifrån äldre personers servicebehov ställs likadana krav t.ex. på personalens kunnande och på klientsäkerheten som för service för äldre enligt socialvårdslagen.  

Att inte precisera tillämpningsområdet innebär också en risk för alltför olika tillämpning i olika välfärdsområden. Personer med samma servicebehov i olika välfärdsområden kan då beroende på välfärdsområde antingen anvisas service enligt den primära lagstiftningen eller enligt speciallagstiftningen. 

Bedömningen av servicebehovet och klientens rättsskydd

Bestämmelser om de olika skedena i klientprocessen när det gäller tillhandahållandet av socialvården och om de faktorer som ska beaktas i samband med dessa finns för alla klientgrupper i socialvårdslagen. Därtill ska det i klientprocessen för äldre personer beaktas bestämmelserna i äldreomsorgslagen.  

En klient som upplever att den service som beviljats med stöd av socialvårdslagen inte är tillräcklig och lämplig med tanke på servicebehovet har rätt att söka ändring i beslutet. Service enligt lagen om funktionshinderservice ska beviljas om välfärdsområdet bedömer att personen uppfyller förutsättningarna enligt tillämpningsområdet för lagen om funktionshinderservice och förutsättningarna för den specifika servicen och att klienten inte får tillräcklig och lämplig service för sitt behov med stöd av den primära lagstiftningen.  

Betydelsen av subjektiva rättigheter

Funktionshinderservicens karaktär av service som tillgodoser subjektiva rättigheter har kunnat tolkas så att en klient ska beviljas service om kriterierna uppfylls, även om det också är möjligt att svara mot servicebehovet med service enligt den primära lagstiftningen. Enligt ordalydelsen i 4 § i den gällande lagen om funktionshinderservice ska det dock alltid bedömas hur den primära servicen motsvarar klientens behov. Det är möjligt att så inte alltid skett i alla välfärdsområden, utan att funktionshinderservice beviljats utan att den primära servicens lämplighet bedömts. 

Den service som ingår i den antagna lagen om funktionshinderservice tillgodoser i huvudsak subjektiva rättigheter vilket innebär att den är oberoende av budgetanslag. Servicen enligt socialvårdslagen är däremot i huvudsak beroende av budgetanslag. En subjektiv rättighet innebär att klienten har rätt till funktionshinderservice enligt servicebehovet oberoende av budgetanslag, om kriterierna uppfylls och service enligt den primära lagstiftningen inte motsvarar behovet och är lämplig. Vid bedömningen av servicebehovet ska klientens önskemål beaktas. I princip är det dock välfärdsområdet som avgör hur servicen ordnas för personer som har rätt till service med stöd av lagen om funktionshinderservice. Också när en person ansöker om funktionshinderservice som inte beviljas bör personens behov av service enligt den primära lagstiftningen bedömas. 

Reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna och de grundläggande sociala rättigheterna 1995 påskyndade för sin del utvecklingen av sociallagstiftningen i en sådan riktning att klientens individuella behov i allt högre grad ska beaktas när beslut om beviljande av socialservice fattas även när det i princip är fråga om anslagsbunden service.  

Exempel

Det är möjligt att intäkterna från klientavgifter minskar

Intäkterna från klientavgifter för service dygnet runt för äldre var 2022 sammanlagt 411 miljoner euro, och för hemvård för äldre 176 miljoner euro.  

Till följd av att rättspraxis pekar i två riktningar är det möjligt att en del välfärdsområden fortsätter bevilja funktionshinderservice för att den är avgiftsfri.  

Också den ovan beskrivna praxisen att ordna funktionshinderservice när välfärdsområdet inte ordnar service enligt den primära lagstiftningen trots att den vore lämplig för klienten kan fortsätta och resultera i förlorade klientavgifter. Service som berörs av den risken är i synnerhet boendeservice och stöd för rörligheten. I någon mån har en sådan glidning också kunnat ske mellan hemvård och personlig assistans, trots att de tjänsterna inte motsvarar varandra.  

Om det oklara förhållandet mellan den nya lagen om funktionshinderservice och den primära lagstiftningen samt den åldrande befolkningen medför att ett större antal klienter ansöker om funktionshinderservice, kan antalet beslut som baseras på avgiftsfrihet och avsaknaden av primär service öka. Också en rätt liten glidning får betydande konsekvenser för välfärdsområdenas finansieringsbas. Samtidigt ökar risken för att servicen inte ska vara ändamålsenlig för klienten. 

5.2  Lagstiftning och andra handlingsmodeller i utlandet

I denna proposition ingår en kort beskrivning av förhållandet mellan lagstiftningen om funktionshinderservice och den allmänna lagstiftningen i Sverige, Norge och Danmark. En mer ingående internationell jämförelse ingår i regeringens proposition med förslag till ny lag om funktionshinderservice (RP 191/2022 rd). Alla nordiska länder har ratificerat FN:s funktionshinderkonvention. I alla de länder som beskrivs nedan finns något slags åldersgräns (65 eller 67 år) för funktionshinderservice.  

7.1  Lagen om funktionshinderservice

1 kap. Allmänna bestämmelser 

2 §.Lagens tillämpningsområde och förhållande till annan lagstiftning.  

En rättsprincip inom socialvården är att den allmänna lagstiftningen ska vara primär. Socialvårdslagen är den allmänna lag som i första hand ska tillämpas på socialvårdstjänster. Lagen innehåller omfattande bestämmelser om tjänster som ordnas för att tillgodose klientens olika behov. Bestämmelser om hälso- och sjukvårdstjänster och hälso- och sjukvård inklusive medicinsk rehabilitering finns i hälso- och sjukvårdslagen. Också de tjänster enligt lagen om småbarnspedagogik och lagen om grundläggande utbildning som kommunerna ansvarar för att ordna har en central betydelse som allmänna lagar som ska tillämpas på barn med funktionsnedsättning. I avsnitt 2.3 i denna proposition beskrivs tjänsterna enligt den primära lagstiftningen närmare.  

Syftet med den föreslagna bestämmelsen om tillämpningsområdet är att ytterligare förtydliga det nuvarande rättsläget så, att socialvårdslagen och hälso- och sjukvårdslagen samt annan primär lagstiftning ska på det sätt som förutsätts i lagen om välfärdsområden, lagen om ordnande av social- och hälsovård och kommunallagen tillämpas jämlikt på personer med funktionsnedsättning.  

I den godkända lagen om funktionshinderservice har man på samma sätt som i den gällande handikappservicelagen betonat betydelsen av bedömningen av servicebehovet och klientplanen med tanke på tillgodoseendet av rättigheterna för personer med funktionsnedsättning. Ordnandet av tjänsterna och genomförandet av servicehelheterna samt beslutsfattandet om tjänsterna förutsätter dessutom nästan alltid sektorsövergripande samarbete och utarbetande av en sektorsövergripande plan som beaktar socialvårdslagen och hälso- och sjukvårdslagen samt vid behov även lagstiftningen inom andra förvaltningsområden. 

Lagen om funktionshinderservice är, såsom det konstateras i regeringens proposition med förslag till ny lag om funktionshinderservice (RP 191/2022 rd), avsedd att bli tillämpad som speciallag endast i situationer där den service som baserar sig på den primära lagstiftningen inte är tillräcklig och lämplig för personen med funktionsnedsättning i det aktuella livsskedet. Lagen om funktionshinderservice kan tillämpas antingen för sig eller som en lag som kompletterar den allmänna lagstiftningen, beroende på servicebehovet hos personen med funktionsnedsättning.  

I lagförslaget har begreppet person med funktionsnedsättning använts i en kontext där man beskriver de personer med funktionsnedsättning som kan få service med stöd av lagen om funktionshinderservice. FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning är en central internationell referensram som ska beaktas i samhället i alla sakhelheter och i allt beslutsfattande som gäller ställningen och verksamhetsförutsättningarna för personer med funktionsnedsättning, också när social- och hälsovårdstjänster ordnas för personer med funktionsnedsättning. Funktionsrättskonventionen anger dock inte utifrån vilken nationell lag till exempel social- och hälsovårdstjänster ska ordnas för sådana personer med funktionsnedsättning som definieras i konventionen. Servicebehoven hos personer med funktionsnedsättning varierar avsevärt och behoven behöver bemötas med ett individuellt serviceutbud. Jämlikheten förverkligas inte så att alla erbjuds samma service eller service enligt samma lag, utan vid bedömningen av servicebehovet beaktas personens individuella servicebehov. Därför är definitionen av person med funktionsnedsättning i den föreslagna bestämmelsen om tillämpningsområde samt bestämmelserna om lagval förenliga med FN:s funktionsrättskonvention trots att skrivsättet delvis är annorlunda. Funktionsrättskonventionen ska tillämpas vid bedömningen av servicebehovet och det beslutsfattande som hänför sig till bedömningen samt vid verkställigheten av beslutet. Vid lagvalet och beslutsfattandet ska också alltid beaktas lagens syfte enligt 1 § vid bedömning av om förutsättningarna i fråga om tillämpningsområdet och de tjänstespecifika bestämmelserna uppfylls, och vid behov ska det göras rimliga anpassningar enligt diskrimineringslagen. 

I 1 mom. finns en definition av person med funktionsnedsättning och en bestämmelse om hur lagen om funktionshinderservice förhåller sig till den primära lagstiftningen.  

Det föreslås att definitionen av person med funktionsnedsättning förenklas så att skrivsättet i stort motsvarar definitionen i 2 § den gällande handikappservicelagen. Definitionen har preciserats genom hänvisningar till de olika begränsningar i funktionsförmågan som nämns i funktionsrättskonventionen. Enligt den föreslagna bestämmelsen ska lagen innehålla bestämmelser om ordnandet av särskild service för sådana personer med funktionsnedsättning som på grund av en långvarig fysisk, kognitiv, psykisk, social eller sensorisk begränsning i funktionsförmågan som orsakas av en funktionsnedsättning eller sjukdom nödvändigt behöver hjälp eller stöd för sin normala livsföring. Definitionen omfattar således alla begränsningar i funktionsförmågan som ingår i bestämmelsen om tillämpningsområdet i den godkända lagen om funktionshinderservice. Ingen grupp av personer med funktionsnedsättning som avses i funktionsrättskonventionen eller bestämmelsen om tillämpningsområdet i 2 § i den godkända lagen ska lämnas utanför lagens tillämpningsområde. Avsikten är, såsom det konstateras i regeringens proposition med förslag till ny lag om funktionshinderservice (RP 191/2022 rd), att det i fortsättningen inte ska finnas så kallade missgynnade personer, utan till exempel servicebehovet hos personer med autismspektrumtillstånd och personer med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar ska bedömas individuellt, på samma grunder som i fråga om andra.  

I tidigare beredningsskeden har begreppet social begränsning i funktionsförmågan delvis upplevts som svårt att greppa. Sociala begränsningar i funktionsförmågan är ett delområde av funktionsförmågan i WHO:s internationella ICF-klassificering av funktionstillstånd, funktionshinder och hälsa. En social begränsning i funktionsförmågan hänför sig ofta på ett väsentligt sätt till andra delområden av funktionsförmågan. 

En social begränsning i funktionsförmågan, liksom andra begränsningar i funktionsförmågan, ska alltid hänföra sig till en långvarig funktionsnedsättning eller sjukdom för att det nödvändiga behov av hjälp och stöd som följer av det ska kunna tillgodoses genom service enligt lagen om funktionshinderservice.  

De sociala begränsningarna i funktionsförmågan tar sig uttryck i olika problem i anslutning till sociala relationer, interaktion och kommunikation. Sociala begränsningar i funktionsförmågan kan försvåra funktioner som är vanliga i ett visst livsskede, såsom skötsel av ärenden, att färdas med allmänna färdmedel, skolgång, studier och arbetsliv, skapande och upprätthållande av mänskliga relationer samt deltagande i hobbyer. Sociala begränsningar i funktionsförmågan kan också medföra ett sådant behov av omsorg som vanligen inte förekommer hos andra personer i motsvarande ålder. De situationer, förhållanden och uppgifter i vilka en person med funktionsnedsättning behöver hjälp och stöd på grund av en social begränsning i funktionsförmågan varierar. En del personer har mer svårt att sköta praktiska ärenden och andra har mer utmaningar exempelvis i fråga om social växelverkan.  

Begreppet långvarighet som finns i 2 § 1 punkten i den godkända lagen om funktionshinderservice ingår fortfarande i definitionen av person med funktionsnedsättning i den föreslagna bestämmelsen. Begreppet långvarighet omfattar också att begränsningen i funktionsförmågan ska vara varaktig i enlighet med etablerad tillämpningspraxis för den gällande lagstiftningen. Praxis beskrivs i regeringens proposition 191/2022.  

I 2 § i lagen om funktionshinderservice ingår som en del av definitionen av person med funktionsnedsättning en förutsättning om att personens funktionsnedsättning eller sjukdom tillsammans med hinder som finns i samhället hindrar personen från att delta i samhället på lika villkor som andra (2 § 2 punkten). I punkten beskrivs den sociala modellen för funktionsnedsättning. Utgångspunkten är densamma som i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.  

I artikel 1 andra stycket i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning anges det att ”personer med funktionsnedsättning innefattar bl.a. personer med varaktiga fysiska, psykiska, intellektuella eller sensoriska funktionsnedsättningar, vilka i samspel med olika hinder kan motverka deras fulla och verkliga deltagande i samhället på lika villkor som andra”. 

Enligt artikel 19 (Rätt att leva självständigt och att delta i samhället) erkänner konventionsstaterna lika rätt för alla personer med funktionsnedsättning att leva i samhället med lika valmöjligheter som andra personer. Konventionsstaterna ska vidta effektiva och ändamålsenliga åtgärder för att underlätta att personer med funktionsnedsättning fullt åtnjuter denna rätt och deras fulla inkludering och deltagande i samhället, bl.a. genom att säkerställa att a) personer med funktionsnedsättning har möjlighet att välja sin bosättningsort och var och med vem de vill leva på samma villkor som andra och inte är tvungna att bo i särskilda boendeformer, b) personer med funktionsnedsättning har tillgång till olika former av samhällsservice både i hemmet och inom särskilt boende och till annan service, bl.a. sådant personligt stöd som är nödvändigt för att stödja boende och deltagande i samhället och för att förhindra isolering och avskildhet från samhället, samt c) samhällsservice och anläggningar avsedda för allmänheten är tillgängliga på lika villkor för personer med funktionsnedsättning och svarar mot deras behov. 

Avsikten är inte att genom denna proposition ändra perspektivet för tillämpningsområdet för lagen om funktionshinderservice enligt den sociala modellen för funktionsnedsättningar som har sin grund i nämnda artikel 1 andra stycket i FN:s funktionsrättskonvention, trots att definitionen av person med funktionsnedsättning har förenklats i propositionen och ovannämnda 2 § 2 punkten i den godkända lagen således har strukits från bestämmelsen.  

Såsom det beskrivs i regeringens proposition med förslag till ny lag om funktionshinderservice (RP 191/2022 rd), beror personens möjligheter att delta i samhället på lika villkor förutom på funktionsnedsättningen eller sjukdomen också på hinder i samhället. Dessa hinder kan vara fysiska hinder, tillgänglighetshinder eller attitydhinder. Därför ska behovet av hjälp och stöd alltid bedömas i förhållande till omvärlden och närmiljön och den individuella livssituationen hos personen med funktionsnedsättning. Personens funktionsnedsättning berättar inte i sig något om behovet av hjälp och stöd. Funktionsförmågan hos en person med funktionsnedsättning kan variera av många olika orsaker. Funktionsförmågan påverkas till exempel av livssituationen för en person med funktionsnedsättning, tillgängligheten i omgivningen och tillgången till information. Det kan också vara av betydelse om det är fråga om en bekant eller främmande situation, eller omvärld eller närmiljö för personen med funktionsnedsättning. 

I 2 § 3 punkten i lagen om funktionshinderservice beskrivs förutsättningen att tjänster enligt den lagen ska vara nödvändiga. Som en del av definitionen av person med funktionsnedsättning konstateras att personen nödvändigt kräver tjänster enligt denna lag för att uppnå ett självständigt liv, delaktighet eller jämlikhet (2 § 3 punkten). Nödvändighet som begrepp ska fortfarande ingå i definitionen av person med funktionsnedsättning. Bedömningen av nödvändigheten hos funktionshinderservice beskrivs i regeringens proposition 191/2022. Den föreslagna ändringen av definitionen ändrar inte på hur behovet av nödvändig hjälp och nödvändigt stöd till följd av långvariga begränsningar i funktionsförmågan ska bedömas i olika situationer. Begreppet nödvändighet ska också inbegripa till exempel ett upprepat behov av hjälp och stöd enligt vad som beskrivs i den nämnda regeringspropositionen.  

Också begreppet normal livsföring, som används i 2 § 1 mom. i denna proposition, motsvarar begreppet normal livsföring såsom det beskrivs i regeringens proposition 191/2022. Såsom det konstateras i den nämnda regeringspropositionen ska innehållet i normal livsföring bedömas i förhållande till bestämmelsen om lagens syfte. 

Förhållande till annan lagstiftning

Formuleringen ”de tjänster som avses i någon annan lag” i bestämmelsen om tillämpningsområdet i 1 mom. hänvisar till tjänsterna sådana som de ska ordnas enligt den lagstiftning som gäller dem. Till välfärdsområdenas organiseringsansvar hör en skyldighet att se till att det i området finns tillgång till tjänster enligt både primär och sekundär lagstiftning på lika villkor enligt invånarnas behov. Ett beslut om ordnande av service ska grunda sig på en bedömning av servicebehovet och en klientplan.  

Bestämmelsen betonar välfärdsområdets och kommunens ansvar att ordna tjänster som motsvarar de vanliga behoven i det aktuella livsskedet med stöd av en primär lag alltid när det är möjligt att på det sättet svara på servicebehovet hos personen med funktionsnedsättning. Med bestämmelsens ordalydelse hänvisas det till att jämförelsen ska göras mellan bestämmelserna i den allmänna lagen och i speciallagen, inte mellan det hur tjänsterna skulle tillhandahållas i praktiken. Den primära och också den sekundära servicen samt sätten att ordna dem ska vid behov anpassas så att servicen är tillgänglig och faktiskt står till buds för personen med funktionsnedsättning. Detta ska dessutom vid behov göras genom rimliga anpassningar enligt FN:s funktionsrättskonvention och diskrimineringslagen. Avsikten är inte att med lagen om funktionshinderservice ersätta sådana tjänster som behövs i olika livsskeden och om vilka det föreskrivs i en allmän lag och som välfärdsområdet och kommunen ansvarar för att ordna.  

På samma sätt som för närvarande, är det vid bedömningen av om servicen enligt de allmänna lagarna är lämplig och tillräcklig, viktigt att bedöma det nödvändiga behov av hjälp och stöd som beror på en långvarig begränsning i funktionsförmågan till följd av personens funktionsnedsättning eller sjukdom samt hur livssituationen för personen med funktionsnedsättning inverkar på behovet av hjälp och stöd. I en lagvalssituation ska det dessutom exempelvis bedömas om det vore möjligt att tillgodose personens servicebehov med stöd av socialvårdslagen, och med vilka tjänster som avses i socialvårdslagen. Samtidigt ska det bedömas om dessa tjänster när de ordnas i enlighet med lagen är tillräckliga, förenliga med klientens intresse och lämpliga. Välfärdsområdet har lagstadgad skyldighet att ordna tjänster och skyldighet att reservera tillräckliga anslag för tjänster enligt den allmänna lagstiftningen. Vid behov ska välfärdsområdet rikta de anslag som reserverats för servicen på godtagbara grunder, till exempel till personer och grupper i utsatt ställning. Välfärdsområdet ansvarar alltid i sista hand för att kunderna får tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster enligt 19 § 3 mom. i grundlagen. 

Vid lagvalet och beslutsfattandet ska också beaktas rätten till rimliga anpassningar enligt diskrimineringslagen (1325/2014), vilka bidrar till att uppnå målen i FN:s funktionsrättskonvention. 

Paragrafens första moment innehåller en hänvisningsbestämmelse till 4 och 5 § i socialvårdslagen, vilka gäller klientens intresse. Syftet med hänvisningsbestämmelsen är att fästa uppmärksamhet vid sådana omständigheter som nämns i socialvårdslagen som ska beaktas vid bedömningen av klientens intresse. I propositionen föreslås att bestämmelsen i 4 § i socialvårdslagen om de faktorer som ska beaktas vid bedömningen av klientens intresse ska förtydligas på de grunder som anges nedan i denna proposition. Vid lagvalet och beslutsfattandet ska den nämnda bestämmelsen beaktas.  

Enligt förslaget fogas äldreomsorgslagen till förteckningen över lagar som ska tillämpas i första hand i 2 mom. i bestämmelsen om tillämpningsområdet; äldreomsorgslagens principer ska beaktas vid bedömningen av servicebehovet och beslutsprövningen när tjänster ordnas för äldre personer. Äldreomsorgslagen förbättrar möjligheterna för äldre personer att få högkvalitativa tjänster samt deras möjlighet att påverka innehållet i de tjänster som ordnas för dem och sättet som tjänsterna utförs på.  

Vanligt behov enligt livsskedet

Paragrafens 3 mom. preciserar lagens tillämpningsområde i förhållande till en persons vanliga behov av hjälp och stöd, som service enligt lagen om funktionshinderservice inte är avsedd att tillgodose. En bedömning av om behovet av hjälp och stöd för en person med funktionsnedsättning är nödvändigt görs i förhållande till personer i samma livsskede. Vid bedömningen ska lagens syfte enligt 1 § beaktas bland annat i fråga om tillgodoseendet av jämlikheten, delaktigheten och deltagandet för personer med funktionsnedsättning, stödjandet av ett självständigt liv och självbestämmanderätten för personer med funktionsnedsättning samt tryggandet av tillräcklig service av god kvalitet enligt de individuella behoven och intressena.  

Bestämmelsen betonar dessutom karaktären av speciallag så, att de behov av hjälp och stöd som hänför sig till en persons olika vanliga livssituationer tillgodoses genom service enligt speciallagen endast om behovet av hjälp och stöd i anslutning till en begränsning i funktionsförmågan till följd av en funktionsnedsättning eller sjukdom avviker från det behov som vanligen hänför sig till motsvarande livsskede.  

Service enligt lagen om funktionshinderservice ska ordnas för personer med funktionsnedsättning endast om förutsättningarna enligt både 1 och 3 mom. uppfylls samtidigt. Bestämmelsen möjliggör, när förutsättningarna uppfylls, beviljande av särskild service så att likabehandling ska uppnås i alla livsskeden. 

Olika livsskeden

Trots att varje människas livscykel är individuell, är den förknippad med olika livsskeden och karakteristiska drag hos alla. Tjänsterna enligt den allmänna lagstiftningen är avsedda att motsvara de behov av hjälp och stöd som hänför sig till de olika livsskedena. I propositionen avses med livsskeden barndom och ungdom, vuxenliv samt ålderdom. Varje livsskede kan innefatta flera föränderliga situationer, såsom självständighetsprocess, studier, övergång till arbetslivet, bildande av familj, att få barn, en närstående persons död. 

Personens olika livsskeden inverkar på när behovet av hjälp och stöd bedöms vara ett vanligt behov som hänför sig till det aktuella livsskedet, och när behovet avviker från det, dvs. behovet beror på en begränsning i funktionsförmågan till följd av en funktionsnedsättning eller sjukdom. När en person med funktionsnedsättning exempelvis lär sig saker långsammare än jämnåriga och därför behöver mer hjälp, har personen rätt att få service med stöd av lagen om funktionshinderservice, om de andra förutsättningarna uppfylls. 

Till normal livsföring hör i allmänhet olika roller, uppgifter eller ansvar som varierar beroende på livsskede och åldersskede. När en person med funktionsnedsättning i dessa roller, uppgifter och ansvar nödvändigt behöver sådan hjälp och sådant stöd som andra i allmänhet inte behöver i samma livsskede, och när denna service inte kan ordnas i tillräcklig utsträckning och i lämplig form med stöd av den primära lagstiftningen, ska behovet tillgodoses genom service enligt lagen om funktionshinderservice. 

Barndom och ungdom

Möjligheterna för barn och ungdomar med funktionsnedsättning att vara verksamma på lika villkor som andra barn och ungdomar ska stödjas genom allmän service och särskild service. För att ett barns och en ung persons välbefinnande ska kunna tryggas måste också familjen få det stöd som behövs för omsorgen om dem. 

Syftet med den allmänna och särskilda servicen är att göra det möjligt för barn med funktionsnedsättning att leva sitt liv som ett barn och göra samma saker som barn i allmänhet gör. Därför ska barnets funktionsförmåga jämföras med funktionsförmågan hos barn i samma ålder utan funktionsnedsättning. När funktionsförmågan hos ett barn med funktionsnedsättning avviker från funktionsförmågan hos andra barn i samma ålder, har barnet rätt att få hjälp och stöd för de saker som barnet inte kan göra på samma sätt som andra barn i samma ålder. En ung persons funktionsförmåga ska bedömas på samma grunder, dock med beaktande av den ungas eventuellt annorlunda roll i familjen och av de behov som hänför sig till självständighetsprocessen. Det sker ofta stora förändringar i en ung persons liv, och det kan finnas särskilt behov att ge stöd i dessa förändringar. 

De viktigaste primära socialtjänsterna som stöder familjen och barnet är bland annat familjearbete, hemservice för barnfamiljer, stödtjänster och hemvård enligt socialvårdslagen. Tjänsterna inom småbarnspedagogiken och enligt lagen om grundläggande utbildning är alltid primära i förhållande till specialtjänsterna. Om tillräcklig och för barnet lämplig samt med barnets bästa förenlig hjälp och stöd inte kan tryggas genom service enligt den primära lagstiftningen, ska servicen ordnas eller den ska kompletteras enligt lagen om funktionshinderservice. 

Utgångspunkten är alltid i första hand att trygga barnets boende hemma, oberoende av hur stort barnets behov av hjälp och stöd är. Detta är också målet enligt lagen om funktionshinderservice. För ett barn med funktionsnedsättning och barnets familj ska ordnas den servicehelhet som behövs för att uppnå detta mål, och helheten består ofta av tjänster enligt både den primära lagstiftningen och enligt lagen om funktionshinderservice. Det ska också alltid sörjas för att barnets delaktighet stöds på det sätt som barnets åldersfas och utvecklingsfas förutsätter. Behovet av omsorg hos ett spädbarn eller ett mycket litet barn avviker sällan från behoven hos andra barn i samma ålder. Ett undantag är till exempel en situation där spädbarnets sömn måste övervakas utan avbrott. Till ett litet barns normala livsföring hör till exempel interaktion i olika situationer, lek, hobbyer samt deltagande i familjens vardag som familjemedlem. När barn vanligen behöver stöd av en vuxen i dessa situationer är det i regel fråga om ett vanligt behov som hänför sig till livsskedet. I det skede när barn i allmänhet börjar göra saker själva utan hjälp, tillbringa tid med sina vänner eller självständigt ägna sig åt hobbyer utanför hemmet, ska delaktigheten för ett barn med funktionsnedsättning vid behov stödjas genom funktionshinderservice. En ung persons ansvar för sitt eget liv ökar när skolan avslutas. Den ungas möjligheter att bli fullvärdig medlem av samhället måste särskilt stödjas i detta skede av livet som omfattar stora förändringar. 

Eftersom barn och unga med funktionsnedsättning är i en särskilt sårbar ställning, förutsätter tillgodoseendet av deras rättigheter ofta positiv särbehandling. I barndomen och ungdomen skapas en grund för hela det framtida livet. Om ett barn eller en ung person inte får de tjänster som han eller hon behöver på grund av sin funktionsnedsättning, kan hans eller hennes utveckling äventyras eller personen kan löpa risk att bli marginaliserad. 

Vid bedömningen av barnets bästa ska utöver 4 § i socialvårdslagen som gäller klientens intresse, beaktas även 5 § som gäller barnets intresse. Också 10 § i klientlagen, som gäller minderåriga klienters ställning, ska beaktas. 

Ett barn som deltar i småbarnspedagogik har rätt att med stöd av lagen om småbarnspedagogik få sådant stöd som barnets individuella utveckling, lärande och välbefinnande förutsätter. Denna service är primär i förhållande till lagen om funktionshinderservice.  

Lagen om grundläggande utbildning betonar undervisningsväsendets skyldighet att ordna utbildning så att elevernas ålder och förutsättningar beaktas och så att elevernas sunda uppväxt och utveckling främjas. Barnets bästa ska prioriteras också inom den grundläggande utbildningen. En elev har rätt att med stöd av lagen om grundläggande utbildning få de tolknings- och biträdestjänster samt de särskilda hjälpmedel som är en förutsättning för att de ska kunna delta i undervisningen. Service också för elever med funktionsnedsättning ska alltid i första hand ordnas med stöd av lagen om grundläggande utbildning. 

Gymnasielagen innehåller inga motsvarande bestämmelser om biträdes- och tolkningstjänster för studerande. Därför ska de vid behov ordnas med stöd av speciallagar. Tjänster som en person med funktionsnedsättning behöver ska vid en vanlig yrkesläroanstalt vid behov ordnas med stöd av lagen om funktionshinderservice, eftersom det inte föreskrivs om sådana tjänster i lagen om yrkesutbildning. En studerande som får krävande särskilt stöd har dock rätt till sådana assistenttjänster och särskilda hjälpmedel som dennas studier förutsätter. Uppgiften att ordna krävande särskilt stöd har anförtrotts endast vissa utbildningsanordnare. 

Anordnare av småbarnspedagogik och serviceproducenter inom småbarnspedagogiken har enligt diskrimineringslagen en särskild skyldighet att främja likabehandling inom småbarnspedagogik. Samma skyldighet har också utbildningsanordnaren och den läroanstalt som utbildningsanordnaren är huvudman för. Dessa ska också göra rimliga anpassningar i enlighet med diskrimineringslagen och FN:s funktionsrättskonvention för att barn med funktionsnedsättning ska kunna få småbarnspedagogik och undervisning på lika villkor som andra. Dessa åtgärder är primära i förhållande till den särskilda servicen. 

Vuxenliv

Vuxenlivet är ett aktivt livsskede, i vilket ingår att ta ansvar för sitt eget liv. Vuxna tar hand om sig själva och sköter sina hem och sin försörjning. De olika faserna av vuxenlivet är ofta förenade med stora förändringar i livet, såsom inledande av studier, bildande av familj och övergång till arbetslivet. Till vuxenlivet hör dessutom olika ansvarsfulla roller. Rollerna kan till exempel anknyta till studier, till uppgiften som arbetstagare eller arbetsgivare samt till föräldraskap. 

Funktionshinderservice ska ordnas när en vuxen person med funktionsnedsättning på grund av en begränsning i funktionsförmågan till följd av en funktionsnedsättning nödvändigt behöver sådan hjälp och sådant stöd som vuxna i allmänhet inte behöver i det aktuella livsskedet, och behovet inte kan tillgodoses genom service som går att ordna med stöd av allmänna lagar. Vid lagvalet ska man beakta de olika roller, ansvar och skyldigheter som hänför sig till vuxenlivet. Utöver på lagvalet inverkar dessa faktorer också på de beslut som gäller mängden tjänster och sättet att tillhandahålla dem. Detta har delvis beaktats redan i bestämmelserna om personlig assistans och stöd för rörligheten. 

Ålderdom

Socialvårdslagen och äldreomsorgslagen har under de senaste åren reviderats på det sätt som beskrivs i beskrivningen av nuläget, i synnerhet med beaktande av äldre personers behov. Bestämmelserna i socialvårdslagen har utvecklats med tanke på behov av vård och omsorg och delaktighet. Till socialvårdslagen har fogats bestämmelser som tryggar en tillräcklig hemvård och som gäller planering av hembesök och tillhandahållande av hemvård. Hemvården är en viktig service som stöder äldre personers möjligheter att bo hemma. Dessutom har det i fråga om serviceboende med heldygnsomsorg för äldre föreskrivits om en minimidimensionering i fråga om personalen. Bedömningen av servicebehovet och uppföljningen av tjänsterna har också förnyats och utökats under de senaste åren för att tjänsterna bättre ska kunna utvecklas utifrån bedömningen.  

Målet är att den nya servicestrukturen och de bestämmelser som betonar ansvaret för att ordna social- och hälsovård ska trygga tjänster av högre kvalitet i välfärdsområdena. I Institutet för hälsa och välfärds nationella pilotenkät om äldreomsorgen från våren 2022 konstateras det att största delen av de äldre är nöjda med den service de får. Enligt Institutet för hälsa och välfärds utredning är äldre personer i allmänhet nöjda med de tjänster de får. 

På grund av de reformer som hänför sig till lagstiftningen och servicestrukturerna kan äldre personers behov av hjälp och stöd i allmänhet tillgodoses genom de tjänster enligt socialvårdslagen som är avsedda för äldre personer. Avgörandena ska dock alltid fattas utifrån en individuell bedömning av servicebehovet och klientplanen, och så att man tillförsäkrar klienten tillräcklig service i enlighet med 19 § 3 mom. i grundlagen. 

Social- och hälsovårdsutskottet ansåg i sitt betänkande om lagen om funktionshinderservice (ShUB 52/2022 rd) att det med tanke på syftena med lagstiftningen och också dess genomförbarhet är viktigt att skilja tjänster som ordnas för äldre personer enligt deras individuella behov från specialtjänster för personer med funktionsnedsättning. I denna proposition föreslås att bestämmelsen om tillämpningsområdet preciseras så att den tydligare än den godkända lagen om funktionshinderservice motsvarar det mål som framgår av det ovannämnda betänkandet och även av regeringspropositionen som gäller senareläggning av ikraftträdandet av den nya lagen om funktionshinderservice (RP 9/2023 rd).  

Enligt nämnda utskottsutlåtande avses med äldreomsorg i princip den service enligt socialvårdslagen och hälso- och sjukvårdslagen som med stöd av bestämmelserna i socialvårdslagen och äldreomsorgslagen ordnas för en äldre person på basis av en bedömning och utredning av behovet av service och vård. 

Tjänsterna för äldre personer, liksom för andra klienter, ordnas i första hand som tjänster enligt den primära lagstiftningen. Med stöd av lagen om funktionshinderservice ska man svara endast på sådana behov av hjälp och stöd till följd av en begränsning i funktionsförmågan som beror på en långvarig funktionsnedsättning eller sjukdom som i allmänhet avviker från det behov av hjälp och stöd som hänför sig till hög ålder. Genom tjänster som tillhandahålls i hemmet och socialvårdslagens tjänster som gäller boende kan man i allmänhet tillgodose en äldre persons servicebehov till fullo. Genom socialvårdslagens bestämmelser om service som stöder rörligheten kan man trygga äldre personers rätt att röra sig. Den föreslagna bestämmelsen om tillämpningsområdet gäller personer i alla åldrar som söker funktionshinderservice. Bedömningen av servicebehovet ska alltid göras individuellt. Service för en äldre person ska ordnas med stöd av lagen om funktionshinderservice helt och hållet eller som kompletterande service, om service enligt den primära lagstiftningen inte är lämplig eller tillräcklig för den äldre personen och om de övriga kriterierna för servicen uppfylls.  

Ålderdomen som livsskede är vanligen förknippad med nedsatt funktionsförmåga, som ofta ökar under de sista åren av livet, även om detta sker individuellt. I hög ålder förekommer vanligen olika sjukdomar som inte är så vanliga i de yngre åldersklasserna. Dessa beskrivs också i motiveringen till 2 § i den godkända lagen (RP 191/2022). Mer betydande behov av hjälp, stöd, vård och omsorg koncentreras i allmänhet till äldre personers sista levnadsår. Trots att äldre personers servicebehov för det mesta anses vara ett sådant behov som vanligen anknyter till livsskedet, är det dock inte fråga om ett sådant behov hos personer med funktionsnedsättning som behöver service i olika livsskeden eller som till exempel får en funktionsnedsättning i ett olycksfall i hög ålder.  

Skyddsbestämmelse om klientavgifter

I 4 mom . föreslås en informativ hänvisning till lagen om klientavgifter inom social- och hälsovården. Bestämmelser om klientavgifterna för tjänster inom småbarnspedagogiken finns separat i den lagstiftning som gäller tjänsterna.  

I klientavgiftslagstiftningen föreskrivs det inte om tjänsternas innehåll, utan endast om avgifterna för tjänsterna och grunderna för hur de bestäms. De klientavgifter som tas ut för socialvård bestäms separat utifrån bedömningen av servicebehovet och det förvaltningsbeslut om tjänster som fattats på basis av klientplanen.  

I 11 § i klientavgiftslagen finns bestämmelser om efterskänkande och nedsättning av avgift. Enligt den bestämmelsen ska en avgift som fastställts för socialvårdsservice och en sådan avgift för hälsovårdsservice som bestämts enligt en persons betalningsförmåga efterskänkas eller nedsättas till den del förutsättningarna för personens eller familjens försörjning eller förverkligandet av personens lagstadgade försörjningsplikt äventyras av att avgiften tas ut. Välfärdsområdet kan på samma grunder besluta att sänka eller efterskänka också avgifter för hälsotjänster som är lika stora för alla. Avgifter kan efterskänkas eller nedsättas också om det är befogat med beaktande av vårdsynpunkter. Nedsättning och eftergift av avgiften ska prioriteras i förhållande till utkomststöd. 

I 5 mom. föreslås en bestämmelse vars syfte är att i högre grad än enligt 11 § i klientavgiftslagen skydda personer med funktionsnedsättning mot att klientavgifterna skulle förhindra tillgången till eller anlitandet av sådan service enligt den primära lagstiftningen inom social- och hälsovården som motsvarar personens servicebehov. Bestämmelsen ska vara mer förpliktande än den ovan beskrivna motsvarande bestämmelsen i 11 § i klientavgiftslagen. När förutsättningarna uppfylls ska det finnas en ovillkorlig skyldighet att sänka klientavgifterna eller att avlägsna dem helt också i de situationer som avses i 11 § 2 mom. i klientavgiftslagen. Dessutom ska välfärdsområdet med stöd av den föreslagna bestämmelsen avstå från att påföra eller ta ut avgiften, eller ska nedsätta den, om avgiften hindrar eller väsentligt försvårar det individuella ordnandet av service för personen med funktionsnedsättning eller om det är befogat med beaktande av vårdsynpunkter.  

Skyddsbestämmelsen förpliktar till att bedöma vilken betydelse en klientavgift som påförs eller som redan påförts för en social- och hälsovårdstjänst enligt den primära lagstiftningen har för klientens ställning. Bedömningen ska gälla behovet att inte påföra eller efterskänka eller sänka klientavgiften, inte valet av den service som ska beviljas klienten och av den lag som gäller den (primär eller sekundär), vilken ska ha gjorts före en eventuell bedömning av klientavgifterna i samband med bedömningen av servicebehovet och beslutsprövningen i fråga om servicen. 

Processen för att tillgodose servicebehoven hos en person med funktionsnedsättning och för val av tillämplig lag samt för att fastställa klientavgifter och tillämpa skyddsbestämmelsen kan beskrivas på följande sätt. Först bedöms personens servicebehov och huruvida personen är en sådan person med funktionsnedsättning som avses i 2 § 1 mom. i den föreslagna lagen. Därefter bedöms det om de tjänster som ordnas med stöd av den primära lagstiftningen är lämpliga och tillräckliga med tanke på personens individuella servicebehov och intresse. Om detta bedöms vara fallet, ska också den klientavgift som tas ut för dem samt avgiftens konsekvenser för klienten bedömas. Då ska det utöver 11 § i klientavgiftslagen samtidigt bedömas vilken betydelse avgiften skulle ha för klientens möjligheter att använda tjänsten, och vid behov ska man ta i bruk den nu föreslagna skyddsbestämmelsen om att avgiften ska påföras nedsatt eller inte alls påföras eller, om avgiften redan har påförts, om att avgiften ska sänkas eller slopas. Om det bedöms att en avgift som påförts eller påförs för servicen hindrar eller väsentligt försvårar det individuella ordnandet av servicen och därigenom den faktiska användningen av servicen, ska skyddsbestämmelsen alltså tas i bruk.  

Det är också möjligt att en servicehelhet enligt behoven hos en person med funktionsnedsättning förutsätter service enligt både den primära lagstiftningen och lagen om funktionshinderservice. Då kan den föreslagna skyddsbestämmelsen bli tillämplig vid bedömning av behovet att inte påföra eller efterskänka eller nedsätta avgiften för tjänster som ordnas med stöd av den primära lagstiftningen. I regel ska service enligt lagen om funktionshinderservice ska vara avgiftsfri också i en sådan situation, enligt vad som föreskrivs i klientavgiftslagen. Skyddsbestämmelsen inverkar alltså inte på avgiftsfriheten för service enligt lagen om funktionshinderservice. Så är fallet också om bestämmelsen om tillämpningsområdet i sin helhet leder till att service enligt lagen om funktionshinderservice ordnas. 

Fastställandet av avgiften och beslutsprövningen i samband med den är en del av det sociala arbete som utförs med klienten, varvid också klientens sociala förhållanden som helhet inverkar på fastställandet av avgiften och dess storlek. Skyddsbestämmelsen ska därför beaktas redan när det fattas beslut om service. Syftet med bestämmelsen är att göra det möjligt att ordna sådan primär service som konstaterats vara lämplig och tillräcklig för personen med funktionsnedsättning i en situation där en avgift enligt klientavgiftslagen väsentligt skulle förhindra eller försvåra det individuella ordnandet av service för personen med funktionsnedsättning, eller om det finns skäl till det med beaktande av vårdsynpunkter. Som det konstateras ovan ska frågan också bedömas på det sätt som förutsätts enligt klientavgiftslagens bestämmelse om nedsättning av avgift när avgiften för servicen bestäms. 

Ett exempel på en situation där det är fråga om vårdsynpunkter och där skyddsbestämmelsen skulle bli tillämplig, är en familj där det utöver barnet med funktionsnedsättning också finns andra barn och hela familjens försörjning kunde äventyras på grund av klientavgifterna. I princip blir 11 § 2 mom. i klientavgiftslagen i vilket fall som helst tillämpligt, men denna bestämmelse förutsätter en mer omfattande bedömning av klientavgifternas inverkan på ställningen för personer med funktionsnedsättning. Det kan vara fråga om en motsvarande situation om man exempelvis börjar ta ut sådana klientavgifter av ett äldre pars ena make, eller av båda makarna, att det kan äventyra parets försörjning. Situationen kan vara ännu mer krävande om de har ett vuxet barn med funktionsnedsättning som de tar hand om. I båda fallen kunde avgiften egentligen påföras på basis av inkomsterna. 

Skyddsbestämmelsen gäller inte eventuella avgifter för service som beviljas med stöd av lagen om funktionshinderservice, utan på dem tillämpas bestämmelserna om efterskänkande och nedsättning av avgift i 11 § i klientavgiftslagen. 

Skyddsbestämmelsen gäller inte heller sådana situationer där det är fråga om att ansöka om service enligt den primära lagstiftningen utan att det har med funktionsnedsättningen att göra, varvid det inte uppstår något behov av att överväga om servicebehovet ska tillgodoses genom service enligt den primära lagstiftningen eller lagen om funktionshinderservice. Detta gäller också situationer där service enligt lagen om funktionshinderservice inte skulle kunna tillgodose klientens servicebehov, till exempel när det gäller hälso- och sjukvårdsservice, och det således inte finns behov att överväga med stöd av vilken lag behovet ska tillgodoses.  

I propositionen föreslås också att bestämmelsen i 4 § i socialvårdslagen om de faktorer som ska beaktas vid bedömningen av klientens intresse ska förtydligas. Grundlagsutskottets och biträdande justitieombudsmannens tidigare ställningstaganden om hur klientens intresse och tjänsternas avgiftsfrihet påverkar lagvalet har beaktats i de nu föreslagna 4 och 5 mom. i bestämmelsen om tillämpningsområde på det som beskrivs närmare i motiveringen till bestämmelserna i socialvårdslagen.  

Paragrafens 3 mom. om ansvaret för att ordna tjänster flyttas enligt förslaget och blir 6 mom . Bestämmelsens innehåll ändras inte.  

Lagen om välfärdsområden (611/2021) innehåller bestämmelser om välfärdsområdets organiseringsansvar. Enligt 7 § i den lagen omfattar organiseringsansvaret bland annat ansvar för att se till att invånarnas lagstadgade rättigheter tillgodoses och att invånarna har lika tillgång till de tjänster som ordnas.  

Enligt 4 § i lagen om ordnande av social- och hälsovård (612/2021) ska välfärdsområdet planera och genomföra social- och hälsovården så att den till innehåll, omfattning och kvalitet svarar mot kundernas behov.  

Enligt 8 § i lagen om ordnande av social- och hälsovård ska välfärdsområdet ha tillräcklig kompetens, funktionsförmåga och beredskap för att kunna svara för ordnandet av social- och hälsovården, och det ska sörja för att tillgången till social- och hälsovårdstjänster motsvarar invånarnas behov under alla omständigheter.  

Bestämmelserna om välfärdsområdets organiseringsansvar betonar välfärdsområdenas ansvar för att sörja för lika tillgång till tjänster i alla situationer oberoende av enligt vilken lag tjänsterna ordnas.  

Bestämmelser om kommunens organiseringsansvar finns i 8 § i kommunallagen. Bestämmelsen har betydelse vid bedömningen av kommunens ansvar för att på lika villkor ordna service för personer med funktionsnedsättning som deltar i småbarnspedagogik eller grundläggande utbildning.  

2 kap. 

Särskild service 

27 §.Arbetsverksamhet för personer med utvecklingsstörning. Det föreslås att till 3 mom. fogas en materiell hänvisning till 27 e § 3 mom. i den gamla socialvårdslagen (710/1982), som delvis förblivit i kraft.  

Bestämmelsen i socialvårdslagen förpliktar till att tillämpa arbetsavtalslagens (55/2001) bestämmelser om arbetstagares arbetarskydd, även om en person med funktionsnedsättning som deltar i arbetsverksamhet inte skulle stå i ett sådant anställningsförhållande som avses i 1 kap. 1 § i arbetsavtalslagen till den som ordnar verksamheten eller till serviceproducenten. I socialvårdslagens bestämmelse om arbetsverksamhet föreskrivs det dessutom om skyldigheten för den som anordnar arbetsverksamhet att teckna en försäkring enligt 3 § 1 mom. i lagen om olycksfall i arbetet och om yrkessjukdomar (459/2015) för den som deltar i arbetsverksamhet. 

En motsvarande hänvisningsbestämmelse ingår i 71 § i lagen angående specialomsorger om utvecklingsstörda (519/1977), som upphävts genom lagen om ändring av lagen angående specialomsorger om utvecklingsstörda (676/2023). Ändringen träder i kraft den 1 januari 2025. Denna proposition bibehåller rättigheterna för personer med utvecklingsstörning som deltar i arbetsverksamhet och skyldigheterna för den som anordnar arbetsverksamhet i motsvarande form som de har i gällande lagstiftning. 

29 §.Tillhandahållande av stöd för rörligheten. I 1 mom. 4 och 5 punkten föreslås en teknisk ändring så, att det för tydlighetens skull till punkten fogas en intern hänvisning till bestämmelsen om ekonomiskt stöd i lagen. Syftet med hänvisningen är att säkerställa att det ekonomiska stödets karaktär av anslagsbunden stödform är klar för den som tillämpar lagen. I sak förändras situationen inte, eftersom välfärdsområdet alltid i sista hand har rätt att besluta om sätten att tillhandahålla stöd för rörligheten.  

4 kap. 

Särskilda bestämmelser 

37 §.Tillsyn. I paragrafen föreslås en teknisk ändring genom vilken hänvisningen till lagen om ordnande av social- och hälsovård ändras till en hänvisning till den nya tillsynslagen (741/2023).  

38 §.Avgifter för funktionshinderservice. I paragrafens rubrik och i paragrafen föreslås tekniska preciseringar som betonar funktionshinderservicens karaktär av särskild service.  

7.2  Socialvårdslagen

1 kap. 

Allmänna bestämmelser 

4 §. Klientens intresse. Det föreslås att till paragrafen fogas ett nytt 3 mom., vars syfte är att förtydliga klientavgifternas inverkan vid bedömningen av klientens intresse.  

Enligt propositionen påverkas bedömningen av klientens intresse inte av om tjänsterna är avgiftsbelagda eller avgiftsfria för klienten eller av hur stor klientavgiften eventuellt är. 

Ändringen har betydelse vid bedömningen av om de tjänster som avses i den allmänna lagen är lämpliga och tillräckliga med tanke på personens individuella servicebehov och intresse eller om tjänsterna ska ordnas med stöd av en speciallag. Ändringen inverkar till exempel på lagvalet mellan socialvårdslagen och lagen om funktionshinderservice. Ändringen kan också ha betydelse vid bedömningen av hur klientens intresse tillgodoses när beslut om enskilda tjänster fattas.  

Den föreslagna ändringen främjar hänvisandet av kunderna till tjänster som ordnas med stöd av olika lagstiftning i enlighet med deras servicebehov utan att andra omständigheter, såsom tjänsternas avgiftsfrihet, påverkar saken. Beviljandet av tjänster ska basera sig på servicebehovet också med beaktande av de omständigheter som hänför sig till klientsäkerheten. De föreslagna ändringarnas inverkan på tillämpningspraxis effektiviseras genom att det till bestämmelsen om tillämpningsområdet för lagen om funktionshinderservice fogas en informativ hänvisning till de paragrafer i socialvårdslagen som gäller klientens intresse.  

Den föreslagna ändringen behövs eftersom lagvalet mellan den allmänna lagen och speciallagen har blivit oklart i tillämpningspraxis, trots att man strävat efter att lösa problemet redan när den nuvarande socialvårdslagen reviderades.  

I regeringens proposition med förslag till socialvårdslag (RP 164/2014 rd) beskrivs olika tillämpningsproblem som var orsaken till att principen om klientens intresse togs in i 2 § om tillämpningsområdet för socialvårdslagen och till att de omständigheter som ska beaktas vid fastställandet av klientens intresse definierades i 4 och 5 §. De avgifter som tas ut för tjänsterna ingår inte i förteckningen i 4 § i socialvårdslagen, som gäller klientens intresse, över ärenden som ska beaktas vid bedömningen av klientens intresse.  

I tillämpningspraxis har klientavgifterna dock i vissa avgöranden ansetts ha betydelse i lagvalssituationer. Det har framförts olika åsikter om tolkningen av bestämmelsen och dess inverkan på lagvalet. Flera aktörer och remissinstanser har i olika skeden av beredningen önskat att lagvalsbestämmelserna ska förtydligas.  

Högsta förvaltningsdomstolens praxis i fråga om den gällande handikappservicelagen har för sin del styrt lagvalet mellan allmänna lagar och speciallagen.  

Högsta förvaltningsdomstolen har bl.a. i sitt publicerade avgörande (KHO:2020:156) konstaterat att domstolens stadgade rättspraxis är att när kriterierna för serviceboende uppfylls, viker bestämmelsen enligt 4 § 1 i handkappservicelagen om lagens sekundära ställning, varefter kommunen eller samkommunen inte kan åsidosätta en persons rätt att få service i anslutning till serviceboende för en person med svår funktionsnedsättning enligt handikappservicelagen genom att ordna service för personen som avgiftsbelagda tjänster enligt socialvårdslagen. Högsta förvaltningsdomstolen hänvisade i sitt avgörande till regeringens proposition med förslag till socialvårdslag och konstaterade: I regeringens proposition med förslag till socialvårdslag hänvisas det till att även om bestämmelserna i den allmänna lagen, till exempel avseende boendeservicen, i sig gör det möjligt att bemöta servicebehovet hos personer med funktionsnedsättning, har principen om klientens intresse styrt tillhandahållandet av tjänster som en subjektiv rättighet enligt handikappservicelagen i form av tryggat serviceboende, som enligt klientavgiftslagstiftningen är avgiftsfritt. Med citatet motiverades dock då behovet av att foga bestämmelserna om klientens intresse till socialvårdslagen, och i bestämmelsen nämndes inte särskilt avgiftsfrihet som en omständighet som påverkar klientens intresse.  

Å andra sidan har högsta förvaltningsdomstolen i ett opublicerat avgörande om funktionshinderservice (KHO 25.6.2019 T 2998) konstaterat att när det bedöms om en person med svår funktionsnedsättning ska beviljas hjälp med stöd av handikappservicelagen eller socialvårdslagen kan det inte ges någon betydelse om personen har möjlighet att klara av de avgifter som tas ut för servicen. Vid bedömningen har det däremot betydelse om personlig assistans har sökts för sådant behov av hjälp och för sådana åtgärder som tjänsterna enligt socialvårdslagen inte kan svara på. 

Den allmänna jämlikhetsprincipen och normalitetsprincipen vid ordnandet av tjänster förutsätter att tjänsteanvändaren betalar den klientavgift som påförs för de tjänster som är avgiftsbelagda, om inte det särskilt föreskrivs att tjänsterna är avgiftsfria eller om inte bestämmelserna om nedsättning eller slopande av avgiften tillämpas.  

Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande (GrUU 39/1996 rd) konstaterat att klientavgifterna inte får vara så höga att servicen blir helt ouppnåelig för dem som behöver den. Klientens ekonomiska ställning får inte utgöra ett hinder för att få service. Denna utgångspunkt har omfattats också i klientavgiftslagen och i de ändringar som gjorts i den.  

I 11 § i lagen om klientavgifter inom social- och hälsovården föreskrivs det på det sätt som beskrivs ovan särskilt om förutsättningarna för nedsättning och efterskänkande av avgift.  

När riksdagen behandlade senareläggningen av ikraftträdandet av lagen om funktionshinderservice (RP 9/2023 rd) föreslog riksdagens biträdande justitieombudsman i sitt utlåtande till social- och hälsovårdsutskottet bland annat att i den kommande lagen bör det också föreskrivas tydligt om huruvida service beviljas med stöd av socialvårdslagen eller lagen om funktionshinderservice. 

Biträdande justitieombudsmannen konstaterade vidare i sitt utlåtande att enligt motiveringen till regeringspropositionen är avsikten den att personens servicebehov alltid ska bedömas individuellt och att beslutet om tillämplig lag ska fattas utifrån en helhetsbedömning. Avsikten är inte att någon enskild orsak, såsom det att funktionshinderservicen är avgiftsfri, på ett avgörande sätt ska påverka bedömningen av huruvida service enligt andra lagar är lämplig. Biträdande justitieombudsmannen konstaterade också att det att en tjänst är avgiftsbelagd har betydelse när man överväger att bevilja service som motsvarar det individuella behovet och som är lämplig. Det som konstateras i propositionen kan således stå i strid med en grundrättighetsvänlig tolkning samt med kravet enligt 2 § i socialvårdslagen om att de bestämmelser ska tillämpas som bäst tillgodoser klientens intresse.  

Grundlagsutskottets och biträdande justitieombudsmannens uppfattningar har beaktats i den skyddsbestämmelse avseende avgifter som föreslås bli fogad till 5 mom. i bestämmelsen om tillämpningsområdet i 2 § i lagen om funktionshinderservice. Genom regleringen tryggas för sin del tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna på det sätt som förutsätts i 22 § i grundlagen.  

Genom den särskilda skyddsbestämmelsen i 2 § 5 mom. i den föreslagna lagen om funktionshinderservice har man önskat förebygga sådana situationer som grundlagsutskottet framhåller, där påförandet av avgift de facto skulle förhindra tillgången till sådan service enligt den primära lagstiftningen inom social- och hälsovården som motsvarar personens servicebehov eller användandet av sådan service, trots att servicen i sig kunde ordnas enligt den primära lagstiftningen på ett sätt som motsvarar behoven hos personen med funktionsnedsättning. Skyddsbestämmelsen förpliktar till att göra en bedömning av vilken betydelse en klientavgift som påförs eller som redan påförts för en tjänst enligt den primära lagstiftningen har för klientens ställning, på det sätt som konstateras ovan i motiveringen till bestämmelsen. Bedömningen gäller behovet att inte påföra eller efterskänka eller sänka klientavgiften, inte valet av vilken service som ska beviljas klienten. 

11.1  FN:s funktionshinderkonvention och ESK-konventionen

Syftet med FN:s funktionshinderkonvention är att främja, skydda och säkerställa det fulla och lika åtnjutandet av alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för alla personer med funktionsnedsättning och att främja respekten för deras inneboende värde. Funktionshinderkonventionen trädde i kraft i Finland den 10 juni 2016. Det innebar att konventionen blev en del av Finlands gällande och förpliktande lagstiftning. 

Artiklarna 1–9 i funktionshinderkonventionen innehåller bestämmelserna om konventionens syfte, allmänna principer och åtaganden, jämlikhet och icke-diskriminering, kvinnor och barn med funktionsnedsättning, bättre kunskaper och tillgänglighet samt definitioner av termer i konventionen. Dessa artiklar ska beaktas genomgående vid tillämpningen av alla andra artiklar.  

Avsikten är att funktionshinderkonventionen ska omfatta begreppet funktionsnedsättning i så vid mening som möjligt samt beakta eventuella förändringar i samhället. Avsikten är inte att lämna något slags funktionsnedsättning utanför konventionens tillämpningsområde. Utgångspunkten för beskrivningen av funktionsnedsättning är personens förhållande till det omgivande samhället, inte en definition som utgår från en medicinsk diagnos. 

Delaktighet, icke-diskriminering, lika möjligheter och tillgänglighet är ledande principer i funktionshinderkonventionen. Principer som ingår i artikel 3 i konventionen är bl.a. självbestämmande, icke-diskriminering, delaktighet och jämlikhet. I artikel 4 i konventionen betonas delaktighet och deltagande för personer med funktionsnedsättning och organisationer som företräder dem i allt beslutsfattande som gäller dem. I artikel 5 som gäller jämlikhet är i synnerhet genomförandet av skäliga anpassningar och andra positiva specialåtgärder viktiga för genomförandet av bestämmelserna i konventionen. Åtgärder som vidtas för att genomföra faktisk jämlikhet för personer med funktionsnedsättning betraktas inte som diskriminerande. 

I artikel 12 i funktionshinderkonventionen tryggas likhet inför lagen. Enligt artikeln ska myndigheterna vidta särskilda åtgärder för att utreda de egna åsikterna hos personer med funktionsnedsättning och beakta den i beslutsfattandet som service och förmåner. 

I artikel 19 i konventionen tryggas rätten att leva självständigt och att delta i samhället.  

Lagstiftningen om funktionshinderservice har en fast anknytning till FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (ESK-konventionen, FördrS 6/1976), och till bestämmelserna om jämlikhet, självbestämmanderätt, rätt till social trygghet och tryggandet av de grundläggande fri- och rättigheterna i grundlagen.  

Enligt de allmänna åtagandena i artikel 4 i funktionshinderkonventionen åtar sig konventionsstaterna att säkerställa fullt förverkligande av alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för alla personer med funktionsnedsättning utan diskriminering av något slag på grund av funktionsnedsättning. I artikel 4.2 i funktionshinderkonventionen föreskrivs det dessutom att varje konventionsstat med avseende på ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter åtar sig att vidta åtgärder och till fullo utnyttja sina tillgängliga resurser och, där så behövs, inom ramen för internationellt samarbete, för att trygga att rättigheterna gradvis förverkligas i sin helhet, utan att det ska inkräkta på de åtaganden i denna konvention som är omedelbart tillämpliga enligt internationell rätt. 

Artikel 4.2 i funktionshinderkonventionen motsvarar skrivningen i artikel 2.1 i ESK-konventionen. ESK-konventionen antogs 1966 och den trädde i kraft internationellt 1976, när också Finland ratificerade konventionen (FördrS 6/1976). I konventionen föreskrivs det om rätten för alla personer inom konventionsstaternas jurisdiktion, inklusive personer med funktionsnedsättning, till bl.a. jämlikt bemötande, arbete, social trygghet, en tillfredsställande levnadsstandard och hälsa. Den kommitté som övervakar genomförandet av ESK-konventionen har även 1994 explicit bekräftat att också personer med funktionsnedsättning hör till ESK-konventionens tillämpningsområde i en allmänna kommentar som gäller personer med funktionsnedsättning (E/1995/22). 

I sin allmänna kommentar nr 3 som gäller artikel 2.1 i ESK-konventionen tar ESK-kommittén också ställning till åtgärders konsekvenser i förhållande till rådande omständigheter (E/1991/23, 14.12.1990, para 9). I den allmänna kommentarer konstateras det att ett successivt tillgodoseende av rättigheterna förutsätter att vilken som helst avsiktligt retroaktiv åtgärd ska vara helt motiverad i förhållande till helheten med beaktande av de rättigheter som anges i konventionen och de fulla resurser konventionsstaterna har tillgång till. Enligt de allmänna kommentarer som ESK-kommittén publicerat och som gäller tolkningen av konventionen är en konventionsstat som vidtar retroaktiva åtgärder skyldig att visa att åtgärden har införts efter att alla alternativ grundligt övervägts och att de är motiverade med beaktande av alla rättigheter som anges i konventionen (bl.a. E/1991/23, 14.12.1991, para 9; E/C.12/2000/4, 11.8.2000, para 32). 

Enligt artikel 2.1 i ESK-konventionen och artikel 4.2 i funktionshinderkonventionen är ett successivt genomförande av ESK-rättigheterna också delvis knutet till de resurser konventionsstaten har tillgång till. Å andra sidan betonar ESK-kommittén också i sin allmänna kommentar nr 3 att en konventionsstat ska sträva efter att i så stor utsträckning som möjligt säkerställa utövandet av relevanta rättigheter under rådande förhållanden också i situationer när konventionsstatens resurser bevisligen är otillräckliga. Kommittén betonar också att utsatta personer ska skyddas också under svåra tider, såsom under ekonomisk recession eller andra motsvarande omständigheter (E/1991/23, 14.12.1990, para 11–12). Enligt kommitténs åsikt utgör alltså enbart ekonomiska orsaker inte i sig en grund för strävan att genomföra ESK-rättigheterna gradvis. 

11.2  Den föreslagna bestämmelsen om tillämpningsområdet i förhållande till funktionshinderkonventionen och ESK-konventionen

I 2 § i den antagna lagen om funktionshinderservice ingår som en del av definitionen av termen person med funktionsnedsättning ett villkor enligt vilken personens funktionsnedsättning eller sjukdom tillsammans med de hinder som finns i samhället hindrar deltagandet i samhället på lika villkor som andra (2 § 1 mom. 2 punkten). I den punkten beskrivs den sociala modellen för funktionsnedsättning. Utgångspunkten är densamma som i FN:s funktionshinderkonvention. 

Enligt artikel 1.2 i FN:s funktionshinderkonvention innefattar personer med funktionsnedsättning personer med varaktiga fysiska, psykiska, intellektuella eller sensoriska funktionsnedsättningar, vilka i samspel med olika hinder kan motverka deras fulla och verkliga deltagande i samhället på lika villkor som andra. 

Enligt artikel 19 i konventionen (rätt att leva självständigt och att delta i samhället) erkänner konventionsstaterna lika rätt för alla personer med funktionsnedsättning att leva i samhället med lika valmöjligheter som andra personer. Konventionsstaterna ska vidta effektiva och ändamålsenliga åtgärder för att underlätta att personer med funktionsnedsättning fullt åtnjuter denna rätt och deras fulla inkludering och deltagande i samhället, bl.a. genom att säkerställa att a) personer med funktionsnedsättning har möjlighet att välja sin bosättningsort och var och med vem de vill leva på samma villkor som andra och inte är tvungna att bo i särskilda boendeformer, b) personer med funktionsnedsättning har tillgång till olika former av samhällsservice både i hemmet och inom särskilt boende och till annan service, bl.a. sådant personligt stöd som är nödvändigt för att stödja boende och deltagande i samhället och för att förhindra isolering och avskildhet från samhället, samt c) samhällsservice och anläggningar avsedda för allmänheten är tillgängliga på lika villkor för personer med funktionsnedsättning och svarar mot deras behov.  

Enligt 1 § i den antagna lagen om funktionshinderservice är lagens syfte att 1) uppnå likabehandling, delaktighet och deltagande i samhället för personer med funktionsnedsättning samt att förebygga och undanröja hinder för uppnåendet av dessa syften, 2) stödja förmågan att leva självständigt för personer med funktionsnedsättning och att stödja deras självbestämmanderätt, och 3) tillförsäkra personer med funktionsnedsättning tillräcklig service av god kvalitet enligt deras individuella behov och intressen. Bestämmelsen om lagens syfte motsvarar principerna enligt artikel 3 i funktionshinderkonventionen och styr tillämpningen av alla bestämmelser. 

Lagförslagets förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordningen bör bedömas med beaktande av den helhet bestämmelserna utgör. En integrerad del av de flexibla bestämmelserna i lagförslaget är bestämmelser om klientprocessen som kompletterar socialvårdslagen, och i vilka delaktigheten och stöd för delaktigheten samt rättssäkerheten för personer med funktionsnedsättning betonas. 

I de bestämmelserna betonas också i synnerhet språkliga rättigheter, stöd för beslutsfattande och utredandet av barnets åsikter. En persons servicehelhet bedöms och beslut om den fattas utifrån en individuell behovsprövning i en klientprocess där personen med funktionsnedsättning är delaktig. Äkta delaktighet förutsätter att personen med funktionsnedsättning får tillräcklig information och tillräckligt stöd i klientprocessen. 

Bestämmelser om bedömning av servicebehovet, delaktighet, rätt till självbestämmande och beslutsfattande finns i 36, 37 och 39 § i socialvårdslagen samt i 6–8 § i klientlagen. I 3–5 § i den antagna lagen om funktionshinderservice föreskrivs om rätten till delaktighet i alla skeden av klientprocessen, om rätten att använda teckenspråk eller någon annan lämplig kommunikationsmetod samt om rätten till stöd för att få information samt formulera och uttrycka åsikter. 

De bestämmelser som nämns ovan har samband med den individuella bedömning av servicebehovet som avses i lagen om tillämpningsområdet i den föreslagna lagen, och genom dem alla genomförs också bl.a. delaktigheten enligt artikel 3 och jämlikheten inför lagen som tryggas i artikel 12 i funktionshinderkonventionen. 

Rätten att leva självständigt och att delta i samhället som tryggas i artikel 19 i funktionshinderkonventionen tryggas genom funktionshinderservicen enligt den nya lagen om funktionshinderservice. Den skyddsbestämmelse som föreslås i denna proposition tryggas också i sista hand tillgången till service enligt den primära lagstiftningen i situationer när fastställandet av en avgift i ett enskilt fall kan leda till att möjligheten för en person med funktionsnedsättning att ta emot service äventyras. 

I enskilda fall ska i tillämpningspraxis vid behov sådana skäliga anpassningar som avses i FN:s funktionshinderkonvention (i synnerhet artikel 2 och 5) och i diskrimineringslagen, genom vilka personliga omständigheter för en person med funktionsnedsättning kan beaktas i beslutsfattandet och verkställigheten av beslut. 

Den aktuella propositionen om precisering av tillämpningsområdet för lagen om funktionshinderservice kan bedömas i förhållande till ställningstagandena om vidtagna åtgärders inverkan i förhållande till rådande omständigheter i ESK-konventionen och den kan också tillämpas med avseende på bestämmelsen i artikel 4.2 i funktionshinderkonventionen. Genom de ändringar som gäller precisering av tillämpningsområdet säkerställs att lagen förblir en speciallag inom socialvården, så att service enligt den är avsedd för personer med funktionsnedsättning som nödvändigt behöver den. För att uppnå detta mål har det i regeringsprogrammet reserverats en större finansiering för verkställigheten av den till tillämpningsområdet preciserade lagen om funktionshinderservice än det nuvarande anslaget för verkställigheten av handikappservicelagen. Preciseringarna i lagen om funktionshinderservice bidrar till att bekräfta de bestämmelser i FN:s funktionshinderkonvention vilkas syfte är att främja, skydda och säkerställa det fulla och lika åtnjutandet av alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för alla personer med funktionsnedsättning och att främja respekten för deras inneboende värde. 

11.3  Bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter som är viktiga med tanke på förslaget

Enligt 22 § i Finlands grundlag ska det allmänna se till att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses. Lagstiftningen om funktionshinderservice ser till att denna förpliktelse uppfylls, eftersom dess centrala utgångspunkt och syfte är att främja att jämlikheten förverkligas och att förutsättningarna för ett självständigt liv och självbestämmanderätt stöds. Med lagstiftningen om funktionshinderservice tryggas i synnerhet det som i 6 § i grundlagen föreskrivs om jämlikhet, det som i 7 § i grundlagen föreskrivs om liv, personlig frihet, integritet och trygghet, det som i 19 § i grundlagen föreskrivs om social trygghet samt det som i 17 § i grundlagen föreskrivs om rätt till eget språk och egen kultur. Avgörandepraxis från tillsynsorganen för människorättskonventionerna innefattar ett avgörande som gäller Finland av FN:s kommitté för rättigheter för personer med funktionsnedsättning från den 7 april 2022 (S.K.v. Finland 46/2018). Avgörandet beskrivs närmare i regeringens proposition 191/2022 rd, s. 192–193 och 271. Finland binds av Europeiska unionens domstols rättspraxis. Därför ska unionsrätten också beaktas i tillämpningspraxis för lagen (HFD:2018:145; EU-domstolens dom 25.7.2018, C-679/16, A) och rådets viktigaste direktiv, liksom hur ett visst direktiv påverkar prövningen av och beslutsfattandet i enskilda fall. 

Enligt 19 § 1 mom. i grundlagen har alla som inte förmår skaffa sig den trygghet som behövs för ett människovärdigt liv rätt till oundgänglig försörjning och omsorg. Med oundgänglig försörjning och omsorg avses en sådan inkomstnivå och sådana tjänster som tryggar förutsättningarna för ett människovärdigt liv. Till ett sådant stöd hör t.ex. att se til att den stödbehövande får den föda och har möjlighet till sådant boende som är en förutsättning för att hälsan och livskraften ska bevaras (RP 309/1993 rd, s. 73/II). För att oundgänglig utkomst ska kunna ordnas behövs i praktiken lagstiftning på en lägre nivå. Till de tjänster som tryggar förutsättningarna för ett människovärdigt liv hör bl.a. vissa stödåtgärder för omvårdnad av barn, åldringar, handikappade och utvecklingsstörda samt akut sjukvård (RP 309/1993 rd, s. 74/I). 

I bestämmelsen om tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster i 19 § 3 mom. i grundlagen definieras inte hur de tjänsterna ska ordnas, utan genom bestämmelsen åläggs det allmänna att trygga tillgången till tjänsterna (RP 309/1993 rd, s. 75/I-II, se även t.ex. GrUU 20/2004 rd, s. 2/I). Bestämmelsen knyter inte ordnandet av social- och hälsovårdstjänster till den nuvarande lagstiftningen, utan förutsätter att tillräckliga tjänster tryggas för alla enligt vad som närmare bestäms i lag (RP 309/1993 rd, s. 75/II). Vid bedömningen av om tjänsterna är tillräckliga kan utgångspunkten anses vara en sådan nivå på tjänsterna som ger alla människor förutsättningar att fungera som fullvärdiga medlemmar i samhället (RP 309/1993 rd, s. 76/I, se även t.ex. GrUU 20/2004 rd, s. 2/II och GrUU 30/2013 rd, s. 3/I). Klausulen om att närmare bestämmelser utfärdas genom lag ger lagstiftaren rörelsefrihet i fråga om regleringen av rättigheterna och visar att det exakta innehållet i en grundläggande fri- och rättighet bestäms av den helhet som bildas av bestämmelsen om den grundläggande fri- och rättigheten och den vanliga lagstiftningen (GrUB 25/1994 rd, s. 6/I). Hänvisningen till att var och en har rätt till hälso- och sjukvårdstjänster förutsätter enligt grundlagsutskottet i sista hand en individuell bedömning av om tjänsterna är tillräckliga eller inte (GrUU 17/2021 rd, stycke 71, GrUU 30/2013 rd, s. 3/I). Det är värt att notera att grundlagsutskottet har ansett att det är förenligt med den stödskyldighet som åläggs det allmänna i 19 § 3 mom. i grundlagen att stödformerna riktas och utvecklas i enlighet med samhällets ekonomiska tillgångar (GrUU 25/2012 rd, s. 2/II, GrUU 32/2014 rd, s. 2/I).  

Enligt 19 § 1 mom. i grundlagen har alla som inte förmår skaffa sig den trygghet som behövs för ett människovärdigt liv rätt till oundgänglig försörjning och omsorg. Med oundgänglig försörjning och omsorg avses en sådan inkomstnivå och sådana tjänster som tryggar förutsättningarna för ett människovärdigt liv. Till ett sådant stöd hör till exempel att se till att den stödbehövande får den föda och har möjlighet till sådant boende som är en förutsättning för att hälsan och livskraften ska bevaras (RP 309/1993 rd, s. 73/II). För att oundgänglig försörjning ska kunna ordnas behövs i praktiken lagstiftning på en lägre nivå. I de tjänster som tryggar förutsättningarna för ett människovärdigt liv ingår bland annat vissa stödåtgärder för omvårdnad av barn, äldre personer, personer med funktionsnedsättning och personer med utvecklingsstörning samt akut sjukvård (RP 309/1993 rd, s. 74/I).  

Funktionshinderservicen ordnas med stöd av den nya lagen från och med den 1 januari 2025, och i denna proposition föreslås preciseringar i den nya lagens tillämpningsområde. Såväl den gällande som den nya lagen utgår från att funktionshinderservice är service i sista hand som ordnas om en person inte får lämplig och tillräcklig service för sina individuella behov med stöd av någon annan lagstiftning. Därför är bl.a. service enligt den allmänna socialvårdslagstiftningen primär, och genom den tryggas allas rätt till service. Servicesystemet baserar sig alltså på att var och en får socialvårdstjänster enligt sitt behov, antingen med stöd av allmän lagstiftning eller speciallagstiftning. Vid tillämpningen av lagen om funktionshinderservice, och också socialvårdslagen, ska vid behov sådana skäliga anpassningar göras som avses i FN:s funktionshinderkonvention och i diskrimineringslagen, genom vilka personliga omständigheter hos personer med funktionsnedsättning kan beaktas i beslutsfattandet och i verkställigheten av beslut. 

I sitt utlåtande GrUU 79/2022 om regeringens proposition RP 191/2022 rd konstaterar grundlagsutskottet att Syftet med lagen om funktionshinderservice är att i fråga om personer med funktionsnedsättning uppnå likabehandling, delaktighet och deltagande i samhället samt att förebygga och undanröja hinder för uppnåendet av dessa syften, att stödja förmågan att leva självständigt och förverkligandet av självbestämmanderätten samt att garantera individuellt behovsprövad och tillräcklig service av god kvalitet i enlighet med personens intresse. I sitt utlåtande betonar grundlagsutskottet funktionshinderkonventionens betydelse på följande sätt: ”Den föreslagna regleringen är särskilt känslig i fråga om de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna. Bestämmelserna är av betydelse särskilt med avseende på grundlagens 6 § om jämlikhet, 19 § om rätt till social trygghet och 22 § om tryggande av de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna. Med tanke på den konstitutionella bedömningen av regleringen är det också av betydelse att FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (nedan även funktionshinderkonventionen) trädde i kraft nationellt i Finland i juni 2016. Av detta följer enligt grundlagsutskottets uppfattning att den nu föreslagna regleringen inte till alla delar kan bedömas utifrån samma utgångspunkter som den reglering som föreslås bli ändrad i propositionen och som delvis har stiftats med grundlagsutskottets medverkan. Den konstitutionella bedömningssituationen för den nu föreslagna regleringen är delvis ny på grund av att funktionshinderkonventionen har trätt i kraft.” 

11.4  Den föreslagna bestämmelsen om tillämpningsområdet i förhållande till de grundläggande fri- och rättigheterna

Det huvudsakliga syftet med reformen av lagstiftningen om funktionshinderservice har varit att uppnå likabehandling och delaktighet i samhället för personer med funktionsnedsättning samt att stödja deras självbestämmanderätt och möjligheter till ett självständigt liv. Syftet med reformen har också varit att tillförsäkra personer med funktionsnedsättning sådan service enligt deras individuella behov som svarar på de behov av hjälp, stöd och omsorg hos personer med olika slags funktionsnedsättningar som framkommer i olika livssituationer och livsmiljöer. Syftet med de ändringar som föreslås i denna proposition är att trygga tillgodoseendet av rättigheterna för personer med funktionsnedsättning, tillgången till service samt välfärdsområdenas möjlighet att finansiera reformen. Genom ändringarna tryggar man således servicesystemets hållbarhet och ser till att lagen om funktionshinderservice uttryckligen är en speciallag. Syftet med preciseringen av tillämpningsområdet är att säkerställa en enhetlig tillämpning av lagen och en jämlik tillgång till service i olika regioner. 

Å ena sidan är propositionens syfte att precisera tillämpningsområdet och förtydliga tillämpningen av lagen på ett sätt som stärker rättssäkerheten. Å andra sidan är syftet att lagen om funktionshinderservice ska kvarstå som en speciallag och därmed säkerställa att servicen riktas rätt baserat på en bedömning av servicebehovet och att det finns tillgång till service. I detta sammanhang är en målsättning att förebygga den risk som med tiden eventuellt realiseras för att den antagna lagens tillämpningsområde om det inte preciseras kan utvidgas och bli mer omfattande än avsett, vilket också leder till att kostnaderna ökar mer än avsett. Risken är då att antalet klienter hos funktionshinderservicen ökar så mycket att tillgången till funktionshinderservice försämras och servicen inte längre riktas rätt til dem som oundgängligen behöver den. Detta alternativa scenario beskrivs närmare i avsnitt 5.1. 

Enligt det preciserade tillämpningsområdet ordnas service enligt lagen om funktionshinderservice endast om service enligt den primära lagstiftningen inte är tillräcklig och lämplig gör personens individuella servicebehov och intresse. Avsikten är att betona det serviceutbud inom social- och hälsovården som välfärdsområdet ansvarar för enligt den primära lagstiftningen och att förtydliga den befintliga utgångspunkten enligt vilken tillgången till service inte ska vara en styrande faktor vid bedömningen av enligt vilken lag en person ska beviljas service, utan att beslutet ska baseras på en bedömning av servicebehovet. 

Trots att utgångspunkten är att den primära servicen är knuten till budgetanslag är välfärdsområdena på det sätt som framgår av socialvårdslagstiftningen och högsta förvaltningsdomstolens och de högsta laglighetsövervakarnas rättspraxis skyldiga att reservera tillräckliga anslag för kända behov också för service enligt socialvårdslagen och annan service som är knuten till budgetanslag. Inom ramen för målsättningarna i lagstiftningen har välfärdsområdet prövningsrätt i fråga om dimensioneringen av anslagen och också i fråga om beslut om inriktningen och prioriteringen av servicen, men prövningen ska baseras på de allmänna förvaltningsrättsliga principerna och tillräcklig service ska alltid tryggas på det sätt som avses i 19 § 3 mom. i grundlagen. När välfärdsområdet utövar sin prövningsrätt ska allmänna förvaltningsrättsliga principer iakttas, såsom principen om ändamålsbundenhet och jämlikhetsprincipen. 

I denna inriktning och prioritering av budgetanslag ska det allmännas skyldigheter enligt 19 § i grundlagen beaktas, liksom ockås att klienterna enligt grundlagen ska bemötas utan att någon klient eller grupp diskrimineras. I socialvårdslagen ingår dessutom flera bestämmelser som förutsätter att service ska ordnas skyndsamt. Också när servicebehovet utreds och individuella behov fattas ska individuella behov hos personer i behov av särskilt stöd beaktas. Sådana särskilda behov får inte heller förbigås när budgetanslag reserveras för service enligt socialvårdslagen. 

Grundlagsutskottet konstaterade i sitt utlåtande om regeringens proposition om den nya lagen om funktionshinderservice (GrUU 79/2022 rd) att åldersavgränsningen måste utgå från lagförslaget för att lagförslaget skulle kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. De krav som ställs på en godtagbar grund som möjliggör särbehandling enligt 6 § 2 mom. i grundlagen är enligt grundlagsutskottets etablerade praxis höga i synnerhet för de grunder för särbehandling som räknas upp i bestämmelsen (se t.ex. GrUU 31/2013 rd, GrUU 1/2006 rd, s. 2/I, GrUU 38/2006 rd, s. 2). I utskottets praxis har det förutsatts att en godtagbar grund ska ha ett sakligt och nära samband med lagens syfte (se t.ex. GrUU 44/2010 rd, s. 5). Särbehandlingarna i fråga om personer får inte vara godtyckliga och skillnaderna får inte bli oskäliga (se t.ex. GrUU 57/2016 rd, GrUB 11/2009 rd s. 2, GrUU 60/2002 rd, s. 4 och GrUU 18/2006 rd, s. 6). Den föreslagna åldersavgränsningen, formulerad och motiverad på det sätt som föreslogs, kunde enligt utskottets uppfattning bli problematisk med tanke på funktionshinderkonventionen, och det hade inte lagts fram tillräckliga godtagbara grunder för den. Utifrån utlåtandet strök social- och hälsovårdsutskottet åldersavgränsningen ur propositionen. Utskottet konstaterar dock att det inte nödvändigtvis i sig är problematiskt att göra skillnad mellan exempelvis tjänster för personer i arbetsför ålder och för personer som passerat arbetsför ålder, förutsatt att det finns en godtagbar grund för skillnaderna. Enligt utskottets uppfattning krävs det dock grundlig lagberedning för att föreskriva om en sådan åtskillnad av tjänster (GrUU 79/2022 rd, punkt 18).  

Genom de ändringar som föreslås i denna proposition förtydligas skillnaden mellan allmän lagstiftning och speciallagstiftning inom socialvården uttryckligen med avseende på funktionshinderservice. Liksom i nuläget är utgångspunkten att servicen för alla, också för personer med funktionsnedsättning, ska ordnas med stöd av primär lagstiftning. I enlighet med tillämpningsområdet för lagen om funktionshinderservice ska det bedömas om personen kan få tillräcklig och lämplig service för sina individuella behov med stöd av den primära lagstiftningen, och huruvida personens servicebehov avviker från vad som är vanligt i det livsskede som personen befinner sig i. Därför bedöms vars och ens individuella servicebehov, och distinktionen baserar sig inte på personrelaterade skäl. 

Den föreslagna bestämmelsen om det vanliga servicebehovet i det aktuella livsskedet innebär att lagens tillämpningsområde preciseras i förhållande till en persons vanliga behov av hjälp och stöd, mot vilket avsikten inte är att svara med service enligt lagen om funktionshinderservice. Bedömningen av huruvida behovet av hjälp och stöd hos en person med funktionsnedsättning är nödvändigt görs alltid i förhållande till personer i samma livsskede. Vid bedömningen ska det beaktas att syftet enligt 1 § i lagen bl.a. är att tillgodose jämlikhet, delaktighet och deltagande för personer med funktionsnedsättning samt att stöda ett självständigt liv och självbestämmanderätt för personer med funktionsnedsättning samt tryggandet a tillräcklig service av god kvalitet i enlighet med det individuella behovet och intresset. När förutsättningarna uppfylls tillåter bestämmelsen att specialservice beviljas för att jämlikheten ska tillgodoses i alla livsskeden. 

Frågan om servicebehovet avviker från vad som är normalt i det livsskedet ska granskas ur det perspektivet att det är fråga om en precisering som görs i lagen och som redan som sådan ingår såväl i gällande lagstiftning som i andan och innehållet i den nya antagna lagen. Bestämmelsen om beaktande av livsskedet bedöms inte förändra klienternas ställning, för även om bestämmelserna nu införs i lag har motsvarande principer redan i nuläget styrt tillämpningspraxis. Syftet med bestämmelsen om livsskede är att betona karaktären av speciallag så att behov av hjälp och stöd i olika livsskeden möts enligt denna speciallag endast om de avviker från de behov personer vanligen har i olika livsskeden.  

Bedömningen gäller inte någon särskild kategori av klienter eller personer utan ingår i en bedömning av servicebehovet som gäller alla. Utgångspunkten är att granskningen av livsskedet gäller universella fenomen i förhållande til individuella situationer och behov, och att den därför inte strider mot jämlikhet eller likabehandling. Frågan har preciserats i bestämmelsen för att tillämpningen av lagen ska vara så enhetlig som möjligt och därmed å ena sidan uppfylla lagens syfte och målsättningar och å andra sidan garantera personens rättsskydd. Eftersom bestämmelsen gäller alla livsskeden leder tillämpningen av bestämmelsen inte till att i synnerhet äldre personer diskrimineras. 

I sitt utlåtande GrUU 12/2015 rd. bedömer grundlagsutskottet sparbehovet inom statsfinanserna, likabehandlingen och rätten till tillräcklig socialservice och ser inga hinder för begränsning av den subjektiva rätten till småbarnspedagogik, förutsatt att beslutsprocessen tar hänsyn till barnets bästa. Oberoende av den förvaltningsmässiga ställningen för småbarnspedagogiken bedömer utskottet rätten till småbarnspedagogik i första hand som sådan social service som avses i 19 § 3 mom. i grundlagen och som omfattas av tillräcklighetskravet och utgör ett medel för att fullgöra det allmännas skyldighet att stödja dem som svarar för omsorgen om barn. Grundlagsutskottets etablerade ståndpunkt är att jämlikhetsprincipen i 6 § 1 mom. inte kan sätta stränga gränser för lagstiftarens prövning när lagstiftningen ska anpassas efter samhällsutvecklingen vid en viss tidpunkt. Det centrala är huruvida särbehandlingen kan motiveras på ett sätt som är godtagbart med hänsyn till systemet för de grundläggande fri- och rättigheterna och att särbehandlingen inte får vara godtycklig och skillnaderna inte oskäliga (GrUU 11/2012 rd, s. 2).  

När det föreslås att tillämpningsområdet preciseras har det bedömts att de föreslagna ändringarna inte försvagar servicen enligt den antagna lagen om funktionshinderservice eller tillgången till den. Till denna del har det observerats att situationen till många delar motsvarar situationen enligt såväl nuvarande lagstiftning som den antagna nya lagstiftningen. Genom ändringarna preciseras lagarna så at de bättre motsvarar sitt syfte. Det gäller bl.a. lagarnas interna prioritetsordning, enligt vilket service inom socialvården primärt ska ordnas med stöd av allmän lagstiftning och i sista hand med stöd av speciallagstiftning. Att en formulering om servicebehov som avviker från vad som är normalt i det aktuella livsskedet motsvarar lagstiftningens anda, och innebär därför ett förtydligande av den. Konsekvensen av att servicen är avgiftsfri, som är frikopplad från beaktandet av klientens intresse i socialvården, är en omständighet som förtydligar lagstiftningen och som bättre än tidigare beskriver distinktionen mellan lagstiftningen om service och lagstiftningen om klientavgifter.  

De föreslagna ändringarna innefattar ändringar enligt vilka den avgift som påförs för servicen inte ska beaktas vid bedömningen av klientens intresse enligt 4 § i socialvårdslagen. Syftet är att på lagnivå förtydliga att beviljandet av service ska baseras på en bedömning av servicebehovet och att frågan huruvida servicen är avgiftsfri inte ska styra enligt vilken lag klienten beviljas service. De föreslagna ändringarnas inverkan på tillämpningspraxis stärks genom att en informativ hänvisning till paragraferna om klientens intresse i socialvårdslagen fogas till bestämmelsen om tillämpningsområdet i lagen om funktionshinderservice. Den föreslagna ändringen behövs, eftersom valet mellan allmän lag och speciallag har blivit otydligt i tillämpningspraxis trots strävan att lösa problemet redan vid översynen av den gällande socialvårdslagen. I och med den precisering som gäller förhållandet mellan klientens intresse och avgiftsfri service, och eventuellt också i och med den precisering som gäller valet av tillämplig lag, är det möjligt att ett litet antal personer som i nuläget omfattas av service enligt handikappservicelagen i vissa fall kan hänvisas till service enligt den primära lagstiftningen. Konsekvenserna minskas dock av att skyddet för berättigade förväntningar enligt 6 § i förvaltningslagen också kan komma att beaktas vid bedömningen av ändringar i servicebehovet för personer som hittills omfattats av funktionshinderservice. Vidare tryggar förslaget att foga en skyddsbestämmelse till lagen om funktionshinderservice ställningen för personer med funktionsnedsättning i situationer när deras service kan ordnas med stöd av den primära lagstiftningen, men en avgift förhindrar eller försvårar det väsentligt. Med beaktande av att tillräcklig och lämplig service ska ordnas enligt vars och ens behov torde den ändringen inte innebära någon betydande försämring jämfört med nuläget, utan en tanke som redan ingår i tillämpningspraxis och i den gällande och antagna lagstiftningens anda skrivs ut tydligt i bestämmelsen.  

I propositionen en så kallad skyddsbestämmelse om bestämmandet av klientavgifter för service enligt den primära lagstiftningen, som nämns ovan. För att trygga nödvändiga intressen för personer med funktionsnedsättning i enskilda fall föreslås det i propositionen att till lagen om funktionshinderservice fogas en bestämmelse som förpliktar välfärdsområdet att beakta bestämmelsen om efterskänkande eller nedsättning av avgifter enligt lagen om klientavgifter i situationer när påförandet av en avgift i ett enskilt fall kan leda till att mottagandet av tjänster för en person med funktionsnedsättning äventyras. Bestämmelsen är en särskild skyddsbestämmelse som tryggar klientens ställning i situationer när service enligt den primära lagstiftningen är tillräcklig och lämplig för att svara mot en persons behov av hjälp och stöd. Med tanke på tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna tryggar detta i sista hand personens rätt till oundgänglig utkomst och omsorg samt tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster.  

Genom preciseringen av tillämpningsområdet för en antagna lagen om funktionshinderservice tryggas lagstiftningens tydlighet, tillgodoseendet av rättigheter och tillgången till service för personer med funktionsnedsättning samt välfärdsområdenas möjligheter att finansiera reformen. Genom propositionen förtydligas förhållandet mellan den allmänna socialvårdslagstiftningen och den sekundära lagstiftningen om funktionshinderservice så att klienterna styrs till service enligt sitt servicebehov och så att det inte sker någon glidning mot service enligt den antagna lagen om funktionshinderservice av andra skäl än klientens nödvändiga behov av funktionshinderservice. Propositionen innebär att lagen om funktionshinderservice kvarstår som en speciallag avsedd för personer med funktionsnedsättning. Genom ändringarna tryggas således servicesystemets hållbarhet. 

Genom preciseringen av tillämpningsområdet säkerställs en enhetlig tillämpning av lagen och jämbördig tillgång till service i olika regioner. Genom propositionen stärks jämlikheten för personer med funktionsnedsättning, vid behov genom positiv särbehandling, så att service med stöd av en speciallag beviljas klienter vilkas rättigheter inte tillgodoses genom service enligt den primära lagstiftningen. Service som ordnas med stöd av en speciallag riktas till de klienter för vilka jämlikheten inte fullt ut tillgodoses genom service enligt den primära lagstiftningen. En tillräckligt exakt bestämmelse om tillämpningsområdet tryggar också rättssäkerheten. 

Det offentliga servicesystemet inom social- och hälsovården i Finland och finansieringen av det ställs inför utmaningar från år till år och i framtiden i allt högre grad av det ökade servicebehovet till följd av befolkningens åldrande och andra orsaker, den vård-, service- och rehabiliteringsskuld som uppkommit av flera orsaker, det svåra läget inom statsfinanserna samt i synnerhet den snabbt försvårade personalbristen, som varierar i hela Finland, i alla yrkesgrupper och inom nästan samtliga tjänster inom socialvården och hälso- och sjukvården. Ändringarnas syfte är bl.a. att göra tillämpningspraxis mer enhetlig och delvis också striktare, så att vid tillämpningen av lagen inte beaktas några sådana eventuella tidigare tolkningar som orsakat högre kostnader och som inte uttryckligen baseras på klientens behov. Propositionens syfte är därför också att bromsa kostnadsökningen. I den finländska nationalekonomins och de offentliga finansernas nuvarande läge är minskning av kostnadsökningen en med tanke på systemet med de grundläggande fri- och rättigheterna en acceptabel grund för begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna. Propositionen innebär dock ingen begränsning eller försvagning av de grundläggande fri- och rättigheterna, utan att klienterna potentiellt i vissa fall på ett striktare sätt än hittills styrs till lämplig och tillräcklig service. Enligt 121 § 4 mom. i grundlagen föreskrivs det om självstyrelse på större förvaltningsområden än kommuner genom lag. Enligt 2 § i lagen om välfärdsområden (611/2021) har ett välfärdsområde självstyrelse inom sitt område enligt vad som föreskrivs i den lagen. Grundlagsutskottet har ansett att till skyldigheten att tillgodose de grundläggande fri- och rättigheterna i 22 § i grundlagen hör statens ansvar för att se till att de i 121 § 4 mom. avsedda områdena har praktiska förutsättningar att klara av sina uppgifter. Grundlagsutskottet har dessutom ansett att tillgången till lagstadgade tjänster inte kan begränsas genom budgeten. Finansieringsprincipens betydelse i fråga om social- och hälsovårdstjänsterna framhävs av de skyldigheter som avses i 19 § 3 mom. respektive 22 § i grundlagen (GrUU 17/2021 rd, s. 23, se även GrUU 26/2017 rd, s. 23-24).  

Finansieringsprincipen ingår också i artikel 9.2 i Europeiska stadgan om lokal självstyrelse (FördrS 66/1991). Enligt den artikeln ska de lokala myndigheternas ekonomiska resurser motsvara de uppgifter som tilldelats dem i grundlag och annan lag. Enligt lagen om välfärdsområdenas finansiering (617/2021) beviljas välfärdsområdena statlig finansiering bl.a. utifrån välfärdsområdets invånarantal samt faktorer som beskriver behovet av social- och hälsovårdstjänster (3 §). Nivån på den statliga finansieringen för varje finansår baserar sig på välfärdsområdenas kalkylerade kostnader för det föregående året (6 §). Utgångspunkten är därmed att finansieringens nivå är tillräcklig för att ordna den föreskrivna servicen. 

11.5  Subjektiva rättigheter i lagförslaget

Enligt 80 § i grundlagen ska bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter utfärdas genom lag. Grundlagsutskottet har i sina utlåtanden betonat lagstiftarens skyldighet att föreskriva exakt om subjektiva rättigheter och så att enskildas rättigheter förverkligas. Grundlagsutskottet har påpekat att lagstiftarens skyldighet att se till att bidragssystemet är sådant att det ger individen tillräckliga faktiska möjligheter att utöva sina rättigheter kan härledas ur den grundläggande karaktären hos den subjektiva rättigheten i 19 § 1 mom. i grundlagen och ur det allmännas skyldighet att enligt 22 § i grundlagen se till att de grundläggande fri- och rättigheterna tillgodoses (GrUU 54/2014 rd, s. 2, GrUU 31/1997 rd, s. 3). 

Grundlagsutskottet har ansett att skrivningen i 19 § 3 mom. i grundlagen att var och en har rätt till hälso- och sjukvård i sista hand betyder en individuell bedömning av om tjänsterna är tillräckliga eller inte (GrUU 15/2020 rd, s. 3, se även GrUU 30/2013 rd, s. 3). 

Grundlagsutskottet har också mer allmänt i sin utlåtandepraxis förutsatt att bestämmelser om subjektiva rättigheter är noga avgränsade och exakta. I lagförslaget har målet varit så noga avgränsade och exakta bestämmelser som möjligt. Den jämlikhet som förutsätts i 6 § i grundlagen är dock inte möjlig att trygga genom strikt avgränsade bestämmelser som inte är flexibla på olika sätt och för behoven hos personer med funktionsnedsättning i olika livssituationer. Faktiskt jämlikhet innebär inte att alla får likadan service. Också i FN:s funktionshinderkonvention betonas valfrihet för personer med funktionsnedsättning. Den sociala modellen för funktionsnedsättning innebär att en persons möjlighet att jämlikt delta i samhället utom på funktionsnedsättningen också beror på samhälleliga hinder, vilkas antal och innehåll varierar med personens verksamhetsmiljö. 

I 6 § i den antagna lagen om funktionshinderservice föreskrivs om service som tryggas i form a subjektiva rättigheter. Trots att funktionshinderservice utgör en stark subjektiv rättighet för klienten, utformas rätten till service alltid utifrån det individuella behovet för personer som annars uppfyller kriterierna för att få service enligt lagen. De servicespecifika kriterierna för att få service enligt lagen om funktionshinderservice ändras inte genom denna proposition. 

De föreslagna preciseringarna av tillämpningsområdet gäller alla, och ingen kategori av personer eller funktionsnedsättningar har lämnats utanför tillämpningsområdet. Funktionshinderservice ska kunna svara jämlikt mot individuella behov hos personer med funktionsnedsättning i olika livssituationer och livsskeden, och utgångspunkten är personens förhållande till det omgivande samhället, inte en diagnosbaserad definition. I denna proposition preciseras tillämpningsområdet i förhållande till tillämpningsområdet för den antagna lagen om funktionshinderservice. Avsikten är att precisera lagens tillämpningsområde och därmed svara mot kraven på exakthet och noga avgränsning i lagen, och syftet är därmed att lagen ska tillämpas på ett enhetligt sätt och att service ska vara tillgänglig i olika regioner. I fråga om lagens tillämpningsområde är utgångspunkten alltid en individuell behovsprövning. I propositionen föreslås det att formuleringen av definitionen av termen person med funktionsnedsättning preciseras, dock utan att dess innehåll förändras. Det föreslagna tillägget till bestämmelsen om tillämpningsområdet som gäller beaktandet av livsskedet hos en person med funktionsnedsättning bedöms inte förändra klienternas ställning, eftersom funktionshinderservice också i nuläget endast har beviljats personer vilkas servicebehov avviker från vad som är vanligt i det livsskede personen befinner sig i. Bedömningen av huruvida funktionshinderservice är nödvändig sker i förhållande till personer i samma livsskede, vilket gör det möjligt att ordna specialservice för personer vilkas behov av hjälp och stöd avviker från vad som är vanligt i det livsskede personen befinner sig i. Med beaktande av den Funktionshinderservicens särdrag, där utgångspunkten alltid är en individuell behovsprövning, uppfyller de föreslagna bestämmelserna de kriterier gällande noga avgränsning och exakthet som gäller för subjektiva rättigheter. 

11.6  Sammandrag

Vid bedömningen av lagstiftningsordningen är det i denna proposition fråga om huruvida förslagen till bestämmelser om förhållandet mellan den primära lagstiftningen som är knuten till budgetanslag och lagen om funktionshinderservice som ska tillämpas sekundärt såsom de formuleras i propositionen uppfyller kraven på noga avgränsning, exakthet, tydlighet och lättförståelighet för den som tillämpar lagen och för dem som innehar rättigheter hos lagstiftning som tillgodoser grundläggande fri- och rättigheter, och huruvida de föreslagna bestämmelserna i tillräcklig mån tryggar tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster enligt 19 § 3 mom. i grundlagen, jämlikheten enligt 6 § i grundlagen samt rättigheterna för personer med funktionsnedsättning enligt funktionshinderkonventionen. På de grunder som anges ovan anser regeringen att propositionen uppfyller dessa krav. 

På de grunder som anges ovan kan lagförslagen behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Regeringen anser det dock önskvärt att grundlagsutskottet ger ett utlåtande i frågan.